產(chǎn)教深度融合的政策分析與推進策略

產(chǎn)教深度融合的政策分析與推進策略作者：秦芬來源：《教育與職業(yè)（上）》2020年第08期［摘要］產(chǎn)教融合政策在整體發(fā)展演進上呈現(xiàn)出產(chǎn)教關(guān)聯(lián)日趨緊密、企業(yè)主體越發(fā)凸顯、資源配置更加豐富、框架體系日漸完備、戰(zhàn)略站位不斷提高等態(tài)勢。從政策形成到落地的動態(tài)視角，審視政策推行的實效與政策預(yù)期之間的現(xiàn)實落差，可發(fā)現(xiàn)影響產(chǎn)教融合政策推進的要素包括內(nèi)容、過程以及環(huán)境等方面，影響產(chǎn)教融合政策推進的成因包括政策立場與價值訴求的差異、政策執(zhí)行者的現(xiàn)有實力、執(zhí)行主體現(xiàn)實利益的博弈等。完善產(chǎn)教融合政策的設(shè)計與實施，可從頂層設(shè)計與基層實施相配套、管理體制與制度建設(shè)相協(xié)調(diào)、動力機制與控制機制相協(xié)同、環(huán)境優(yōu)化與監(jiān)督評價相結(jié)合等方面發(fā)力，推進新時代產(chǎn)與教的深度融合向縱深發(fā)展。［關(guān)鍵詞］產(chǎn)教深度融合;政策預(yù)期;政策推進［作者簡介］秦芬（1984-），女，福建福州人，福建省教育科學研究所，助理研究員。（福建福州350003）［基金項目］本文系2019年福建省教育廳中青年教師教育科研社科A類項目“‘十四五’新福建建設(shè)背景下完善職業(yè)教育產(chǎn)教融合體制機制研究'的階段性研究成果。（項目編號：JSZ19015）［中圖分類號］G710［文獻標識碼］A［文章編號］1004-3985（2020）15-0013-08黨的十九大以來，“產(chǎn)教融合”作為國家教育改革熱詞，時現(xiàn)于構(gòu)建現(xiàn)代職教體系、地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，以及產(chǎn)業(yè)、科技、人才等領(lǐng)域的重大政策文件中，并不斷被付諸實踐，成為新時代社會全領(lǐng)域發(fā)展技術(shù)技能教育的共識。隨著試點經(jīng)驗的積累，產(chǎn)教融合的實踐逐步向“深水區(qū)”邁進，意味著要著手全方位、深層次解決試點階段的關(guān)鍵性問題，如何促進從“產(chǎn)教融合”到“產(chǎn)教深度融合”的研究進階成為政學兩界關(guān)注的焦點。產(chǎn)教融合的制度設(shè)計主要通過相關(guān)政策來體現(xiàn)和引導，產(chǎn)教融合體制機制的運行更離不開政策的驅(qū)動。因此，從政策設(shè)計、發(fā)展到落地的動態(tài)視角，審視產(chǎn)教系統(tǒng)內(nèi)外的關(guān)聯(lián)性因素，尤其是學校教育與制度環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展之間的聯(lián)系，考察政策制定的科學性，剖析政策措施的運行邏輯與運作機理，探究政策推行的實效與政策預(yù)期之間的現(xiàn)實落差，有助于把握產(chǎn)教融合過程中的實際問題，從而推動相關(guān)研究向科學化、系統(tǒng)性發(fā)展。一、產(chǎn)教融合政策的發(fā)展態(tài)勢分析縱觀20世紀90年代至今國家頒布的系列產(chǎn)教融合政策，其發(fā)展演進呈如下態(tài)勢：（一）產(chǎn)教關(guān)聯(lián)日趨緊密作為產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和教育領(lǐng)域跨界改革的重要內(nèi)容，政策中產(chǎn)與教之間的關(guān)聯(lián)不斷被強調(diào)。自1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》首次提出“產(chǎn)教結(jié)合，工學結(jié)合”，到1995年《國家教育委員會關(guān)于推動職業(yè)大學改革與建設(shè)的幾點意見》提倡“加強高等職業(yè)技術(shù)學校與產(chǎn)業(yè)部門的聯(lián)合”，再到2004年《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》首次明晰“推動產(chǎn)教融合、加強校企合作”的政策理念，進而到2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》中“推動職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)形成命運共同體'的提法，從“結(jié)合”“聯(lián)合”“融合”到“命運共同體”的核心理念演進，可以看到政策意圖中產(chǎn)與教之間關(guān)聯(lián)日趨緊密的發(fā)展歷程，同時也體現(xiàn)了政策價值取向的轉(zhuǎn)變，由重點關(guān)注辦學主體的發(fā)展需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷W校需求、企業(yè)需求、市場需求和社會需求并重，從需求側(cè)、供給側(cè)的單向考量轉(zhuǎn)向供需兩側(cè)共同發(fā)力的綜合性把握。