公共管理學(xué)培訓(xùn)教材課件

公共管理學(xué)吳春尚公共管理學(xué)吳春尚1第一章

導(dǎo)論

第一章2本章重點(diǎn)1．公共管理的概念2．公共管理產(chǎn)生的歷史前提3．公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別4．公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容5．公共管理學(xué)的學(xué)科特征本章重點(diǎn)1．公共管理的概念2．公共管理產(chǎn)生的歷史前提3．公共3第一節(jié)公共管理是一種新型的

社會(huì)治理模式一、公共管理的概念二、公共管理產(chǎn)生的歷史前提三、從公共行政到公共管理的變革本節(jié)要點(diǎn)第一節(jié)公共管理是一種新型的

社會(huì)治理模式一、公共管理二、4一般認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過(guò)整合社會(huì)資源和運(yùn)用政治的、法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段而對(duì)與公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會(huì)事務(wù)的管理，其目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保障全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展的成就。

公共管理的概念可以具有三重含義：其一，是公共部門(mén)中的管理；其二，是服務(wù)于公共事務(wù)的管理；其三，是具有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織對(duì)社會(huì)的管理。一、公共管理的概念歷史地看，公共管理是人類(lèi)社會(huì)治理發(fā)展到20世紀(jì)后期所出現(xiàn)的一種新型社會(huì)治理方式。一般認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過(guò)整合社會(huì)資源和5

公共管理的概念解析第三，公共管理的手段或途徑是多樣的，概括地說(shuō)，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三個(gè)方面構(gòu)成。第一，公共管理的主體是包括政府在內(nèi)的廣泛的具有公共性的組織，或者說(shuō)，一切不以營(yíng)利為目的而圍繞著社會(huì)事務(wù)開(kāi)展活動(dòng)的組織都屬于公共管理主體的范疇。第二，公共管理的目的是服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)的，具體表現(xiàn)則是提高社會(huì)治理活動(dòng)的效率、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和保證全社會(huì)共享社會(huì)發(fā)展的成就。第四，公共管理系統(tǒng)是一個(gè)由多元社會(huì)治理主體構(gòu)成的一個(gè)以合作關(guān)系為紐帶的和以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的統(tǒng)一整體。公共管理的概念解析第三，公共管理的手段6

第三公共管理與私人管理的不同其次

首先公共管理不以營(yíng)利為目的。公共管理由公共管理組織內(nèi)部的行政管理和外向的社會(huì)管理兩個(gè)部分構(gòu)成。公共管理?yè)?dān)負(fù)著健全社會(huì)的責(zé)任。第三公共管理與私人管理的不同其次7農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理是建立在等級(jí)身份差序的基礎(chǔ)上的，是依靠權(quán)力而進(jìn)行的治理，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“權(quán)治”；是服務(wù)于等級(jí)統(tǒng)治的目的的，因而，也可以稱(chēng)作為統(tǒng)治型的社會(huì)治理。工業(yè)社會(huì)的治理是建立在法律的基礎(chǔ)上的，特別是政治與管理的分化，使具體的社會(huì)治理更多地具有管理的特征，因而，也可以把工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理看作是管理型的社會(huì)治理。在性質(zhì)上，公共管理屬于服務(wù)型的社會(huì)治理；在治理方式上，公共管理是由多元社會(huì)治理主體在服務(wù)精神導(dǎo)向下的合作治理。公共管理是社會(huì)治理的一種新的類(lèi)型農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理是建立在等級(jí)身份差序的基礎(chǔ)上的，是依靠權(quán)力8社會(huì)歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式統(tǒng)治型社會(huì)治理管理型社會(huì)治理服務(wù)型社會(huì)治理社會(huì)治理途徑“權(quán)治”（依權(quán)治理）“法治”（依法治理）“德治”（依德治理）社會(huì)治理手段“權(quán)制”“法制”“德制”社會(huì)治理模式表解社會(huì)歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式統(tǒng)治型社會(huì)9案例在順德怎樣做官案例在順德怎樣做官10公共管理作為一種社會(huì)治理模式大致產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代?，F(xiàn)在看來(lái)，已經(jīng)可以斷定，20世紀(jì)80年代是人類(lèi)歷史上的又一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，尤其是在西方國(guó)家，工業(yè)社會(huì)已經(jīng)走到了自己的頂峰，開(kāi)始了向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。后工業(yè)社會(huì)是指工業(yè)社會(huì)以后的社會(huì)發(fā)展時(shí)期。這一概念是美國(guó)社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾首先提出的。二、公共管理產(chǎn)生的歷史前提公共管理作為一種社會(huì)治理模式大致產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代?，F(xiàn)在11經(jīng)濟(jì)上從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)為主社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)階層由企業(yè)家變?yōu)榭茖W(xué)研究人員理論知識(shí)居社會(huì)的核心地位，成為社會(huì)革新和決策的根據(jù)五大特征

