論中央與地方政府財政關(guān)系分析研究以分稅制改革為例 公共管理專業(yè)

中央與地方財政關(guān)系——分稅制改革摘要：1994年的分稅制財政體制的改革，是我國財政體制演變中的一次重大變革，這次的改革初步建立起我國現(xiàn)代化的分稅制財政體制。分稅制的財政體制成功地改變了中央和地方政府間的財政關(guān)系，劃分了中央地方的財權(quán)與事權(quán)范圍，初步建立了適應(yīng)我國市場經(jīng)濟建設(shè)所需求的稅收及其征管體制。但隨著市場經(jīng)濟體制改革的深化和發(fā)展以及社會主義市場經(jīng)濟體制自身的不斷完善，分稅制財政體制特別是分稅制模式下的地方財政體系在實際運行過程中的弊端也日益顯露：中央政府和地方政府事權(quán)財權(quán)劃分不清、政府間的財權(quán)財力分配向上層層集權(quán)、事權(quán)層層下放造成的事權(quán)與財權(quán)不符等現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府缺乏收入自主權(quán)、共享稅分配比例偏低、獨享稅種較少、稅收與稅源日益背離等現(xiàn)象，都給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來了一些負面影響，最終導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生濫用費權(quán)和非理性經(jīng)濟擴張等外部行為。所以，研究在分稅體制下我國地方政府的稅收收入分配狀況具有極強的現(xiàn)實意義。關(guān)鍵詞：分稅制，地方財政，稅收收入目錄TOC\o"1-2"\h\z\uI.分稅制內(nèi)容 3II.實行分稅制的優(yōu)點 31.中央財政稅收明顯增加 32.國家宏觀調(diào)控能力增強 3III.中國分稅制的缺陷 41.地方政府的財政權(quán)與職權(quán)錯位 42.地方稅收結(jié)構(gòu)不合理 4IV.阻礙中國分稅制改革的主要因素 51.中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分 52稅務(wù)機關(guān)層級過多，稅務(wù)行政效率低下 63地方稅收征收管理制度不健全 74.債務(wù)負擔沉重，財政風險加大,公共事業(yè)發(fā)展嚴重滯后 7V.對完善分稅制改革的建議 81.改革稅收管理權(quán)限劃分辦法 82.調(diào)整中央和地方之間的稅種劃分 83.完善地方稅體系 84.建立科學規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度 9VI.總結(jié) 9參考文獻 10I.分稅制內(nèi)容分稅制的財政制度也就是分級分稅的預(yù)算管理財政制度，從本質(zhì)上來說，分稅制其實是中央和地方分配財政的一種制度。具體來說，就是國家根據(jù)國內(nèi)各級政府在支出責任的劃分上，以財權(quán)和事權(quán)相互對應(yīng)為原則，使各級政府的財政收入合理分配；其次，稅種被分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅等三類；由此國家設(shè)立了國稅、地稅兩種稅收征管體系；并且由于中央地方共享稅的出現(xiàn)，導(dǎo)致中央對地方稅收返還制度的建立，以各級政府的財政需求為根據(jù)，建立起相對規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度；最后，分級預(yù)算制度的建立使各級財政受到的預(yù)算制約更加嚴格，這樣就形成了一個完整體系來對各級財政收支監(jiān)管調(diào)控。分稅制改革包含了以下主要方面：(1)中央政府與地方政府劃分支出責任和事權(quán)；(2)使中央政府和地方政府收入分配劃分較為合理；(3)確定國家財政對地方稅收的返還制度以及數(shù)額；(4)明確稅收的立法權(quán)歸屬；(5)建立稅收征收管理體系。稅種的劃分遵循一定的原則，其中中央稅必須包含涉及國家利益、宏觀調(diào)控經(jīng)濟所必須的稅種，是中央稅種的劃分原則；把適合地方征管、對促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供幫助的稅種劃為地方稅是地方稅的劃分原則；而共享稅種的劃分原則是共享稅種包含與國家經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)的稅種。II.