2023年中國大陸老年收入保障政策的制度變遷

14/1414/1414/14中國大陸老年人收入保障政策的制度變遷馬良作者簡介：馬良：男，1964年，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院社會工作系，教授，長期從事社會政策和弱勢群體研究，已經(jīng)發(fā)表各類論文數(shù)十篇。〔浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院社會工作系，310018〕【論文摘要】：中國大陸老齡化的問題，其解決的目的是要讓老年群體可以積極融入社會并分享社會開展的積極成果。從現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)途徑上看，老年人的收入保障是關(guān)鍵，這種保障既有來自家庭等非正式的支持系統(tǒng)，更重要是來自政府和其他社會組織的正式支持系統(tǒng)。政府是老年群體公共效勞的直接主體，而且也是老年群體效勞體系中不同參與主體之間的界限和關(guān)系的最重要決定者。老年收入保障政策的制度性變遷不僅提供社會資源配置中老年群體的利益分配狀態(tài)，而且再現(xiàn)了在老年群體利益中心配置中不同主體〔政府、老年群體、社會組織、社區(qū)、家庭等〕的博弈過程，再現(xiàn)了中國大陸不同歷史階段的“老年人贍養(yǎng)文化〞。本論文從中國大陸的老齡化困境出發(fā)，以外鄉(xiāng)文化的敏感性和社會歷史開展的邏輯性為雙重考慮維度，討論了老年收入保障的重要性和根本原那么。從社會政策的制度安排來說，老年收入保障政策是以社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心，以特定環(huán)境下的老年人補(bǔ)貼等社會救助政策為輔。同時，本文從老年社會保險(xiǎn)、老年社會救助和老年社會福利三大層面來充分闡述大陸老年人社會政策的制度性變遷，指明了老年人收入保障政策的兩大任務(wù)：建立“多支柱〞的養(yǎng)老收入保障體系并確保老年人收入程度隨著社會經(jīng)濟(jì)開展逐步進(jìn)步?？傮w而言，這種老年收入保障政策的制度性變遷，正在日益打破傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老〞的觀念，適應(yīng)家庭構(gòu)造日趨核心化的開展趨勢，逐步實(shí)現(xiàn)社會化〔社區(qū)〕養(yǎng)老和統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)〞老年效勞體系?！娟P(guān)鍵詞】：中國大陸，老年群體，養(yǎng)老收入，社會政策，制度性變遷根據(jù)2021年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，全國60歲及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點(diǎn)，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點(diǎn)。中國的老齡化開展趨勢越來越明顯，如何來構(gòu)建中國大陸老年收入保障政策體系成為重中之重。老年收入保障政策的制度性變遷，這牽涉到在社會政策層面對社會福利資源配置的及其配置的合理有效問題?！袄夏耆藛栴}〞，是在1969年結(jié)合國召開的第二十四屆大會上由馬耳他代表首次提出。在傳統(tǒng)社會中，老年人是“權(quán)利和財(cái)富〞的象征，但是隨著現(xiàn)代化、城市化和老齡化的加速開展，老年問題已成為普遍性的社會問題。1999年結(jié)合國國際老人年會上提出了“建立一個不分年齡、人人共享的社會〞的主題①梅陳玉嬋等，?老年學(xué)理論與理論?，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第56頁。，同年世界衛(wèi)生組織在世界衛(wèi)生日提出了“積極安康的老年生活〞的口號②①梅陳玉嬋等，?老年學(xué)理論與理論?，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第56頁。②世界衛(wèi)生組織，?積極老齡化政策框架?，華齡出版社，2003年版，第9頁。老年人社會政策的開展是社會進(jìn)步的必然要求，國家和政府有責(zé)任對全體公民采取保障措施，并且實(shí)現(xiàn)對生命的“全程〞保障，協(xié)調(diào)代際之間的關(guān)系，保持社會的安康穩(wěn)定開展。其目的是為了讓老年人獲得保障、參與、安康的最正確時機(jī)，去開展相應(yīng)的社會保護(hù)和社會救助的一系列標(biāo)準(zhǔn)和行動的總和。中國政府明確提出了要全面落實(shí)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂〞?！皥?jiān)持家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合，完善社會養(yǎng)老保障制度，走政府、社會、家庭和個人相結(jié)合的養(yǎng)老保障道路〞。在老年社會政策體系中，最關(guān)鍵的是如何保證老年人生存的政策，最重要的是如何促使老年人的將來開展的政策。20世紀(jì)80年代以來，國家大力推進(jìn)老年社會政策體系的配套組織建立。1982年3月正式成立了“老齡問題世界大會中國委員會〞，后更名為“中國老齡問題全國委員會〞，并在1983年4月批準(zhǔn)為常設(shè)機(jī)構(gòu)。1994年12月國家計(jì)委、民政部等部門結(jié)合制定了?