“后工業(yè)社會(huì)”的五大特征未來(lái)技術(shù)方向應(yīng)是有計(jì)劃有節(jié)制的，技術(shù)評(píng)價(jià)占有重要地位“理論知識(shí)的積累與分配”已成為革新與變革的直接力量經(jīng)濟(jì)上從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)為主社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)階層由企業(yè)家變?yōu)榭?2貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀是以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)的，他將人類(lèi)社會(huì)劃分為三個(gè)相互聯(lián)系的不同發(fā)展階段：前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)。前工業(yè)社會(huì)就是以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)的社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)以消耗自然資源為主，產(chǎn)業(yè)受自然環(huán)境的影響較大。所以，貝爾也將這一階段稱(chēng)之為“對(duì)自然的博弈”。貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀是以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)的13工業(yè)社會(huì)則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等為主要構(gòu)成部門(mén)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，是一種依靠機(jī)器大批量生產(chǎn)產(chǎn)品的社會(huì)。在工業(yè)社會(huì)中，人對(duì)機(jī)器形成了依賴(lài)，勞動(dòng)高度緊張，注意力高度集中，這一社會(huì)工作的主要目的是設(shè)計(jì)“人對(duì)付人造自然的策略”。后工業(yè)社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，社會(huì)活動(dòng)主要與信息的搜集、整理、傳遞、過(guò)濾和使用密切關(guān)聯(lián)。信息成了最為重要的社會(huì)戰(zhàn)略資源，知識(shí)成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＲ簿褪钦f(shuō)，在后工業(yè)社會(huì)，人們所從事的工作就是使知識(shí)的生產(chǎn)系統(tǒng)化，并不斷地開(kāi)發(fā)智力資源。工業(yè)社會(huì)則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等為主要構(gòu)成部門(mén)的社會(huì)經(jīng)14全球化不僅是一個(gè)空間概念，它意味著工業(yè)社會(huì)的領(lǐng)域分化進(jìn)程的中斷，那些分化成不同領(lǐng)域的部分又開(kāi)始重新融合起來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系等等所有原先邊界清晰的地方都開(kāi)始變得模糊起來(lái)，甚至國(guó)家間的邊界也被往來(lái)的人流踏得模糊了起來(lái)，那些原先被視作國(guó)家主權(quán)而不容他國(guó)覬覦的事務(wù)，也開(kāi)始越來(lái)越多地謀求國(guó)際合作的途徑來(lái)加以處理。全球化的影響全球化不僅是一個(gè)空間概念，它意味著工業(yè)社會(huì)的領(lǐng)域分化進(jìn)程的中15后工業(yè)化與全球化為人類(lèi)帶來(lái)的是社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性的迅速增長(zhǎng)，進(jìn)入21世紀(jì)后，危機(jī)事件的頻發(fā)以及2008年開(kāi)始出現(xiàn)的全球性金融危機(jī)，都表明人類(lèi)進(jìn)入了一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代。在很大程度上，由于社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，而既有的治理模式在社會(huì)治理方面則存在著治理能力不足的問(wèn)題，所以，許多問(wèn)題往往以危機(jī)事件的形式表現(xiàn)了出來(lái)。公共管理的出現(xiàn)，所直面的正是高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是為了解決現(xiàn)有的社會(huì)治理體系的治理能力不足的問(wèn)題，或者說(shuō)，是要揚(yáng)棄人類(lèi)在工業(yè)社會(huì)這個(gè)歷史階段中建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)治理模式。高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代后工業(yè)化與全球化為人類(lèi)帶來(lái)的是社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性的迅速增16農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，這個(gè)社會(huì)中的一切事物也都表現(xiàn)出確定性的特征，依靠權(quán)力就能夠基本滿足這個(gè)社會(huì)的治理要求。比較而言，工業(yè)社會(huì)則是一個(gè)復(fù)雜性與不確定性的社會(huì)了，單純依靠權(quán)力已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這個(gè)社會(huì)的有效治理了，所以，依據(jù)法的精神和科學(xué)原則而建構(gòu)起了一個(gè)管理型的社會(huì)治理體系。但是，管理型的社會(huì)治理體系在治理方式上屬于一種“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的治理，是基于普遍性的原則而設(shè)計(jì)出普適性的治理手段去應(yīng)對(duì)復(fù)雜的和不確定的社會(huì)事務(wù)。農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，這個(gè)社會(huì)中的一切事物也都表現(xiàn)出17這在工業(yè)社會(huì)這一低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件下也基本能夠滿足社會(huì)治理的要求，然而，當(dāng)人類(lèi)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征時(shí)，工業(yè)社會(huì)的治理體系在一切方面都陷入的困境。公共管理正是在這一條件下應(yīng)運(yùn)而生的。公共管理學(xué)培訓(xùn)教材18首先高度復(fù)雜性和高度不確定性沖擊的是政府，它使由政府這一單一治理主體承擔(dān)的社會(huì)治理的狀態(tài)變得難以為繼。在公共產(chǎn)品的供給方面，隨著復(fù)雜性和不確定性的日益增長(zhǎng)，政府在公共產(chǎn)品供給上的壟斷已經(jīng)無(wú)法維持下去，因而要求政府必須去與非政府組織開(kāi)展廣泛的合作，以便形成多元的、靈活的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，從而有效地解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和盡大可能地滿足日益復(fù)雜化、多樣化的社會(huì)需求。多元的、靈活的公共產(chǎn)品供給機(jī)制首先高度復(fù)雜性和高度不確定性沖擊的是政府，它使由政府這一單一19

社會(huì)治理主體重構(gòu)官僚制組織面對(duì)復(fù)雜的和不確定的社會(huì)事務(wù)而顯得無(wú)能為力，以至于各種各樣的問(wèn)題和矛盾積累到一定程度的時(shí)候，就以危機(jī)事件的形式爆發(fā)了。這就迫使政府不得不去變革其自身的官僚制組織方式，同時(shí)，政府也不得不與社會(huì)“分權(quán)”，讓非政府組織以及其他社會(huì)力量加入到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)。結(jié)果，不僅政府自身的組織方式發(fā)生了變化，而且政府壟斷社會(huì)治理的局面也被打破，從而形成了一個(gè)多元合作的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，而多元的社會(huì)治理主體也被統(tǒng)合到了這個(gè)合作治理結(jié)構(gòu)之中來(lái)了。社會(huì)治理主體重構(gòu)官僚制20一般認(rèn)為，公共管理是直接地從公共行政范式中轉(zhuǎn)變而來(lái)的，在公共管理出現(xiàn)之前，以政府為主體的公共行政是基本的社會(huì)治理方式。公共行政的起點(diǎn)是近代社會(huì)，是在行政的統(tǒng)治職能和管理職能的此消彼長(zhǎng)中出現(xiàn)的。在資本主義制度確立起來(lái)之后，政府的邊界是受到嚴(yán)格的定義的，往往被界定為“消極政府”或“有限政府”。這時(shí)的政府被自由主義論者定義為社會(huì)的“守夜警察”，也就是說(shuō)，扮演著“守夜人”的角色，政府職能主要體現(xiàn)在保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)防等方面，政府對(duì)社會(huì)的關(guān)系是處于一種消極地應(yīng)答社會(huì)要求的狀態(tài)。三、從公共行政到公共管理的變革一般認(rèn)為，公共管理是直接地從公共行政范式中轉(zhuǎn)變而來(lái)的，在公共2119世紀(jì)中后期政府的職能迅速地?cái)U(kuò)張，政府的規(guī)模也迅速地膨脹形成了被學(xué)者們稱(chēng)作為“行政國(guó)家”的局面凱恩斯主義開(kāi)始出現(xiàn)并為政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)以及社會(huì)干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)出現(xiàn)了可以被稱(chēng)作“行政國(guó)家”的局面19世紀(jì)末1929年的大蕭條之后20世紀(jì)中期政府所承載的公共行政走到了其頂峰20世紀(jì)60年代行政國(guó)家19世紀(jì)中后期政府的職能迅速地?cái)U(kuò)張，政府的規(guī)模也迅速地膨脹形22對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的王朝治理來(lái)說(shuō)，顯然也有行政管理的問(wèn)題，但是，那時(shí)的行政是一種統(tǒng)治行政，是從屬于統(tǒng)治的需要和服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益的。公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志性事件是“彭德?tīng)栴D法案”（1883）的通過(guò)，因?yàn)樗鼜氐捉K結(jié)了視行政為政黨工具的“政黨分肥制”，并建立起了文官體系，通過(guò)文官的“永業(yè)制”而保證行政體系不歸附于某個(gè)具體的政黨或利益集團(tuán)。公共行政的產(chǎn)生對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的王朝治理來(lái)說(shuō)，顯然也有行政管理的問(wèn)題，但是23威爾遜：行政學(xué)的創(chuàng)始人，“政治與行政二分”的原則。古德諾：“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行”。馬克斯?韋伯：理想的官僚制組織是建立在“合理—合法”權(quán)威基礎(chǔ)上的科層制組織系統(tǒng)。泰勒：科學(xué)管理思想解決了政府自身的管理問(wèn)題。行為主義運(yùn)動(dòng)公共政策運(yùn)動(dòng)

