行政管理論文-農(nóng)村稅改設(shè)計的缺陷和出路

行政管理論文-農(nóng)村稅改設(shè)計的缺陷和出路

行政管理論文-農(nóng)村稅改設(shè)計的缺陷和出路作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要組成部分，農(nóng)村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策正在全國20個省區(qū)轟轟烈烈地推行的農(nóng)村稅費改革，被很多人寄予厚望，甚至被稱為繼土改、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“中國當(dāng)代農(nóng)村的第三次革命”。

此次稅改的主要內(nèi)容可以大

致歸納為兩點：第一，通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費，逐步取消勞動積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，即所謂“費改稅”；第二，通過中央和各級政府配套財政轉(zhuǎn)移支付填補地方財政缺口。

從目前的初步信息來看，由于改革力度大，試點地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均水平有明顯降低，但新稅制推行不久就暴露出了一些問題，包括稅負(fù)不均、局部地區(qū)財政困難、行政運作難以為繼和轉(zhuǎn)移支付缺口較大等等。

農(nóng)村稅改推行不久，就出現(xiàn)這么多的問題，可能意味著目前的改革在設(shè)計上存在一些根本性的缺陷。這就要求我們必須對農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的本質(zhì)進(jìn)行更深入的考察。

從我們最近進(jìn)行的跨省區(qū)大范圍的實證研究來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以成為問題，主要并不在于農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)的平均水平增加過快，而表現(xiàn)在以下兩方面：首先，農(nóng)村稅率的累退性增加，即在農(nóng)村地區(qū)收入差距急劇擴(kuò)大的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)村稅制沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，從而使農(nóng)村內(nèi)部不同收入組人群稅負(fù)不均等，特別是收入較低的地區(qū)和人群承受了較高的稅費比例。其次，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題未必在于負(fù)擔(dān)絕對水平的高低，而在于農(nóng)稅收入沒有主要用于農(nóng)村公共產(chǎn)品提供，因此無法提高農(nóng)村生產(chǎn)力、農(nóng)民收入和生活水平。相反，農(nóng)稅收入主要用于執(zhí)行上面各級政府的各類管制任務(wù)，比如糧食收購和計劃生育等。一方面，這些管制任務(wù)本身可能就會扭曲資源配置，并帶來低效率；另一方面，由于各級政府之間的信息不對稱，管制政策在基層具體執(zhí)行的成本無法精確測算，下級政府可能會以執(zhí)行中央任務(wù)的名義同上級政府討價還價，并要求擴(kuò)充編制和增加預(yù)算，從而導(dǎo)致稅費增加有所謂“搭車收費”的性質(zhì)。中央每加一分稅，到了農(nóng)民的頭上往往就變成了十分；地方政府借口執(zhí)行中央的政策層層加碼，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就日益加重了。目前農(nóng)村稅費改革遇到一些問題，以及歷朝歷代的稅費改革之所以存在所謂“黃宗羲怪圈”，其表現(xiàn)形式雖有所不同，但根本癥結(jié)就在于此。

目前推行的新農(nóng)稅制，存在以下幾個方面的問題：

第一，新的稅制設(shè)計主要把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看成是一個降低平均稅負(fù)水平的問題，沒有充分考慮、甚至是忽視了構(gòu)成農(nóng)負(fù)問題的主要原因是由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性越來越強(qiáng)，從而在新農(nóng)稅設(shè)計中采取一刀切的辦法，這有可能惡化農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性。

農(nóng)村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，但收入較低者在收入結(jié)構(gòu)方面以農(nóng)業(yè)收入為主，因此這部分農(nóng)戶更容易受新稅制提高農(nóng)業(yè)稅率的負(fù)面影響，不僅無法減少累退性，甚至可能導(dǎo)致相反的結(jié)果。換句話說，即使農(nóng)民平均負(fù)擔(dān)由于取消各種收費而減少，最低或較低收入者的負(fù)擔(dān)也未必減少，而減少這部分人群的稅負(fù)水平恰恰應(yīng)該是農(nóng)稅改革的基本目標(biāo)。從目前情況來看，那些收入比較高的人群，稅改后稅負(fù)的降低對其收入水平影響并不大，即使是稅改前較高的稅費水平，他們也能承受。但稅改卻使地方財政吃緊，并增加了上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的壓力。財政轉(zhuǎn)移支付并沒有更多地落到應(yīng)該接受補貼的收入較低者手中，這恰恰是稅制設(shè)計和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制安排應(yīng)該避免的問題。