中國老齡工作七年開展綱要〔1994-2000〕?，1996年8月通過了?中華人民共和國老年人權(quán)益保護(hù)法?。1999年10月成立全國老齡工作委員會，2000年8月，黨中央、國務(wù)院公布了?關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定?，2001年又公布了?中國老齡事業(yè)開展“十五〞方案綱要?。一、老年收入保障政策的重要性及其根本原那么①參見國家統(tǒng)計(jì)局國家統(tǒng)計(jì)信息中心編，?世界回族要國家和地區(qū)社會開展比擬統(tǒng)計(jì)資料?，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1991年，第108-109頁。很明顯，隨著各國老齡化程度的進(jìn)步，老年人的社會撫養(yǎng)系數(shù)①參見國家統(tǒng)計(jì)局國家統(tǒng)計(jì)信息中心編，?世界回族要國家和地區(qū)社會開展比擬統(tǒng)計(jì)資料?，中國統(tǒng)計(jì)出版社，1991年，第108-109頁。老年收入保障政策實(shí)際上是老年人經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的政策，即有關(guān)由誰和如何為老年人提供維持根本生活費(fèi)用的政策，主要是來解決老年人根本生活保障的問題。從社會政策的制度安排來說，以社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心，以特定環(huán)境下的老年人補(bǔ)貼等社會救助政策為輔。在西方的老年收入保障政策主要是通過社會化的養(yǎng)老保險(xiǎn)來實(shí)現(xiàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)在其開展進(jìn)程有三種詳細(xì)形式。家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，就是由家庭來承當(dāng)贍養(yǎng)老人的功能，中國古代就有“養(yǎng)兒防老〞的說法。隨著工業(yè)社會替代農(nóng)業(yè)社會，傳統(tǒng)家庭構(gòu)造解體，家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)瓦解。當(dāng)然，正規(guī)的社會保險(xiǎn)制度不可能完全取代家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能，家庭的血緣關(guān)系是天生自然的，這也決定了家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，尤其在低收入和中等開展中國家。國家公共保險(xiǎn)制度，就是由國家政府為主體的承當(dāng)資金籌措和管理運(yùn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各國根據(jù)不同的國情選擇和設(shè)計(jì)了眾多不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，在160多個國家中存在209種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)形式。①參見美國社會保障署，?世界社會保障制度?，中國物質(zhì)出版社，1995年，第22頁。多元化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，在20世紀(jì)70年代后得到了很快開展，就是由國家、企業(yè)和個人共同建立的由多種形式構(gòu)成的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。20世紀(jì)80年代末期，西方興隆國家為了擺脫“福利危機(jī)〞，紛紛對養(yǎng)老社會保險(xiǎn)政策進(jìn)展改革，強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策要與國民經(jīng)濟(jì)開展程度相一致，普遍采取增收節(jié)支的政策；鼓勵私營企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場化運(yùn)作，與資本市場的開展互相促進(jìn)；養(yǎng)老基金要從現(xiàn)收現(xiàn)付形式向積累或局部積累形式過渡，開展國家、企業(yè)和個人共建的①參見美國社會保障署，?世界社會保障制度?，中國物質(zhì)出版社，1995年，第22頁。縱觀國際養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，其主要原那么是：第一，依法建立公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)代際之間的互惠投資，養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇程度必須與本國的經(jīng)濟(jì)開展程度相適應(yīng)，在社會財(cái)富的市場配置和社會福利政策配置之間達(dá)成合理的比例；第二，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策程度具有一定的剛性，現(xiàn)收現(xiàn)付的國家公共保險(xiǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)中的主要支柱，但合理建構(gòu)具有再分配、儲蓄和保障功能的多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是必然開展趨勢；第三，公平和社會互助是養(yǎng)老社會保險(xiǎn)的根本理念，但是公平不排擠效率，社會互助也不排擠自助才能的提升，應(yīng)導(dǎo)入市場機(jī)制防止過度依賴政府等道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象。