1927年到1932年美國(guó)哈佛大學(xué)教授梅奧等人進(jìn)行了著名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”。行為科學(xué)在公共行政領(lǐng)域中的理論建構(gòu)工作是由西蒙完成的。20世紀(jì)60年代至70年代，許多西方國(guó)家都先后出現(xiàn)了眾多的社會(huì)問(wèn)題，公眾因此而對(duì)政府提出了新的訴求。社會(huì)公眾所關(guān)注問(wèn)題的焦點(diǎn)是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的公共服務(wù)問(wèn)題，這就迫使政府去尋求具有普遍性的、能夠大范圍和大規(guī)模集成解決問(wèn)題的治理工具，從而出現(xiàn)了公共政策運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)的幾場(chǎng)公共行政運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代公共行政創(chuàng)建時(shí)期威爾遜：行政學(xué)的創(chuàng)始人，“政治與行政二分”的原則。行為主義運(yùn)24試圖突破公共行政的經(jīng)典框架，試圖模糊政治與行政二分原則，主張一種積極的公共性，要求政府突出公共行政的“公共”性質(zhì)，并提出通過(guò)民主行政的方式去使公共行政獲得和保有公共性。新公共管理運(yùn)動(dòng)提出了“以私補(bǔ)公”的措施，至于政府自身的管理問(wèn)題，則主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去促進(jìn)政府效率的全面提升。所有這些，被概括為“運(yùn)用企業(yè)家精神改造政府”。新公共行政運(yùn)動(dòng)公共管理學(xué)21世紀(jì)通識(shí)教育系列教材

