英國的行政法治之路

英國的行政法治之路【摘要】世間有許多地方因氣候適宜和水土腴美而得天獨(dú)厚。然而以政治制度所賦予的幸福論，沒有一個民族像英格蘭一樣讓人民普遍受惠，也沒有一個民族像英格蘭一樣如此成功地協(xié)調(diào)了財富、秩序與自由的沖突。這些政治優(yōu)勢絕不源于本島的天時地利，而是歸功于英格蘭的法治精神。我們這個民族所具有的獨(dú)立自主精神和吃苦耐勞的特性都能經(jīng)由這種法治精神得以體現(xiàn)和理解?！惺芬詠?，強(qiáng)大民族能建立自由政治者并非少見。然而歷經(jīng)數(shù)個世紀(jì)的枯榮沉浮而一個民族的自由政治未見絲毫衰敗的跡象，反而具有自強(qiáng)不息的氣魄者，當(dāng)以英格蘭最為獨(dú)特?！菊摹渴篱g有許多地方因氣候適宜和水土腴美而得天獨(dú)厚。然而以政治制度所賦予的幸福論，沒有一個民族像英格蘭一樣讓人民普遍受惠，也沒有一個民族像英格蘭一樣如此成功地協(xié)調(diào)了財富、秩序與自由的沖突。這些政治優(yōu)勢絕不源于本島的天時地利，而是歸功于英格蘭的法治精神。我們這個民族所具有的獨(dú)立自主精神和吃苦耐勞的特性都能經(jīng)由這種法治精神得以體現(xiàn)和理解。……有史以來，強(qiáng)大民族能建立自由政治者并非少見。然而歷經(jīng)數(shù)個世紀(jì)的枯榮沉浮而一個民族的自由政治未見絲毫衰敗的跡象，反而具有自強(qiáng)不息的氣魄者，當(dāng)以英格蘭最為獨(dú)特?！漳?20世紀(jì)結(jié)束的時候，英國\o"行政法"\t"/new/16900_172/_blank"行政法幾乎和世紀(jì)初一樣，仍然維持著那古老而連續(xù)不斷的體制：官民受同一種\o"法律"\t"/new/16900_172/_blank"法律支配，行政案件受普通法院管轄。這種狀況至少在表面上并無變化。然而，變化是靜悄悄地進(jìn)行的，許多無聲無息的事件已經(jīng)使英國行政法的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式發(fā)生了巨大的變化。其變化之大，竟可讓任何人都感到大吃一驚。正如丹寧勛爵（LordDenning）所言：“也許現(xiàn)在我們確實可以這樣說，我們已經(jīng)擁有一個發(fā)達(dá)的行政法體系。”[1]或者如迪普洛克勛爵（LordDiplock）宣稱的那樣：“在我的司法生涯中，我認(rèn)為英國法院向綜合行政法體系的邁進(jìn)是其在這一時期持續(xù)作出的最大成就。”[2]英國這種發(fā)達(dá)的和綜合的行政法體系是如何發(fā)展起來的？在這一過程中遵循了什么路徑，體現(xiàn)了什么樣的制度和文化特征？英國行政法的制度和理論模式在西方行政法體系中的獨(dú)特性是什么？對今日中國行政法建設(shè)隱含了何種啟示？圍繞這些問題的思考，本文試圖闡明五個有英國特色而又相互關(guān)聯(lián)的行政法問題：（一）英國的法治與行政法觀念；（二）英國行政法的性質(zhì)和范疇；（三）英國傳統(tǒng)的行政法治及其在20世紀(jì)的演進(jìn)；（四）行政法與對行政行為的司法審查；（五）英國行政法的兩種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)和理論模式。一、戴西的遺產(chǎn)：英國的法治與行政法觀念重溫戴西（A.V.Dicey）的命題，是理解20世紀(jì)英國行政法的邏輯起點(diǎn)。這個基本命題是“英國不存在真正的行政法”（ThereexistsinEnglandnotruedroitadministratif）。[3]在寫于1885年《\o"憲法"\t"/new/16900_172/_blank"憲法研究導(dǎo)論》一書中，戴西指出：在許多大陸國家中，尤其是法國，存在一種被稱之為行政法（droitadministratif）的制度。