政策網(wǎng)絡(luò)路徑-西方公共政策分析的新范式-蔣碩亮pdf

政策網(wǎng)絡(luò)路徑:西方公共政策分析的新范式*蔣碩亮內(nèi)容提要:政策網(wǎng)絡(luò)路徑是西方發(fā)達國家研究后現(xiàn)代政策過程的主流話語和一種新的分析范式，它主要研究在政策過程中相互依賴的行動者的穩(wěn)定社會關(guān)系模式對公共政策的影響。政策網(wǎng)絡(luò)路徑的“硬核”在于探討政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策后果之間的因果關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)中，行動者在網(wǎng)絡(luò)中的地位、政策參與者關(guān)系的強弱以及網(wǎng)絡(luò)的開放程度都會影響政策后果。作為當今政策分析的新范式，政策網(wǎng)絡(luò)路徑是對傳統(tǒng)政策分析理論的超越，它對中國政策科學(xué)的深入研究以及中國當前的政策問題的有效解決具有一定的借鑒意義和啟示。關(guān)鍵詞:政策網(wǎng)絡(luò);政策網(wǎng)絡(luò)路徑;政策過程;范式20世紀80年代以來，政策網(wǎng)絡(luò)(PolicyNetwork)、政策網(wǎng)絡(luò)路徑(PolicyNetworkApproach)逐漸成為美國、英國、德國、荷蘭等西方國家在政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語和一種新的研究范式，也是學(xué)者們分析公共政策的重要工具之一。①當前，政策網(wǎng)絡(luò)和“全球化”、“治理”等后現(xiàn)代詞匯相互聯(lián)結(jié)，組成新的概念家族，增加了公共政策科學(xué)的相關(guān)知識，拓展了對于公共政策過程的理解。當然，由于對政策網(wǎng)絡(luò)研究的時間較短，以及學(xué)者們研究的視角各異，對政策網(wǎng)絡(luò)有多種不同的理解和應(yīng)用，作為一種分析路徑，其解釋力和有效性還受到不同程度的質(zhì)疑。但是，政策網(wǎng)絡(luò)路徑對于深入理解公共政策以及政府與社會關(guān)系具有重要理論價值和現(xiàn)實意義。一、政策網(wǎng)絡(luò)的興起與涵義“政策網(wǎng)絡(luò)”一詞最早出現(xiàn)在《權(quán)力與財富之間》一書中。作者卡贊斯坦(P．Katzenstein)在比較有關(guān)外國經(jīng)濟政策制定過程時指出，資本主義國家并不會將強制力強加給非國家行動者，反之會尋求其合作并建立一個相互依賴關(guān)系。②政策網(wǎng)絡(luò)的理論來源主要有兩方面:一是20世紀六七十年代興起的組織社會學(xué)中對組織間相互關(guān)系的研究，尤其是以社會學(xué)家卡斯特為主要代表的“網(wǎng)絡(luò)社會”的研究;二是20世紀隨著政治學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生的法團主義(Corporatism)與多元主義Pluralism)之爭論而展開的次系統(tǒng)和政策社群(PolicyCommunity)的研究，研究者試圖借助網(wǎng)絡(luò)*本文是上海師范大學(xué)重點學(xué)科項目“公共管理與社會政策”研究成果之一;上海市教委重點學(xué)科行政管理項目(J50406)研究成果之一。①DavidMarsh．ComparingPolicyNetwork．BuckinghamandPhiladephia:OpenUniversityPress，1998，p．21．胡偉、石凱:《理解公共政策:“政策網(wǎng)絡(luò)”的途徑》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》，2006年第4期?！?00·政策網(wǎng)絡(luò)路徑:西方公共政策分析的新范式理論，形成一個針對復(fù)雜政策過程的新分析框架。由于各國的政治制度、文化、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的差異，學(xué)者們對政策網(wǎng)絡(luò)的理解各不相同，形成了三種主要的理論流派:美國學(xué)派、英國學(xué)派與德國、荷蘭學(xué)派。①美國學(xué)派的代表人物有赫克羅(H．Heclo)、本森(J．K．Benson)、麥克法蘭德(A．McFarland)等人。美國學(xué)者不僅提出了政策網(wǎng)絡(luò)的概念，而且研究了微觀層面上政策主體相互影響的互動關(guān)系。美國學(xué)者在研究政策過程時發(fā)現(xiàn)，國會議員、政府官員與利益集團在政策制定過程中相互作用、緊密聯(lián)系，形成了密切的、排他的合作關(guān)系，學(xué)者們形象地稱之為“鐵三角”(IronTriangle)。在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們又發(fā)展出“亞政府”理論，亞政府是“專注在具體的問題領(lǐng)域中的小政治團體，有政府的行動者，也有非政府的行動者。”②后來，赫克羅又提出議題網(wǎng)絡(luò)的概念，認為議題網(wǎng)絡(luò)是政策領(lǐng)域中與該政策有利害關(guān)系者形成的穩(wěn)定溝通網(wǎng)絡(luò)，與“鐵三角”的排他性不同，議題網(wǎng)絡(luò)是開放的。