中國財政分析課件

中國財政支出狀況分析主要內(nèi)容中國財政體制改革與變遷中國財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)中國民生類財政支出規(guī)模中國財政分權(quán)體制的改革與變遷改革背景：為了逐漸擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制對中國發(fā)展的束縛,自1978年以來,中國在農(nóng)村和城市相繼開展了一系列重要的社會、經(jīng)濟(jì)、政治體制變革。改革的目標(biāo)很明確,就是要實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)社會的長期可持續(xù)發(fā)展,包括進(jìn)行經(jīng)濟(jì)市場化改革和財政分權(quán)改革,中央和地方政府分權(quán)改革是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)市場化改革是在資源配置手段方面實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃到市場的過渡;財政分權(quán)改革是在中央與地方之間重新對財政收支權(quán)力進(jìn)行配置,確保相應(yīng)的財權(quán)和事權(quán)在中央和地方之間合理分配。第一階段：改革開放后1978-1993隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端逐漸顯現(xiàn)出來,逐步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代國家對重工業(yè)的補(bǔ)貼率高達(dá)37.57%,且持續(xù)時間長達(dá)25年(1954—1978),造成了輕重工業(yè)比例的嚴(yán)重失調(diào),消費(fèi)產(chǎn)品品種單一。因此,及時改變重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略被提到議事日程。1987年社會主義現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)用而生,1992年我國提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。通過以市場機(jī)制來刺激經(jīng)濟(jì)增長,極大削弱了以往以重工業(yè)為核心趕超戰(zhàn)略的消極影響,從外延式增長轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式增長,從閉關(guān)自守到對外幵放,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的全面更新。

中國政府1987年推進(jìn)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,突出了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要在市場價格調(diào)節(jié)機(jī)制下發(fā)揮要素的比較優(yōu)勢,提出政府應(yīng)該從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的直接經(jīng)營管理與對產(chǎn)品和要素的價格干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。該政策作為新的制度安排,從制度供給的角度嘗試對原有制度安排所形成路徑依賴的突破,賦予地方和企業(yè)較大的自主權(quán),是向社會主義市場經(jīng)濟(jì)探索的一種大膽嘗試。中國政府推動改革首先通過擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)來刺激經(jīng)濟(jì)的增長。擴(kuò)大企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)在極大調(diào)動企業(yè)的生產(chǎn)積極性、改善企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和提升企業(yè)活力等方面成效顯著,但同時,出現(xiàn)的消極影響是極大降低了財政收入中的企業(yè)收入項(xiàng)。1978-1981年財政收入與企業(yè)收入和

