PPP模式的邏輯基礎及若干法律問題(超級經(jīng)典)課件

政府與社會資本合作（PPP）模式的

邏輯基礎暨若干法律問題2018年7月4日政府與社會資本合作（PPP）模式的

邏輯基礎暨若干法律問題21

在這個更加強調“頂層設計”的時代，更深入全面地了解中央政府意圖，透視PPP推出的背景與邏輯，有利于更好地理解PPP的內涵，也是做好具體PPP項目的前提與基礎。

2PPP知識體系概念、背景、模式、流程等基礎內容行業(yè)知識融資（金融）問題工程管理、公共管理PPP知識體系概念、背景、模式、流程等基礎內容行業(yè)知識融資3目錄第一部分什么是PPP第二部分為什么要推行PPP第三部分PPP有哪些具體形式第四部分PPP的實施步驟第五部分PPP若干法律問題目錄4第一部分什么是PPP國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)改委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號）政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。第一部分什么是PPP國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)改委人民銀行5第一部分什么是PPP財政部《關于推廣運用政府和社會資本模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）第一部分什么是PPP財政部《關于推廣運用政府和社會資本模6第一部分什么是PPP首個外資PPP項目深圳沙角B電廠（1987-1999）首個內資PPP項目泉州刺桐大橋（1996年通車）首個水務PPP項目上海大場水廠（1998-2012）第一部分什么是PPP首個外資PPP項目深圳沙7第一部分什么是PPP2013年9月：財政部長樓繼偉在PPP專題會議表示，在公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調動私人資本參與基礎設施發(fā)展。2013年11月：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“推進城市建設管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。”第一部分什么是PPP2013年9月：財政部長樓繼偉在PP8第一部分什么是PPP2014年8月31日，全國人大修改通過《預算法》2014年9月21日，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）2014年9月23日，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）2014年9月26日，國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)第一部分什么是PPP2014年8月31日，全國人大修改通9第一部分什么是PPP2014年11月16日，國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）2014年12月2日，國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）2014年12月12日，國務院批轉財政部財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發(fā)〔2014〕63號）第一部分什么是PPP2014年11月16日，國務院《關于10第一部分什么是PPP

2015年4月25日，發(fā)改委等六部門《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委令第25號）2015年5月19日，國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）從以上文件可以看出，PPP是一個涉及投資體制、財稅預算改革在內的綜合性改革措施。第一部分什么是PPP2015年4月25日，發(fā)改委等六部11第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的政府？地方政府地方政府行業(yè)主管部門地方政府授權的國有平臺（項目實施機構）各路開發(fā)管委會、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及其職能部門？第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的政府？12第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的社會資本？社會資本相對應的概念是公共財政，而不是國有企業(yè)！本級政府平臺公司只是財政加“杠桿”的工具。民營企業(yè)外資企業(yè)央企及各其各級子企業(yè)財政部（《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》財金〔2014〕113號）：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的社會資本？13第一部分什么是PPP國辦發(fā)〔2015〕42號：（十三）化解地方政府性債務風險。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。第一部分什么是PPP國辦發(fā)〔2015〕42號：14第一部分什么是PPP地方政府平臺公司社會資本1社會資本2社會資本….項目公司（SPV）具體建設項目第一部分什么是PPP地方政府平臺公司社會資本1社會資本215第一部分什么是PPP國有平臺入股SPV意義：1.減少社會資本的資本金投入；2.為SPV公司提供融資“增信”；3.實現(xiàn)政府對項目的一定程度的控制；4.其他…………第一部分什么是PPP國有平臺入股SPV意義：16第一部分什么是PPP什么是合作關系？政府社會資本公共產(chǎn)品公共服務增加供給提高效率利益共享風險共擔長期合作第一部分什么是PPP什么是合作關系？政府17第一部分什么是PPP主體政府社會資本范圍公共產(chǎn)品公共服務目標增加供給提高效率機制利益共擔風險共享長期合作小結第一部分什么是PPP主體政府社會資本范18

第二部分為什么要推行PPP

城

鎮(zhèn)化融資財政改革推動社會治理改革

第二部分為什么要推行PPP

城鎮(zhèn)化財19第二部分為什么要推行PPP融資功能兩部門文件，都支持地方政府對存量項目轉為PPP模式，解決政府有序退出、社會資本規(guī)范進入的問題。

地方債、土地融資模式已到末路，必須把社會資本引入基礎設施與公共服務領域，拓寬項目資金來源，促進經(jīng)濟持續(xù)增長。第二部分為什么要推行PPP融資功能20第二部分為什么要推行PPP全國各級政府性債務（2013年6月30日，單位：萬億元）：