實行分稅制的優(yōu)點1994年的分稅制改革，采取了相對溫和、漸進的途徑，使我國從財政包干制成功改革為中央地方分稅制，是一項符合社會主義市場經(jīng)濟體制的創(chuàng)新制度，運行十幾年的過程中取得了不錯的成效。1.中央財政稅收明顯增加分稅制改革使中央與地方的分配關(guān)系逐漸明晰，我國的財政收入也大大增加，從而漸漸遏止了GDP總量中財政收入所占分量下降的苗頭，為政府對經(jīng)濟宏觀調(diào)控提供了有力的財政支持。2.國家宏觀調(diào)控能力增強我國的分稅制改革基于以往的財政包干制，設(shè)計原則是“存量不動，增量調(diào)整，逐步提高中央的調(diào)控能力，建立合理的財政分配機制”，采取的形式是“三分一返一轉(zhuǎn)移”，也就是收入劃分、支出劃分、稅務(wù)機構(gòu)劃分，采取稅收返還和支付轉(zhuǎn)移制度。 III.中國分稅制的缺陷1.地方政府的財政權(quán)與職權(quán)錯位1980年我國采用的分級包干制創(chuàng)造性的區(qū)分開中央和地方政府所管理的事項，將部分支配財政收入的權(quán)力賦予地方政府。到了1994年實行分稅制改革，更加明確區(qū)分了中央和地方政府分別負責的事務(wù)，使其財政收入及支出的范圍更加明確，而且地方政府也被允許設(shè)立屬于它的征稅機構(gòu)，也進一步推進了財政分權(quán)的進程。盡管如此，我國當前的財政分權(quán)仍然處在一種非常初級的層面。我國目前的分稅制盡管原則上劃分了中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)，但是還有很多重疊交叉的情況依然存在，財權(quán)和事權(quán)不相對應(yīng)的問題愈發(fā)突出，并且分稅制沒有對各級地方政府間的財權(quán)和事權(quán)做出明確界定，各級地方政府區(qū)分各自財權(quán)和事權(quán)只能通過談判這一種方式，并且大多數(shù)合約是短期的。這樣的劃分方式也是造成一些不利結(jié)果的原因，比如，互相推脫公共產(chǎn)品的供應(yīng)，生產(chǎn)效率十分低下；上級政府利用自己的權(quán)力將一些行政事務(wù)攤派給下級政府；地方政府的出發(fā)點是自己的利益，轄區(qū)內(nèi)群眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求卻很少考慮。2.地方稅收結(jié)構(gòu)不合理1994年我國分稅制改革，使主體為流轉(zhuǎn)稅的稅制結(jié)構(gòu)更加強化，在流轉(zhuǎn)稅是主要稅種的基礎(chǔ)上，使增值稅的作用更加突出，加大了增值稅所占的比重，但無論是個人所得稅還是企業(yè)所得稅依然保持較低的比重，征收所得稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在作用，這樣的稅制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了稅收上經(jīng)濟彈性的缺乏，當國內(nèi)經(jīng)濟出現(xiàn)波動的時候，由于稅收收入缺少彈性，因而分清形勢快速改變稅收規(guī)模變得困難，也使稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿作用被限制，不利于對高收入人群的整體收入進行調(diào)整，加劇了社會分配不公的矛盾。而加大流轉(zhuǎn)稅比例，對地方政府稅收收入的增長顯然是不利的，在增值稅上地方政府僅僅可以得到25%的共享收入，而所得稅能夠獲得的共享收入達到了40%，所以過于重視增值稅的稅收收入不利于有效調(diào)節(jié)地方政府的稅收收入，降低了增值稅的共享比例，使所得稅的征收稅源、稅基不夠，會導(dǎo)致地方政府喪失征收地方稅種的信心。同時，不合理的稅制設(shè)計，過多的稅收優(yōu)惠政策條例，以減免稅為主的稅收優(yōu)惠，但是這樣的稅收優(yōu)惠由于稅收優(yōu)惠的條件多、征管復(fù)雜，導(dǎo)致在實際征收中征收管理效率低下，稅收優(yōu)惠條件的繁雜也使偷稅逃稅避稅的行為更加猖獗，很容易導(dǎo)致地方財政收入的進一步流失。當今，大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)達國家采納了以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，也就是占總稅收收入分量最大的是所得稅的稅制結(jié)構(gòu)，由于我國稅制在不斷改革和調(diào)整，以所得稅和增值稅并行的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)也會被逐漸地推廣和發(fā)展，“稅制統(tǒng)一、稅負公平、功能齊全、合理分權(quán)”的稅收制度也會逐步建立起來。