第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理形式是非常多樣的，有政府集權(quán)管理，也有政府和民間組織共同管理，也有私人組織管理，要堅(jiān)持適應(yīng)型和效率型開展趨勢；第五，要作好養(yǎng)老金的保值和增殖的工作，做好養(yǎng)老保險(xiǎn)的近期和長期規(guī)劃，把繳費(fèi)和養(yǎng)老金的替代率建立在理智和正確的根底上，要把多方籌資與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的市場融資結(jié)合起來，進(jìn)步養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的承受才能；第六，建立專業(yè)化的社會化效勞體系是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最后依托。二、中國的老年收入保障政策三大層次新中國成立后，我國的老年收入保障政策主要經(jīng)歷了兩個不同階段。傳統(tǒng)的老年收入保障政策，在我國實(shí)現(xiàn)由方案經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中也暴露出其根本性的弊端。其一，制度性歧視，在農(nóng)村老年人群體中根本上沒有施行社會性收入保障政策；第二，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)政策根本上是政府、企業(yè)單方面責(zé)任制，基金的籌集形式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，與就業(yè)直接相關(guān)的養(yǎng)老保障單位制。我國現(xiàn)階段根本上建立了適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)要求，表達(dá)城鄉(xiāng)不同特點(diǎn)的城市和農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。在老年人收入保障政策層面其實(shí)就是兩大任務(wù)：其一，建立多支柱的集政府、企業(yè)、社會組織和個人多元力量的養(yǎng)老收入保障體系；其二，確保老年人也同等地來享受中國改革開放的成果，確保老年人收入程度也隨著社會經(jīng)濟(jì)開展逐步進(jìn)步。詳細(xì)而言，我國現(xiàn)階段老年人收入保障政策涉及城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大領(lǐng)域，涉及社會保險(xiǎn)、社會救助和社會福利三大層次。第一層次：老年人社會保險(xiǎn)政策是整個收入保障中最核心局部①城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策性框架根本上根據(jù)1997年的?關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定?、1999年的?社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例?和2005年的?國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定?。與傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策相比，第一，在保險(xiǎn)施行的范圍上，擴(kuò)大了覆蓋面?！斑m用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者〞，并且在保險(xiǎn)工程、待遇和投保標(biāo)準(zhǔn)各方面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，使得勞動者在享受保險(xiǎn)的權(quán)利上到達(dá)了統(tǒng)一。截至2005年底，全國根本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)1.75億人，其中4367萬離退休人員享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇①參見2006年12月12日，國務(wù)院新聞辦公室，?中國老齡事業(yè)的開展?白皮書，新華網(wǎng)，://news.xinhuanet/politics/2006-12/12/content_5473205.htm。①參見2006年12月12日，國務(wù)院新聞辦公室，?中國老齡事業(yè)的開展?白皮書，新華網(wǎng)，://news.xinhuanet/politics/2006-12/12/content_5473205.htm第二，在保險(xiǎn)資金的籌措形式上，要實(shí)現(xiàn)向局部基金積累制轉(zhuǎn)變，建立新的資金運(yùn)行方式。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)是現(xiàn)收現(xiàn)付，即從企業(yè)收入或國家財(cái)政收入中隨時支付退休金。