全國中央政府地方政府償還責任20.7

9.8

10.89

擔保責任2.93

0.26

2.67

救助責任6.7

2.3

4.34截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%。考慮或有負債后，總債務率為113.41%。3年，25萬億城填化建設資金5年，42萬億第二部分為什么要推行PPP全國各級政府性債務（2013年21第二部分為什么要推行PPP實施財稅改革中央政府財稅體制改革“組合拳”修改預算法43號文清理地方債權責發(fā)生制的綜合財報制度鼓勵各級政府購買服務其他政策第二部分為什么要推行PPP實施財稅改革中央政府財稅體制改22第二部分為什么要推行PPP“暗道堵死，明渠太小”全國人大或常委會批準國務院評估、平衡發(fā)債額度省級政府匯總、平衡、分配省級人大批準同意省轄市、縣政府申請、申報第二部分為什么要推行PPP“暗道堵死，明渠太小”全國人大23第二部分為什么要推行PPP政府機關學校幼兒園醫(yī)院其他以公益為目的的事業(yè)單位X擔保X特定情況下經(jīng)國務院批準后，例外第二部分為什么要推行PPP政府機關學校幼24第二部分為什么要推行PPP新預算法后地方政府的融資渠道通過省級政府、國務院平衡、批準發(fā)行政府債券引入社會資本，通過PPP模式融資第二部分為什么要推行PPP新預通過省級政府、國務院平衡、25第二部分為什么要推行PPP

有多少錢有多少事，借多少錢辦多少事錢不夠，拿地湊2015年，財政部分配河南：存量債券置換343億；第一批新增地方債券172億。票面利率：2.92（3）、3.27（5）、3.55（7）、3.63（10）2008年第二部分為什么要推行PPP有多少錢26第二部分為什么要推行PPP權責發(fā)生制綜合財報制度一月份買了臺電腦（5000元），開始使用，并且是賒帳，到下個月再付錢。時間資產(chǎn)負債凈資產(chǎn)一月500005000二月500050000收付實現(xiàn)制權責發(fā)生制時間資產(chǎn)負債凈資產(chǎn)一月500050000二月500050000第二部分為什么要推行PPP權責發(fā)生制綜合財報制度一月份買27第二部分為什么要推行PPP鼓勵政府購買服務國辦發(fā)〔2013〕96號《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》財綜[2014]96號《政府購買服務管理辦法（暫行）》專業(yè)的事，交給專業(yè)的人去做第二部分為什么要推行PPP鼓勵政府購買服務28第二部分為什么要推行PPP用社會資本的市場行為推動社會治理方式提升和轉變1.低效2.重復建設3.政企政商不分4.擠壓民營投資機會5.持續(xù)的貪腐1.提升項目自身效率2.樹立同行業(yè)的標桿3.提升全生命周期價值4.為民營資本提供更多投資機會避免實現(xiàn)第二部分為什么要推行PPP用社會資本的市場行為推動社會治29第三部分PPP有哪些模式財政部指南委托運營（Operations&Maintenance，O&M）管理合同（ManagementContract，MC）建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）其實，每一個具體的PPP項目都是一種模式！第三部分PPP有哪些模式財委托運營（Operations30第三部分PPP有哪些模式PPP項目現(xiàn)金流主要組成使用者付費使用者付費+政府可行性缺口補助政府購買服務項目其他經(jīng)營性收入第三部分PPP有哪些模式PPP項目現(xiàn)金流主要組成使使用者31第三部分PPP有哪些模式上海XXBOT結構圖上海市政府XX自來水公司英方投資者上海XX.XX自來水公司上海市XX自來水廠XX自來水公司授權出臺《上海市大場自來水處理廠專營管理辦法》指定出資經(jīng)營滿20年后無償移交特許協(xié)議合資設立固定回報，≥15%建設運營第三部分PPP有哪些模式上海XXBOT結構圖上海市政府X32第三部分PPP有哪些模式高速公路行業(yè)ROT+BOT模式A資產(chǎn)：收費到期高速公路資產(chǎn)B資產(chǎn)：新建高速公路資產(chǎn)市政府社會資本市交通局SPV投資框架協(xié)議特許經(jīng)營協(xié)議收入回報A資產(chǎn)移交SPV運營經(jīng)營期滿A+B資產(chǎn)整體移交政府建設運營出資設立授權第三部分PPP有哪些模式高速公路行業(yè)ROT+BOT模式A33第三部分PPP有哪些模式北京地鐵4號線項目北京市國資委100%100%北京首創(chuàng)集團北京市基礎設施投資公司香港地鐵公司49%2%49%SPV公司北京市政府特許協(xié)議B資產(chǎn)：機電30%A資產(chǎn)：土建70%四號線公司投資建設擁有A資產(chǎn)租賃協(xié)議投資建設運營業(yè)務收入可變租金無償全部移交30年期滿，4年建設，26年運營第三部分PPP有哪些模式北京地鐵4號線項目北京市國資委134第三部分PPP有哪些模式北京通州梨園鎮(zhèn)文體廣場及地下商業(yè)設施開發(fā)項目社會資本SPV梨園鎮(zhèn)政府土地梨園公園體育中心人防工程其他地下空間中央休閑公園租賃投資、建設、運營、維護經(jīng)營期滿移交項目特許協(xié)議第三部分PPP有哪些模式北京通州梨園鎮(zhèn)文體廣場及地下商業(yè)35第三部分PPP有哪些模式鄭州市隴海路“一主十支”快速公交TOT項目鄭州市政府市交通委市建投市建投市公交公司社會資本1，2SPV20%5%75%項目估算投資約4.6億，包括車輛、智能交通、收費系統(tǒng)、道路改造、土建工程。其中車輛占2.75億元。主線長20公里，支線共計長107.8公里。建設運營15年建成移交指定實施第三部分PPP有哪些模式鄭州市隴海路“一主十支”快速公交36第四部分PPP的實施步驟PPP項目業(yè)主選擇是否必須履行政府采購程序？發(fā)改委：需要履行公開競爭程序，包括招標、競爭性談判等方式。財政部：地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。第四部分PPP的實施步驟PPP項目業(yè)主選擇是否必須履行政37第四部分PPP的實施步驟《政府采購法》：第二條：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。第四部分PPP的實施步驟《政府采購法》：38第四部分PPP的實施步驟國辦發(fā)〔2015〕42號：對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。如果不使用財政性資金作為對價呢？第四部分PPP的實施步驟國辦發(fā)〔2015〕42號：39項目識別項目發(fā)起項目篩選VFM評價財政承受力論證項目準備管理架構組織實施方案編制實施方案審核項目采購資格預審采購文件編制響應文件評審談判與合同簽署項目執(zhí)行項目公司設立融資管理績效監(jiān)測、支付、調整中期評估項目移交移交準備性能測試資產(chǎn)交割績效評價第四部分PPP的實施步驟項目識別項目發(fā)起項目篩選VFM評價財政承受力論證項目準備管理40第四部分PPP的實施步驟項目發(fā)起財政系統(tǒng)：PPP中心項目分為政府發(fā)起與社會資本發(fā)起。發(fā)改委系統(tǒng)：投資管理部門各地建立項目庫。自2015年元月起，每月5號將項目進展情況報國家發(fā)改委。第四部分PPP的實施步驟項目發(fā)起41第四部分PPP的實施步驟財政承受能力評價政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引：第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。第四部分PPP的實施步驟財政承受能力評價42第四部分PPP的實施步驟物有所值評價（Valueformoney，VFM)定性方面：能否增加供給、優(yōu)化風險配置、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平；定量方面：全生命周期內，政府支出成本現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式相比，是否降低。是一種比較值，相對值。第四部分PPP的實施步驟物有所值評價（Valuefo43第五部分PPP若干法律問題依法合規(guī)順利融資PPP項目的成功實施第五部分PPP若干法律問題依順利融資PPP項目的成功實施44第五部分PPP若干法律問題1.PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性2.政府授權行為的法律屬性3.PPP項目用地問題4.保底條款的合規(guī)性5.PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接6.價格確定及調整機制第五部分PPP若干法律問題1.PPP模式中合規(guī)要求的特殊45PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性合規(guī)重要性交易結構復雜各方主體非對稱需要與資本市場對接期限長體量大PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性合規(guī)交易結構復雜各方46PPP項目交易結構與合同體系簡圖

