論中央與地方的關(guān)系

[《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第16條]；中央政府應(yīng)“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上分工合作的范圍”[《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第33條]；“關(guān)于財(cái)政：建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍”[《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第40條]。以“五四憲法”的通過為標(biāo)志，我國(guó)中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了第二階段，在此確立了我國(guó)中央高度集權(quán)的體制。1978年12月，中共十一屆三中全會(huì)提出，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放過于集中的權(quán)力，使地方具有更多的自主權(quán)。從此，我國(guó)中央與地方關(guān)系的發(fā)展進(jìn)入了第三個(gè)階段。現(xiàn)行憲法確立了我國(guó)現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的基本內(nèi)容：第一，現(xiàn)行憲法規(guī)定，我國(guó)是“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”[《中華人民共和國(guó)憲法》序言]，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”[《中華人民共和國(guó)憲法》第4條]，“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第16條《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第33條《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第40條《中華人民共和國(guó)憲法》序言《中華人民共和國(guó)憲法》第4條《中華人民共和國(guó)憲法》第31條《中華人民共和國(guó)憲法》第3條第4款（二）依憲治國(guó)是黨和人民的意志體現(xiàn)黨的十八屆四中全會(huì)《公報(bào)》指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。”這不僅是對(duì)憲法至高無上的法律地位的概括，同時(shí)也對(duì)憲法的實(shí)施提出了明確的要求。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，開啟了中國(guó)法治建設(shè)的新時(shí)代。將全面推進(jìn)依法治國(guó)擺到我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。而憲法作為我國(guó)的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，在憲法層面檢討目前憲法的中央與地方分權(quán)的不明確，全面分析中央與地方的關(guān)系，可以更好的依憲治國(guó)，為地方和整體在民主和效率方面起到得到更多思考。我國(guó)的憲法是通過層層人民代表大會(huì)選舉出來的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)》來制定的，充分體現(xiàn)了我國(guó)絕大多數(shù)人民的意志。（三）關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的認(rèn)識(shí)及實(shí)施前提1、中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)思想的認(rèn)識(shí)新中國(guó)建立后,以毛澤東為核心的中共第一代領(lǐng)導(dǎo)集體十分重視中央政府與地方政府的關(guān)系問題,并很早就提出要充分發(fā)揮中央政府與地方政府兩個(gè)積極性的重要方針、原則。特別是在著名的《論十大關(guān)系》一文中,毛澤東明確指出,“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力,給地方更多的獨(dú)立性,讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利?！盵毛澤東著：《毛澤東選集》第5卷毛澤東著：《毛澤東選集》第5卷，人民出版社,1977年1月第1版,275頁(yè)2、憲法中的簡(jiǎn)政放權(quán)思想我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)理應(yīng)充分發(fā)揮自身對(duì)地方各自社會(huì)事務(wù)的民主及其他的積極作用，做人民喜聞樂見之事，監(jiān)督地方政府依法行政，在不違反上一級(jí)的法律法規(guī)前提下，有針對(duì)地制定適合本地區(qū)的法律、法規(guī)。因此，對(duì)待中央與地方的關(guān)系上，簡(jiǎn)政放權(quán)是有憲可依、中央認(rèn)可以及地方樂見之事，可謂大勢(shì)所趨。