這種制度建立在若干法律觀念之上，迥異于我們英國普通法的基本原理，特別是我們一向所稱道的法治原則（theruleoflaw）?！瓕＞蚫roitadministratif這一術(shù)語而言，英國法律詞匯中尚未有對應(yīng)物。僅以字面論，“administrativelaw”一詞算是最相稱的譯法，但如果沒有進(jìn)一步的解釋，英國的法官和\o"律師"\t"/new/16900_172/_blank"律師仍不知其為何物。……在英國，以及源于英國文明的國家（如美國），行政法的制度和原理事實上尚未為人所聞所見。[4]直到1915年，戴西仍未改變自己的命題。盡管他已看到英國人對法治的尊崇已明顯不如往昔，也注意到法國行政法、行政法院和權(quán)限爭議法院日漸具有司法的平等色彩，同時也承認(rèn)英國在引進(jìn)某種類似于法國行政法的制度上邁出了重大的一步（如1911年《國民保險法》的頒布），但戴西仍然堅持認(rèn)為，英國普通法院對行政案件的管轄是法治原則對“真正行政法”移植到英國的致命打擊。[5]為什么戴西堅持認(rèn)為“英國不存在真正的行政法”呢？他主要從考察法國行政法與英國法治的異同中回答這個問題。在戴西看來，法國代表的“真正的行政法，”建立在公共利益、官吏特權(quán)及分權(quán)原則的基礎(chǔ)上，它以四種英國人尚未聞知的特性而著稱于歐陸，并為許多國家紛紛仿效：[6]第一，行政法是公法的一部分，政府及其官員與公民的關(guān)系由特殊的法律調(diào)整，這種法律有別于調(diào)整私人相互間關(guān)系的一般法律。第二，涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院受理并獨(dú)立作出決定，普通法院無權(quán)過問。第三，關(guān)于行政法院與普通法院之間管轄權(quán)的沖突，由平衡代表最高法院和最高行政法院的權(quán)限爭議法院處理。第四，通過排斥普通法院對官員違法行為的監(jiān)督和控制，行政法和行政法院主要用于保護(hù)行政官員的特權(quán)和利益。與法國“真正的行政法”不同，英國既不存在行政法院體制，也沒有發(fā)展出作為公法的獨(dú)立的行政法體系，與此相關(guān)，戴西認(rèn)為作為英國憲法根本原則的法治（ruleoflaw）包含三種獨(dú)特含義：[7]首先，法治意味著法律的至尊應(yīng)與武斷權(quán)力相抵觸，凡一切獨(dú)裁、特權(quán)，以至于寬泛的自由裁量權(quán)均應(yīng)予以摒棄。英國人民受法律治理，并且僅僅受法律治理；任何人僅僅因違法的緣故而受懲罰，除此之外，他不因其他情形而受非法懲罰。其次，法治意味著法律面前人人平等。換言之，國內(nèi)一切階級均平等地隸屬于普通法院的管轄并遵守普通法。在這個意義上，法治意味著摒棄一切官員或其他人可以不受治于普通法律及普通法院管轄的觀念。因此在英國，我們確無一物與法國的行政法或行政法院相吻合。一種廣為外國人熟悉的觀念認(rèn)為，凡與政府或其公務(wù)員相關(guān)的事務(wù)或爭端超出了民事法院的管轄范圍，而應(yīng)由多少具有官方色彩的特別機(jī)構(gòu)處理。這種觀念對英國法律來說絕對不是陌生的，事實上它根本有悖于我們的傳統(tǒng)思想與風(fēng)俗習(xí)慣。最后，法治可用作表達(dá)我們一個憲法事實的定律，即在國外，憲法自然是由成文規(guī)則構(gòu)成的，但英國憲法并非個人權(quán)利的淵源，相反，她是法院規(guī)定和執(zhí)行個人權(quán)利后自然產(chǎn)生的結(jié)果。簡言之，在法院訴訟行為中確立的私法原則由議會擴(kuò)展地應(yīng)用于規(guī)定王權(quán)及其雇員的地位，因此英國憲法是本島普通法運(yùn)作的結(jié)果。