1995年國務(wù)院在?關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知附件?中規(guī)定，“為渡過本地區(qū)人口老齡化頂峰，各地應(yīng)按照局部積累制的籌資形式，測定長期的統(tǒng)籌費(fèi)率，目前可先按當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)行統(tǒng)籌費(fèi)率繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)〞，當(dāng)積累的根本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)發(fā)生短缺時，“由同級財(cái)政予以支持〞。這種初級混合制形式既保證已退休人員退休金支付的平衡，也保證對對將來退休者支付退休金的平衡。第三，在保險(xiǎn)資金的來源上，實(shí)行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度，國家、企業(yè)和個人共同承當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。社會統(tǒng)籌表達(dá)了養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會共濟(jì)性，從一定程度上抑制了企業(yè)、行業(yè)之間的不公平性。這局部資金是根本養(yǎng)老金是現(xiàn)收現(xiàn)付的，統(tǒng)一調(diào)配并按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，目前中國已經(jīng)根本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地市級統(tǒng)籌。其資金的來源從2006年起，由企業(yè)按照職工工資總額的20%繳納。個人賬戶是有利于落實(shí)個人責(zé)任，便于勞動者在不同區(qū)域和不同體制之間的自由流動，這局部資金是積累制的，個人不能在退休前提早支取，個人賬戶中個人繳納局部還可以繼承。從2006年起，個人賬戶由個人按照工資總額的8%繳納①對社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納是有一個變化的，最初，企業(yè)按照工資總額的20%繳納，個人按照個人工資總額的8%繳納。其中個人賬戶的基數(shù)是個人工資總額的11%，所以還有3%就由企業(yè)繳納局部中劃取。社會統(tǒng)籌賬戶是企業(yè)繳納局部減去進(jìn)入個人賬戶后的資金余額，當(dāng)然還要加上政府負(fù)擔(dān)局部。后來這個方案有調(diào)整，2006年全國施行個人賬戶只有個人繳納局部，企業(yè)繳納全部進(jìn)入社會統(tǒng)籌。這樣適當(dāng)縮小個人賬戶規(guī)模，加大社會統(tǒng)籌賬戶的規(guī)模，更加有利于完善養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。。國家的作用是通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收和利率的傾斜政策，在社會保障支出不斷增加的狀況下，中央財(cái)政發(fā)揮①對社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納是有一個變化的，最初，企業(yè)按照工資總額的20%繳納，個人按照個人工資總額的8%繳納。其中個人賬戶的基數(shù)是個人工資總額的11%，所以還有3%就由企業(yè)繳納局部中劃取。社會統(tǒng)籌賬戶是企業(yè)繳納局部減去進(jìn)入個人賬戶后的資金余額，當(dāng)然還要加上政府負(fù)擔(dān)局部。后來這個方案有調(diào)整，2006年全國施行個人賬戶只有個人繳納局部，企業(yè)繳納全部進(jìn)入社會統(tǒng)籌。這樣適當(dāng)縮小個人賬戶規(guī)模，加大社會統(tǒng)籌賬戶的規(guī)模，更加有利于完善養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。第四，建立退休金與社會經(jīng)濟(jì)開展掛鉤和退休人員分享經(jīng)濟(jì)開展成果的新機(jī)制。一方面是退休金和物價(jià)變動掛鉤，在20世紀(jì)90年代末期，全國根本上都施行物價(jià)補(bǔ)償制度，根據(jù)上年度職工生活費(fèi)價(jià)格指數(shù)的上升幅度來對制定物價(jià)補(bǔ)償政策。另一方面，也根據(jù)在職職工工資增長情況對退休金作出相應(yīng)調(diào)整。第五，建立了養(yǎng)老金的保值增值機(jī)制和社會化管理制度。在社會經(jīng)濟(jì)開展中，將來養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的提升是必然的，而且養(yǎng)老金的管理也需要本錢。一般而言，由政府部門管理養(yǎng)老金，其平安性是可以保證，“全國社會保障基金〞成立，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金基金化管理為保值增值創(chuàng)造了良好條件。同時，2003年?關(guān)于積極推進(jìn)企業(yè)退休人員社會化管理效勞工作的意見?