3、實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)的前提條件是：保證國(guó)家統(tǒng)一簡(jiǎn)政放權(quán)目的就是通過給地方更多的獨(dú)立性來使得地方便宜行事，提高效率。那么給地方多少獨(dú)立性呢？在集中化和分權(quán)之間，平衡點(diǎn)究竟在哪里？1946年意大利舉行了全民公決，迎來了共和國(guó)的誕生。經(jīng)當(dāng)日選舉產(chǎn)生的立憲會(huì)議也隨即開始了共和國(guó)憲法的起草和審議工作，因此，地區(qū)自治問題進(jìn)入人們的視線，作為島嶼的西西里具有天然的分裂傾向，早在1944年，西西里就建立了一個(gè)被稱為Consulta的團(tuán)體，其主要任務(wù)就是為其制定一部基本法。其余各區(qū)也紛紛效仿，在立憲會(huì)議之前制定了各自的基本法。這些地區(qū)與國(guó)家之間的緊張關(guān)系，促使立憲會(huì)議不再堅(jiān)守中央集權(quán)的立場(chǎng)，而是試圖對(duì)原有的中央—地方關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。在西西里憲法學(xué)者的推動(dòng)下，意大利1946年立憲會(huì)議部分地借鑒了1931年西班牙憲法的相關(guān)規(guī)定，在純粹的單一制和純粹的聯(lián)邦制中間探索出了第三條道路，即“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式。所謂地區(qū)性國(guó)家是指將廣泛的自治權(quán)，包括某些問題上制定法律的權(quán)力賦予地區(qū)的單一制國(guó)家。1948年意大利共和國(guó)憲法所規(guī)定的“地區(qū)性國(guó)家”的概念從文字成了現(xiàn)實(shí)。從1948年的探索至20世紀(jì)的實(shí)踐，再到世紀(jì)之交的憲法改革，意大利的地區(qū)自治制度已經(jīng)走過了半個(gè)多世紀(jì)的歷程。這半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐事實(shí)上已經(jīng)證明了“地區(qū)性國(guó)家”的地方自治模式并沒有能夠夠很好地解決意大利國(guó)家的中央與地方關(guān)系問題。2017年西班牙的地區(qū)獨(dú)立公投事件更是值得人去思考中央與地方的關(guān)系如何找到一個(gè)平衡點(diǎn)，以及如何通過憲法來定位兩者。加泰羅尼亞是西班牙東北部的一個(gè)自治區(qū)，與法國(guó)接壤。加泰羅尼亞擁有獨(dú)特的語(yǔ)言和習(xí)俗，且在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間承擔(dān)了大部分稅收壓力，使得其自治政府脫離西班牙的愿望強(qiáng)烈。加泰羅尼亞的獨(dú)立公投可以說是謀求已久。早在2013以前，就已經(jīng)傳出加泰羅尼亞要進(jìn)行獨(dú)立公投的消息。2014年英國(guó)的蘇格蘭獨(dú)立公投時(shí)，加泰羅尼亞的獨(dú)立公投也是鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，不過直到三年后的今天才得以實(shí)現(xiàn)。最終，加泰羅尼亞自治區(qū)議會(huì)投票通過了“獨(dú)立”提案，宣布該區(qū)“獨(dú)立建國(guó)”。西班牙政府表示將動(dòng)用憲法第155條予以堅(jiān)決回應(yīng)，這里的憲法在維系國(guó)家統(tǒng)一的作用上意義重大，其意義高于地方自治的政治價(jià)值，對(duì)中央與地方的關(guān)系畫了一個(gè)邊界，就是中央與地方的關(guān)系本來就是一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的事，是整體與部分的關(guān)系，必須在維系國(guó)家統(tǒng)一的前提下。（四）立足國(guó)情去思考中央與地方的關(guān)系十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列以“放權(quán)讓利”為主線的重大改革措施,摸索出了一系列旨在盡可能充分體現(xiàn)中央政府和地方政府“雙贏”原則的機(jī)制性手段。但仍然有行政權(quán)力的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的現(xiàn)象。在某種意義上,中央集權(quán)與地方分權(quán)的對(duì)立和沖突還呈激化趨勢(shì)。有人甚至認(rèn)為中央政府和地方政府的權(quán)力關(guān)系只能是此消彼長(zhǎng)的“零和”關(guān)系,而絕不可能是互為前提、互相依賴的“雙贏”關(guān)系。這種觀點(diǎn)是失之偏頗的。依憲治國(guó)，在憲法框架范圍內(nèi)簡(jiǎn)政放權(quán)，繼續(xù)深化改革無疑是通過多年發(fā)展摸索出來的正確道路。因?yàn)槲覈?guó)的憲法是通過層層人民代表大會(huì)選舉出來的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)》來制定的，本身就是民主集中制的體現(xiàn)，我國(guó)政權(quán)的組織原則就是在憲法下進(jìn)行，所以中國(guó)的整個(gè)政權(quán)體系是按民主集中制原則確立的。必須要根據(jù)憲法內(nèi)容保證國(guó)家統(tǒng)一，那就必須要保證中央權(quán)威。