戴西上述比較、觀察的結(jié)論是，英國的法律迥異于法國行政法，行政法在實際上未曾輸入英國。盡管有些法律開始授予行政官吏司法權(quán)力，但在英國法律中至為微薄，也并不表明政治家們要將本國的法律原理大加改革，總之，英國不存在真正的行政法。但戴西不否認(rèn)法國行政法與英國的某些歷史有聯(lián)系，甚至認(rèn)為今后英國可能會發(fā)展出一個法國行政法的支派。他認(rèn)為，法國行政法與英國16、17世紀(jì)（都鐸王朝和斯圖亞特王朝）的王權(quán)思想是相當(dāng)吻合的，當(dāng)時的樞密院（PrivyCouncil）和星法院（StarChamber）就類似于法國的國家參事院和行政法院，但光榮革命削弱了樞密院的權(quán)力，樹立了議會主權(quán)原則，并撤銷了星法院，使行政法在英國再無抬頭之日。以造法的方法論，法國行政法與英國法律都主要是判例法（caselaws），法國在1800-1908年間行政法的發(fā)展酷似英國憲法，并非人造的，而是自生自發(fā)的演進(jìn)，戴西也注意到，法國行政法在過去半個世紀(jì)，武斷性質(zhì)漸次減除，司法色彩漸次增強(qiáng)，行政法院已經(jīng)不能被視作行政機(jī)構(gòu)了。由此觀之，“任何人倘能通曉英國司法行政的歷史，自能遙望行政法的進(jìn)展過程，而測定未來進(jìn)步的可能性，即行政法在法律專家的領(lǐng)導(dǎo)下，最終必能演進(jìn)而成為法國行政法的一個支派?！盵8]戴西晚年甚至對由高等法院執(zhí)行公法和普通法院審理行政案件的有效性提出了質(zhì)疑，他提議是否可以考慮組成一個由兼通行政經(jīng)驗和\o"法律知識"\t"/new/16900_172/_blank"法律知識的人組成的、獨(dú)立于行政控制的機(jī)構(gòu)來處理上述問題。[9]戴西的意見隱含著英國今后建立行政法院的可能性，他事實上預(yù)言了日后英國上訴行政裁判所的建立。當(dāng)1922年戴西逝世的時候，他為20世紀(jì)英國行政法留下了一筆豐厚的思想遺產(chǎn)。他關(guān)于法治和行政法的論述，無論是否符合當(dāng)時的情形，都已經(jīng)成為英國律師、法官和其他法律學(xué)者的主流見解。即使是反對戴西的學(xué)者，也不得不承認(rèn)他們自己也是在戴西的陰影下成長起來的。關(guān)于戴西的影響，詹寧斯（W.I.Jennings）這樣評價：“戴西對英國公法發(fā)展作出了無與倫比的貢獻(xiàn)，他的學(xué)術(shù)威望至今仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)代的任何一位公法學(xué)家。也許這樣說是恰當(dāng)?shù)模瑳]有一個國家曾對一位謝世的公法學(xué)家像戴西之于英國一樣受到如此的推崇?！盵10]最近一份權(quán)威的統(tǒng)計資料表明，戴西對20世紀(jì)英國公法的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了包括LeoAmery，WalterBagehot，WilliamBlackstone，LordBryce，J，A，G，Griffith，IvorJennings，HaroldLaski，E.W.Maitland，J.D.B.MitchellO.HoodPhilips和E.C.S.Wade在內(nèi)的11位公法名家的影響的總和。[11]因此似乎毫無懷疑，許多學(xué)者在回顧20世紀(jì)英國行政法時都將這一法律部門在英國“遭受的挫折”歸咎于戴西。“在英國缺乏具有普遍管轄權(quán)的高級行政法院的原因完全可以從英國憲法史和戴西教授的影響中得到解釋”。[12]他的“根本錯誤”（對大陸國家行政法院的誤解）導(dǎo)致了最為不幸的后果，而且他的這種錯誤“太過根本，以致于人們很難理解或原諒這種錯誤會發(fā)生在像他這樣一名著名學(xué)者的身上?！