試圖突破公共行政的經(jīng)典框架，試圖模糊政治與行政二分原則，主張25其一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行政管理與社會(huì)管理的分化和分離進(jìn)程發(fā)生逆轉(zhuǎn)，開(kāi)始走向融合和統(tǒng)一。其二，多元公共管理主體都必然是首先以組織的形式出現(xiàn)的，而所有進(jìn)入公共管理合作體系中的組織又都存在著一個(gè)內(nèi)部的管理即行政的問(wèn)題，而且，就它們作為公共管理主體而言，其行政無(wú)一例外的都應(yīng)當(dāng)是“公共行政”，都具有公共性。其三，公共管理范疇中的公共行政從屬于合作治理的需要，以合作行政的形式出現(xiàn)。其四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政而在實(shí)質(zhì)上則是服務(wù)行政。公共管理的出現(xiàn)其一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行26第二節(jié)公共管理學(xué)是一門(mén)新興學(xué)科本節(jié)要點(diǎn)一、公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容三、公共管理的研究途徑四、公共管理的學(xué)科特征第二節(jié)公共管理學(xué)是一門(mén)新興學(xué)科本節(jié)要點(diǎn)一、公共管理學(xué)與公27從學(xué)科淵源上看，公共管理學(xué)是直接從公共行政學(xué)中脫胎而出的，必然會(huì)直接地繼承和發(fā)展公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展成就，即把公共行政學(xué)發(fā)展中的一切積極成就吸納到公共管理學(xué)之中來(lái)。公共管理學(xué)是關(guān)于公共管理這一新興的社會(huì)治理模式的科學(xué)，它是對(duì)公共行政學(xué)的揚(yáng)棄，一方面，它要繼承公共行政學(xué)研究的科學(xué)成就；另一方面，它又實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共行政學(xué)的超越，是對(duì)公共行政學(xué)學(xué)科的否定。一、公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別從學(xué)科淵源上看，公共管理學(xué)是直接從公共行政學(xué)中脫胎而出的，必28公共行政學(xué)主要以國(guó)家的行政系統(tǒng)——政府為研究對(duì)象，而且主要是研究政府自身的管理問(wèn)題，希望通過(guò)政府自身管理問(wèn)題的解決去為政府外部職能實(shí)現(xiàn)提供保障。公共管理也同樣重視參與社會(huì)治理過(guò)程中的一切組織的內(nèi)部管理問(wèn)題，在這方面會(huì)更多地繼承公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容、方法以及已經(jīng)取得的成果。但是，公共管理的側(cè)重點(diǎn)將放在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，著重研究多元治理主體之間在公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題上的合作行動(dòng)。對(duì)于公共行政學(xué)來(lái)說(shuō)，效率追求是第一位的；而對(duì)于公共管理學(xué)而言，提高公共服務(wù)質(zhì)量才是第一位的。公共行政學(xué)主要以國(guó)家的行政系統(tǒng)——政府為研究對(duì)象，而且主要是29二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容公共管理是一種客觀的社會(huì)治理活動(dòng)及過(guò)程，它構(gòu)成了公共管理學(xué)的研究對(duì)象。公共管理學(xué)所要研究的是作為社會(huì)治理主體的公共組織（包括政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)自治力量之間）的關(guān)系、社會(huì)治理活動(dòng)和所運(yùn)用的手段。公共管理學(xué)研究對(duì)象二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容公共管理是一種客觀的社會(huì)治理活30公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容首先，公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識(shí)公共管理這一新型社會(huì)治理的模式的學(xué)科使命。第二，公共管理學(xué)需要為公共管理的系統(tǒng)建構(gòu)提供理論支持和全面規(guī)劃。第三，公共管理學(xué)需要努力去把握人類(lèi)社會(huì)后工業(yè)化、全球化過(guò)程中的新的社會(huì)現(xiàn)象對(duì)社會(huì)治理的影響。第四，公共管理學(xué)需要特別關(guān)注新的科學(xué)技術(shù)成果在公共管理過(guò)程中的運(yùn)用問(wèn)題。第五，公共管理學(xué)還應(yīng)承擔(dān)起對(duì)人類(lèi)社會(huì)治理歷史的重新梳理的任務(wù)。公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容首先，公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識(shí)公共管理這一新31公共管理學(xué)的研究范圍公共管理的范圍是非常廣闊的，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活等各個(gè)方面，從行政管理、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理和公共財(cái)政管理，到教育及知識(shí)管理、社會(huì)保障管理、社會(huì)治安管理、城市交通和社區(qū)服務(wù)管理、土地資源和環(huán)境保護(hù)管理，以至于體育和全民健身、公共綠地等等的管理，都是公共管理的內(nèi)容。在這些管理活動(dòng)和過(guò)程中，最為主要的是要充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，要保證社會(huì)的每一個(gè)階層、每一個(gè)成員都能夠共享社會(huì)發(fā)展的成果。公共管理需要建立起一個(gè)統(tǒng)一的框架，把所有這些方面整合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，使它們得到有效的協(xié)調(diào)。公共管理學(xué)的研究范圍公共管理的范圍是非常廣闊的，它涉32波茲曼（BarryBozeman）認(rèn)為，盡管研究途徑及理念互有差異，但就概念的演進(jìn)而言，公共管理研究大致可分為兩種途徑：一是公共政策途徑（publicpolicyapproach，簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）；二是企業(yè)管理途徑（businessapproach，簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。三、公共管理的研究途徑波茲曼（BarryBozeman）認(rèn)為，盡管研究途徑及理念33（1）企業(yè)管理途徑的公共管理研究在課程設(shè)計(jì)上依循商學(xué)院的傳統(tǒng)，公共政策途徑的公共管理研究則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（2）企業(yè)管理途徑的公共管理研究并不強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織的差異性，公共政策途徑的公共管理研究則特別凸顯公共組織的特殊性；（3）企業(yè)管理途徑的公共管理研究企圖與公共行政合流，公共政策途徑的公共管理研究則企圖擺脫公共行政，開(kāi)辟一個(gè)獨(dú)立的管理研究領(lǐng)域；（4）企業(yè)管理途徑的公共管理研究重視策略與組織間的管理，是過(guò)程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問(wèn)題；但公共政策途徑的公共管理研究則強(qiáng)調(diào)政策與政治問(wèn)題；（5）企業(yè)管理途徑的公共管理研究主張采用量化分析（如集群資料分析、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)），公共政策途徑的公共管理研究則強(qiáng)調(diào)采用個(gè)案研究法。企業(yè)管理B途徑與P途徑的區(qū)別（1）企業(yè)管理途徑的公共管理研究在課程設(shè)計(jì)上依循商學(xué)院的傳統(tǒng)34第一，認(rèn)為公共管理是一個(gè)整合性概念（integrativeconcept）。公共管理在“什么”（what）與“為什么”（why）的層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在如何（how）的層面上則沿襲了企業(yè)管理。第二，認(rèn)為公共管理是將私人部門(mén)的管理手段運(yùn)用于公共部門(mén)，但并未由此改變公共部門(mén)的主體性。第三，認(rèn)為公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。第四，認(rèn)為公共管理不完全等于“政府管理”，而是一種新的治理模式。第五，認(rèn)為公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值融合和與責(zé)任分擔(dān)。第六，認(rèn)為公共管理關(guān)注政府改革與政府重塑。B途徑與P途徑的整合第一，認(rèn)為公共管理是一個(gè)整合性概念（integrative35具有交叉性的特征，綜合性研究領(lǐng)域以應(yīng)用為取向的科學(xué)，是一門(mén)理論見(jiàn)諸于實(shí)踐的科學(xué)體現(xiàn)了實(shí)證性與規(guī)范性的統(tǒng)一學(xué)科特征四、公共管理學(xué)的學(xué)科特征體現(xiàn)了公共性與科學(xué)性的統(tǒng)一需要科學(xué)的和有效的方法具有交叉性的特征，綜合性研究領(lǐng)域以應(yīng)用為取向的科學(xué)，是一門(mén)理36一、變革時(shí)代中的治理變革

二、行政改革突出了公共管理的主題三、塑造全新的公共管理模式第三節(jié)變革時(shí)代中的科學(xué)一、變革時(shí)代中的治理變革第三節(jié)變革時(shí)代中的科學(xué)37公共管理學(xué)是一門(mén)在變革的時(shí)代中產(chǎn)生的科學(xué)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，人類(lèi)進(jìn)入一個(gè)急劇變革的時(shí)代，在全球化和后工業(yè)化浪潮席卷人類(lèi)社會(huì)的時(shí)候，各國(guó)政府都感到不能適應(yīng)、不能滿足社會(huì)的要求，因而相繼進(jìn)入了政府改革的進(jìn)程之中。西方國(guó)家在轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)社會(huì)管理方式等方面都相繼采取了新的舉措去變革它們的政府。這場(chǎng)政府改革的運(yùn)動(dòng)也被稱(chēng)作為“政府再造”（ReengineeringGovernment）運(yùn)動(dòng)，有著深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、和文化背景。