但我國(guó)地域遼闊、民族眾多、資源分布不均、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各個(gè)地方有各自的實(shí)際情況。因此，根據(jù)我國(guó)的憲法，由我國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā)，就中央政府與地方政府的關(guān)系而言,中央政府既要保證有足夠的權(quán)威來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又要保證地方政府應(yīng)有的自主性和創(chuàng)造性,從而使中央政府和地方政府兩方面的積極性都得到充分的發(fā)揮。這一原則完全符合象我國(guó)這樣一個(gè)單一制國(guó)家協(xié)調(diào)中央政府與地方政府關(guān)系的基本規(guī)律。然而,這一原則在指導(dǎo)具體的制度設(shè)計(jì)中,我們也應(yīng)該看到它所存在的問題,因?yàn)橹醒胝偷胤秸P(guān)系的改革和調(diào)整本身是一個(gè)漸進(jìn)的過程,原有高度集權(quán)的關(guān)系模式的消極影響短時(shí)間還無法根除，有的則是在改革中出現(xiàn)的新矛盾和新問題。但我們必須繼續(xù)在中央權(quán)力與地方權(quán)力之間尋求一種精心設(shè)計(jì)又巧妙安排的平衡設(shè)計(jì)，并依法、依憲建立一個(gè)能維系國(guó)家統(tǒng)一，保證社會(huì)穩(wěn)定、繁榮、可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)和行動(dòng)上有效率、有內(nèi)聚力的中央權(quán)力和受之領(lǐng)導(dǎo)的有效率的地方權(quán)力。本著這樣的認(rèn)知，來檢討中國(guó)現(xiàn)今中央與地方的關(guān)系，便會(huì)有極大的意義。今后中央與地方彼此的權(quán)限，應(yīng)盡可能地在憲法的位階上加以明確界定，并通過憲法保留成為憲法制度。有見及此，在充分肯定我國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系改革已取得重大成效的同時(shí),依然需要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況繼續(xù)深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)。三、根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)（一）簡(jiǎn)政放權(quán)的作用意義在行政事務(wù)中，如果中央統(tǒng)的過多、過死。在我們這樣一個(gè)地域遼闊、各地發(fā)展很不平衡的國(guó)度中,就會(huì)導(dǎo)致僵化、浪費(fèi)、效率低下。在憲法框架下繼續(xù)擴(kuò)大地方政府擁有越來越多的自主權(quán),決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)。在政府管理的層次上,中央政府逐步向地方政府下放財(cái)權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán),特別是實(shí)施分稅制等一系列較為充分地考慮地方政府利益的制度和做法,可以激發(fā)和增強(qiáng)了地方政府經(jīng)濟(jì)活力和地方政府管理的自覺性,同時(shí)也在許多方面分擔(dān)了中央政府的調(diào)控壓力和增加了宏觀協(xié)調(diào)的深度和廣度,促進(jìn)了中央關(guān)于地方政府發(fā)展目標(biāo)和總體協(xié)調(diào)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從而有效地推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展,有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。在中央政府和地方政府的關(guān)系上,充分體現(xiàn)中央政府的權(quán)威和地方政府的積極性。（二）繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)舉措1、保證中央政府的權(quán)威并提升其宏觀調(diào)控能力簡(jiǎn)政放權(quán)是時(shí)代發(fā)展的必然選擇，但簡(jiǎn)政放權(quán)不是一味的放權(quán)，而是有針對(duì)、有部署的放權(quán)，在某些關(guān)乎大局布局的事項(xiàng)上，非但不放權(quán)，還要“收權(quán)”，如中央權(quán)威就必須繼續(xù)強(qiáng)化，這是國(guó)家統(tǒng)一的重要保證，另外，中央還要根據(jù)各個(gè)地方的情況實(shí)行整體宏觀調(diào)控。以往中央政府對(duì)地方政府的某些方面統(tǒng)得過多與調(diào)控乏力同時(shí)并存。但相對(duì)來說,后者更為突出。其典型表現(xiàn)就是政府的宏觀調(diào)控能力(包括財(cái)政宏觀調(diào)控能力、金融宏觀調(diào)控能力、行政組織調(diào)控能力)呈弱化趨勢(shì)。