盵13]正是戴西的誤導(dǎo)，致使“獨(dú)立的行政法院”的觀念，乃至于“行政法”這一術(shù)語，漸漸在英國被稱作對法治的否定。[14]這些評價無疑是有些偏頗的，甚至存在誤會。但種種評論表明：要理解20世紀(jì)英國行政法，戴西的命題是不能繞過去的。戴西的命題及影響，可歸納為五點(diǎn)：第一，英國不存在真正的行政法。在此，戴西指的是不存在像法國（1800—1908年間）那樣存在一個獨(dú)立的公法體系及行政法院體系的“真正的行政法”。第二，英國的行政法治是法治的一部分，它從“法律面前人人平等”這一信條出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兩條基本準(zhǔn)則：官員同普通百姓一樣，遵守同樣的法律；服從同一種法院（普通法院）管轄。正是在這一意義上，戴西認(rèn)為英國的法治迥異于法國的行政法。第三，英國16、17世紀(jì)曾有行政法的思想與體制，法國行政法日漸司法化，英國今后可能會發(fā)展出一個法國行政法的支派。但戴西這一命題殊少受到重視。第四，戴西的上述命題被后來的法學(xué)家普遍認(rèn)為，在不注重公私法劃分的英國法律傳統(tǒng)中，英國存在一種與“法治”原則相契合的“私法模式”（privatelawmode）[15]的行政法，它相對于大陸國家的官法（Officiallaw），突出官民法律關(guān)系的平等，即政府及其行政官員因公務(wù)與公民個人產(chǎn)生的關(guān)系等同于公民個人之間的關(guān)系，遵守同樣的法律，服從同一種法院。因此，英國不是沒有行政法，而是存在一種與法國“公法模式”相異的“私法模式”的行政法。而戴西的《憲法研究導(dǎo)論》的問世恰好標(biāo)志著英國行政法的經(jīng)典傳統(tǒng)的形成，“它堪稱英國的成文憲法，對行政法的發(fā)展同樣產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響?！盵16]第五，后世的法學(xué)家將戴西視作英國主流公法學(xué)傳統(tǒng)、保守的規(guī)范主義的奠基人[17]和英國行政法學(xué)主流理論、紅燈理論（redlighttheories）的鼻祖。[18]因此，我們?nèi)舨焕斫獯魑鞯拿}及其影響，就不可能理解20世紀(jì)英國行政法治之路。二、英國行政法的性質(zhì)和范疇在法國，行政法在性質(zhì)上為獨(dú)立的公法，且這種公法的存續(xù)以行政法院為保障。行政法的范疇之廣，足可從“關(guān)于公共行政的法律”[19]這一經(jīng)典定義中得到證明。與此相關(guān)，法國發(fā)展出一種迥異于英國的行政法治觀念：[20]將行政部門置于普通法之下，只能是無謂的謊言；普通法是為力量對等，需求相同的各方制定的，而公共權(quán)力掌管著一個集權(quán)制的行政機(jī)構(gòu)，無論在力量上還是在需求上，它與被管理者顯然都不可同日而語，平等的天平在此難有用武之地。法國行政法采取了惟一可行的立場，承認(rèn)公共權(quán)力與個人不是平等關(guān)系，承認(rèn)公共權(quán)力的特權(quán)為合法，同時又成功地對特權(quán)加以限制……這樣制定出的行政法是誠意和智慧的體現(xiàn)?！藗兣c公共權(quán)力進(jìn)行的是表面吃虧、實際上占便宜的交易。然而在英國，行政法的性質(zhì)、范疇和行政法治的意義是長期爭論的問題。戴西教授逝世后，他關(guān)于法治與行政法的思想遺產(chǎn)受到了一批團(tuán)結(jié)在拉斯基（HaroldJ.Laski）教授周圍的“社會主義”法學(xué)家和政治學(xué)家的質(zhì)疑和批判。