（二）企業(yè)主體越發(fā)凸顯產(chǎn)教融合政策初期，政策的落地主要依靠教育系統(tǒng)的執(zhí)行力，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的企業(yè)處于配角地位。隨著校企合作中“校熱企冷”問題的凸顯，政府越來越意識到產(chǎn)教融合改革的深化更多取決于企業(yè)作用的發(fā)揮。由此，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》開始明確產(chǎn)教融合校企合作的主要矛盾和矛盾的主要方面，指出企業(yè)不僅是職業(yè)教育的參與者，更要成為舉辦者，首次對企業(yè)辦學主體定位做了規(guī)定。2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》又進一步強調(diào)要重點發(fā)揮企業(yè)在人才培養(yǎng)中的主體作用；2018年《職業(yè)學校校企合作促進辦法》針對產(chǎn)教融合型企業(yè)出臺了專門的支持政策;2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》大膽提出了大力培育產(chǎn)教融合型企業(yè)的設(shè)想，并預(yù)計培育規(guī)模到2022年達“數(shù)以萬計”。從后續(xù)《建設(shè)產(chǎn)教融合型企業(yè)實施辦法（試行）》《試點建設(shè)培育國家產(chǎn)教融合型企業(yè)工作方案》等文件的密集跟進，可以看出政策對企業(yè)參與產(chǎn)教融合積極性的重點提振以及推進企業(yè)參與深度和廣度的重心傾向。（三）資源配置更加豐富產(chǎn)教融合相關(guān)政策的實施是為促進政校行企資源的最優(yōu)配置，實現(xiàn)互相融合目標服務(wù)的。產(chǎn)教融合政策執(zhí)行初期，介入資源配置的形式較為單一，主要是由政府以財政補貼的方式對參與產(chǎn)教融合的政策對象進行生產(chǎn)補貼，著力提高企業(yè)參與校企合作的意愿，改善其盈利狀況或是政府通過減稅、免稅、退稅等方式對參與產(chǎn)教融合的企業(yè)予以一定的利益讓渡，降低參與企業(yè)的人才培訓成本與風險，助其獲得盡可能多的投資效益，以此激勵更多企業(yè)的加入。2018年出臺的《職業(yè)學校校企合作促進辦法》鼓勵開展產(chǎn)教融合型企業(yè)試點，采取'金融+財政+土地+信用”組合型優(yōu)惠方式，即通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、金融扶持、土地優(yōu)惠、人才支撐等措施干預(yù)資源配置，引導相關(guān)要素、資源向特定的產(chǎn)業(yè)行業(yè)集中，推動產(chǎn)業(yè)與教育、企業(yè)與學校在人才培養(yǎng)上形成利益共同體。可以看出，產(chǎn)教融合的政策手段更為豐富，政策目標越來越明確指向政校行企多元主體之間的問題協(xié)調(diào)，以更豐富的資源配置方式對參與校企合作的利益主體進行政策上的傾斜保護，促進融合機制形成與持續(xù)健康發(fā)展。（四）框架體系日漸完備從2002年《國務(wù)院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》在組織布局上提出“政府主導，依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與的多元辦學格局'到2005年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》開始大力推行產(chǎn)教融合、工學結(jié)合的培養(yǎng)模式再到2017年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》首次明確產(chǎn)教融合的內(nèi)部框架和內(nèi)涵特質(zhì)繼而到2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》以共同目標為軸心，將方向性引領(lǐng)的總體目標與支撐性實施的操作性目標有機整合，架設(shè)總體框架，確立以城市為節(jié)點、行業(yè)為支點、企業(yè)為重點的改革路徑，整體推進產(chǎn)業(yè)變革、教育變革、科技創(chuàng)新和人才發(fā)展體制機制的緊密協(xié)同，構(gòu)建多元結(jié)構(gòu)的政策體系?？