一、變革時(shí)代中的治理變革公共管理學(xué)是一門(mén)在變革的時(shí)代中產(chǎn)生的科學(xué)。20世紀(jì)80年代以38“政府再造”運(yùn)動(dòng)的背景“政府失靈”問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變后工業(yè)化的壓力變成政府改革的動(dòng)力各國(guó)政府面臨著不同程度的“財(cái)政壓力”全球化與信息革命成為政府改革的重要推動(dòng)力量背景“政府再造”運(yùn)動(dòng)的背景“政府失靈”問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，政府與39（1）戴維?奧斯本與特德?蓋布勒在其有著廣泛影響的著作《重塑政府》中提出政府治理的十項(xiàng)原則。P28（2）在英國(guó)，自1979年保守黨上臺(tái)執(zhí)政開(kāi)始，實(shí)施了以民營(yíng)化為特征的政府改革，這也被稱(chēng)作為私有化運(yùn)動(dòng)。（3）20世紀(jì)后期的西方各國(guó)在政府改革中所采取的主要手段就是廣泛采用私人部門(mén)成功的管理手段。（4）20世紀(jì)90年代以來(lái)，信息化、網(wǎng)絡(luò)化浪潮席卷全球，信息化時(shí)代影響著各國(guó)的改革。（5）政府管理的公開(kāi)化與透明化也是改革的一項(xiàng)內(nèi)容。（6）中央政府與地方政府關(guān)系的調(diào)整是貫穿于20世紀(jì)后期以來(lái)全部政府改革進(jìn)程中的基本內(nèi)容。二、行政改革突出了公共管理的主題（1）戴維?奧斯本與特德?蓋布勒在其有著廣泛影響的著作《重塑40全新管理模式服務(wù)行政成為公共行政發(fā)展的新階段合作治理是公共管理的理想形式，也是民主行政的真正實(shí)現(xiàn)參與治理成為從政府管理向公共管理轉(zhuǎn)變過(guò)程中的過(guò)渡形態(tài)三、塑造全新的公共管理模式全新管理模式服務(wù)行政成為公共行政發(fā)展的新階段合作治理是公共管41關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)公共管理行政管理公共組織公共行政統(tǒng)治行政管理行政服務(wù)行政官僚制政治與行政二分原則行為主義運(yùn)動(dòng)第三部門(mén)

非政府組織P途徑B途徑政府再造參與治理合作治理關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)公共管理行政管理公共組織公共行政統(tǒng)治行政42復(fù)習(xí)思考題1．公共行政是如何向公共管理轉(zhuǎn)變的？2．試述公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別。3．論述公共管理學(xué)的研究途徑。4．“政府再造”運(yùn)動(dòng)是在何種背景下展開(kāi)的？5．為什么說(shuō)合作治理是公共管理的理想形式？

復(fù)習(xí)思考題1．公共行政是如何向公共管理轉(zhuǎn)變的？2．試述公共管43

Thanks!Thanks!44演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！45公共管理學(xué)吳春尚公共管理學(xué)吳春尚46第一章

導(dǎo)論

第一章47本章重點(diǎn)1．公共管理的概念2．公共管理產(chǎn)生的歷史前提3．公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別4．公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容5．公共管理學(xué)的學(xué)科特征本章重點(diǎn)1．公共管理的概念2．公共管理產(chǎn)生的歷史前提3．公共48第一節(jié)公共管理是一種新型的

社會(huì)治理模式一、公共管理的概念二、公共管理產(chǎn)生的歷史前提三、從公共行政到公共管理的變革本節(jié)要點(diǎn)第一節(jié)公共管理是一種新型的

社會(huì)治理模式一、公共管理二、49一般認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過(guò)整合社會(huì)資源和運(yùn)用政治的、法律的、行政的和經(jīng)濟(jì)的手段而對(duì)與公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會(huì)事務(wù)的管理，其目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保障全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展的成就。

公共管理的概念可以具有三重含義：其一，是公共部門(mén)中的管理；其二，是服務(wù)于公共事務(wù)的管理；其三，是具有公共性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織對(duì)社會(huì)的管理。一、公共管理的概念歷史地看，公共管理是人類(lèi)社會(huì)治理發(fā)展到20世紀(jì)后期所出現(xiàn)的一種新型社會(huì)治理方式。一般認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共組織通過(guò)整合社會(huì)資源和50

公共管理的概念解析第三，公共管理的手段或途徑是多樣的，概括地說(shuō)，主要是由政治的、法律（政策）的和管理的三個(gè)方面構(gòu)成。第一，公共管理的主體是包括政府在內(nèi)的廣泛的具有公共性的組織，或者說(shuō)，一切不以營(yíng)利為目的而圍繞著社會(huì)事務(wù)開(kāi)展活動(dòng)的組織都屬于公共管理主體的范疇。第二，公共管理的目的是服務(wù)于公共利益的實(shí)現(xiàn)的，具體表現(xiàn)則是提高社會(huì)治理活動(dòng)的效率、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和保證全社會(huì)共享社會(huì)發(fā)展的成就。第四，公共管理系統(tǒng)是一個(gè)由多元社會(huì)治理主體構(gòu)成的一個(gè)以合作關(guān)系為紐帶的和以提供公共服務(wù)為目標(biāo)的統(tǒng)一整體。公共管理的概念解析第三，公共管理的手段51

第三公共管理與私人管理的不同其次

首先公共管理不以營(yíng)利為目的。公共管理由公共管理組織內(nèi)部的行政管理和外向的社會(huì)管理兩個(gè)部分構(gòu)成。公共管理?yè)?dān)負(fù)著健全社會(huì)的責(zé)任。第三公共管理與私人管理的不同其次52農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理是建立在等級(jí)身份差序的基礎(chǔ)上的，是依靠權(quán)力而進(jìn)行的治理，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“權(quán)治”；是服務(wù)于等級(jí)統(tǒng)治的目的的，因而，也可以稱(chēng)作為統(tǒng)治型的社會(huì)治理。工業(yè)社會(huì)的治理是建立在法律的基礎(chǔ)上的，特別是政治與管理的分化，使具體的社會(huì)治理更多地具有管理的特征，因而，也可以把工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理看作是管理型的社會(huì)治理。在性質(zhì)上，公共管理屬于服務(wù)型的社會(huì)治理；在治理方式上，公共管理是由多元社會(huì)治理主體在服務(wù)精神導(dǎo)向下的合作治理。公共管理是社會(huì)治理的一種新的類(lèi)型農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理是建立在等級(jí)身份差序的基礎(chǔ)上的，是依靠權(quán)力53社會(huì)歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式統(tǒng)治型社會(huì)治理管理型社會(huì)治理服務(wù)型社會(huì)治理社會(huì)治理途徑“權(quán)治”（依權(quán)治理）“法治”（依法治理）“德治”（依德治理）社會(huì)治理手段“權(quán)制”“法制”“德制”社會(huì)治理模式表解社會(huì)歷史基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)社會(huì)工業(yè)社會(huì)后工業(yè)社會(huì)社會(huì)治理模式統(tǒng)治型社會(huì)54案例在順德怎樣做官案例在順德怎樣做官55公共管理作為一種社會(huì)治理模式大致產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代?，F(xiàn)在看來(lái)，已經(jīng)可以斷定，20世紀(jì)80年代是人類(lèi)歷史上的又一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，尤其是在西方國(guó)家，工業(yè)社會(huì)已經(jīng)走到了自己的頂峰，開(kāi)始了向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。后工業(yè)社會(huì)是指工業(yè)社會(huì)以后的社會(huì)發(fā)展時(shí)期。這一概念是美國(guó)社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾首先提出的。二、公共管理產(chǎn)生的歷史前提公共管理作為一種社會(huì)治理模式大致產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。現(xiàn)在56經(jīng)濟(jì)上從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)為主社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)階層由企業(yè)家變?yōu)榭茖W(xué)研究人員理論知識(shí)居社會(huì)的核心地位，成為社會(huì)革新和決策的根據(jù)五大特征

