淺析世界銀行監(jiān)察組的制度設(shè)計

淺析世界銀行監(jiān)察組的制度設(shè)計【摘要】世界銀行監(jiān)察組對于中國人而言是一個既熟悉又陌生的名詞。熟悉是因?yàn)槲覈诓煌臅r期或者不同的地區(qū)都曾經(jīng)有中國的行政部門、科研機(jī)構(gòu)或者是普通民眾接待過由一些認(rèn)識的我國的官員、世界各地有名的經(jīng)濟(jì)方面的專家或者并不是為人們所熟知的一些國際組織的官員以及其他國家的一些學(xué)者組成的所謂專家組來檢查工作或者某些情況。陌生的是雖然我們見到了實(shí)實(shí)在在的專家組，卻很少知道專家組的由來和他們來檢查的目的等等?？偠灾瑢?shí)際上，中國人對于世界銀行監(jiān)察組的理解是非常少的，也沒有專門的介紹，以致于我們并不知道世界銀行監(jiān)察組的情況。因此，本文對世界銀行監(jiān)察組在制度設(shè)計、實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和成就三個方面做一簡要的介紹。【關(guān)鍵詞】世界銀行;監(jiān)察組一、世界銀行監(jiān)察組概況(一)世界銀行監(jiān)察組的簡述1何為世界銀行監(jiān)察組世界銀行監(jiān)察組是一種投訴機(jī)制。這種投訴機(jī)制不同與其他的我們所熟知的投訴機(jī)制，其原因是這種機(jī)制有其自身的特點(diǎn)，詳細(xì)如下：(1)具有極強(qiáng)的獨(dú)立性。這種投訴機(jī)制并不像傳統(tǒng)的投訴或者申訴機(jī)制一樣有國家權(quán)利為后盾，投訴的結(jié)果也不必受到一定的行政機(jī)構(gòu)的干預(yù)，具有更嚴(yán)格意義上的獨(dú)立性。(2)對象上具有特殊性。這種投訴機(jī)制只適用于公眾和共同體，具有適用對象上極大的特殊性，原因在于世界銀行作為一個國際組織，其所構(gòu)建的相關(guān)機(jī)制一般效勞于成員國或者由成員國代表其國內(nèi)的組織和公民進(jìn)展申訴和報復(fù)，但是世界銀行檢查專家組的適用對象不包括國家，只包括個人和共同體。(3)適用條件具有特殊性。以上提到的可以啟動該機(jī)制的個人和共同體必須具有一定的條件才可以啟動該機(jī)制，這個條件就是想要啟動該機(jī)制的個人或者共同體需要認(rèn)定他們已經(jīng)或者將要受到世界銀行基金工程的負(fù)面影響。這個適用條件是非常特殊的，因?yàn)?，我們普通的投訴機(jī)制大多是這樣一個形式，即受訴方一般是與所涉爭端無利害關(guān)系的第三方，而認(rèn)定利益受損的一方將損害其權(quán)益的另一方訴諸第三方進(jìn)展裁決，并依靠第三方所具有的強(qiáng)迫力得到與受損相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而世界銀行檢查專家組機(jī)制卻是世界銀行本身的一種監(jiān)視性質(zhì)的投訴機(jī)制，它更加類似于我們較為熟悉的行政法領(lǐng)域的一種機(jī)制。2世界銀行監(jiān)察組的創(chuàng)立世界銀行監(jiān)察組創(chuàng)立于1993年，它的創(chuàng)立機(jī)構(gòu)是執(zhí)行董事會，如今世界銀行監(jiān)察組也是對執(zhí)行董事會負(fù)責(zé)并直接向執(zhí)行董事會匯報工作。根據(jù)這兩個決定，世界銀行監(jiān)察組具有了最根本的授權(quán)和組織構(gòu)造。在1996年和1999年，國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會再次對以上提到的兩個決定進(jìn)展了重申和說明，這兩次說明使得決定的效力得以加強(qiáng)，并使得監(jiān)察組運(yùn)行更加有力。(二)世界銀行監(jiān)察組的目的世界銀行監(jiān)察組是一個中立性質(zhì)的實(shí)體，上文也提到了它具有極強(qiáng)的獨(dú)立性，甚至獨(dú)立于世界銀行本身的行政性的管理且人員也獨(dú)立于世界銀行工作人員的編制。