IV.阻礙中國分稅制改革的主要因素1.中央與地方政府的事權(quán)和財權(quán)劃分1.1事權(quán)層層下移，財力分配層層向上集中1994年我國的分稅制改革，劃分收入是改革的重點，中央政府高度重視對財權(quán)的調(diào)整和集中，對中央與地方劃分事權(quán)則相對的忽略了，也使中央與地方在事權(quán)上劃分不明確。在事權(quán)劃分上，中央與地方的事權(quán)出現(xiàn)了錯位，逐步下移，一些事權(quán)本來應(yīng)該屬于上級政府承擔，卻被推諉給地方政府來負責；這樣就造成了過大的地方政府財政支出。中央政府和省級政府承擔的衛(wèi)生、教育和社會保障上的支出過少，地方政府尤其是省級以下的地方政府則不得不對大量的像醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保、交通等公共開支負責。例如武漢市，市政府就承擔了本市的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、中小學教育和社保。1994年的分稅制改革，中央政府和省級政府有很高的財力集中度，但對下級地方政府的財政利益卻沒有充分考慮，財政體制的分權(quán)制只劃分了中央和省級的財政，對省級以下政府的財政體制卻并未進行確切劃分，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)就不適應(yīng)我國目前向上集中的政權(quán)層級結(jié)構(gòu)。1994年的分稅制，造成我國上下級政府間的關(guān)系，在事權(quán)上是正三角，但在財權(quán)上卻呈倒三角，造成了地方政府的收支情況逐漸出現(xiàn)不平衡，嚴重不匹配的地方政府財權(quán)與事權(quán)造成了中央財政收入中地方政府財政收入所占的比重逐年下降。1.2地方政府缺乏稅收立法權(quán)在稅收的立法權(quán)上，我國一直重視中央集權(quán)，地方并沒有被賦予獨立的稅收立法權(quán)。由于社會經(jīng)濟、政治、文化的不斷前進，目前稅收立法權(quán)的劃分在實際作用中凸顯出的問題日益增加，與我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的沖突也逐漸明顯。從我國當前的行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來看，地方政府被賦予的稅收立法權(quán)非常小，主要包括：第一，省級政府擁有對民族自治地方的企業(yè)所得稅定期減免的權(quán)力；由于嚴重自然災(zāi)害導(dǎo)致?lián)p失重大的個人和烈屬、孤老以及殘疾人員的個人所得稅擁有減征的權(quán)力；對沒有列出名稱的其他非金屬礦原礦和其他有色金屬礦原礦的資源稅有權(quán)決定開征或暫緩開征；可以削減或免收因自然災(zāi)害或意外失誤等原因造成重大損失的資源稅；第二，省級人民政府可以制定修改城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅、車船使用稅等地方小稅種的實施細則；第三，省級人民政府享有決定是否在本地區(qū)內(nèi)仍然征收屠宰稅和筵席稅的權(quán)力。2稅務(wù)機關(guān)層級過多，稅務(wù)行政效率低下我國當前的稅收結(jié)構(gòu)明顯的特點是基數(shù)巨大、層數(shù)多，稅收結(jié)構(gòu)的高、中層及基層管理者從上至下依次形成金字塔形狀。由于我國社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，政府信息化建設(shè)不斷完善，逐漸凸顯出這種金字塔形狀層級的不足之處。根據(jù)政府的行政層級建立上下的稅務(wù)機構(gòu)是我國的稅務(wù)機構(gòu)體制中的縱向結(jié)構(gòu)，每級政府都相應(yīng)地設(shè)立與其級別相同的稅務(wù)機構(gòu)；而每個層級都設(shè)立了國稅和地稅兩個稅務(wù)機構(gòu)。在國外卻相反，稅收征管機構(gòu)普遍與行政層級不掛鉤，如美國聯(lián)邦稅務(wù)機構(gòu)，其設(shè)立與行政層級就沒有關(guān)系，在全國共有四個大區(qū)局，每個大區(qū)局下面又設(shè)立了33個地方分局，另外還有十個服務(wù)中心，專門處理納稅申報。