移交資產(chǎn)

合作合同特許經(jīng)營

出資合同

債務融資

運營服務合同

建設合同

分包合同

政府公共部門社會資本1，2，3…..項目公司（SPV）設計施工分包商融資機構專業(yè)運營商咨詢、法律、財務、其他中介保險商PPP項目交易結構的復雜性

PPP項目交易結構與合同體系簡圖政府公共部門社會資本1，2，47政府：權力強勢，掌握土地和政策資源；雙重身份。社會資本：技術和資金強勢，可能造成項目暴利，也可能虧損降低甚至中止服務，致使政府面臨社會公眾重壓，威脅項目運行平衡。社會公眾：購買者和終極付費者，非理性，若對政府施壓，可能打破各方平衡，影響項目走向。各方參與主體的非對稱性政府：權力強勢，掌握土地和政策資源；雙重身份。各48PPP項目與資本市場對接的需求社會資本“進”的目的，是為了獲得回報及早獲利“退”。社會資本“退”需要借助資本市場，而資本市場對交易標的的基本要求是權利來源及持有的合法合規(guī)。資產(chǎn)資本證券投資的流動性需求及早實現(xiàn)獲利退出下一輪投資機會PPP項目與資本市場對接的需求資產(chǎn)資本證券投資的流動性需求及49小結：

PPP模式是一種以商業(yè)運作、政府與社會資本各自歸位盡責為邏輯起點的，提供公共產(chǎn)品、公共服務的新方式，對項目運作的規(guī)范性、合法性要求提到了一個新高度，完全不同于以往的“借錢、花錢”地方債、土地融資模式那般的簡單、輕松。PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性小結：PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性50政府授權行為的法律屬性PPP項目的合同體系項目啟動階段出資協(xié)議公司章程招投標文件特許經(jīng)營合同投資建設合同土地一級開發(fā)合同融資合同項目建設階段工程設計合同工程監(jiān)理合同工程總承包合同工程施工合同設備采購安裝合同保險合同項目運營階段委托運營管理合同用戶使用合同服務或產(chǎn)品采購合同項目終結階段項目轉讓合同股權回購合同終止合作合同清算方案政府授權行為的法律屬性PPP項目的合同體系項目啟動階段項目建51政府授權行為的法律屬性