稅收收入情況表從上表可知，中國該時段財政收入變化不大,增幅保持在1%左右波動。而財政收入中的企業(yè)收入下降明顯,相對比重也由1978年的51.0%銳減至1981年的30.1%,比1978年減少20.9個百分點(diǎn),而稅收收入占財政收入的比重1981年僅比1978年提高了7.7個百分點(diǎn)。雖然市場作用的發(fā)揮帶來了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和稅收的提高,但國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力銳減。在這種財政出現(xiàn)困境的大背景下,迫切需要及時調(diào)整財政管理體制。1980年,《關(guān)于實(shí)行“劃分收支,分級包干”的財政管理體制的暫行規(guī)定》的出臺,在全國范圍內(nèi)啟動了“劃分收支,分級包干”的新體制,總的思路是中央和地方的財政收支范圍的界定采取行政隸屬關(guān)系的原則,對地方的財政收支管理給予較大的自主權(quán)。1985年,在實(shí)行兩步“利改稅”后,國家以征稅稅種作為劃分中央和地方兩級政府財政收入的依據(jù)實(shí)行了新的財稅管理體制,調(diào)整了政府間財政分配關(guān)系。1988年,國家對地方財政包干的形式進(jìn)行完善和豐富,采用“多種形式包干”的體制,逐步完善財政包干制度。1978—1993年期間,雖然我國的財政管理體制發(fā)生了頻繁的調(diào)整,但始終做到了中央與地方分灶吃飯和財政包干。因此,該階段的財政管理體制又被統(tǒng)稱為財政包干體制。

財政也干體制是一個特定歷史階段的產(chǎn)物,對中國財政分權(quán)制度的探索有積極作用,但山于其存在的內(nèi)生缺陷,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了不良后來。在財政包干體制的利益分配機(jī)制誘導(dǎo)下,地方政府增加財政收入的積極性被大大激發(fā)了,促使地方通過隱匿財政收入來達(dá)到獲取更多財政收入的H的,導(dǎo)致國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重出現(xiàn)雙雙下降。1978-1992年國家財政收入占GDP的比重同時,地方政府從短期經(jīng)濟(jì)效益考慮,鼓勵大量短期行為和地方保護(hù)主義的滋生,各地投資超比例謂加,大而全、小而全重復(fù)建設(shè),造成了要素資源的極大浪費(fèi)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重。這種過渡性財政符現(xiàn)體制必然會被更規(guī)范的體制取代。1998年“公共財政”的提出,是財稅改革進(jìn)一步深化和推進(jìn)的標(biāo)志,重點(diǎn)逐漸向財政支出領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,內(nèi)容涵蓋了改革收入方面和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)兩大類。分稅制雖然總體上實(shí)現(xiàn)了預(yù)先設(shè)計(jì)的目的,但仍然存在不少問題。如:分稅制沒有解決稅制不平等的問題,企業(yè)所得稅按照隸屬關(guān)系劃分助長了當(dāng)?shù)卣牡退街貜?fù)建設(shè),不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,不利于平衡各地區(qū)間的財政收入差距。這些分稅制改革內(nèi)生存在的缺陷,再加上改革的不徹底性和相關(guān)制度建設(shè)的滯后,對財政經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一系列不良的影響,逐漸導(dǎo)致了地方財政赤字增加。第三階段:改革開放后2002—2002年以來,財政改革進(jìn)入新的歷史階段。一是全面取消農(nóng)業(yè)稅,全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。二是建立和完善了包含政府收支分類、部門預(yù)算、國庫集中收付制度和“收支兩條線”改革等多項(xiàng)內(nèi)容的公共財政體系。另外,有效推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化,在全國范圍內(nèi)通過完善轉(zhuǎn)移支付制度和加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政管理等方式積極平衡地區(qū)間財力差距。2002年全國大多數(shù)地區(qū)對省以下財政管理體制進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。從2002年年初開始,釆取企業(yè)和個人所得稅收入山中央和地方共享,2002年的所得稅收入中央和地方各占一半,2003年及以后的中央和地方按照六四比例進(jìn)行分成。