梢钥闯觯a(chǎn)教融合的政策框架體系逐步完善，政策空冏不斷延展，由教育與產(chǎn)業(yè)雙領(lǐng)域的規(guī)劃與融合推進，到教育、產(chǎn)業(yè)、金融、人才等多領(lǐng)域的統(tǒng)籌并進，從以學校、企業(yè)為基本單位，到以城市為主節(jié)點和基本盤，政策對象與政策統(tǒng)籌的基本單元更加多元，政策輻射力范圍與社會接觸面不斷擴大，綜合性改革的特征更為明顯。不斷擴大的政策空間在一定程度上預(yù)示了政策未來的調(diào)整方向，產(chǎn)教融合被作為推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化人口和勞動力資源配置的重要抓手，成為協(xié)同推進教育創(chuàng)新、技術(shù)進步與產(chǎn)業(yè)變革的有益方式，能更有效地促進建設(shè)試點與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、新舊動能轉(zhuǎn)換的緊密結(jié)合。（五）戰(zhàn)略站位不斷提高產(chǎn)教融合概念提出初期，只被當作學校辦學或企業(yè)員工培訓中關(guān)于教學方式或培訓模式等具體工作層面的事件或工作方法來看待，并未從綜合性改革的戰(zhàn)略高度被認識。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》開始用產(chǎn)教融合的理念初步論證職業(yè)教育培訓與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的辯證關(guān)系，定位于“推動校企協(xié)同育人”的戰(zhàn)略指向。隨后，2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》的出臺進一步明確了產(chǎn)教融合是涉及教育體制、經(jīng)濟體制、科技體制及人才體制等多領(lǐng)域的綜合性改革，強調(diào)其對建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展等的重大意義。這意味著現(xiàn)階段產(chǎn)教融合政策的戰(zhàn)略定位已逐步提升，是由黨委政府引領(lǐng)并牽動全社會教育、科技、人才、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域變革的重大戰(zhàn)略和改革舉措，賦予了產(chǎn)教融合改革戰(zhàn)略站位新的高度。二、影響產(chǎn)教融合政策推進的要素分析（一）政策內(nèi)容第一，政策細部規(guī)定缺乏明確性。政策細部規(guī)定的明確性、針對性和完整性是政策機制運作的基礎(chǔ)前提與重要保障，一定程度上影響和制約著政策發(fā)展方向和對政策目標的精準把握，并與政策執(zhí)行成效直接相關(guān)?，F(xiàn)階段產(chǎn)教融合相關(guān)政策在細部規(guī)定上還有需要完善之處，如對財稅部門落實結(jié)構(gòu)性減稅政策的細部規(guī)定不夠具體，僅以定性描述的方式代替具體、明確的量化指標，特別是關(guān)于企業(yè)用于公益性教育事業(yè)的支出應(yīng)當以多少比例在納稅所得中扣除的關(guān)鍵性指標沒有明確規(guī)定;又如，在土地優(yōu)惠政策中，對企業(yè)投資或與政府合作建設(shè)的教育用地，以何種方式供地，是直接劃撥，還是通過政策杠桿鼓勵企業(yè)出讓、租賃等尚存爭議;此外還有，針對我國產(chǎn)教融合改革存在的地區(qū)不均衡問題，相關(guān)資金投入政策應(yīng)考慮設(shè)定最低基準等問題。第二，政策對象權(quán)責利不均衡。政策對象是落實政策目標的行為主體，對象主體權(quán)責利的平衡是解決現(xiàn)實矛盾的關(guān)鍵樞紐，也是政策設(shè)計相對成熟的標志。產(chǎn)教融合以校企合作為主要組織運作形式，目標指向解決人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，需要政策對象全體合力協(xié)作，政校行企各方都責無旁貸。但是，目前政策中對作為辦學主體的企業(yè)責權(quán)利界定尚不均衡，表現(xiàn)為限定性條款居多，而對其權(quán)益的保護性規(guī)定較為籠統(tǒng)，特別是對產(chǎn)教融合過程中保護企業(yè)的兢業(yè)禁止如何落地等企業(yè)重點關(guān)注的問題缺少研究。此外，政策對產(chǎn)教融合型企業(yè)的規(guī)模資質(zhì)、經(jīng)營財務(wù)指標等基本條件的規(guī)定性給予了重點關(guān)注，主要解決了需要達到什么培育條件或應(yīng)該怎么培育的問題，但對培育過程不按規(guī)定或做不到位怎么辦等尚無明確說法，且對取消培育的具體情況也缺少細節(jié)規(guī)定。而從政府層面看，對校企合作的中止或合作難以長期相繼的情況尚無有效的約束措施，這體現(xiàn)了政策對問題的前瞻性指引不足。