政府與社會資本之間授權協(xié)議的法律定性直接影響到交易各方的地位及權利救濟，進而影響到社會資本的地位。民事協(xié)議OR行政（協(xié)議）審批？政府授權行為的法律屬性52財政部：在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。政府授權行為的法律屬性財政部：政府授權行為的法律屬性53國辦42號文：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府授權行為的法律屬性國辦42號文：政府授權行為的法律屬性54基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法：第五十一條特許經(jīng)營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。政府授權行為的法律屬性基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法：政府授權行為的法律屬性55行政許可法:第十二條：下列事項可以設定行政許可：（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；政府授權行為的法律屬性行政許可法:政府授權行為的法律屬性56政府授權行為的法律屬性行政訴訟法：第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；政府授權行為的法律屬性行政訴訟法：57行政訴訟法司法解釋：第十一條行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議。政府授權行為的法律屬性行政訴訟法司法解釋：政府授權行為的法律屬性58政府授權行為的法律屬性財政部門：傾向于認為是一種民事行為；發(fā)改委：傾向于認為是一種行政審批行為；從行政許可法的角度，是一種行政許可行為。司法機關：認為是一種行政協(xié)議，一種行政行為。政府授權行為的法律屬性財政部門：傾向于認為是一種民事行為；59小結：

從各部門已經(jīng)出臺的規(guī)則分析，至少可以肯定，除委托運營（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（ManagementContract，MC）以外的其他PPP授權協(xié)議，均高概率地會被定性為行政協(xié)議，這會對社會資本構成重大威脅。政府授權行為的法律屬性小結：政府授權行為的法律屬性60現(xiàn)有土地政策：獲取土地使用權路徑出讓方式劃撥方式政府、軍事基礎設施、公益能源、交通、水利其他非經(jīng)營性工業(yè)、商業(yè)旅游、娛樂商品住宅其他經(jīng)營性招拍掛PPP項目用地問題出租政府作價入股現(xiàn)有土地政策：獲取土地使用權出讓方式劃撥方式政府、軍事基礎設61PPP項目用地PPP項目本身用地配置、補償?shù)耐恋刭Y源PPP項目用地問題土地法有關經(jīng)營性用地使用權必須進場完成交易，為政府直接給SPV配置土地形成了障礙。PPP項目用地PPP項目本身用地配置、補償?shù)耐恋刭Y源PPP項62PPP項目用地問題國辦發(fā)[2015]42號：1.劃撥方式供地2.租賃方式3.市、縣人民政府作價土地使用權入股PPP項目用地問題國辦發(fā)[2015]42號：63劃撥用地目錄：對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，可以以劃撥方式提供土地使用權。對以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地項目，應當以有償方式提供土地使用權。所以：并非所有PPP項目自身用地均能以劃撥形式解決。例：高速公路服務區(qū)用地。PPP項目自身用地的獲取劃撥用地目錄：PPP項目自身用地的獲取64關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知1.新建公共租賃住房建設用地可以租賃方式取得，租金收入作為土地出讓收入納入政府性基金預算管理。2.政府可以土地作價入股方式注入項目公司，支持公共租賃住房政府和社會資本合作項目，不參與公共租賃住房經(jīng)營期間收益分享，但擁有資產(chǎn)的處置收益權。PPP項目自身用地的獲取關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營65配置的土地資源社會資本特許經(jīng)營權土地使用權在PPP項目中，特許經(jīng)營權與土地使用權獲得屬于兩條路徑，如果獲取特許經(jīng)營權的社會資本未獲得經(jīng)營性用地（特別是配置的土地資源）的使用權，在某些PPP項目中，社會資本就失去了參與該項目的意義。配置的土地資源社會資本特許經(jīng)營權土地使用權在P66關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知

可以規(guī)劃建設一定比例建筑面積的配套商業(yè)服務設施用于出租和經(jīng)營，以實現(xiàn)資金平衡并有合理盈利，但不得用于銷售和轉讓。配置的土地資源關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營67未來經(jīng)營性用地資源配置可能的路徑：第一步：由市、縣政府將相應地塊作價出資至SPV，并按照

土地評估價格持有SPV股權。第二步：政府持有的國有股權可以再劃轉至國有平臺持有。土地供給與社會資本方的選擇同時進行。配置的土地資源未來經(jīng)營性用地資源配置可能的路徑：配置的土地資源68保底條款的合規(guī)性保底條款，takeorpay:“或取或付”或者“照付不議”，實際是PPP項目投資風險的分配。風險分擔方式：社會資本：項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險政府：政策、法律和最低需求風險等風險。