[金太軍：“政府職能與政府能力”，載《中國(guó)行政管理》1998年12期第28頁(yè)]造成這個(gè)現(xiàn)象，很大程度是因?yàn)橹醒朐谙虻胤椒艡?quán)的操作是板塊式的，比較機(jī)械化,中央政府有令不行,有禁不止的現(xiàn)象十分突出,主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上,一些地方政府從金太軍：“政府職能與政府能力”，載《中國(guó)行政管理》1998年12期第28頁(yè)這些地方保護(hù)主義做法使得中央政府的宏觀調(diào)控與地方政府的中觀調(diào)節(jié)不能正常銜接,使中央政府的宏觀調(diào)控能力受到嚴(yán)重削弱,那些該由政府調(diào)控的領(lǐng)域,政府由于財(cái)力不敷以及權(quán)威性流失等原因而力所不逮,導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的某些“死角和真空”。[金太軍：“當(dāng)代中國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系現(xiàn)狀及對(duì)策”載《中國(guó)行政管理》1999年第7期，第32頁(yè)。]從世界各國(guó)的政治實(shí)踐來看,70年代至80年代開始的大規(guī)模地方政府分權(quán)化或權(quán)力下放運(yùn)動(dòng),有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是:中央政府在權(quán)力下放的同時(shí),都比以往更強(qiáng)化了對(duì)地方政府和社會(huì)的宏觀調(diào)控管理權(quán)[派曲立克·唐勒維著：《國(guó)家理論:自由民主政治》金太軍：“當(dāng)代中國(guó)中央政府與地方政府關(guān)系現(xiàn)狀及對(duì)策”載《中國(guó)行政管理》1999年第7期，第32頁(yè)。派曲立克·唐勒維著：《國(guó)家理論:自由民主政治》，麥克米蘭教育出版社1987年版，25頁(yè)。因此,中央政府應(yīng)通過在經(jīng)濟(jì)的、法律的、制度的、道德規(guī)范等多種手段建設(shè)來加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力并以此加強(qiáng)自身的權(quán)威性以及對(duì)地方政府的剛性約束機(jī)制,以便全國(guó)形成統(tǒng)一的暢通的步伐一致的宏觀調(diào)控體系,使中央政府的宏觀調(diào)控和地方政府的中觀調(diào)節(jié)目標(biāo)和利益達(dá)成共識(shí),地方政府應(yīng)把本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展同全國(guó)的整體利益協(xié)調(diào)一致,按照國(guó)家宏觀調(diào)控的基本要求,并結(jié)合本地的具體情況,搞好地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),以保證中央的宏觀調(diào)控措施落到實(shí)處。這是在社會(huì)主義市場(chǎng)體制中政府履行宏觀調(diào)控職能,提高宏觀調(diào)控能力的內(nèi)在要求,也是符合我國(guó)基本國(guó)情——單一制國(guó)家處理中央政府與地方政府關(guān)系實(shí)際情況。在中國(guó)現(xiàn)階段,地方政府是直接面對(duì)群眾和政策的執(zhí)行者，擔(dān)負(fù)著地方社會(huì)的管理,興辦地方社會(huì)事業(yè),保障地方的社會(huì)福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)職能,同時(shí),還兼有本地區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國(guó)有資產(chǎn)所有者的職能。肩負(fù)這樣的雙重承擔(dān),往往使地方政府成為該地區(qū)的共同利益主體,必然具有維護(hù)和擴(kuò)展本地區(qū)利益的內(nèi)在要求。而且經(jīng)過十幾年改革和發(fā)展之后,地方政府實(shí)際上已成為整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要的組織和推動(dòng)力量,而許多地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起的作用,是中央政府所不能替代的。因而地方在動(dòng)機(jī)和能力上已具備自主性。在這樣的現(xiàn)實(shí)下,如果中央政府強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)舊有的格局,無疑是打擊地方發(fā)展的積極性，那不僅會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展萎縮,而且可能使剛開始的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)胎死腹中。因此,在中央政府強(qiáng)化宏觀控制過程中,理應(yīng)切實(shí)尊重地方政府的權(quán)益,適時(shí)適度地保護(hù)地方的利益,并給予必要的自主決策權(quán),以便為地方政府職能的有效實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造基本動(dòng)力。