，為養(yǎng)老保障的社會化管理提出了新的任務(wù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的收繳和發(fā)放已經(jīng)根本實(shí)現(xiàn)社會化，實(shí)現(xiàn)“收支兩條線〞；對退休人員的社區(qū)化管理也獲得本質(zhì)性進(jìn)展，在絕大多數(shù)的社區(qū)都設(shè)立了社會保障站，改變了原來單位制管理形式。我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策已經(jīng)發(fā)揮了很大效應(yīng)，但同樣還面臨嚴(yán)峻的問題。其中最關(guān)鍵的是在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制過程中形成的隱性債務(wù)。1997年，中國國務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制和管理研究所與美國安泰保險(xiǎn)公司合作開展了對“中國養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)〞的研究，根據(jù)“精算〞的結(jié)果顯現(xiàn)，隱性債務(wù)占國內(nèi)消費(fèi)總之〔〕的比例到達(dá)145%②參見孫光德、董克用，?社會保障概論?，中國人民大學(xué)出版社，2004年，167頁。。很顯然，這就要務(wù)實(shí)現(xiàn)社會政策的創(chuàng)新，償付隱性債務(wù)的主要責(zé)任應(yīng)該是政府。與此相應(yīng)，就是養(yǎng)老金資金的困難問題，養(yǎng)老金賬戶空長運(yùn)行嚴(yán)重。宏大的制度性的資金風(fēng)險(xiǎn)必然會降低新制度的聲譽(yù)，財(cái)政補(bǔ)貼雖有一定潛力，但更加重要的是國有資產(chǎn)變現(xiàn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，從而②參見孫光德、董克用，?社會保障概論?，中國人民大學(xué)出版社，2004年，167頁。②機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工實(shí)行的是與企業(yè)職工完全不同的仰賴保險(xiǎn)在制度，其根本的政策框架是國務(wù)院1978年公布的?關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行規(guī)定?。其總的特征是養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用全部由國家和單位繳納，個人不用繳費(fèi)，主要由財(cái)政當(dāng)期支付；養(yǎng)老金的給付程度以個人的工資為基數(shù)，按本人工齡長短的不同比例計(jì)發(fā)。如今正在努力構(gòu)建國家、單位和個人共同負(fù)擔(dān)的基金籌集機(jī)制，諸如，上海的等機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工也參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同等地繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，但是養(yǎng)老金的發(fā)放還是按照“老〞方法執(zhí)行?？傊瑱C(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)程。③農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國農(nóng)村的老齡化程度比城鎮(zhèn)高，老年人口的75%居住在農(nóng)村，而且農(nóng)村原有社會保障體系非常薄弱。假設(shè)說城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會政策面臨的問題是如何建立統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)、高效和完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，那么農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是剛剛起步，并且步履困難。我國在1980年代開始試點(diǎn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1992年開始推廣，同年民政部推出了?縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)根本方案〔試行〕?。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)的特征是：第一，在保障性質(zhì)上，以農(nóng)民自我保障為根底，根本上不增加國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。在資金籌集上，堅(jiān)持“個人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔、國家予以政策支持〞的原那么，在個人繳費(fèi)的根底上，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給予適當(dāng)補(bǔ)助，國家的責(zé)任表達(dá)在稅收優(yōu)惠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)稅前列支，在保險(xiǎn)資金運(yùn)營過程中免征增值稅等。