在稅收制度方面,2008年在全國范圍內(nèi)實(shí)施新的企業(yè)所得稅法,徹底合并內(nèi)外資不同企業(yè)的所得稅,強(qiáng)化了內(nèi)外資公平競爭的秩序。2003-2012年國家財政支出結(jié)構(gòu)中國財政分權(quán)制度的不足1.中央地方政府之間的財政分權(quán)關(guān)系缺乏穩(wěn)定性世界各國都存在要妥善處理本國中央和地方政府財政關(guān)系的利益博弈,要么是建立在憲法和相關(guān)法律基礎(chǔ)上的,如美國和日本等西方發(fā)達(dá)國家;要么是在法律和制度不盡完善基礎(chǔ)上的中央和地方政府的博棄,就像中國。在我國,中央和地方兩級財政關(guān)系的劃分和調(diào)整沒有通過嚴(yán)格寫入憲法來加以保障,缺乏法律依據(jù),大多是通過中央文件的形式來進(jìn)行落實(shí),缺乏制度上的穩(wěn)定性。2.中央和地方的財權(quán)與事權(quán)不對等財政分權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要建立在行政事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上,中央和地方按照本級相應(yīng)的財權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)的原則各司其職,才能保證分權(quán)效率得以提升。然而,中國的國情是行政集權(quán)與財政分權(quán)并存。1994年以來,地方財政收入占全國總財政收入的比重徘徊在44一51%之間,但地方財政支出占全國財政支出卻達(dá)到了70%左右,收支不平衡現(xiàn)象十分嚴(yán)重。按照財政分權(quán)理論的觀點(diǎn),提高中央財政收入的適當(dāng)比例有利于屮央政府在對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮重要作用是毋庸置疑的。但沒有相應(yīng)地將對等的事權(quán)進(jìn)行匹配,造成地方財政收支矛盾。3.地區(qū)間財政的發(fā)展差距不斷加大我國幅員遼闊,各地區(qū)由于地理區(qū)域優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人力資源狀況等差異,財政狀況也相應(yīng)呈現(xiàn)出差異性,直接表現(xiàn)為公共產(chǎn)品提供水平的高低。中央政府為了促進(jìn)各地公共服務(wù)水平的均等化,采用轉(zhuǎn)移支付制度等再分配方式加以平衡和調(diào)節(jié)。財政轉(zhuǎn)移支付是在1994年分稅制的基礎(chǔ)上建立起來的,包括了稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三部分,以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主的轉(zhuǎn)移支付制度。其中,稅收返還在轉(zhuǎn)移支付中占比較大,是在分稅制后幵始實(shí)行的,返還數(shù)額以1993年中央從地方收取的凈收入數(shù)額為基數(shù),每年按照--定比例進(jìn)行遞增。該辦法出發(fā)點(diǎn)是以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際財政收入為依據(jù)來平衡,卻在客觀上造成了不同省區(qū)不同比例不同返還額的現(xiàn)狀,加劇了各省區(qū)間的財政不平衡現(xiàn)象。2012年中東西部地區(qū)人口及GDP比重2012年人均GDP的差異4.地方政府硬化預(yù)算約束不足財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府間的競爭,會改善地方政府的管理水平,提升產(chǎn)出效率,有利于硬化預(yù)算約束。但中國的財政分權(quán)由于存在財權(quán)與事權(quán)歸屬不相匹配的情況,很不完善和規(guī)范。不斷上收的財權(quán)導(dǎo)致地方政府使用預(yù)算內(nèi)收入提供公共服務(wù)的能力受限,層層下壓的事權(quán)誘使地方政府不得不謀求預(yù)算外收入、甚至是體制外收入的支持。1983-2003年地方預(yù)算內(nèi)外收入變化情況中國全口徑財政支出的總額從2003年的約4.2萬億逐年上升，到2013年已超過22萬億，十一年間增長五倍有余。一般說來，衡量財政支出規(guī)模較為合適的指標(biāo)是財政支出占GDP的比重。按照這一指標(biāo)，中國財政支出規(guī)模過去十年均超過30%，自2009年開始維持在36%以上，這較為接近發(fā)達(dá)國家財政支出規(guī)模較低國家（如韓國、美國等）的水平。