議題網(wǎng)絡(luò)理論引發(fā)歐洲學(xué)者的興趣，推動了政策網(wǎng)絡(luò)研究的發(fā)展。英國學(xué)派的代表人物是羅茨(R．A．Rhodes)和史密斯(M．J．Smith)。他們重視從中觀的層面來分析利益集團與政府機構(gòu)之間的關(guān)系，認為社會團體與政府不斷交換信息，當雙方認可各自在政策領(lǐng)域的利益時，政策網(wǎng)絡(luò)就產(chǎn)生了。政策網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵構(gòu)成是政府機構(gòu)之間的關(guān)系。此外，英國政策網(wǎng)絡(luò)研究建立在對多元主義和法團主義的批評之上，是對兩者的一種替代。德國和荷蘭學(xué)者從較為宏觀的治理層面來研究政策網(wǎng)絡(luò)，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種治理結(jié)構(gòu)?？四崴?P．Kennis)與施耐德(V．Schneider)認為，政策網(wǎng)絡(luò)是由一群具有自主性、且彼此之間有共同利益的行動者所組成的關(guān)系，公共政策的制定很大程度上依賴參與者之間非等級或非科層式的互動關(guān)系。③由于后工業(yè)社會公私部門之間相互依賴，國家與社會的邊界日益模糊，政府機構(gòu)和非政府組織共同參與公共治理過程，政策網(wǎng)絡(luò)成為與官僚等級制、市場機制鼎立的第三種公共治理模式，并將政府模式與市場模式聯(lián)結(jié)起來，可以較好地解決市場失靈以及政府失敗問題。對于什么是政策網(wǎng)絡(luò)，學(xué)者們有不同的見解。較早將“網(wǎng)絡(luò)”引入政策分析的學(xué)者漢夫(Hanf)認為，政策網(wǎng)絡(luò)解釋了這樣一個事實，即“政策制定包含了數(shù)量巨大的公共行動者和私人行動者，他們來自于政府與社會各個功能領(lǐng)域和不同層面”。④本森認為，政策網(wǎng)絡(luò)是“由于資源依賴而相互連接的組織集群，并在資源依賴的結(jié)構(gòu)盡頭與其他的組織集群區(qū)別開來”。⑤英國學(xué)者羅茨對政策網(wǎng)絡(luò)概念的界定得到學(xué)術(shù)界的普遍認可。羅茨接受了本森的觀點，將政策網(wǎng)絡(luò)定義為“一群復(fù)雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，又因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別。”⑥也就是說，政策網(wǎng)絡(luò)是政策過程中相互依賴的政府與非政府行動者之間互動關(guān)系模式的總稱。羅茨還提出，政策網(wǎng)絡(luò)具有四個特征:第一，相互依賴，網(wǎng)絡(luò)的存在是因為每個行動者相互依賴才能達到其目的;第二，持續(xù)的資源交換，網(wǎng)絡(luò)的各組成部分之間有經(jīng)常的資源與信息的交流;第三，博弈互動，在約束規(guī)則的范圍內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)的各個組成部分使用競爭性的策略以求達到自身的目的;第四，網(wǎng)絡(luò)自治性，網(wǎng)絡(luò)是自組織的，無論內(nèi)部或外部都沒有至上權(quán)威，但有些團體更為強大。朱亞鵬:《政策網(wǎng)絡(luò)分析:發(fā)展脈絡(luò)與理論構(gòu)建》，《中山大學(xué)學(xué)報》，2008年第5期。②LarCarlsson，PolicyNetworksasCollectiveAction，PolicyStudiesJournal，2000，28(3)，pp．502～520．DavidMarsh，ComparingPolicyNetwork，BuckinghamandPhiladephia:OpenUniversityPress，1998，p．7．④K．Hanf．InterorganizationalPolicyMaking．LondonandBeverlyHills:Sage，1978，p．12．Benson，k，．NetworkandPolicySector:AFrameworkforExtendingInterorganizationalAnalysis，inD．RogersandD．Whetten，InterorganizationalCoordination，Iowa:IowaStateUniversity，1982，pp．137～175．DavidMarsh，R·A·W·Rhodes，PolicyNetworksinBritishGovernment，Oxford:ClarendonPress，1992，p．13.·101·政治學(xué)研究2010年第6期總的來說，政策網(wǎng)絡(luò)可以界定為:在政策過程中相互依賴的行動者穩(wěn)定社會的關(guān)系模式。政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成要素為行動者、鏈條和邊界。政策網(wǎng)絡(luò)的主要行動者是相對穩(wěn)定的，可以是公共機構(gòu)，也可以是私營部門;可以是個人，也可以是組織。鏈條指的是行動者聯(lián)系的各種紐帶和溝通的渠道，包括各種信息、專業(yè)知識和其他政策資源都可以通過鏈條進行交換。