“后工業(yè)社會(huì)”的五大特征未來(lái)技術(shù)方向應(yīng)是有計(jì)劃有節(jié)制的，技術(shù)評(píng)價(jià)占有重要地位“理論知識(shí)的積累與分配”已成為革新與變革的直接力量經(jīng)濟(jì)上從制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)為主社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)階層由企業(yè)家變?yōu)榭?7貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀是以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)的，他將人類(lèi)社會(huì)劃分為三個(gè)相互聯(lián)系的不同發(fā)展階段：前工業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)。前工業(yè)社會(huì)就是以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)的社會(huì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門(mén)以消耗自然資源為主，產(chǎn)業(yè)受自然環(huán)境的影響較大。所以，貝爾也將這一階段稱(chēng)之為“對(duì)自然的博弈”。貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀貝爾的后工業(yè)社會(huì)觀是以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)的58工業(yè)社會(huì)則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等為主要構(gòu)成部門(mén)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)形態(tài)，是一種依靠機(jī)器大批量生產(chǎn)產(chǎn)品的社會(huì)。在工業(yè)社會(huì)中，人對(duì)機(jī)器形成了依賴(lài)，勞動(dòng)高度緊張，注意力高度集中，這一社會(huì)工作的主要目的是設(shè)計(jì)“人對(duì)付人造自然的策略”。后工業(yè)社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，社會(huì)活動(dòng)主要與信息的搜集、整理、傳遞、過(guò)濾和使用密切關(guān)聯(lián)。信息成了最為重要的社會(huì)戰(zhàn)略資源，知識(shí)成了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。也就是說(shuō)，在后工業(yè)社會(huì)，人們所從事的工作就是使知識(shí)的生產(chǎn)系統(tǒng)化，并不斷地開(kāi)發(fā)智力資源。工業(yè)社會(huì)則是以加工業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)等為主要構(gòu)成部門(mén)的社會(huì)經(jīng)59全球化不僅是一個(gè)空間概念，它意味著工業(yè)社會(huì)的領(lǐng)域分化進(jìn)程的中斷，那些分化成不同領(lǐng)域的部分又開(kāi)始重新融合起來(lái)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系等等所有原先邊界清晰的地方都開(kāi)始變得模糊起來(lái)，甚至國(guó)家間的邊界也被往來(lái)的人流踏得模糊了起來(lái)，那些原先被視作國(guó)家主權(quán)而不容他國(guó)覬覦的事務(wù)，也開(kāi)始越來(lái)越多地謀求國(guó)際合作的途徑來(lái)加以處理。全球化的影響全球化不僅是一個(gè)空間概念，它意味著工業(yè)社會(huì)的領(lǐng)域分化進(jìn)程的中60后工業(yè)化與全球化為人類(lèi)帶來(lái)的是社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性的迅速增長(zhǎng)，進(jìn)入21世紀(jì)后，危機(jī)事件的頻發(fā)以及2008年開(kāi)始出現(xiàn)的全球性金融危機(jī)，都表明人類(lèi)進(jìn)入了一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代。在很大程度上，由于社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，而既有的治理模式在社會(huì)治理方面則存在著治理能力不足的問(wèn)題，所以，許多問(wèn)題往往以危機(jī)事件的形式表現(xiàn)了出來(lái)。公共管理的出現(xiàn)，所直面的正是高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，是為了解決現(xiàn)有的社會(huì)治理體系的治理能力不足的問(wèn)題，或者說(shuō)，是要揚(yáng)棄人類(lèi)在工業(yè)社會(huì)這個(gè)歷史階段中建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)治理模式。高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代后工業(yè)化與全球化為人類(lèi)帶來(lái)的是社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性的迅速增61農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，這個(gè)社會(huì)中的一切事物也都表現(xiàn)出確定性的特征，依靠權(quán)力就能夠基本滿足這個(gè)社會(huì)的治理要求。比較而言，工業(yè)社會(huì)則是一個(gè)復(fù)雜性與不確定性的社會(huì)了，單純依靠權(quán)力已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)這個(gè)社會(huì)的有效治理了，所以，依據(jù)法的精神和科學(xué)原則而建構(gòu)起了一個(gè)管理型的社會(huì)治理體系。但是，管理型的社會(huì)治理體系在治理方式上屬于一種“以不變應(yīng)萬(wàn)變”的治理，是基于普遍性的原則而設(shè)計(jì)出普適性的治理手段去應(yīng)對(duì)復(fù)雜的和不確定的社會(huì)事務(wù)。農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，這個(gè)社會(huì)中的一切事物也都表現(xiàn)出62這在工業(yè)社會(huì)這一低度復(fù)雜性和低度不確定性的條件下也基本能夠滿足社會(huì)治理的要求，然而，當(dāng)人類(lèi)社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征時(shí)，工業(yè)社會(huì)的治理體系在一切方面都陷入的困境。公共管理正是在這一條件下應(yīng)運(yùn)而生的。公共管理學(xué)培訓(xùn)教材63首先高度復(fù)雜性和高度不確定性沖擊的是政府，它使由政府這一單一治理主體承擔(dān)的社會(huì)治理的狀態(tài)變得難以為繼。在公共產(chǎn)品的供給方面，隨著復(fù)雜性和不確定性的日益增長(zhǎng)，政府在公共產(chǎn)品供給上的壟斷已經(jīng)無(wú)法維持下去，因而要求政府必須去與非政府組織開(kāi)展廣泛的合作，以便形成多元的、靈活的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，從而有效地解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和盡大可能地滿足日益復(fù)雜化、多樣化的社會(huì)需求。多元的、靈活的公共產(chǎn)品供給機(jī)制首先高度復(fù)雜性和高度不確定性沖擊的是政府，它使由政府這一單一64