第二，在資金的管理上，實(shí)行完全個人賬戶的管理形式。農(nóng)民以自愿參加為前提，農(nóng)民個人繳納和集體對其的補(bǔ)貼都?xì)w入個人賬戶，實(shí)行儲藏積累，按照積累總額確定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。第三，在繳費(fèi)方式上是靈敏多樣。農(nóng)民可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)條件自由選擇，在時間上可以按年、季、月，甚至一次性交清，也可以中間停交；在繳費(fèi)金額上可以按一定收入的比例，也可以按照一定的數(shù)額繳納，月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以220元。第四，在施行范圍上，推進(jìn)務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化。由于受到社會經(jīng)濟(jì)條件和組織機(jī)構(gòu)等方面的限制，關(guān)鍵是政府在農(nóng)村社會保險(xiǎn)中的作用嚴(yán)重缺乏，使得農(nóng)村社會保險(xiǎn)的政府強(qiáng)迫性無法表達(dá)。為了減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，2000年建議暫停農(nóng)村養(yǎng)老社會保險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度陷入彷徨狀態(tài)。2005年底，全國已有31個省〔自治區(qū)、直轄市〕約1900個縣〔市、區(qū)、旗〕開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5400多萬農(nóng)民參保，積累保險(xiǎn)基金約310億元人民幣，300多萬參保農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金，當(dāng)年支付養(yǎng)老保險(xiǎn)金21.3億元人民幣①參見2006年12月12日①參見2006年12月12日，國務(wù)院新聞辦公室，?中國老齡事業(yè)的開展?白皮書，新華網(wǎng)，://news.xinhuanet/politics/2006-12/12/content_5473205.htm在城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，失土農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，也引起了中國政府的高度重視。為了確保被征地農(nóng)民根本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)，逐步將被征地農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保障體系。到2005年底已有15個省〔自治區(qū)、直轄市〕出臺了被征地農(nóng)民社會保障方法，約600萬人被納入社會保障范圍，籌集資金約500億元人民幣。第二層次，老年人社會救助政策這是老年人收入保障政策的有機(jī)組成局部，是一種純粹的政府行為。目前，與老年人收入相關(guān)的社會救助主要是城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障制度，就是為那些家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的貧困人口提供差額補(bǔ)助的新型社會救濟(jì)制度。其特點(diǎn)是解決保障對象的根本生活問題，而不是去改善其生活狀況。①城鎮(zhèn)居民最低生活生活保障制度。1993年最早在上海市試點(diǎn)，1999年10出臺了?城市居民最低生活保障條例?開始推向全國。保障對象主要有兩類人：一是“三無〞人員，即無生活來源、無勞動才能、無法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)居民；二是有一定收入，但其家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€的城鎮(zhèn)居民。在資金來源上，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，并鼓勵社會組織或個人積極捐贈和資助。在管理體制上，是屬地化管理，實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制。在申請審批程序上也制定了非常標(biāo)準(zhǔn)程序。保障標(biāo)準(zhǔn)那么按照當(dāng)?shù)鼐S持城鎮(zhèn)居民根本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤〔燃?xì)狻迟M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用來確定，保障標(biāo)準(zhǔn)是動態(tài)指標(biāo)。截止2007年底，全國包括貧困老年人共有2270.9萬〔1065.6萬戶〕城市居民享受了城市最低生活保障，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為182.4元/人/月，比上年同期進(jìn)步12.8元，增長7.6％，浙江省杭州市從2008年1月1日起，執(zhí)行新的最低生活保障線，不管家庭戶人口數(shù)，城市居民每人355元/月②參見②參見杭政函〔2021〕39號，杭州市人民政府關(guān)于調(diào)整我市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知。