第二，當(dāng)前的稅改在農(nóng)業(yè)稅稅率的具體確定和征收辦法上也存在一些問題。比如，相對統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)稅稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的基本原則。在一些工商業(yè)比較發(fā)達(dá)、財政收入主要來自于非農(nóng)業(yè)稅源的農(nóng)村，原來就沒有太多地方性收費，提高農(nóng)業(yè)稅率反而可能增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的稅負(fù)水平。而即使在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅稅率在不同區(qū)位也未必要劃一，比如一些城市郊區(qū)，人均土地面積比較少，但級差地租比較高，如果按照農(nóng)業(yè)稅計稅土地以耕地面積為計稅依據(jù)（農(nóng)業(yè)稅常常以過去幾年的糧食作物平均產(chǎn)量核定），就必然導(dǎo)致稅收降低過多，從而擴(kuò)大了地方財政缺口。

第三，形式上，目前的農(nóng)村稅改希望通過建立新體制的辦法來減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但似乎并沒有充分考慮基層財政的可持續(xù)性，所以，到目前為止也沒有看到上級政府、尤其是中央政府在轉(zhuǎn)移支付方面的制度性和常規(guī)化安排。因此，最終可能仍然擺脫不了利用行政性措施來強(qiáng)行實施的辦法。如果地方財政出現(xiàn)巨大壓力，而上級政府財政轉(zhuǎn)移支付又無法完全補足，那么上級政府要么背離原先不再收費的承諾，要么就不得不采取強(qiáng)制性行政措施，要求地方必須在不增加稅費的前提下自行克服財政困難，而地方政府為了正常運轉(zhuǎn)的需要，加上可能被已經(jīng)存在的遺留債務(wù)問題捆住手腳，往往很難做到這一點。

第四，新稅制改革忽視了上級政府管制的實施在農(nóng)村稅費問題上的關(guān)鍵作用。

實施上級政府的各種管制構(gòu)成地方政府的主要任務(wù)，但在不同級政府之間信息不對稱的情況下，上級政府永遠(yuǎn)不可能真正弄清執(zhí)行這些管制到底需要多少經(jīng)費和人員，也就不可能建立責(zé)、權(quán)、利明晰的制度化轉(zhuǎn)移支付安排。地方政府總是有各種理由要求擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付。事實上，這一問題在農(nóng)稅改革剛剛開始后不久就已初露端倪，很多地方政府并不是努力去削減地方行政開支、

裁減冗余人員，而是以各種理由去千方百計爭取上級政府的轉(zhuǎn)移支付。這是上級政府要通過下級政府實施管制，但又存在信息不對稱情況下的必然結(jié)果。由此看來，放松和解除不必要的管制構(gòu)成了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，乃至建構(gòu)可持續(xù)農(nóng)村新稅制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

農(nóng)村稅改設(shè)計的缺陷和出路第五，現(xiàn)有稅改強(qiáng)調(diào)了減少稅負(fù)的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道。在放松和解除上級政府管制后，基層政府的工作重點必須轉(zhuǎn)移到提供地方性公共產(chǎn)品，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)教育等方向來。有效的公共品供給能夠提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力，并最終有利于農(nóng)民收入和生活水平的提高。因此，在合理利用財政支出的前提下，稅負(fù)絕對水平的提高可能會伴隨稅負(fù)相對（于收入）水平的下降。從這個意義上講，單純強(qiáng)調(diào)減少農(nóng)民稅費的政策可能具有片面性。

總之，農(nóng)村稅費問題，乃至整個“三農(nóng)”問題的解決，不可能依靠一兩項改革措施，而是需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進(jìn)。作為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的一個重要組成部分，農(nóng)村稅費改革的根本出路在于放松以至徹底解除各種不合理的管制政策。但“放松管制”也絕非一個簡單的問題。政府管制本身包括了很多內(nèi)容，且其貫徹實施涉及政府組織結(jié)構(gòu)、財政收支體制、地方公共品供給機(jī)制以及行業(yè)管理體制等多方面的關(guān)系，甚至和意識形態(tài)問題掛鉤。每一個環(huán)節(jié)配合不當(dāng)均可能使改革前功盡棄。農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)如何減低、稅收的累退特性如何扭轉(zhuǎn)等問題必須結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體形勢和結(jié)構(gòu)性特點來分析，不能就事論事，更不能將改革的目光單純地局限在稅收體制之內(nèi)。

進(jìn)一步說，中國農(nóng)村問題的根本出路在于加速生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)，改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民的收入和消費狀況，提高就業(yè)水平和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度。稅費改革必須結(jié)合這個背景展開，才能取得良好的效果。具體的改革措施應(yīng)當(dāng)以取消“不合理管制政策”為核心，切實提高農(nóng)民真實收入，并充分考慮到目前鄉(xiāng)村財政的困境和民主制度建設(shè)的長期性，同時需要相關(guān)制度安排進(jìn)行配合。在這個長期過程中，必須依靠市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能一味依靠行政機(jī)制的干預(yù)。中央政府既要放棄“出政策，不出錢”的行為模式，又不能在農(nóng)村問題上一言不發(fā)。

稅費改革既要滿足宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，又要結(jié)合對基層