共同承擔：不可抗力風險。固定回報條款

保底條款的合規(guī)性保底條款，takeorpay:“或取或69可行的承諾方式：1.對政策法律風險的承諾；2.對最低需求的承諾；3.投資補助、財政補貼、貸款貼息；4.自身收益放棄或劣后。保底條款的合規(guī)性可行的承諾方式：保底條款的合規(guī)性70企業(yè)國有資產(chǎn)法：

第五十四條

除按照國家規(guī)定可以直接協(xié)議轉讓的以外，國有資產(chǎn)轉讓應當在依法設立的產(chǎn)權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方；征集產(chǎn)生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓管理暫行辦法：經(jīng)公開征集只產(chǎn)生一個受讓方或者按照有關規(guī)定經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構批準的，可以采取協(xié)議轉讓的方式。PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接企業(yè)國有資產(chǎn)法：

PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接71直接協(xié)議轉讓的情形：1.應當符合國家產(chǎn)業(yè)政策以及國有經(jīng)濟布局和結構調整的總體規(guī)劃。受讓方的受讓行為不得違反國家經(jīng)濟安全等方面的限制性或禁止性規(guī)定，且在促進企業(yè)技術進步、產(chǎn)業(yè)升級等方面具有明顯優(yōu)勢。2.在所出資企業(yè)內部的資產(chǎn)重組中，擬直接采取協(xié)議方式轉讓國有產(chǎn)權的，轉讓方和受讓方應為所出資企業(yè)或其全資、絕對控股企業(yè)。PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接直接協(xié)議轉讓的情形：PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接72解決思路：路徑一：將社會資本方的公開選擇與資產(chǎn)移交同時進場進行交易。路徑二：針對PPP項目制定特殊的規(guī)則。PPP項目中的資產(chǎn)移交雖形式上為國有資產(chǎn)轉移，但此部分的轉移，并非以國有資產(chǎn)的保值增值為目的，還應當納入為PPP項目服務的范疇之內。PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接解決思路：PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接73價格確定及調整機制盈利但不暴利是PPP項目成功的標志。以各階段績效考核結果為參數(shù)，調整服務價格是達到PPP項目順利運作的基本手段。價格也是PPP項目最牽動各方神經(jīng)的一個因素。價格確定及調整機制盈利但不暴利是PPP項目成功的標志。74價格法：第十八條下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（一）與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數(shù)商品價;（二）資源稀缺的少數(shù)商品價格；（三）自然壟斷經(jīng)營的商品價格；（四）重要的公用事業(yè)價格；（五）重要的公益性服務價格。價格確定及調整機制價格法：價格確定及調整機制75價格法：第二十三條制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。價格確定及調整機制價格法：價格確定及調整機制76ThankYou！PPP模式的邏輯基礎及若干法律問題(超級經(jīng)典)課件77政府與社會資本合作（PPP）模式的

邏輯基礎暨若干法律問題2018年7月4日政府與社會資本合作（PPP）模式的

邏輯基礎暨若干法律問題278

在這個更加強調“頂層設計”的時代，更深入全面地了解中央政府意圖，透視PPP推出的背景與邏輯，有利于更好地理解PPP的內涵，也是做好具體PPP項目的前提與基礎。

79PPP知識體系概念、背景、模式、流程等基礎內容行業(yè)知識融資（金融）問題工程管理、公共管理PPP知識體系概念、背景、模式、流程等基礎內容行業(yè)知識融資80目錄第一部分什么是PPP第二部分為什么要推行PPP第三部分PPP有哪些具體形式第四部分PPP的實施步驟第五部分PPP若干法律問題目錄81第一部分什么是PPP國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)改委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發(fā)〔2015〕42號）政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。第一部分什么是PPP國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)改委人民銀行82第一部分什么是PPP財政部《關于推廣運用政府和社會資本模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）第一部分什么是PPP財政部《關于推廣運用政府和社會資本模83第一部分什么是PPP首個外資PPP項目深圳沙角B電廠（1987-1999）首個內資PPP項目泉州刺桐大橋（1996年通車）首個水務PPP項目上海大場水廠（1998-2012）第一部分什么是PPP首個外資PPP項目深圳沙84第一部分什么是PPP2013年9月：財政部長樓繼偉在PPP專題會議表示，在公共部門財政困難的情況下，應通過PPP等方式積極調動私人資本參與基礎設施發(fā)展。2013年11月：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》“推進城市建設管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構?！钡谝徊糠质裁词荘PP2013年9月：財政部長樓繼偉在PP85第一部分什么是PPP2014年8月31日，全國人大修改通過《預算法》2014年9月21日，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）2014年9月23日，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）2014年9月26日，國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》(國發(fā)〔2014〕45號)第一部分什么是PPP2014年8月31日，全國人大修改通86第一部分什么是PPP2014年11月16日，國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）2014年12月2日，國家發(fā)改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）2014年12月12日，國務院批轉財政部財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（國發(fā)〔2014〕63號）第一部分什么是PPP2014年11月16日，國務院《關于87第一部分什么是PPP