從政策執(zhí)行主體之一的行業(yè)層面看，政策對行業(yè)責權(quán)利的界定也相對甚少，行業(yè)的作用沒有被充分挖掘，其在學校與企業(yè)的“自由組合”中難以發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃的指導和協(xié)調(diào)作用，不利于校企的可持續(xù)發(fā)展。（二）政策過程第一，政策傳導率相對偏低。目前，政策貫徹由政府高位推動，依附于現(xiàn)行的行政體系，在“自上而下”的行政管理體制下，依靠執(zhí)行委托代理鏈進行。教育界在與產(chǎn)業(yè)界進行合作時，政策在教育系統(tǒng)內(nèi)尚能得到相對積極的響應(yīng)，但教育系統(tǒng)外支持相關(guān)政策的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、審計署等部門的配合度還有待提升，行業(yè)部門、企事業(yè)單位、社會團體對相關(guān)政策的響應(yīng)度也不高。這說明政策整體執(zhí)行過程在教育系統(tǒng)外的傳導率較弱，各參與方互相支撐合作共贏的大環(huán)境尚未形成，促進融合的動力機制也不健全。此外，產(chǎn)教融合型企業(yè)對大型企業(yè)的政策偏向也會導致行業(yè)內(nèi)資源分散程度的降低，抑制行業(yè)內(nèi)中小企業(yè)參與校企合作的積極性，從而影響政策在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的傳導率。因此，從整體上看，目前政策促成政校行企整體育人的傳導機制和傳導效果并不理想。第二，政策評估監(jiān)督的效力較弱。政策評估監(jiān)督是在對政策的設(shè)計質(zhì)量和實施效果進行評價和估量的基礎(chǔ)上形成的理性價值判斷，主要用于提高政策決策的科學性和有效性?，F(xiàn)階段，只有針對產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)資質(zhì)和條件的專項認證評估，對產(chǎn)教融合項目培育成效的監(jiān)督評價還缺少方法、規(guī)范、考評等具體操作層面的詳細舉措。同時，現(xiàn)有的評估僅是以'從教育評教育”的內(nèi)部評估監(jiān)督方式來考察政策作用的發(fā)揮，第三方評估監(jiān)督方案與機制尚未成熟，未能實現(xiàn)外部評估監(jiān)督與內(nèi)部評估監(jiān)督的有機結(jié)合，一定程度上影響了產(chǎn)教政策評估監(jiān)督的效力。（三）政策環(huán)境第一，政策之間的協(xié)調(diào)力與配套性有待提升。產(chǎn)教融合政策涉及經(jīng)濟與教育、企業(yè)與學校等多個不同領(lǐng)域，需要跨界的管理與運行的外部環(huán)境支持以及相關(guān)職能部門高度緊密的合作。就政策本身而言，支持產(chǎn)教融合相關(guān)政策的產(chǎn)業(yè)、人才、科技、金融、財稅、土地等政策體系配套還有待完善，特別是教育部門與行業(yè)企業(yè)之間的財政政策、人事政策以及產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題亟待解決，土地政策、投資政策、區(qū)域政策等不同政策之間的配套性、協(xié)調(diào)性還有待提升，產(chǎn)教融合中混合所有制、現(xiàn)代學徒制的進一步開展也需要高度明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的具體政策來推進。第二，政策外部法制保障不健全。政策外部法制建設(shè)環(huán)境的不健全也在一定程度上成為制約政策落地的因素。盡管1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確支持多主體聯(lián)合辦學，以法律形式確立了產(chǎn)與教的聯(lián)系，但對于行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)并沒有清晰界定，企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性不足。三、影響產(chǎn)教融合政策推進的成因分析（一）政策立場與價值訴求的差異影響政策的內(nèi)驅(qū)力從政府層面看，政府作為國家服務(wù)機構(gòu)，其產(chǎn)教融合政策訴求是服務(wù)社會大眾，引導教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，其價值立場是公平優(yōu)先，兼顧效率，以價值理性統(tǒng)領(lǐng)工具理性。