社會(huì)治理主體重構(gòu)官僚制組織面對(duì)復(fù)雜的和不確定的社會(huì)事務(wù)而顯得無(wú)能為力，以至于各種各樣的問(wèn)題和矛盾積累到一定程度的時(shí)候，就以危機(jī)事件的形式爆發(fā)了。這就迫使政府不得不去變革其自身的官僚制組織方式，同時(shí)，政府也不得不與社會(huì)“分權(quán)”，讓非政府組織以及其他社會(huì)力量加入到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)。結(jié)果，不僅政府自身的組織方式發(fā)生了變化，而且政府壟斷社會(huì)治理的局面也被打破，從而形成了一個(gè)多元合作的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，而多元的社會(huì)治理主體也被統(tǒng)合到了這個(gè)合作治理結(jié)構(gòu)之中來(lái)了。社會(huì)治理主體重構(gòu)官僚制65一般認(rèn)為，公共管理是直接地從公共行政范式中轉(zhuǎn)變而來(lái)的，在公共管理出現(xiàn)之前，以政府為主體的公共行政是基本的社會(huì)治理方式。公共行政的起點(diǎn)是近代社會(huì)，是在行政的統(tǒng)治職能和管理職能的此消彼長(zhǎng)中出現(xiàn)的。在資本主義制度確立起來(lái)之后，政府的邊界是受到嚴(yán)格的定義的，往往被界定為“消極政府”或“有限政府”。這時(shí)的政府被自由主義論者定義為社會(huì)的“守夜警察”，也就是說(shuō)，扮演著“守夜人”的角色，政府職能主要體現(xiàn)在保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)秩序和國(guó)防等方面，政府對(duì)社會(huì)的關(guān)系是處于一種消極地應(yīng)答社會(huì)要求的狀態(tài)。三、從公共行政到公共管理的變革一般認(rèn)為，公共管理是直接地從公共行政范式中轉(zhuǎn)變而來(lái)的，在公共6619世紀(jì)中后期政府的職能迅速地?cái)U(kuò)張，政府的規(guī)模也迅速地膨脹形成了被學(xué)者們稱(chēng)作為“行政國(guó)家”的局面凱恩斯主義開(kāi)始出現(xiàn)并為政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)以及社會(huì)干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)出現(xiàn)了可以被稱(chēng)作“行政國(guó)家”的局面19世紀(jì)末1929年的大蕭條之后20世紀(jì)中期政府所承載的公共行政走到了其頂峰20世紀(jì)60年代行政國(guó)家19世紀(jì)中后期政府的職能迅速地?cái)U(kuò)張，政府的規(guī)模也迅速地膨脹形67對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的王朝治理來(lái)說(shuō)，顯然也有行政管理的問(wèn)題，但是，那時(shí)的行政是一種統(tǒng)治行政，是從屬于統(tǒng)治的需要和服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益的。公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志性事件是“彭德?tīng)栴D法案”（1883）的通過(guò)，因?yàn)樗鼜氐捉K結(jié)了視行政為政黨工具的“政黨分肥制”，并建立起了文官體系，通過(guò)文官的“永業(yè)制”而保證行政體系不歸附于某個(gè)具體的政黨或利益集團(tuán)。公共行政的產(chǎn)生對(duì)于農(nóng)業(yè)社會(huì)的王朝治理來(lái)說(shuō)，顯然也有行政管理的問(wèn)題，但是68威爾遜：行政學(xué)的創(chuàng)始人，“政治與行政二分”的原則。古德諾：“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行”。馬克斯?韋伯：理想的官僚制組織是建立在“合理—合法”權(quán)威基礎(chǔ)上的科層制組織系統(tǒng)。泰勒：科學(xué)管理思想解決了政府自身的管理問(wèn)題。行為主義運(yùn)動(dòng)公共政策運(yùn)動(dòng)

1927年到1932年美國(guó)哈佛大學(xué)教授梅奧等人進(jìn)行了著名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”。行為科學(xué)在公共行政領(lǐng)域中的理論建構(gòu)工作是由西蒙完成的。20世紀(jì)60年代至70年代，許多西方國(guó)家都先后出現(xiàn)了眾多的社會(huì)問(wèn)題，公眾因此而對(duì)政府提出了新的訴求。社會(huì)公眾所關(guān)注問(wèn)題的焦點(diǎn)是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的公共服務(wù)問(wèn)題，這就迫使政府去尋求具有普遍性的、能夠大范圍和大規(guī)模集成解決問(wèn)題的治理工具，從而出現(xiàn)了公共政策運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)的幾場(chǎng)公共行政運(yùn)動(dòng)現(xiàn)代公共行政創(chuàng)建時(shí)期威爾遜：行政學(xué)的創(chuàng)始人，“政治與行政二分”的原則。行為主義運(yùn)69試圖突破公共行政的經(jīng)典框架，試圖模糊政治與行政二分原則，主張一種積極的公共性，要求政府突出公共行政的“公共”性質(zhì)，并提出通過(guò)民主行政的方式去使公共行政獲得和保有公共性。新公共管理運(yùn)動(dòng)提出了“以私補(bǔ)公”的措施，至于政府自身的管理問(wèn)題，則主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制去促進(jìn)政府效率的全面提升。所有這些，被概括為“運(yùn)用企業(yè)家精神改造政府”。新公共行政運(yùn)動(dòng)公共管理學(xué)21世紀(jì)通識(shí)教育系列教材