2015年4月25日，發(fā)改委等六部門《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委令第25號）2015年5月19日，國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）從以上文件可以看出，PPP是一個涉及投資體制、財稅預算改革在內的綜合性改革措施。第一部分什么是PPP2015年4月25日，發(fā)改委等六部88第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的政府？地方政府地方政府行業(yè)主管部門地方政府授權的國有平臺（項目實施機構）各路開發(fā)管委會、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)及其職能部門？第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的政府？89第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的社會資本？社會資本相對應的概念是公共財政，而不是國有企業(yè)！本級政府平臺公司只是財政加“杠桿”的工具。民營企業(yè)外資企業(yè)央企及各其各級子企業(yè)財政部（《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》財金〔2014〕113號）：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。第一部分什么是PPP什么是PPP模式下的社會資本？90第一部分什么是PPP國辦發(fā)〔2015〕42號：（十三）化解地方政府性債務風險。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。第一部分什么是PPP國辦發(fā)〔2015〕42號：91第一部分什么是PPP地方政府平臺公司社會資本1社會資本2社會資本….項目公司（SPV）具體建設項目第一部分什么是PPP地方政府平臺公司社會資本1社會資本292第一部分什么是PPP國有平臺入股SPV意義：1.減少社會資本的資本金投入；2.為SPV公司提供融資“增信”；3.實現(xiàn)政府對項目的一定程度的控制；4.其他…………第一部分什么是PPP國有平臺入股SPV意義：93第一部分什么是PPP什么是合作關系？政府社會資本公共產(chǎn)品公共服務增加供給提高效率利益共享風險共擔長期合作第一部分什么是PPP什么是合作關系？政府94第一部分什么是PPP主體政府社會資本范圍公共產(chǎn)品公共服務目標增加供給提高效率機制利益共擔風險共享長期合作小結第一部分什么是PPP主體政府社會資本范95

第二部分為什么要推行PPP

城

鎮(zhèn)化融資財政改革推動社會治理改革

第二部分為什么要推行PPP

城鎮(zhèn)化財96第二部分為什么要推行PPP融資功能兩部門文件，都支持地方政府對存量項目轉為PPP模式，解決政府有序退出、社會資本規(guī)范進入的問題。

地方債、土地融資模式已到末路，必須把社會資本引入基礎設施與公共服務領域，拓寬項目資金來源，促進經(jīng)濟持續(xù)增長。第二部分為什么要推行PPP融資功能97第二部分為什么要推行PPP全國各級政府性債務（2013年6月30日，單位：萬億元）：

全國中央政府地方政府償還責任20.7

9.8

10.89

擔保責任2.93

0.26

2.67

救助責任6.7

2.3

4.34截至2012年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%。考慮或有負債后，總債務率為113.41%。3年，25萬億城填化建設資金5年，42萬億第二部分為什么要推行PPP全國各級政府性債務（2013年98第二部分為什么要推行PPP實施財稅改革中央政府財稅體制改革“組合拳”修改預算法43號文清理地方債權責發(fā)生制的綜合財報制度鼓勵各級政府購買服務其他政策第二部分為什么要推行PPP實施財稅改革中央政府財稅體制改99第二部分為什么要推行PPP“暗道堵死，明渠太小”全國人大或常委會批準國務院評估、平衡發(fā)債額度省級政府匯總、平衡、分配省級人大批準同意省轄市、縣政府申請、申報第二部分為什么要推行PPP“暗道堵死，明渠太小”全國人大100第二部分為什么要推行PPP政府機關學校幼兒園醫(yī)院其他以公益為目的的事業(yè)單位X擔保X特定情況下經(jīng)國務院批準后，例外第二部分為什么要推行PPP政府機關學校幼101第二部分為什么要推行PPP新預算法后地方政府的融資渠道通過省級政府、國務院平衡、批準發(fā)行政府債券引入社會資本，通過PPP模式融資第二部分為什么要推行PPP新預通過省級政府、國務院平衡、102第二部分為什么要推行PPP