2、建構(gòu)中央政府與地方政府的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系從全局出發(fā)，必須要通過中央來合理配置國(guó)內(nèi)各種資源，如東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但是勞動(dòng)力不足，中央就通過鐵路、國(guó)道等基礎(chǔ)設(shè)的興建來助力東部，便于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；東部的初期發(fā)展需要大量的能源，而我國(guó)東部能源缺乏，國(guó)家的西電東送工程，無疑給了東部發(fā)展“引擎”加足了“油”，還有后來的南水北調(diào)等工程都是通過中央調(diào)配國(guó)內(nèi)資源為地方發(fā)展保駕護(hù)航，也正是這樣，改革開放三十多年來，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了硬件的保證。因此，地方離不開中央的支持。因?yàn)橹醒胝钦叩闹贫ㄕ?所以,地方政府在重大政策的選擇和安排上要依賴中央政府。以此同時(shí)，中央政府行政和政策不是靠強(qiáng)行指令就能實(shí)現(xiàn)的,它需要依賴地方政府的積極合作和支持，所以要充分照顧到地方政府利益,協(xié)調(diào)好與地方政府的關(guān)系。地方政府是政策的執(zhí)行者,中央的政策要得到有效執(zhí)行,必須依賴地方政府。如沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，為國(guó)家GDP帶來重要的貢獻(xiàn)，現(xiàn)在沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又帶動(dòng)內(nèi)地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如國(guó)家近年來推行的西部大開發(fā)，是需要有地方有實(shí)力了，才有能力去支持、援助大西北的。這也是部分的發(fā)展離不開整體，整體的發(fā)展又需要各個(gè)組成部分的發(fā)展的辯證關(guān)系。時(shí)下我國(guó)正在進(jìn)行“一帶一路”“走出去”的國(guó)家戰(zhàn)略，正是中央與地方之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的最好證明。因此適當(dāng)配置權(quán)力與資源以實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)好中央與地方之間的優(yōu)勢(shì)得到最佳互補(bǔ)，達(dá)到雙贏的聯(lián)動(dòng)局面。3、理清中央與地方在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系，完善相關(guān)監(jiān)督制度2003年10月14日中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。中央政府將大部分部屬企業(yè)下放地方政府管理,中央此舉目的是減少行政干預(yù),增強(qiáng)企業(yè)活力,但有的地方政府卻把這個(gè)下放當(dāng)作是中央給了地方“財(cái)政”保障來源，所以目前行政干預(yù)依然在根本上阻礙改革，在一定程度上等于將企業(yè)從中央的附屬物變成了地方的附屬物,造成了政企關(guān)系的地方政府化,是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)因受阻擱淺而違背初衷,企業(yè)仍未能真正成為適應(yīng)市場(chǎng)的法人實(shí)體和競(jìng)爭(zhēng)主體。鑒于這種情況,當(dāng)前最緊迫的工作是要加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)主義市場(chǎng)化進(jìn)程,按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,轉(zhuǎn)變各級(jí)政府職能,切實(shí)貫徹政企分開的原則,建立相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)管理營(yíng)運(yùn)和監(jiān)督機(jī)制,使得這些企業(yè)在真正意義上實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)化，從而杜絕中央政府與地方政府在物業(yè)上分權(quán)關(guān)系上機(jī)械式管理。在稅權(quán)方面，財(cái)政、財(cái)力在各級(jí)政府間的分配量度，直接關(guān)系到中央、地方政府各自利益的滿足程度或?qū)崿F(xiàn)程度，所以，財(cái)稅的分配對(duì)中央與地方的關(guān)系舉足輕重，。1994年我國(guó)正式推行分稅制財(cái)政體制改革，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管。分稅制財(cái)政體制改革初步實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。[何帆著：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲——當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問題》，今日中國(guó)出版社1998年版，第174-175頁(yè)。]