另外需要注意的一點(diǎn)是，全口徑財政支出占GDP的比重波動較大，主要表現(xiàn)在受2009年出臺“四萬億”經(jīng)濟(jì)增長刺激性政策的影響，全口徑財政支出占GDP比重從2008年的約32%跳躍到2009年的約41%，其后又逐步回落到36%—37%的水平，2013年又上升到39.35%。2003-2013年權(quán)口徑支出結(jié)構(gòu)在全口徑財政支出中，公共財政支出僅占全口徑財政支出的60%左右，且自2003年以來比重較為穩(wěn)定。預(yù)算外支出在2003年時比重較高，隨著財政部門逐步將其納入預(yù)算內(nèi)，比重逐步降低，到2011年已完全合并到公共財政支出之內(nèi)。五項(xiàng)社?；鹬С稣既趶截斦С龅谋戎芈杂猩仙瑥?003年的8.14%上升到2013年的11.17%，尤其是在2013年升幅明顯。土地出讓金對應(yīng)的支出、政府性基金支出、地方政府性債務(wù)增量對應(yīng)的支出，三部分加總起來占全口徑財政支出的比重也較高，2003年為24%，2013年為28%。這部分資金所占比重在2003年—2013年間波動較大，如2008年為22%，而2009年突然上升到33%，這也是全口徑財政支出占GDP比重波動較大的主要原因。財政民生支出規(guī)模的總量分析（1）在民生支出總量方面，全國財政民生支出總量絕對值一直呈增長趨勢且增長幅度明顯，總體上說明民生領(lǐng)域已成為我國財政資源配置的重要領(lǐng)域。具體而言，國家財政民生支出從1999年的3277.3億元增長至2011年的37856.93億元，漲幅超過10倍。從增長率方面看，年均增長率為21.07%，其中2007年增長率達(dá)到歷年最高值34.18%。（2）在國家財政民生支出總量占GDP比重方面，主要呈現(xiàn)出穩(wěn)中趨升。整體較為穩(wěn)定，雖然逐年增長但增長幅度較小，說明國家財政民生支出總量占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重穩(wěn)定并小幅上升，尤其是最近5年，增長幅度與增長趨勢較為明顯，反映出現(xiàn)階段我國財政民生支出政策的明確性與穩(wěn)定性，同時也表明財政對民生投入的穩(wěn)步增長。（3）在民生支出占財政支出比重的變化特征方面，總體上呈現(xiàn)先小幅波動后平穩(wěn)上升的趨勢。具體來看，財政民生支出占財政支出的比重在1999年至2006年內(nèi)以1%或2%的增長率差距上下波動，說明該期間內(nèi)財政民生支出規(guī)模增長速度與財政支出總規(guī)模增長速度差距不大；而2007年始，國家傾向于民生領(lǐng)域的建設(shè)，民生支出增長速度快于財政支出增長速度，財政民生支出占總支出比重從26.84%（2006年）達(dá)到29.25%（2007年），增長速度超過的2%，此后一直逐年上升，2011年達(dá)到34.65%。2006年10月，中共十六屆六中全會，提出“走共同富裕道路，推動社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針；2007年明確提出改善民生是社會建設(shè)的重點(diǎn)，并制定了具體目標(biāo)，即教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的民生建設(shè)領(lǐng)域。所以，在2007年國家財力大幅度投入民生重點(diǎn)領(lǐng)域。財政民生支出規(guī)模的主體分析

（1）中央本級財政支出與地方財政支出的總量分析。從支出總量的絕對值看，中央與地方財政民生支出總量均呈明顯增長趨勢。在1999年至2011年期間，中央本級財政民生支出絕對值從469.04億元增加至1901.67億元，漲幅約4倍相對而言，地方財政民生支出絕對值的上升趨勢更為明顯，自1999年開始從2808.26億元逐年遞增至2011年35955.26億元，其間漲幅約14倍。中央與地方財政民生支出總量差距較大，1999年當(dāng)年地方民生支出為中央民生支出的5.6倍，到了2011年變?yōu)橹醒朊裆С龅慕?0倍。在支出規(guī)模的增長率方面，中央財政與地方財政均呈波折上升式曲線型，且二者增長率都出現(xiàn)了較大幅度的波動，但波動規(guī)律并不一致，甚至出現(xiàn)截然相反的情況，例如2001年、2002年和2009年。此外，地方增長趨勢較中央更為顯著。中央與地方民生財政總量增長率（2）在中央對地方轉(zhuǎn)移支付方面，由于存在民生問題地域性特征，中央政府還存在一部分以轉(zhuǎn)移支付的形式對各省級政府進(jìn)行財力輸送，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要投入民生領(lǐng)域。2007-2011中央對地方轉(zhuǎn)移支付情況及其增長率單項(xiàng)財政民生支出的總量分析財政支出中社會保障的比重總體上呈平