羅布森博士率先指出：[21]的確，英國法治與法國行政法制度毫無雷同之處，因此，戴西從某種狹隘的意義上對“行政法（droitadministratif）是否已被引入英國”這一問題有說服力地作出了堅決而否定的回答?！覀儾荒芤驗橛淮嬖诜▏欠N行政法就斷言英國缺乏自身的一種行政法制度?！裉?，沒有一位研習(xí)法律或政治學(xué)的學(xué)生會對英國存在一種巨大的行政法體系心存絲毫的懷疑。它由一切關(guān)于公共行政的法律組成。事實上，英國行政法是如此的廣泛，以至于我們面臨的問題與其說是去發(fā)現(xiàn)它，不如說是去掌握它的各種分支并使之協(xié)調(diào)一致。為什么在英國是否存在行政法的問題上，羅布森與戴西作出了兩種截然不同的判斷呢？顯然問題不在于羅布森時代英國行政司法（行政裁判所）獲得了空前的發(fā)展。他們的回答分別代表了20世紀(jì)英國關(guān)于行政法的性質(zhì)和范圍的兩種基本觀念。后世的法學(xué)家普遍認(rèn)為，如果說英國存在獨(dú)特的行政法體系的話，那主要是一種與戴西的法治與行政法觀念相吻合的“私法模式”（privatelawmode）的行政法。[22]這種行政法的性質(zhì)之所以是私法的，是因為它試圖將私法精神與規(guī)則，即私人相互之間的平等且對等關(guān)系完全適用于行政法關(guān)系，行政官員在執(zhí)行公務(wù)中與普通公民遵守同一種法律，服從同一種法院的管轄。比如，由于官員的違法和過錯對公民造成的損害應(yīng)由官員本人承擔(dān)賠償責(zé)任，這種責(zé)任與公民私人間的侵權(quán)賠償責(zé)任是一致的。這種觀念因此排斥賦予行政官員廣泛的自由裁量權(quán)或特權(quán)，它主要是一種“控制政府權(quán)力的法”，[23]是一種以法院為中心，以普通法為基礎(chǔ)的狹義的行政法。這種私法性質(zhì)的行政法，將自身范疇主要限定為關(guān)于正當(dāng)程序和司法審查的法律。[24]這種法律主要由憲法原則、判例和習(xí)慣組成，它事實上漠視或排斥了委任立法、行政司法，以及福利社會中大量的行政管制和公共服務(wù)的提供等“積極行政”領(lǐng)域的法律問題。如果僅從表面上觀察，今日英國仍由普通法院管轄行政案件并適用普通法，因此這種“私法模式”的行政法似乎仍無很大的變化。但另一種觀念提出了不同的看法。正如羅布森指出的，“英國存在一個巨大的行政法體系”，這一派學(xué)者認(rèn)為，英國行政法是公法的一部分，它在性質(zhì)上區(qū)別于私人相互之間的法律，它有獨(dú)立的規(guī)則和程序，并嚴(yán)格服務(wù)于公共利益這一公法目標(biāo)，從這個意義上看，行政法的范疇是廣泛的，英國不缺乏這種行政法，甚至英國存在一種獨(dú)特的、發(fā)達(dá)的行政法體系。詹寧斯率先提出為這一學(xué)派廣為接受的概念：“行政法是關(guān)于行政的法律，它決定行政當(dāng)局的組織、權(quán)力和責(zé)任?！盵25]后來韋德（E.C.S.Wade）和布拉德利（A.W.Bradley）對這種行政法的性質(zhì)和范疇作出了經(jīng)典論述：[26]行政法作為公法的一個分支，是關(guān)于各類行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或者，簡言之，是關(guān)于公共行政的法律。根據(jù)這一寬泛的定義，行政法不僅包括有關(guān)中央和地方政府結(jié)構(gòu)的法律，而且也包括有關(guān)社會服務(wù)、公用事業(yè)（thepublicutilities）（例如關(guān)于自來水、煤氣、郵政服務(wù)與交通運(yùn)輸?shù)墓┙o和管理），以及各種基于經(jīng)濟(jì)的、社會的或環(huán)境的原因而對私人活動施加的控制和管理的法律（如對移民控制，頒發(fā)許可證和市政規(guī)則）。