為了地方能夠擔(dān)負(fù)起地方社會(huì)的管理,興辦地方社會(huì)事業(yè),保障地方的社會(huì)福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能,地方就必須要有一定的財(cái)力保障，雖然中央對(duì)地方是有各種下發(fā)的資金，但我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，中央也不可能事無巨細(xì)地一一去處理，但一攬子的行政方式必然大大降低行政效率。很多地方政府之所以對(duì)轄區(qū)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)行政干預(yù)，一是由于制度的不完善，還有就是地方政府實(shí)現(xiàn)自身職能時(shí)候?qū)?jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要，有見及此，通過對(duì)地方有適度的稅收來保障地方在依法行使職權(quán)是客觀現(xiàn)實(shí)的，但必須有財(cái)政監(jiān)督。因?yàn)橹醒胝c地方權(quán)限的劃分、調(diào)整必須以中央政府對(duì)地方政府的有效監(jiān)督為必要前提和保障,否則中央政府該放的權(quán)不敢放,何帆著：《為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲——當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政問題》，今日中國(guó)出版社1998年版，第174-175頁(yè)。縱觀世界各國(guó),中央政府都把財(cái)政監(jiān)督當(dāng)作對(duì)地方監(jiān)督的重要手段。中央政府的財(cái)政收入在整個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入中的比重都比較高,一般在50%以上。地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政依賴性較大,地方財(cái)政的很大一部分來源于中央的財(cái)政補(bǔ)貼、借款、貸款等。[陳嘉陵、田穗生主編陳嘉陵、田穗生主編：《各國(guó)地方政府比較研究》，武漢出版社1991版，第201-202頁(yè)。中央政府正是通過這種方式對(duì)地方實(shí)行非直接的但頗為有效的監(jiān)督。因此,我們?cè)诟母锖驼{(diào)整中央政府與地方政府關(guān)系時(shí),也應(yīng)重視中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政控制問題,要進(jìn)一步完善分稅制,改變中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重過低的狀況,規(guī)范中央政府與地方政府的分配關(guān)系,逐步建立起規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度,以提高中央政府的財(cái)政控制能力,對(duì)地方實(shí)行切實(shí)有效的監(jiān)督?？傊ψ龅浇瓭擅裢驹谑宕髨?bào)告中所指出的:加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。加強(qiáng)對(duì)黨和國(guó)家方針政策貫徹的監(jiān)督,保證政令暢通。當(dāng)然,中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督本身必須法制化,亦即通過法定的程序,有充足的法律依據(jù),這套程序和法律實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)中央政府和地方政府的雙向約束和規(guī)范機(jī)制。四、堅(jiān)定不移深化改革、簡(jiǎn)政放權(quán)，平衡好中央與地方關(guān)系實(shí)行改革開放、簡(jiǎn)政放權(quán)政策如同實(shí)行法治一樣，都是不許走回頭路的正確決定。地方的妥善分權(quán)可以減輕中央的負(fù)擔(dān)，讓中央可以挪出更多的時(shí)間及精力用來監(jiān)督、協(xié)助地方的自治，以及綢繆國(guó)家的未來整體戰(zhàn)略方針。中央與地方的關(guān)系是整體與部分的關(guān)系，只有各部分都發(fā)展好了，總體才會(huì)好，但脫離整體布局的部分顯然是不能持續(xù)的很好發(fā)展，尤其是我國(guó)地域遼闊、人口眾多、民族眾多、各個(gè)地方的區(qū)域情況都不一樣，像沿海地區(qū)是我國(guó)人口密集的地方，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)先的地方，同時(shí)也是資源不足的地方，像西電東送、南水北調(diào)等夸地域的世紀(jì)大工程，是需要通過對(duì)國(guó)家整體的考慮來調(diào)配資源，所以一味的由中央控制或地方自主都不是最科學(xué)的做法，我國(guó)是單一制國(guó)家，由中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益，我國(guó)的憲法也是通過層層人民代表大會(huì)選舉出來的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)》來制定或修改，本身就是民主集中制的體現(xiàn)，所以地方不能只顧自己區(qū)域的情況而忽略了總體的情況，中央的其中一項(xiàng)重要職能正是通過宏觀調(diào)控來把握著整個(gè)大局走向，引領(lǐng)我國(guó)在整體上發(fā)展；以此同時(shí)，地方有地方的特殊性，為了提高地方的發(fā)展