有多少錢有多少事，借多少錢辦多少事錢不夠，拿地湊2015年，財政部分配河南：存量債券置換343億；第一批新增地方債券172億。票面利率：2.92（3）、3.27（5）、3.55（7）、3.63（10）2008年第二部分為什么要推行PPP有多少錢103第二部分為什么要推行PPP權責發(fā)生制綜合財報制度一月份買了臺電腦（5000元），開始使用，并且是賒帳，到下個月再付錢。時間資產(chǎn)負債凈資產(chǎn)一月500005000二月500050000收付實現(xiàn)制權責發(fā)生制時間資產(chǎn)負債凈資產(chǎn)一月500050000二月500050000第二部分為什么要推行PPP權責發(fā)生制綜合財報制度一月份買104第二部分為什么要推行PPP鼓勵政府購買服務國辦發(fā)〔2013〕96號《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》財綜[2014]96號《政府購買服務管理辦法（暫行）》專業(yè)的事，交給專業(yè)的人去做第二部分為什么要推行PPP鼓勵政府購買服務105第二部分為什么要推行PPP用社會資本的市場行為推動社會治理方式提升和轉變1.低效2.重復建設3.政企政商不分4.擠壓民營投資機會5.持續(xù)的貪腐1.提升項目自身效率2.樹立同行業(yè)的標桿3.提升全生命周期價值4.為民營資本提供更多投資機會避免實現(xiàn)第二部分為什么要推行PPP用社會資本的市場行為推動社會治106第三部分PPP有哪些模式財政部指南委托運營（Operations&Maintenance，O&M）管理合同（ManagementContract，MC）建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）建設-擁有-運營（Build-Own-Operate，BOO）轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）其實，每一個具體的PPP項目都是一種模式！第三部分PPP有哪些模式財委托運營（Operations107第三部分PPP有哪些模式PPP項目現(xiàn)金流主要組成使用者付費使用者付費+政府可行性缺口補助政府購買服務項目其他經(jīng)營性收入第三部分PPP有哪些模式PPP項目現(xiàn)金流主要組成使使用者108第三部分PPP有哪些模式上海XXBOT結構圖上海市政府XX自來水公司英方投資者上海XX.XX自來水公司上海市XX自來水廠XX自來水公司授權出臺《上海市大場自來水處理廠專營管理辦法》指定出資經(jīng)營滿20年后無償移交特許協(xié)議合資設立固定回報，≥15%建設運營第三部分PPP有哪些模式上海XXBOT結構圖上海市政府X109第三部分PPP有哪些模式高速公路行業(yè)ROT+BOT模式A資產(chǎn)：收費到期高速公路資產(chǎn)B資產(chǎn)：新建高速公路資產(chǎn)市政府社會資本市交通局SPV投資框架協(xié)議特許經(jīng)營協(xié)議收入回報A資產(chǎn)移交SPV運營經(jīng)營期滿A+B資產(chǎn)整體移交政府建設運營出資設立授權第三部分PPP有哪些模式高速公路行業(yè)ROT+BOT模式A110第三部分PPP有哪些模式北京地鐵4號線項目北京市國資委100%100%北京首創(chuàng)集團北京市基礎設施投資公司香港地鐵公司49%2%49%SPV公司北京市政府特許協(xié)議B資產(chǎn)：機電30%A資產(chǎn)：土建70%四號線公司投資建設擁有A資產(chǎn)租賃協(xié)議投資建設運營業(yè)務收入可變租金無償全部移交30年期滿，4年建設，26年運營第三部分PPP有哪些模式北京地鐵4號線項目北京市國資委1111第三部分PPP有哪些模式北京通州梨園鎮(zhèn)文體廣場及地下商業(yè)設施開發(fā)項目社會資本SPV梨園鎮(zhèn)政府土地梨園公園體育中心人防工程其他地下空間中央休閑公園租賃投資、建設、運營、維護經(jīng)營期滿移交項目特許協(xié)議第三部分PPP有哪些模式北京通州梨園鎮(zhèn)文體廣場及地下商業(yè)112第三部分PPP有哪些模式鄭州市隴海路“一主十支”快速公交TOT項目鄭州市政府市交通委市建投市建投市公交公司社會資本1，2SPV20%5%75%項目估算投資約4.6億，包括車輛、智能交通、收費系統(tǒng)、道路改造、土建工程。其中車輛占2.75億元。主線長20公里，支線共計長107.8公里。建設運營15年建成移交指定實施第三部分PPP有哪些模式鄭州市隴海路“一主十支”快速公交113第四部分PPP的實施步驟PPP項目業(yè)主選擇是否必須履行政府采購程序？發(fā)改委：需要履行公開競爭程序，包括招標、競爭性談判等方式。財政部：地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。第四部分PPP的實施步驟PPP項目業(yè)主選擇是否必須履行政114第四部分PPP的實施步驟《政府采購法》：第二條：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。第四部分PPP的實施步驟《政府采購法》：115第四部分PPP的實施步驟國辦發(fā)〔2015〕42號：對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據(jù)預算法、合同法、政府采購法及其實施條例等法律法規(guī)規(guī)定，選擇項目合作伙伴。如果不使用財政性資金作為對價呢？第四部分PPP的實施步驟國辦發(fā)〔2015〕42號：116項目識別項目發(fā)起項目篩選VFM評價財政承受力論證項目準備管理架構組織實施方案編制實施方案審核項目采購資格預審采購文件編制響應文件評審談判與合同簽署項目執(zhí)行項目公司設立融資管理績效監(jiān)測、支付、調整中期評估項目移交移交準備性能測試資產(chǎn)交割績效評價第四部分PPP的實施步驟項目識別項目發(fā)起項目篩選VFM評價財政承受力論證項目準備管理117第四部分PPP的實施步驟項目發(fā)起財政系統(tǒng)：PPP中心項目分為政府發(fā)起與社會資本發(fā)起。發(fā)改委系統(tǒng)：投資管理部門各地建立項目庫。自2015年元月起，每月5號將項目進展情況報國家發(fā)改委。第四部分PPP的實施步驟項目發(fā)起118第四部分PPP的實施步驟財政承受能力評價政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引：第二十五條每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。第四部分PPP的實施步驟財政承受能力評價119第四部分PPP的實施步驟物有所值評價（Valueformoney，VFM)定性方面：能否增加供給、優(yōu)化風險配置、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平；定量方面：全生命周期內，政府支出成本現(xiàn)值與傳統(tǒng)模式相比，是否降低。是一種比較值，相對值。第四部分PPP的實施步驟物有所值評價（Valuefo120第五部分PPP若干法律問題依法合規(guī)順利融資PPP項目的成功實施第五部分PPP若干法律問題依順利融資PPP項目的成功實施121第五部分PPP若干法律問題1.PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性2.政府授權行為的法律屬性3.PPP項目用地問題4.保底條款的合規(guī)性5.PPP模式與國有資產(chǎn)轉讓程序的銜接6.價格確定及調整機制第五部分PPP若干法律問題1.PPP模式中合規(guī)要求的特殊122PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性合規(guī)重要性交易結構復雜各方主體非對稱需要與資本市場對接期限長體量大PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性合規(guī)交易結構復雜各方123PPP項目交易結構與合同體系簡圖