韋德和布拉德利接著從區(qū)分作為公法的行政法的三種功能中進(jìn)一步導(dǎo)出對行政法范疇的廣義和狹義理解：[27]行政法的一個重要功能是促進(jìn)政府任務(wù)的完成，以國家和整體利益的名義，行政機(jī)構(gòu)由法律創(chuàng)設(shè)并被賦予執(zhí)行有關(guān)公共政策的權(quán)力。這種法律的第二種功能是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系，如部長與地方行政當(dāng)局之間或兩個地方行政當(dāng)局之間。行政法的第三個功能是調(diào)整公共事務(wù)中行政機(jī)構(gòu)與有關(guān)個人或私人組織之間的關(guān)系。行政法在此被視為對公共行政的控制，因為個人可以對諸如超越職權(quán)等有悖于法律的任一行政機(jī)構(gòu)的行為提出挑戰(zhàn)。然而執(zhí)業(yè)律師通常因此把注意力集中在最后一種功能上，認(rèn)為行政法的惟一目的在于為其委托人的冤情提供救濟(jì)。這一道路會導(dǎo)致令人失望的結(jié)局，尤其當(dāng)個人除非能夠?qū)σ粋€直接或間接由議會授權(quán)追求的公共政策作出干預(yù)的時候，否則就無法獲得他所需要的救濟(jì)。根據(jù)上述理解，“公法的”行政法在范疇上包括執(zhí)行三種功能的法律。尤其強(qiáng)調(diào)出于公共利益考慮的積極行政功能。正如羅布森所言：“在行政法的所有特征中，以能夠恰當(dāng)?shù)胤?wù)于公共利益為條件，最具裨益的莫過于行政法院有權(quán)推進(jìn)特定領(lǐng)域內(nèi)社會改良政策，并有權(quán)根據(jù)這個公開宣稱的目的去審理它所受理的案件，以及行政法院為了滿足這種社會政策的需求，有權(quán)調(diào)整自己對有關(guān)爭議的態(tài)度?！盵28]但“私法的”行政法主要是關(guān)于第三種功能的法律。這種觀念視行政權(quán)為威脅個人權(quán)利的力量而非執(zhí)行公共政策的手段，因此行政法不是達(dá)至良好行政的手段，而主要通過立法和法院對行政權(quán)實施控制。[29]哪種理解更符合英國的實際呢？或者說，英國行政法的性質(zhì)和范疇是什么呢？我們回到一個認(rèn)識論問題上來：英國行政法在客觀上是一個統(tǒng)一的、無矛盾的存在物，之所以在理論上有不同的看法，不過是因為學(xué)者們?yōu)榱苏J(rèn)識的方便，出于不同視角或運(yùn)用了不同的“理想類型”方法而造成的分歧。人類的認(rèn)識與客觀世界本身是永遠(yuǎn)存在差距的。但正因為存在不同的認(rèn)識，證明了客觀世界本身的復(fù)雜性和多樣性。英國行政法的性質(zhì)較之于歐陸國家確實存在復(fù)雜的二重性。如果我們承認(rèn)公私法的劃分，英國行政法自然也屬公法的一部分；但這種公法與歐陸相比，又具有濃厚的私法色彩；它既缺乏明確而獨(dú)立的公法體系、又沒有統(tǒng)一審理這類公法爭議的行政法院，行政案件由普通法院受理并適用普通法。然而，由此認(rèn)為它是一種“私法模式的”行政法又是不完全恰當(dāng)?shù)?，現(xiàn)在在普通法院之外，英國有2000多個行政裁判所，90%以上的行政案件是在裁判所審結(jié)的，而審理這些案件通常都依據(jù)特別的立法，并且，外來的影響尤其是法德和歐共體法律的影響，幾乎都是公法性質(zhì)的?？梢哉f，英國傳統(tǒng)的“私法的”行政法越來越具有本土特色的公法色彩。甚至在20世紀(jì)30—50年代和在90年代以來迅猛發(fā)展的歐洲一體化進(jìn)程中，英國行政法的性質(zhì)明顯“公法化”了。這說明英國過去為什么不注重公私法的劃分而現(xiàn)在這種劃分反而是必要的，也說明為什么這種劃分在英國特別困難。