美國聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)的設(shè)立遵循的原則是稅收征管與稅收收入的歸屬相一致、稅源與稅負相一致，稅務(wù)機制的設(shè)計較為合理，稅收的行政效率也很高。我國當前的稅務(wù)體系涵蓋國家稅務(wù)總局，省、自治區(qū)、直轄市國稅局、地稅局，地、市、州國稅局、地稅局，縣、區(qū)國稅局、地稅局，還有稅務(wù)所等。省局處在金字塔的頂端，省級下達的指令通過各級管理層，最后到達基層稅務(wù)執(zhí)行者；而基層的反饋信息經(jīng)過層層篩選上報，最終上傳至最高決策者。這樣的工作任務(wù)的層層下達，就導(dǎo)致了很多日常工作必須一層一層經(jīng)過各級上報申請審核，而基層稅收向上傳達的信息也必須經(jīng)過層層機關(guān)的傳送，期間，中間層級可能會去掉對其不利的資料甚至傳達虛假信息，信息經(jīng)過傳遞后最終達到總局，總局經(jīng)過分析之后相應(yīng)做出決策和調(diào)整措施，這樣的信息傳送途徑造成稅務(wù)處理的流程過長，時間拖沓，信息在傳遞中就會失去時效性、真實性，其中潛在一定的虛假信息還有可能導(dǎo)致高層在決議上的誤判。這種層級結(jié)構(gòu)管理層次過多，沒有對突發(fā)情況的快速應(yīng)變能力和適應(yīng)性。這種層次眾多的稅務(wù)機構(gòu)，也會導(dǎo)致部門工作安排呆板，對實際生活中的變化地方稅務(wù)機構(gòu)反應(yīng)不迅速，稅務(wù)機構(gòu)這種內(nèi)部管理機制會導(dǎo)致工作效率下降，人力、物力、財力的得不到充分利用，行政效率降低，最終不利于稅務(wù)機構(gòu)內(nèi)部行政管理的運作。3地方稅收征收管理制度不健全稅收征收管理是一種行政活動，是國家稅收機關(guān)根據(jù)國家與稅收有關(guān)的法律和行政法規(guī)，經(jīng)過既定的步驟，依照統(tǒng)一的標準，對納稅人應(yīng)繳納的稅額組織入庫。它是一系列稅收管理活動的總稱，包括國家對每個納稅人貫徹執(zhí)行稅收政策，保證稅收收入足額、按時入庫。稅收征管工作的好壞直接決定了稅收職能作用能否很好地發(fā)揮。西方經(jīng)濟發(fā)達國家擁有現(xiàn)代化的稅收手段以及完善的監(jiān)督管理體系，現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于稅務(wù)會計，稅收咨詢服務(wù)，稅款匯算清繳，內(nèi)部審計和稅務(wù)資料整理以及納稅申報等征管工作中，大大提高了稅收征管效率，簡化了稅收征管的過程、提高了稅務(wù)處理的準確性，而且使稅收監(jiān)督的檢測靈敏度得到提高。而在我國，經(jīng)濟管理水平普遍比較低，稅收征管技術(shù)和手段還相對落后，城市中農(nóng)業(yè)就業(yè)人口以及非正式就業(yè)人口所占的比重還很大，納稅公民應(yīng)繳納的稅額不好掌控，電子化、網(wǎng)絡(luò)化的地稅征管水平不高，這些要素使地方政府稅收征管工作依然有很大的挑戰(zhàn)。比如征收增值稅，計稅依據(jù)是開具的發(fā)票或者收取貨款來作為銷售額，但企業(yè)運送貨物、銷售商品最后到開具發(fā)票、收取貨款這是一個漫長需要花費很多時間的動態(tài)的過程，增值稅使用的計稅方法是銷項稅款減進項稅款，企業(yè)為了追求自身利益也許會做出有損于地方政府稅收的行為，在漫長的生產(chǎn)銷售過程中借機開具虛假進項稅發(fā)票，不易被地方稅務(wù)機關(guān)發(fā)現(xiàn)，稅款流失的結(jié)果極易造成。4.債務(wù)負擔沉重，財政風險加大,公共事業(yè)發(fā)展嚴重滯后財政收支失調(diào)，基本的公共支出需要難以滿足，為了地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府為完成各項任務(wù)不得不通過借債的方式，債務(wù)負擔加大，積累了基層財政風險，不利于保持城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，未來存在很大風險，縣級的財政風險不單包含各種赤字預(yù)算，應(yīng)付未付款等顯性風險，還有很多隱性風險，比如專項資金欠賬、社會保障欠賬等，盡管隱性風險不會直接增加實際中的城鄉(xiāng)財政困難，但在未來會或多或少的造成財政危機，從而對政府的財政支出行為造成影響。