世界銀行監(jiān)察組的這種性質(zhì)就是為了要確保其目的和職能的實(shí)現(xiàn)，它本身并不涉及法律或道德上的任何判斷，它是一個純粹的發(fā)現(xiàn)事實(shí)的實(shí)體。因此，受到它創(chuàng)立的形式和它的特有性質(zhì)的影響，世界銀行監(jiān)察組具有如下目的：1確保那些向世界銀行監(jiān)察組投訴的個人和共同體在進(jìn)入獨(dú)立實(shí)體的程序后可以充分的表達(dá)他們對于世界銀行基金工程的關(guān)切，無論其關(guān)切的內(nèi)容是否對于世界銀行的該基金工程或者其他有關(guān)基金工程產(chǎn)生正面影響。2確保那些向世界銀行監(jiān)察組投訴的個人和共同體在進(jìn)入獨(dú)立實(shí)體的程序后可以從世界銀行監(jiān)察組這個渠道獲得幫助，至少是得到檢查專家組本身的幫助。3世界銀行監(jiān)察組旨在促進(jìn)世界銀行的會計責(zé)任和其它義務(wù)的實(shí)現(xiàn)和完善。4實(shí)在理解世界銀行所進(jìn)展的基金工程對于個人和其它共同體的權(quán)利和利益的影響情況，使得其權(quán)利和利益受到影響的個人和共同體擁有最大限度的發(fā)言權(quán)。5一旦世界銀行所涉的基金工程上具有擔(dān)保條款，并且該基金工程沒有正常運(yùn)轉(zhuǎn)、被拖延或遇有其他可以適用擔(dān)保條款的情況出現(xiàn)，促進(jìn)補(bǔ)償和賠償?shù)谋M量迅速和完全的實(shí)現(xiàn)。(三)世界銀行監(jiān)察組的組織構(gòu)造世界銀行監(jiān)察組由三名成員組成。這三名成員均由執(zhí)行董事會指定，任期為五年，不得連選連任。選任的條件如下：1有足夠的才能處理提交的投訴懇求中所涉及的問題，且處置應(yīng)當(dāng)公正、公允。2保證自己的各項(xiàng)活動獨(dú)立于世界銀行本身的行政性的管理，且保持老實(shí)正直。3對于開展問題有所建樹并愿意為開展問題的解決付出努力，并可以適應(yīng)開展中國家的生活條件和工作條件。二、世界銀行監(jiān)察組的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)(一)世界銀行監(jiān)察組的工作內(nèi)容總體上說，假設(shè)有個人或者共同體提出了投訴申請，那么世界銀行檢查專家組會要求世界銀行重新審查其資助的工程的詳細(xì)情況。但這種審查主要通過國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會進(jìn)展。而檢查委員會本身會評定投訴人的各項(xiàng)指控，主要評定世界銀行資助的工程是不是對投訴人或者環(huán)境造成了損害，以及世界銀行在基金工程中是不是有違犯業(yè)務(wù)政策和業(yè)務(wù)規(guī)程的現(xiàn)象。構(gòu)成正當(dāng)投訴事由并且有可能被采取相應(yīng)措施的內(nèi)容主要有：3對于當(dāng)?shù)厝说呢?fù)面影響。即世界銀行基金工程影響到了當(dāng)?shù)厝说奈幕?、傳統(tǒng)風(fēng)俗、土地所有權(quán)和開展權(quán)。4對于物質(zhì)文化遺產(chǎn)的破壞。即對于物質(zhì)文化遺產(chǎn)產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。5對于自然棲息地的負(fù)面影響。即對于自然保護(hù)區(qū)、濕地、森林和水體的破壞。(二)世界銀行監(jiān)察組的影響力世界銀行監(jiān)察組所受理的投訴受到世界銀行集團(tuán)的其他機(jī)構(gòu)的支持，這些機(jī)構(gòu)包括：國際金融公司(IFC)和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(MIGA)，并且由合規(guī)參謀辦公室協(xié)同。