政策網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和邊界并不是由正式制度所決定，而是行動者對功能及結(jié)構(gòu)認知的結(jié)果。①二、政策網(wǎng)絡(luò)路徑分析框架的構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)路徑與政策網(wǎng)絡(luò)的含義基本一致，它是用政策網(wǎng)絡(luò)來分析政策過程的一種理論框架。政策網(wǎng)絡(luò)路徑是當今政策研究的核心，它決定了政策網(wǎng)絡(luò)路徑的理論解釋力。政策網(wǎng)絡(luò)路徑不僅要闡明政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生和發(fā)展，而且要有效揭示和準確預(yù)測政策后果，并且清楚說明政策網(wǎng)絡(luò)變化與政策變化之間的關(guān)系以及政策網(wǎng)絡(luò)對政策執(zhí)行的影響。這四個方面構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)路徑分析框架的主要內(nèi)容。(一)政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生和發(fā)展政策網(wǎng)絡(luò)形成的原因是政策網(wǎng)絡(luò)分析框架的首要問題。有學(xué)者認為，政策網(wǎng)絡(luò)之所以形成，在于網(wǎng)絡(luò)參與者要么為了一個長期的戰(zhàn)略性議題，要么為了實現(xiàn)短期的利益目標而聯(lián)合在一起。韋伯(C．W．Weible)與薩巴蒂爾(P．A．Sabatier)分析了政策網(wǎng)絡(luò)形成的五點原因:(1)后現(xiàn)代政策制定者有交流信息和意見的需要。(2)政策制定者有資源、信息共享的需要。(3)結(jié)盟的需要。政策參與者在追求共同利益的過程中結(jié)盟。(4)追逐權(quán)力的需要。行為者在網(wǎng)絡(luò)中追逐權(quán)力，企圖控制關(guān)鍵資源，擴大自己的影響。(5)協(xié)調(diào)的需要。行為者試圖通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)差異，以便在政策過程中采取一致行動。此外，網(wǎng)絡(luò)主體也可能因為共同的價值觀與信念而結(jié)合在一起。②由于在網(wǎng)絡(luò)參與者之間建立互信以及網(wǎng)絡(luò)運行機制的形成需要較長的時間，所以網(wǎng)絡(luò)的形成也要經(jīng)歷一個較長的過程。政策網(wǎng)絡(luò)的變化是漸進的、緩慢的過程。政策網(wǎng)絡(luò)變遷的主要原因在于網(wǎng)絡(luò)主體在分配權(quán)力和資源時會產(chǎn)生矛盾與沖突，尤其是在某一特定時限內(nèi)必須實現(xiàn)政策目標的壓力會使政策網(wǎng)絡(luò)更加不穩(wěn)定，從而發(fā)生轉(zhuǎn)變。亞斯森(M．M．Athinson)和科爾曼(W．D．Coleman)認為影響政策網(wǎng)絡(luò)變遷的因素有三種:其一是政策網(wǎng)絡(luò)的邊界，政策網(wǎng)絡(luò)的范圍變化以及新的行動者的加入是網(wǎng)絡(luò)變遷的關(guān)鍵因素之一;其二是公共政策的相關(guān)理論、思想和觀念的變化;其三是外部環(huán)境的變化，例如受到其他政策網(wǎng)絡(luò)的變化而變化。③(二)政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的影響政策網(wǎng)絡(luò)的根本作用是用來解釋政策后果，這一點構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)路徑的“硬核”。學(xué)者們認為，研究政策網(wǎng)絡(luò)的意義就在于“探討政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征與政策后果之間的因果關(guān)系”。④如胡偉、石凱:《理解公共政策:“政策網(wǎng)絡(luò)”的途徑》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》，2006年第4期。WeibleC．M．，Sabatier，P．A．ComparingPolicyNetwork:MarineProtectedAreasinCalifornia，ThePolicyStudiesJournal，2005，33(2)，pp．181～201．③Athinson，M．M．，Coleman，W．D．Policynetworks，policycommunitiesandtheproblemsofgovernnance，Governance，1992，5(2)，pp．145～180．KeithDowding，ModelorMetaphor?ACriticalReviewofthePolicyNetworkApproach，PoliticalStudies，1995，43(2)，pp．137～157．·102·政策網(wǎng)絡(luò)路徑:西方公共政策分析的新范式果不能對政策后果做出令人信服的解釋和預(yù)測，政策網(wǎng)絡(luò)就失去了最為關(guān)鍵的價值和功能。