從產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)看，企業(yè)作為獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策的營利性經(jīng)濟組織，以獲得經(jīng)濟競爭優(yōu)勢為發(fā)展目標，在產(chǎn)教融合中秉持的是市場邏輯基礎(chǔ)上的社會邏輯，即在保證經(jīng)濟利益最大化、實現(xiàn)自身經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)上，再考慮從社會邏輯的角度承擔一定的社會責任和使命。企業(yè)對政策訴求的出發(fā)點在于通過與學校的互動合作獲得技術(shù)、資源和人才的共享，促進自身經(jīng)濟效益的增加，以搶占發(fā)展先機。同時，通過參與職業(yè)教育，企業(yè)更容易得到政府的扶持、資金的支持和消費者的信賴，從而提高聲譽、信譽和社會影響力，獲得市場競爭優(yōu)勢?？梢?，企業(yè)的政策立場是遵循效率優(yōu)先，經(jīng)濟效益是其立身之本。從教育系統(tǒng)看，作為以培養(yǎng)人才為目標的公益性組織，學校秉承“以學生為中心”的育人宗旨遵循人才成長的培養(yǎng)規(guī)律，崇尚公平為主導的行動準則。學校的政策訴求是提高辦學質(zhì)量與人才培養(yǎng)效益，希望通過校企合作從社會、企業(yè)獲取技術(shù)支持和就業(yè)崗位，以突破資源的約束，為提升自身辦學質(zhì)量和辦學特色服務(wù)。學校的政策立場是育人的無功利性，以人才的培養(yǎng)發(fā)展為行動旨歸。由上述產(chǎn)教融合主要利益主體對政策的訴求與價值立場可以看出，三者對產(chǎn)教融合政策各有所需，價值立場相互獨立，政策在調(diào)節(jié)教育公平與經(jīng)濟效率間的沖突方面力度尚有不足，不能有效化解或緩和各方權(quán)益和訴求的差異性和矛盾性，產(chǎn)教融合需求導向、貢獻導向的合力尚未形成。政府在政策制定和推行中對產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)等政策執(zhí)行主體的政策訴求考量不足，從而削減了執(zhí)行主體對政策的支持力度，降低了其參與產(chǎn)教融合的內(nèi)驅(qū)力，造成產(chǎn)與教的聯(lián)結(jié)只是停留在契約層面的松散關(guān)系，而非育人共同體層面的深度融合。（五）戰(zhàn)略站位不斷提高產(chǎn)教融合概念提出初期，只被當作學校辦學或企業(yè)員工培訓中關(guān)于教學方式或培訓模式等具體工作層面的事件或工作方法來看待，并未從綜合性改革的戰(zhàn)略高度被認識。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》開始用產(chǎn)教融合的理念初步論證職業(yè)教育培訓與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的辯證關(guān)系，定位于“推動校企協(xié)同育人”的戰(zhàn)略指向。隨后，2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》的出臺進一步明確了產(chǎn)教融合是涉及教育體制、經(jīng)濟體制、科技體制及人才體制等多領(lǐng)域的綜合性改革，強調(diào)其對建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展等的重大意義。這意味著現(xiàn)階段產(chǎn)教融合政策的戰(zhàn)略定位已逐步提升，是由黨委政府引領(lǐng)并牽動全社會教育、科技、人才、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域變革的重大戰(zhàn)略和改革舉措，賦予了產(chǎn)教融合改革戰(zhàn)略站位新的高度。二、影響產(chǎn)教融合政策推進的要素分析（一）政策內(nèi)容第一，政策細部規(guī)定缺乏明確性。政策細部規(guī)定的明確性、針對性和完整性是政策機制運作的基礎(chǔ)前提與重要保障，一定程度上影響和制約著政策發(fā)展方向和對政策目標的精準把握，并與政策執(zhí)行成效直接相關(guān)。現(xiàn)階段產(chǎn)教融合相關(guān)政策在細部規(guī)定上還有需要完善之處，如對財稅部門落實結(jié)構(gòu)性減稅政策的細部規(guī)定不夠具體，僅以定性描述的方式代替具體、明確的量化指標，特別是關(guān)于企業(yè)用于公益性教育事業(yè)的支出應(yīng)當以多少比例在納稅所得中扣除的關(guān)鍵性指標沒有明確規(guī)定;又如，在土地優(yōu)惠政策中，對企業(yè)投資或與政府合作建設(shè)的教育用地，以何種方式供地，是直接劃撥，還是通過政策杠桿鼓勵企業(yè)出讓、租賃等尚存爭議;此外還有，針對我國產(chǎn)教融合改革存在的地區(qū)不均衡問題，相關(guān)資金投入政策應(yīng)考慮設(shè)定最低基準等問題。第二，政策對象權(quán)責利不均衡。