(三)世界銀行監(jiān)察組的工作流程1世界銀行監(jiān)察組成立階段(1)世界銀行監(jiān)察組通過各種渠道受到了合格而正式的對于某項(xiàng)世界銀行基金工程的檢查要求。在這里對于提出的主體有一定的限定，即只有下文所提到的主體的投訴才會被審查，他們是：兩人或者以上的任何國家的居民團(tuán)體可以提出投訴，但這個國家應(yīng)當(dāng)是世界銀行基金工程所在地，并且提出投訴的居民認(rèn)為這個世界銀行的基金工程的施行違犯了世界銀行的政策或程序，且這種違犯對他們的權(quán)利和利益造成了某種程度的損害或者即將造成某種程度的損害，也就是會有直接或間接的負(fù)面影響。這些團(tuán)體可以是組織、協(xié)會或者其他社會團(tuán)體。一個負(fù)有職責(zé)的當(dāng)?shù)氐拇頇C(jī)構(gòu)，這個代表機(jī)構(gòu)不但要具有第一條所稱的本質(zhì)性條件外，還要求具有認(rèn)為自己遭受了世界銀行基金工程負(fù)面影響的居民的明確的授權(quán)或指定才可以代為提起投訴。在較為例外的情形下，可以免除第二條所指的對于代表機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)氐拇頇C(jī)構(gòu)的限制，即可以有外國的代表機(jī)構(gòu)提起投訴，但要求具有認(rèn)為自己受到世界銀行基金工程的負(fù)面影響的居民的明確授權(quán)和情勢確為特殊兩個要件同時齊備。在極特殊情況下，世界銀行的執(zhí)行理事可以代為提起投訴，但這種投訴不但要求前面各款涉及的本質(zhì)性要件同時齊備，還要求這種情勢下所涉及的世界銀行基金工程的施行造成了極為嚴(yán)重的影響，并且其施行行為本身是對于世界銀行政策和規(guī)章程序的嚴(yán)重違犯。其次，投訴者應(yīng)當(dāng)在他們的投訴狀中聲明以下情況，否那么將被視為不合格申請，將失去獲得(2)中的審查的時機(jī)并不能在程序中繼續(xù)下去，這些情況是：他們的所在地，要求明確地指出自己的所在地，并且要適當(dāng)說明其所在地與世界銀行工程的必要的聯(lián)絡(luò)，比方相差的間隔或者由于河流、空氣等產(chǎn)生的間接聯(lián)絡(luò)等。所遭受的負(fù)面影響，這是審查的核心，要求明確指出受到的和可能遭受的負(fù)面影響，最好可以對于自己提出的主張進(jìn)展初步的證明。世界銀行基金工程施行可能違犯的政策和程序，并不要求指出詳細(xì)違犯的世界銀行規(guī)章，只需指出根據(jù)其所觀察的行為自己認(rèn)為可能違犯了一些什么規(guī)定，以便于縮小審查范圍。他們曾經(jīng)提出過投訴，但這次投訴沒有受到應(yīng)有的重視或者審查的結(jié)果并不能使他們滿意。(2)對該投訴申請進(jìn)展評定，標(biāo)準(zhǔn)是適格，即是不是符合上文所述的相關(guān)事由，假設(shè)不符合標(biāo)準(zhǔn)該申請將被存檔，假設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)入流程(3)。(3)世界銀行監(jiān)察組將投訴申請進(jìn)展注冊登記，或許是一種試探性的工作，之后將投訴申請遞送世界銀行的行政管理機(jī)構(gòu)和通知執(zhí)行董事會。(4)世界銀行的行政管理機(jī)構(gòu)須在21個工作日內(nèi)對監(jiān)察組的上述投訴申請的遞送進(jìn)展答復(fù)。(5)世界銀行監(jiān)察組在受到行政管理機(jī)構(gòu)的答復(fù)后到世界銀行被投訴的基金工程所在地進(jìn)展檢查。(6)世界銀行監(jiān)察組在到達(dá)后須在21個工作日內(nèi)出具一份評定報告，這份報告應(yīng)當(dāng)包括是不是將對該世界銀行基金工程進(jìn)展調(diào)查的建議。