政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)并不是正式的政府部門科層結(jié)構(gòu)，而是在網(wǎng)絡(luò)行動者之間實際或潛在的關(guān)系模式。學(xué)者們試圖通過對這些關(guān)系模式的界定來詮釋網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)對政策議程、政策制定等政策過程的影響，最終目的是解釋政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的影響。這種通過關(guān)注網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征來解釋和預(yù)測政策后果的分析范式建立在“結(jié)構(gòu)—后果”的邏輯之上。在研究網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)方面，羅茨主要從英國經(jīng)驗出發(fā)，將政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分為五種類型，分別是政策社群(PolicyCommunity)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)(ProfessionalNetwork)、政府間網(wǎng)絡(luò)(IntergovernmentalNet-work)、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(ProducerNetwork)、議題網(wǎng)絡(luò)(IssueNetwork)。這些網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型，以穩(wěn)定與否以及成員資格門檻的高低為區(qū)分，依次排成一個連續(xù)集。其中，政策社群在一端，它的結(jié)構(gòu)特征是組織穩(wěn)定、資格限制嚴格、內(nèi)部有縱向的權(quán)力等級關(guān)系等特征。議題網(wǎng)絡(luò)則處于另一端，它的結(jié)構(gòu)特征是成員資格開放、組織不穩(wěn)定、縱向的權(quán)力等級和權(quán)力支配很少。①總體上看，這些網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征表現(xiàn)為“相互關(guān)聯(lián)性”和“一致性”兩個變量。網(wǎng)絡(luò)主體之間互動的頻率和強度表現(xiàn)為相互關(guān)聯(lián)性;政策網(wǎng)絡(luò)中行動者對政策目標的認同程度體現(xiàn)出它們的一致性。政策網(wǎng)絡(luò)對政策后果的間接影響首先表現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)影響決策如何做出以及誰參與決策。學(xué)者們通過借鑒新制度主義以及組織學(xué)習(xí)理論，增強了政策網(wǎng)絡(luò)的解釋力。參與者在網(wǎng)絡(luò)中的互動形成一些規(guī)則，它們規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)主體討論的問題范圍以及解決的方式方法，并且決定相關(guān)主體在網(wǎng)絡(luò)中的地位和所扮演的角色。弗瑞斯特(Forrest)指出，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的有效動員和組織資源的整合對于網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定和外部的影響至關(guān)重要，網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部凝聚力與開放程度影響政策網(wǎng)絡(luò)對政策主體的動員以及他們在政策過程中的作用。此外，網(wǎng)絡(luò)可以使不同的社會單元在基本價值觀方面建立共識并建立起互信，從而促進行動者對政策問題的理解并保持行動的一致性。②其次，政策網(wǎng)絡(luò)影響政策工具的選擇。它表現(xiàn)在政策網(wǎng)絡(luò)往往會選擇有利于維持既有網(wǎng)絡(luò)特征的政策工具。比如，具有弱相關(guān)性和弱一致性的政策網(wǎng)絡(luò)常常會采取管制的強制性手段;具有強相關(guān)性和強一致性特征的政策網(wǎng)絡(luò)往往會采取相互協(xié)商的溫和主義政策工具。③政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對政策后果還具有直接的、明確的影響。大多數(shù)學(xué)者都認為，成員人數(shù)較少、結(jié)構(gòu)緊密、制度化程度高的政策社群往往排斥新成員加入以保持現(xiàn)狀而不利于政策變化和政策創(chuàng)新;而人數(shù)眾多、結(jié)構(gòu)較為松散的議題網(wǎng)絡(luò)則傾向于政策變化或采納新政策。具體而言，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)從三個方面直接影響政策后果。首先，政策網(wǎng)絡(luò)中行為者所處的位置影響政策后果。