移交資產(chǎn)

合作合同特許經(jīng)營

出資合同

債務融資

運營服務合同

建設合同

分包合同

政府公共部門社會資本1，2，3…..項目公司（SPV）設計施工分包商融資機構專業(yè)運營商咨詢、法律、財務、其他中介保險商PPP項目交易結構的復雜性

PPP項目交易結構與合同體系簡圖政府公共部門社會資本1，2，124政府：權力強勢，掌握土地和政策資源；雙重身份。社會資本：技術和資金強勢，可能造成項目暴利，也可能虧損降低甚至中止服務，致使政府面臨社會公眾重壓，威脅項目運行平衡。社會公眾：購買者和終極付費者，非理性，若對政府施壓，可能打破各方平衡，影響項目走向。各方參與主體的非對稱性政府：權力強勢，掌握土地和政策資源；雙重身份。各125PPP項目與資本市場對接的需求社會資本“進”的目的，是為了獲得回報及早獲利“退”。社會資本“退”需要借助資本市場，而資本市場對交易標的的基本要求是權利來源及持有的合法合規(guī)。資產(chǎn)資本證券投資的流動性需求及早實現(xiàn)獲利退出下一輪投資機會PPP項目與資本市場對接的需求資產(chǎn)資本證券投資的流動性需求及126小結：

PPP模式是一種以商業(yè)運作、政府與社會資本各自歸位盡責為邏輯起點的，提供公共產(chǎn)品、公共服務的新方式，對項目運作的規(guī)范性、合法性要求提到了一個新高度，完全不同于以往的“借錢、花錢”地方債、土地融資模式那般的簡單、輕松。PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性小結：PPP模式中合規(guī)要求的特殊重要性127政府授權行為的法律屬性PPP項目的合同體系項目啟動階段出資協(xié)議公司章程招投標文件特許經(jīng)營合同投資建設合同土地一級開發(fā)合同融資合同項目建設階段工程設計合同工程監(jiān)理合同工程總承包合同工程施工合同設備采購安裝合同保險合同項目運營階段委托運營管理合同用戶使用合同服務或產(chǎn)品采購合同項目終結階段項目轉讓合同股權回購合同終止合作合同清算方案政府授權行為的法律屬性PPP項目的合同體系項目啟動階段項目建128政府授權行為的法律屬性

政府與社會資本之間授權協(xié)議的法律定性直接影響到交易各方的地位及權利救濟，進而影響到社會資本的地位。民事協(xié)議OR行政（協(xié)議）審批？政府授權行為的法律屬性129財政部：在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。政府授權行為的法律屬性財政部：政府授權行為的法律屬性130國辦42號文：政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府授權行為的法律屬性國辦42號文：政府授權行為的法律屬性131基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法：第五十一條特許經(jīng)營者認為行政機關作出的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。政府授權行為的法律屬性基礎設施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法：政府授權行為的法律屬性132行政許可法:第十二條：下列事項可以設定行政許可：（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；政府授權行為的法律屬性行政許可法:政府授權行為的法律屬性133政府授權行為的法律屬性行政訴訟法：第十二條人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；政府授權行為的法律屬性行政訴訟法：134行政訴訟法司法解釋：第十一條行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）其他行政協(xié)議。政府授權行為的法律屬性行政訴訟法司法解釋：政府授權行為的法律屬性135政府授權行為的法律屬性財政部門：傾向于認為是一種民事行為；發(fā)改委：傾向于認為是一種行政審批行為；從行政許可法的角度，是一種行政許可行為。司法機關：認為是一種行政協(xié)議，一種行政行為。政府授權行為的法律屬性財政部門：傾向于認為是一種民事行為；136小結：

從各部門已經(jīng)出臺的規(guī)則分析，至少可以肯定，除委托運營（Operations&Maintenance，O&M）、管理合同（ManagementContract，MC）以外的其他PPP授權