(7)根據(jù)監(jiān)察組所提出的報告，世界銀行執(zhí)行董事會作出是不是對該世界銀行基金工程進(jìn)展調(diào)查的決定，假設(shè)斷定展開調(diào)查，那么同時予以授權(quán)，程序產(chǎn)生進(jìn)入下一個階段的可能性。(8)世界銀行監(jiān)察組報告、行政管理機(jī)構(gòu)答復(fù)、投訴申請以及執(zhí)行董事會作出的是不是進(jìn)展調(diào)查的裁決應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)展公開。2世界銀行監(jiān)察組調(diào)查階段(1)世界銀行執(zhí)行董事會的授權(quán)使得本階段的程序啟動。(2)世界銀行執(zhí)行董事會主席指定一名首席監(jiān)察員。世界銀行監(jiān)察組自己完成組建總管理處的工作，詳細(xì)如下：首先，選擇其他專家和相關(guān)問題的參謀。其次，搜集和挑選有關(guān)于被投訴的世界銀行基金工程的官方的或者非官方的文件。最后，面試工作人員和參謀，這些人員的挑選不要求具有剛剛所提到的專家和參謀的程度，只是一般的行政人員。(3)世界銀行監(jiān)察組以新組建的形式前往被投訴的世界銀行基金工程所在地，到達(dá)后，由監(jiān)察組指揮那里的調(diào)查工作，但調(diào)查僅限于對于事實(shí)的查明。(4)世界銀行監(jiān)察組經(jīng)過相關(guān)的調(diào)查和對于所搜集的文件的核實(shí)后，由監(jiān)察組進(jìn)展商討，并對事實(shí)作出相應(yīng)的評定。(5)世界銀行監(jiān)察組認(rèn)定事實(shí)后，將它們的調(diào)查報告提交世界銀行執(zhí)行董事會和世界銀行行長。(6)世界銀行行政管理部門在6周之內(nèi)提交它們對于監(jiān)察組向世界銀行執(zhí)行董事會和世界銀行行長提交的調(diào)查報告中所發(fā)現(xiàn)的關(guān)于世界銀行該被投訴基金工程的相關(guān)事實(shí)的回應(yīng)。(7)世界銀行執(zhí)行董事會在受到上述的由行政管理部門提交的回復(fù)報告后，將對監(jiān)察組提交的對于被調(diào)查的世界銀行基金工程的事實(shí)認(rèn)定報告和剛受到的回復(fù)報告進(jìn)展綜合的評定，并作出裁決。(8)將世界銀行監(jiān)察組的調(diào)查報告、行政管理部門的回復(fù)和執(zhí)行董事會的裁決一并公之于眾。三、世界銀行監(jiān)察組的成就(一)對于大量的世界銀行基金工程進(jìn)展了審查雖然，可以看出監(jiān)察組成就斐然，但值得注意的是，所在國為中國的案件僅有一件，而且是涉及到西方資產(chǎn)的問題，說明中國并沒有積極的實(shí)用世界銀行提供的這種投訴機(jī)制，另外，所在國多為開展中國家，說明這種投訴機(jī)制有潛在的針對性。(二)確立了一種新的投訴機(jī)制首先，這種機(jī)制具有極強(qiáng)的獨(dú)立性。由于這種獨(dú)立性，檢查專家組甚至可以對本國際組織自身的某些行為進(jìn)展審查。其次，這種機(jī)制更加傾斜于人文關(guān)心而非屈從于某些國家意志，甚至沒有將國家列為啟動程序的適格主體。最后，這種機(jī)制給予了普通民眾一種極為有力的維權(quán)渠道。(三)穩(wěn)固和加強(qiáng)了一種新的理念這種機(jī)制旨在保護(hù)個人和共同體的合法權(quán)益，尊重人道的權(quán)利，尤其可貴的是在國際組織中確立了環(huán)境保護(hù)的理念，使得有害于自然環(huán)境的行為不能得到有效的資金支持，甚至根據(jù)檢查專家組的工作內(nèi)容，還可以推測該檢查專家組對于當(dāng)?shù)厝说娜宋年P(guān)心還包括對其文化的尊重和對人文景觀的保護(hù)。參考文獻(xiàn)：[2]GudmundurAlfredsson，TheInspectionPaneloftheWorldBank：ADifferentComplaints