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)行動者在政策關(guān)系網(wǎng)中的位置，可以將行為者分為利害第一相關(guān)者、利害第二相關(guān)者與利害第三相關(guān)者，這些行為者分別占據(jù)了政策網(wǎng)絡(luò)的核心位置、重要位置和邊緣位置。④政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)是分配、獲取網(wǎng)絡(luò)資源的路徑，處于有利位置的網(wǎng)絡(luò)行動者通過控制資源的流向取得對其他行為者的控制和支配權(quán)。這表明，從某種程度上說，政策網(wǎng)絡(luò)是不同層次的行為者排斥外來者而保護自身利益的場所。處于核心位置的行為者對政策后果的影響要遠遠強于處于郭巍青、涂鋒:《重新建構(gòu)政策過程:基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角》，《中山大學(xué)學(xué)報》，2009年第3期。Forrest，J．B．Networksinpolicyprocess，Aninternationalperspective，InternationalJournalofPublicAdministration，2003，26(6)，pp．591～600．Bressers，H．T．，LaurenceJO’Toole，TheSelectionofPolicyInstrumentsaNewwork-basedPerspective，JournalofPublicPolicy，1998，18(3)，pp．213～218．RonaldMitchell，BradleyAgle，DonnaWood，TowardsaTheoryofStakeholderIdentificationandSalience:DefiningthePrinci-pleofWhoandWhatReallyCounts，AcademyofManagementReview，1997，22(4)，pp．853～885．·103·政治學(xué)研究2010年第6期網(wǎng)絡(luò)邊緣的行動者對政策后果的影響。其次，政策網(wǎng)絡(luò)中形成的行為者之間關(guān)系的強弱程度不同，它們分別對政策的影響也不同。按照格蘭諾威特(M．Granovertter)的觀點，政策網(wǎng)絡(luò)中的強關(guān)系模式由于是傳遞信任、影響力和感情的有力工具，所以非常適合處理那些不確定性、風(fēng)險很大的政策問題，它們也適合處理公共危機時期所出現(xiàn)的政策問題;而政策網(wǎng)絡(luò)中的弱關(guān)系模式由于彼此異質(zhì)、互動頻率低，能夠為行為者提供更多新的、不同的、有價值的信息，適合處理常規(guī)政策問題。第三，政策網(wǎng)絡(luò)的封閉、開放程度不同，對政策后果的影響也不同。按照網(wǎng)絡(luò)行動者關(guān)系的緊密與否、成員資格是否有嚴格的限制，可以將政策網(wǎng)絡(luò)區(qū)分為封閉結(jié)構(gòu)和開放結(jié)構(gòu)?？茽柭J為，類似于封閉性結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)在政策過程中有利于統(tǒng)一指令的形成、傳播和執(zhí)行，有利于塑造行動者之間的道德風(fēng)險與義務(wù)，從而降低了政策過程中的交易成本與風(fēng)險。對于那些類似開放性的政策網(wǎng)絡(luò)，帕特藍(B．Putnam)指出，這種網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)具有包容特點，是國家和社會行動者整合民意和資源、決策民主的重要社會基礎(chǔ)。①通過大量案例研究，羅茨等人發(fā)現(xiàn)，那些高度整合、強聯(lián)接的政策網(wǎng)絡(luò)(如政策共同體)往往產(chǎn)生可預(yù)見的政策后果，而低度整合、弱聯(lián)接的議題網(wǎng)絡(luò)則產(chǎn)生不可預(yù)見的政策后果。以英國農(nóng)業(yè)政策制定為例，第二次世界大戰(zhàn)以來，英國農(nóng)業(yè)政策制定基本上是在一個由全國農(nóng)民協(xié)會與農(nóng)漁食品部組成的政策共同體中完成。它們通過在長期互動中形成的網(wǎng)絡(luò)將其他政策議題或團體排除在政策議程之外，以達到制定出符合自身利益的農(nóng)業(yè)政策的目的。②(三)政策網(wǎng)絡(luò)變化影響政策變化政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)的不同還會影響到政策變化。薩巴蒂爾等人提出的倡導(dǎo)聯(lián)盟框架(Advoca-cyCoalitionFramework)討論了網(wǎng)絡(luò)參與者的信念、外部條件與政策變化之間的相互影響和相互作用，揭示了政策的發(fā)展變化過程。霍萊特(M．Howlett)等人則分析了政策次系統(tǒng)(PolicySub-syetem)、話語社群(DiscourseCommunity)、利益網(wǎng)絡(luò)(InterestNetwork)的結(jié)構(gòu)特點對政策變化發(fā)揮的重要影響:例如，如果政策次系統(tǒng)結(jié)構(gòu)比較封閉，排斥新成員的加入，政策變化往往呈現(xiàn)漸進性;如果政策次系統(tǒng)是開放的，新成員和新思想比較容易進入政策系統(tǒng)時，就會引起“范式性”的政策變化。③(四)政策網(wǎng)絡(luò)對政策執(zhí)行的影響羅茨等