試圖突破公共行政的經(jīng)典框架，試圖模糊政治與行政二分原則，主張70其一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行政管理與社會(huì)管理的分化和分離進(jìn)程發(fā)生逆轉(zhuǎn)，開(kāi)始走向融合和統(tǒng)一。其二，多元公共管理主體都必然是首先以組織的形式出現(xiàn)的，而所有進(jìn)入公共管理合作體系中的組織又都存在著一個(gè)內(nèi)部的管理即行政的問(wèn)題，而且，就它們作為公共管理主體而言，其行政無(wú)一例外的都應(yīng)當(dāng)是“公共行政”，都具有公共性。其三，公共管理范疇中的公共行政從屬于合作治理的需要，以合作行政的形式出現(xiàn)。其四，公共管理中的公共行政在形式上是合作行政而在實(shí)質(zhì)上則是服務(wù)行政。公共管理的出現(xiàn)其一，公共管理作為一種多元治理主體合作治理的模式，使原先的行71第二節(jié)公共管理學(xué)是一門(mén)新興學(xué)科本節(jié)要點(diǎn)一、公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容三、公共管理的研究途徑四、公共管理的學(xué)科特征第二節(jié)公共管理學(xué)是一門(mén)新興學(xué)科本節(jié)要點(diǎn)一、公共管理學(xué)與公72從學(xué)科淵源上看，公共管理學(xué)是直接從公共行政學(xué)中脫胎而出的，必然會(huì)直接地繼承和發(fā)展公共行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展成就，即把公共行政學(xué)發(fā)展中的一切積極成就吸納到公共管理學(xué)之中來(lái)。公共管理學(xué)是關(guān)于公共管理這一新興的社會(huì)治理模式的科學(xué)，它是對(duì)公共行政學(xué)的揚(yáng)棄，一方面，它要繼承公共行政學(xué)研究的科學(xué)成就；另一方面，它又實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共行政學(xué)的超越，是對(duì)公共行政學(xué)學(xué)科的否定。一、公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的聯(lián)系與區(qū)別從學(xué)科淵源上看，公共管理學(xué)是直接從公共行政學(xué)中脫胎而出的，必73公共行政學(xué)主要以國(guó)家的行政系統(tǒng)——政府為研究對(duì)象，而且主要是研究政府自身的管理問(wèn)題，希望通過(guò)政府自身管理問(wèn)題的解決去為政府外部職能實(shí)現(xiàn)提供保障。公共管理也同樣重視參與社會(huì)治理過(guò)程中的一切組織的內(nèi)部管理問(wèn)題，在這方面會(huì)更多地繼承公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容、方法以及已經(jīng)取得的成果。但是，公共管理的側(cè)重點(diǎn)將放在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，著重研究多元治理主體之間在公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題上的合作行動(dòng)。對(duì)于公共行政學(xué)來(lái)說(shuō)，效率追求是第一位的；而對(duì)于公共管理學(xué)而言，提高公共服務(wù)質(zhì)量才是第一位的。公共行政學(xué)主要以國(guó)家的行政系統(tǒng)——政府為研究對(duì)象，而且主要是74二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容公共管理是一種客觀的社會(huì)治理活動(dòng)及過(guò)程，它構(gòu)成了公共管理學(xué)的研究對(duì)象。公共管理學(xué)所要研究的是作為社會(huì)治理主體的公共組織（包括政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)自治力量之間）的關(guān)系、社會(huì)治理活動(dòng)和所運(yùn)用的手段。公共管理學(xué)研究對(duì)象二、公共管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容公共管理是一種客觀的社會(huì)治理活75公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容首先，公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識(shí)公共管理這一新型社會(huì)治理的模式的學(xué)科使命。第二，公共管理學(xué)需要為公共管理的系統(tǒng)建構(gòu)提供理論支持和全面規(guī)劃。第三，公共管理學(xué)需要努力去把握人類(lèi)社會(huì)后工業(yè)化、全球化過(guò)程中的新的社會(huì)現(xiàn)象對(duì)社會(huì)治理的影響。第四，公共管理學(xué)需要特別關(guān)注新的科學(xué)技術(shù)成果在公共管理過(guò)程中的運(yùn)用問(wèn)題。第五，公共管理學(xué)還應(yīng)承擔(dān)起對(duì)人類(lèi)社會(huì)治理歷史的重新梳理的任務(wù)。公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容首先，公共管理學(xué)擔(dān)負(fù)著認(rèn)識(shí)公共管理這一新76公共管理學(xué)的研究范圍公共管理的范圍是非常廣闊的，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活等各個(gè)方面，從行政管理、國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理和公共財(cái)政管理，到教育及知識(shí)管理、社會(huì)保障管理、社會(huì)治安管理、城市交通和社區(qū)服務(wù)管理、土地資源和環(huán)境保護(hù)管理，以至于體育和全民健身、公共綠地等等的管理，都是公共管理的內(nèi)容。在這些管理活動(dòng)和過(guò)程中，最為主要的是要充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，要保證社會(huì)的每一個(gè)階層、每一個(gè)成員都能夠共享社會(huì)發(fā)展的成果。公共管理需要建立起一個(gè)統(tǒng)一的框架，把所有這些方面整合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，使它們得到有效的協(xié)調(diào)。公共管理學(xué)的研究范圍公共管理的范圍是非常廣闊的，它涉77波茲曼（BarryBozeman）認(rèn)為，盡管研究途徑及理念互有差異，但就概念的演進(jìn)而言，公共管理研究大致可分為兩種途徑：一是公共政策途徑（publicpolicyapproach，簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）；二是企業(yè)管理途徑（businessapproach，簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。三、公共管理的研究途徑波茲曼（BarryBozeman）認(rèn)為，盡管研究途徑及理念78（1）企業(yè)管理途徑的公共管理研究在課程設(shè)計(jì)上依循商學(xué)院的傳統(tǒng)，公共政策途徑的公共管理研究則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)；（2）企業(yè)管理途徑的公共管理研究并不強(qiáng)調(diào)公共組織與私人組織的差異性，公共政策途徑的公共管理研究則特別凸顯公共組織的特殊性；（3）企業(yè)管理途徑的公共管理研究企圖與公共行政合流，公共政策途徑的公共管理研究則企圖擺脫公共行政，開(kāi)辟一個(gè)獨(dú)立的管理研究領(lǐng)域；（4）企業(yè)管理途徑的公共管理研究重視策略與組織間的管理，是過(guò)程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問(wèn)題；但公共政策途徑的公共管理研究則強(qiáng)調(diào)政策與政治問(wèn)題；（5）企業(yè)管理途徑的公共管理研究主張采用量化分析（如集群資料分析、實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)），公共政策途徑的公共管理研究則強(qiáng)調(diào)采用個(gè)案研究法。企業(yè)管理B途徑與P途