政策對象是落實政策目標的行為主體，對象主體權(quán)責利的平衡是解決現(xiàn)實矛盾的關(guān)鍵樞紐，也是政策設(shè)計相對成熟的標志。產(chǎn)教融合以校企合作為主要組織運作形式，目標指向解決人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，需要政策對象全體合力協(xié)作，政校行企各方都責無旁貸。但是，目前政策中對作為辦學主體的企業(yè)責權(quán)利界定尚不均衡，表現(xiàn)為限定性條款居多，而對其權(quán)益的保護性規(guī)定較為籠統(tǒng)，特別是對產(chǎn)教融合過程中保護企業(yè)的競業(yè)禁止如何落地等企業(yè)重點關(guān)注的問題缺少研究。此外，政策對產(chǎn)教融合型企業(yè)的規(guī)模資質(zhì)、經(jīng)營財務(wù)指標等基本條件的規(guī)定性給予了重點關(guān)注，主要解決了需要達到什么培育條件或應(yīng)該怎么培育的問題，但對培育過程不按規(guī)定或做不到位怎么辦等尚無明確說法，且對取消培育的具體情況也缺少細節(jié)規(guī)定。而從政府層面看，對校企合作的中止或合作難以長期相繼的情況尚無有效的約束措施，這體現(xiàn)了政策對問題的前瞻性指引不足。從政策執(zhí)行主體之一的行業(yè)層面看，政策對行業(yè)責權(quán)利的界定也相對甚少，行業(yè)的作用沒有被充分挖掘，其在學校與企業(yè)的“自由組合”中難以發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃的指導和協(xié)調(diào)作用，不利于校企的可持續(xù)發(fā)展。（二）政策過程第一，政策傳導率相對偏低。目前，政策貫徹由政府高位推動，依附于現(xiàn)行的行政體系，在“自上而下”的行政管理體制下，依靠執(zhí)行委托代理鏈進行。教育界在與產(chǎn)業(yè)界進行合作時，政策在教育系統(tǒng)內(nèi)尚能得到相對積極的響應(yīng)，但教育系統(tǒng)外支持相關(guān)政策的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、審計署等部門的配合度還有待提升，行業(yè)部門、企事業(yè)單位、社會團體對相關(guān)政策的響應(yīng)度也不高。這說明政策整體執(zhí)行過程在教育系統(tǒng)外的傳導率較弱，各參與方互相支撐合作共贏的大環(huán)境尚未形成，促進融合的動力機制也不健全。此外，產(chǎn)教融合型企業(yè)對大型企業(yè)的政策偏向也會導致行業(yè)內(nèi)資源分散程度的降低，抑制行業(yè)內(nèi)中小企業(yè)參與校企合作的積極性，從而影響政策在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的傳導率。因此，從整體上看，目前政策促成政校行企整體育人的傳導機制和傳導效果并不理想。第二，政策評估監(jiān)督的效力較弱。政策評估監(jiān)督是在對政策的設(shè)計質(zhì)量和實施效果進行評價和估量的基礎(chǔ)上形成的理性價值判斷，主要用于提高政策決策的科學性和有效性?，F(xiàn)階段，只有針對產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)資質(zhì)和條件的專項認證評估，對產(chǎn)教融合項目培育成效的監(jiān)督評價還缺少方法、規(guī)范、考評等具體操作層面的詳細舉措。同時，現(xiàn)有的評估僅是以'從教育評教育”的內(nèi)部評估監(jiān)督方式來考察政策作用的發(fā)揮，第三方評估監(jiān)督方案與機制尚未成熟，未能實現(xiàn)外部評估監(jiān)督與內(nèi)部評估監(jiān)督的有機結(jié)合，一定程度上影響了產(chǎn)教政策評估監(jiān)督的效力。（三）政策環(huán)境第一，政策之間的協(xié)調(diào)力與配套性有待提升。產(chǎn)教融合政策涉及經(jīng)濟與教育、企業(yè)與學校等多個不同領(lǐng)域，需要跨界的管理與運行的外部環(huán)境支持以及相關(guān)職能部門高度緊密的合作。就政策本身而言，支持產(chǎn)教融合相關(guān)政策的產(chǎn)業(yè)、人才、科技、金融、財稅、土地等政策體系配套還有待完善，特別是教育部門與行業(yè)企業(yè)之間的財政政策、人事政策以及產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)問題亟待解決，土地政策、投資政策、區(qū)域政策等不同政策之間的配套性、協(xié)調(diào)性還有待提升，產(chǎn)教融合中混合所有制、現(xiàn)代學徒制的進一步開展也需要高度明確、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的具體政策來推進。第二，政策外部法制保障不健全。政策外部法制建設(shè)環(huán)境的不健全也在一定程度上成為制約政策落地的因素。