②農(nóng)村居民最低生活保障制度和農(nóng)村的“五保戶〞制度。1996年，浙江省最早開始農(nóng)村居民最低生活保障制度的試點(diǎn)和推廣工作，到年底已經(jīng)有30多個縣市區(qū)出臺了施行農(nóng)村最低生活保障線的文件。與城市居民最低生活保障制度一樣，從保障對象上看，是指具有當(dāng)?shù)爻Ｗ∞r(nóng)業(yè)戶口，家庭人均收入低于最低生活保障線的農(nóng)民。農(nóng)村老年人是其中主要的保障對象之一，確保他們的根本收入來源。保障資金的來源，各地從實(shí)際出發(fā)，采取分級負(fù)擔(dān)的方法籌集保障資金。相關(guān)申請保障的程序也是相對標(biāo)準(zhǔn)。從保障線標(biāo)準(zhǔn)來看，各地都是由地市級或縣級政府制定、公布農(nóng)村最低生活保障線，杭州市2021年開始農(nóng)村最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)是不計(jì)家庭戶人口數(shù)，每人每月270元。2007年全國開始全面推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障制度。截止2007年底，已有3451.9萬人〔1572.5萬戶〕享受了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增加1948.2萬人，增長128.7％，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為70元/人/月，其中包括不符合“五保〞條件的貧困老年人。農(nóng)村最低生活保障制度與城市相比，雖然起步晚，但開展較快，覆蓋面不斷擴(kuò)大，有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會救濟(jì)的深化改革。農(nóng)村最低生活保障線的建立，使農(nóng)村救濟(jì)由傳統(tǒng)救濟(jì)向現(xiàn)代救濟(jì)制度轉(zhuǎn)變，由過去臨時性救濟(jì)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄆ诰葷?jì)為主；由單一的行政手段管理轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、法律多種手段管理；由簡單、粗放操作向標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化操作轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村最低生活保障制度確實(shí)立。農(nóng)村的“五保戶〞制度的歷史悠久，是農(nóng)村多種社會保障政策之一，對農(nóng)村中的“特殊〞老年人施行的“五保〞供養(yǎng)制度。截至2007年底共有525.7萬〔492.4萬戶〕農(nóng)村五保老人享受到了農(nóng)村五保救濟(jì)，農(nóng)村五保分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為1432.0元/人/年，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為1953.0元/人/年。對執(zhí)行方案生育政策的農(nóng)村獨(dú)生子女或兩女戶夫婦，在年滿60周歲以后，由中央或地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金，施行方案生育家庭獎勵扶助制度。2005年底，享受該獎勵扶助的人群到達(dá)135萬人①相關(guān)數(shù)據(jù)參見①相關(guān)數(shù)據(jù)參見2006年12月12日，國務(wù)院新聞辦公室，?中國老齡事業(yè)的開展?白皮書，新華網(wǎng)，://news.xinhuanet/politics/2006-12/12/content_5473205.htm第三層次，老年人社會福利政策這是根據(jù)老年人的特殊需要和老年人自身的特點(diǎn)，由社會提供應(yīng)老年人的特殊的照顧性的物質(zhì)幫助和社會效勞，例如，老年人的優(yōu)惠購物和免費(fèi)或低費(fèi)享受社會效勞，增加退休養(yǎng)老津貼，降低老年人看病就醫(yī)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等。1969年在結(jié)合國大會上正式提出了老年人的特殊需要問題，而后受到各國政府的關(guān)注。這些政策的落實(shí)其實(shí)也是加強(qiáng)了對老年人收入的保障。我國城鄉(xiāng)社會福利政策的主要內(nèi)容包含了城市離退休人員的福利工作，農(nóng)村“五保戶〞老人的福利工作，尊老敬老的相關(guān)措施等。詳細(xì)而言，第一，建立福利院和敬老院，收養(yǎng)生活沒有保障的老年人，并擴(kuò)大了對社會上一般老年人的收養(yǎng)安置，為解決老年人的生活照料、醫(yī)療效勞及精神孤獨(dú)等問題起到了很好的作用。2005年底，全國城鄉(xiāng)有社會福利院、敬老院、養(yǎng)老院、老年公寓和老年護(hù)理院等養(yǎng)老效勞機(jī)構(gòu)39546個，總床位149