一旦城鄉(xiāng)債務(wù)不斷增加，負債繼續(xù)增長的室友不能被有效遏制，我國的政權(quán)運行和社會和諧穩(wěn)定將會受到嚴重影響?？h鄉(xiāng)的財政十分緊張，基本上只能維持基礎(chǔ)公共開支、發(fā)放人員工資等，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的投入很少，造成了廣大農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品非常稀缺，一方面降低農(nóng)村的物質(zhì)生活質(zhì)量，另一方面也從根本上制約了農(nóng)民文化素質(zhì)的提高，不利于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，不斷拉大城鄉(xiāng)之間的差距。V.對完善分稅制改革的建議1.改革稅收管理權(quán)限劃分辦法首先要對稅收立法權(quán)的劃分進行改革，全國人大逐漸把中央稅收立法權(quán)集中起來，強化稅法，將政府行政法規(guī)弱化，保障全民意志體現(xiàn)在中央的稅收立法上，中央集中行使營業(yè)稅等全國普遍征收的地方大稅種的稅收立法權(quán)，以確?；窘y(tǒng)一稅收政策，同時，對于稅額較小、稅源較為分散、地方特征較為明顯的一些地方稅種，由省級人大行使其稅收立法，從而做到因地制宜。其次，稅收政策制定權(quán)的歸屬劃定也要改革，可以選擇同步地方稅收立法權(quán)，逐步使地方政府的稅收政策制定權(quán)擴大。2.調(diào)整中央和地方之間的稅種劃分一是充分考慮經(jīng)濟穩(wěn)定性和收入的再分配，共享稅包括企業(yè)所得稅和個人所得稅，其中，在過去企業(yè)所得稅是按企業(yè)的隸屬關(guān)系征收，要改為不同層級政府按照不同的稅率對同一稅種進行雙重征稅。二是改革城市維護建設(shè)稅、營業(yè)稅，發(fā)展新型的營業(yè)稅，進一步發(fā)展為地方稅的主要稅種；改革城市維護建設(shè)稅的附加性質(zhì)，在地方稅中確立其重要稅種的地位。三是改革財產(chǎn)稅，合并土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅等，設(shè)定一致的車船稅，征收遺產(chǎn)稅、贈與稅。3.完善地方稅體系明確主體稅種，省級主體稅種可以是增值稅、省級企業(yè)所得稅，市級主體稅種可以是營業(yè)稅和市級企業(yè)所得稅，縣級主體稅種設(shè)定為財產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)方面的稅收。同時，完善地方稅體系，立足于我國地方稅的現(xiàn)狀，鞏固流轉(zhuǎn)稅的主體地位，優(yōu)化地方稅收制度和收入結(jié)構(gòu)。4.建立科學規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度目前市場經(jīng)濟國家大多使用轉(zhuǎn)移支付作為一種協(xié)調(diào)手段來處理政府間的財政分配關(guān)系。我國盡管已經(jīng)初步形成政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，但不規(guī)范、功能弱和力度小等不足依然存在，要以科學，公正，規(guī)范，透明為原則進一步改進和規(guī)范。VI.總結(jié)分稅制在我國已經(jīng)運行十幾年，不容置疑的是分稅制為我國的經(jīng)濟發(fā)展做出了很大貢獻，使中央和地方政府間的財政關(guān)系得到改善，原則性地劃分了我國各級政府的財權(quán)和事權(quán)，使中央財政的“兩個比重”得到提高，分級財政管理機制的框架初步確立，財政收入穩(wěn)定增長，然而我國財政當前的分稅分權(quán)依然是一種相對初級的狀態(tài)，依然有很多不足。我國實行分稅制下的財權(quán)劃分還不夠科學，稅收立法完全掌握在中央政府手中，地方政府的職能被削弱，財權(quán)事權(quán)相互不匹配的現(xiàn)象嚴重，造成了地方基層的財政困難。要在我國實施比較徹底的分稅制，必須完善財權(quán)事權(quán)相匹配的財政管理機制。這是一個逐步前進步步推進的工作，還有很長的路要走。目前首當其沖的要清楚劃分中央和地方的事權(quán)范圍，這是科學合理劃分政府財權(quán)的基礎(chǔ)，同時也是完善分稅制改革的基礎(chǔ)。參考文獻[1]劉劍文《試論我國分稅制立法》，武漢大學學報，2002年第8期[2]許建國，李波《中西部經(jīng)濟發(fā)展中的財政轉(zhuǎn)移支付制度