盡管1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》明確支持多主體聯(lián)合辦學，以法律形式確立了產(chǎn)與教的聯(lián)系，但對于行業(yè)企業(yè)舉辦職業(yè)教育的權(quán)利和義務(wù)并沒有清晰界定，企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性不足。三、影響產(chǎn)教融合政策推進的成因分析（一）政策立場與價值訴求的差異影響政策的內(nèi)驅(qū)力從政府層面看，政府作為國家服務(wù)機構(gòu)，其產(chǎn)教融合政策訴求是服務(wù)社會大眾，引導教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈有機銜接，其價值立場是公平優(yōu)先，兼顧效率，以價值理性統(tǒng)領(lǐng)工具理性。從產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)看，企業(yè)作為獨立生產(chǎn)經(jīng)營決策的營利性經(jīng)濟組織，以獲得經(jīng)濟競爭優(yōu)勢為發(fā)展目標，在產(chǎn)教融合中秉持的是市場邏輯基礎(chǔ)上的社會邏輯，即在保證經(jīng)濟利益最大化、實現(xiàn)自身經(jīng)濟價值的基礎(chǔ)上，再考慮從社會邏輯的角度承擔一定的社會責任和使命。企業(yè)對政策訴求的出發(fā)點在于通過與學校的互動合作獲得技術(shù)、資源和人才的共享，促進自身經(jīng)濟效益的增加，以搶占發(fā)展先機。同時，通過參與職業(yè)教育，企業(yè)更容易得到政府的扶持、資金的支持和消費者的信賴，從而提高聲譽、信譽和社會影響力，獲得市場競爭優(yōu)勢?？梢?，企業(yè)的政策立場是遵循效率優(yōu)先，經(jīng)濟效益是其立身之本。從教育系統(tǒng)看，作為以培養(yǎng)人才為目標的公益性組織，學校秉承“以學生為中心”的育人宗旨遵循人才成長的培養(yǎng)規(guī)律，崇尚公平為主導的行動準則。學校的政策訴求是提高辦學質(zhì)量與人才培養(yǎng)效益，希望通過校企合作從社會、企業(yè)獲取技術(shù)支持和就業(yè)崗位，以突破資源的約束，為提升自身辦學質(zhì)量和辦學特色服務(wù)。學校的政策立場是育人的無功利性，以人才的培養(yǎng)發(fā)展為行動旨歸。由上述產(chǎn)教融合主要利益主體對政策的訴求與價值立場可以看出，三者對產(chǎn)教融合政策各有所需，價值立場相互獨立，政策在調(diào)節(jié)教育公平與經(jīng)濟效率間的沖突方面力度尚有不足，不能有效化解或緩和各方權(quán)益和訴求的差異性和矛盾性，產(chǎn)教融合需求導向、貢獻導向的合力尚未形成。政府在政策制定和推行中對產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)與教育系統(tǒng)等政策執(zhí)行主體的政策訴求考量不足，從而削減了執(zhí)行主體對政策的支持力度，降低了其參與產(chǎn)教融合的內(nèi)驅(qū)力，造成產(chǎn)與教的聯(lián)結(jié)只是停留在契約層面的松散關(guān)系，而非育人共同體層面的深度融合。（五）戰(zhàn)略站位不斷提高產(chǎn)教融合概念提出初期，只被當作學校辦學或企業(yè)員工培訓中關(guān)于教學方式或培訓模式等具體工作層面的事件或工作方法來看待，并未從綜合性改革的戰(zhàn)略高度被認識。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》開始用產(chǎn)教融合的理念初步論證職業(yè)教育培訓與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的辯證關(guān)系，定位于“推動校企協(xié)同育人”的戰(zhàn)略指向。隨后，2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》的出臺進一步明確了產(chǎn)教融合是涉及教育體制、經(jīng)濟體制、科技體制及人才體制等多領(lǐng)域的綜合性改革，強調(diào)其對建設(shè)實體經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展等的重大意義。這意味著現(xiàn)階段產(chǎn)教融合政策的戰(zhàn)略定位已逐步提升，是由黨委政府引領(lǐng)并牽動全社會教育、科技、人才、產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域變革的重大戰(zhàn)略和改革舉措，賦予了產(chǎn)教融合改革戰(zhàn)略站位新的高度。二、影響產(chǎn)教融合政策推進的要素分析（一）政策內(nèi)容第一，政策細部規(guī)定缺乏明確性。政策細部規(guī)定的明確性、針對性和完整性是政策機制運作的基礎(chǔ)前提與重要保障，一定程度上影響和制約著政策發(fā)展方向和對政策目標的精準把握，并與政策執(zhí)行成效直接相關(guān)?，F(xiàn)階段產(chǎn)教融合相關(guān)政策在細部規(guī)定上還有需要完善之處，如對財稅部門落實結(jié)構(gòu)性減稅政策的細部規(guī)定不夠具體，僅以定性描述的方式代替具體、明確的量化指標，特別是關(guān)于企業(yè)用于公益性教育事業(yè)的支出應(yīng)當以多少比例在納稅所得中扣除的關(guān)鍵性指標沒有明確規(guī)定;又如，在土地優(yōu)惠政策中，對企業(yè)投資或與政府合作建設(shè)的教育用地，以何種方式供地，是直接劃撥，還是通過政策杠桿鼓勵企業(yè)出讓、租賃等尚存爭議;此外還有，針對我國產(chǎn)教融合改革存在的地區(qū)不均衡問題，相關(guān)資金投入政策應(yīng)考慮設(shè)定最低基準等問題。第二，政策對象權(quán)責利不均衡。政策對象是落實政策目標的行為主體，對象主體權(quán)責利的平衡是解決現(xiàn)實矛盾的關(guān)鍵樞紐，也是政策設(shè)計相對成熟的標志。產(chǎn)教融合以校企合作為主要組織運作形式，目標指向解決人力資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，需要政策對象全體合力協(xié)作，政校行企各方都責無旁貸。但是，目前政策中對作為辦學主體的企業(yè)責權(quán)利界定尚不均衡，表現(xiàn)為限定性條款居多，而對其權(quán)益的保護性規(guī)定較為籠統(tǒng)，特別是對產(chǎn)教融合過程中保護企業(yè)的競業(yè)禁止如何落地等企業(yè)重點關(guān)注的問題缺少研究。此外，政策對產(chǎn)教融合型企業(yè)的規(guī)模資質(zhì)、經(jīng)營財務(wù)指標等基本條件的規(guī)定性給予了重點關(guān)注，主要解決了需要達到什么培育條件或應(yīng)該怎么培育的問題，但對培育過程不按規(guī)定或做不到位怎么辦等尚無明確說法，且對取消培育的具體情況也缺少細節(jié)規(guī)定。而從政府層面看，對校企合作的中止或合作難以長期相繼的情況尚無有效的約束措施，這體現(xiàn)了政策對問題的前瞻性指引不足。從政策執(zhí)行主體之一的行業(yè)層面看，政策對行業(yè)責權(quán)利的界定也相對甚少，行業(yè)的作用沒有被充分挖掘，其在學校與企業(yè)的“自由組合”中難以發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃的指導和協(xié)調(diào)作用，不利于校企的可持續(xù)發(fā)展。（二）政策過程第一，政策傳導率相對偏低。目前，政策貫徹由政府高位推動，依附于現(xiàn)行的行政體系，在“自上而下”的行政管理體制下，依靠執(zhí)行委托代理鏈進行。教育界在與產(chǎn)業(yè)界進行合作時，政策在教育系統(tǒng)內(nèi)尚能得到相對積極的響應(yīng)，但教育系統(tǒng)外支持相關(guān)政策的發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、人力資源和社會保障部、自然資源部、審計署等部門的配合度還有待提升，行業(yè)部門、企事業(yè)單位、社會團體對相關(guān)政策的響應(yīng)度也不高。這說明政策整體執(zhí)行過程在教育系統(tǒng)外的傳導率較弱，各參與方互相支撐合作共贏的大環(huán)境尚未形成，促進融合的動力機制也不健全。此外，產(chǎn)教融合型企業(yè)對大型企業(yè)的政策偏向也會導致行業(yè)內(nèi)資源分散程度的降低，抑制行業(yè)內(nèi)中小企業(yè)參與校企合作的積極性，從而影響政策在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的傳導率。因此，從整體上看，目前政策促成政校行企整體育人的傳導機制和傳導效果并不理想。第二，政策評估監(jiān)督的效力較弱。政策評估監(jiān)督是在對政策的設(shè)計質(zhì)量和實施效果進行評價和估量的基礎(chǔ)上形成的理性價值判斷，主要用于提高政策決策的科學性和有效性?，F(xiàn)階段，只有針對產(chǎn)教融合型企業(yè)建設(shè)資質(zhì)和條件的專項認證評估，對產(chǎn)教融合項目培育成效的監(jiān)督評價還缺少方法、規(guī)范、考評等具體操作層面的詳細舉措。同時，現(xiàn)有的評估僅是以'從教育評教育”的內(nèi)部評估監(jiān)督方式來考察政策作用的發(fā)揮，第三方評估監(jiān)督方案與機制尚未成熟，未能實現(xiàn)外部評估監(jiān)督與內(nèi)部評估監(jiān)督的有機結(jié)合，一定程度上影響了產(chǎn)教政策評估監(jiān)督的效力。（三）政策環(huán)境