[30]但理解這種二重性對于理解20世紀(jì)英國行政法治是至關(guān)重要的：第一，行政法在性質(zhì)上的二重性表明，英國的行政法治同時體現(xiàn)公法和私法兩種規(guī)則和精神的治理。[31]這種二重性治理也體現(xiàn)了英國在法治方面的靈活務(wù)實態(tài)度，即既保持普通法院和普通法在保障個人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也在必要的行政領(lǐng)域引入公\o"法規(guī)"\t"/new/16900_172/_blank"法規(guī)則以更好體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求。[32]第二，英國的行政法制度在結(jié)構(gòu)上也體現(xiàn)了公私法的二重性組合，如關(guān)于普通法院和行政裁判所的并存，公法救濟(jì)和私法救濟(jì)的并存等等。以人身自由的保護(hù)為例，既存在人身保護(hù)令（habeasCorpus）的公法救濟(jì)，也存在侵權(quán)法上的私法救濟(jì)。第三，英國行政法在救濟(jì)程序上也體現(xiàn)公私法的二重性結(jié)構(gòu)。眾所周知，在法國，司法審查和政府責(zé)任問題都受獨(dú)立的行政法院的管轄；在德國和意大利，司法審查權(quán)授予行政法院，而政府責(zé)任問題受民事法院管轄。英國則代表第三種模式：司法審查（judicialreview）和責(zé)任審查（liabilityreview）問題都由普通民事法院（Ordinarycivilcourts）受理，然而前者受獨(dú)立程序的支配，而后者中的一些政府責(zé)任（governmentalliability）問題所采用的規(guī)則不同于普通侵權(quán)行為和違法的規(guī)則。因此，總體而言，英國的公法觀念適用于司法審查，而與責(zé)任問題關(guān)系不大。[33]第四，行政法的公私法二重性是英國行政法的本土化和世界化這兩種路徑相互作用的結(jié)果。私法性質(zhì)繼承了英國的普通法傳統(tǒng)和戴西式的法治觀念，而公法性質(zhì)更多源于外來影響和國內(nèi)因勢利導(dǎo)（如戰(zhàn)爭、福利政策與工黨的影響）的自覺建構(gòu)（體現(xiàn)為成文法）。英國私法主要是“自生自發(fā)的秩序”，而公法則是“人造”的秩序。在今日英國行政法的法源上，就有數(shù)百部成文法律，而這大多都是公法性質(zhì)的，因此英國的行政法治是成文傳統(tǒng)和不成文傳統(tǒng)相互作用的結(jié)果。第五，行政法的公私法二重性分別形成了英國行政法的功能主義傳統(tǒng)（Functionalismtradition）和規(guī)范主義傳統(tǒng)（Normativismtradition），[34]和綠燈理論（Greenlighttheories）與紅燈理論（Redlighttheories）兩種基礎(chǔ)觀念。[35]這是英國行政法治在制度模式和理論上的一大特色。第六，行政法的公私法二重性也表明，英國行政法的范疇是廣泛的，或者正如有些學(xué)者所言，英國已存在一個發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。這一范疇可以從三方面來界定。一是從受約束的主體上看，不僅包括承擔(dān)司法審查任務(wù)的普通法院，而且中央行政部門、地方當(dāng)局、裁判所和調(diào)查、邊緣組織（fringebodies）或者諸如中間組織等非政府部門乃至于低級法院等組織和機(jī)制都必須遵守行政法。甚至“至高無上”的英國議會都要服從歐洲行政法。二是從調(diào)整領(lǐng)域上看，包括韋德和布拉德利指出的執(zhí)行三種功能的法律。[36]這意味著關(guān)于行政管制（administrativeregulation）和福利立法等“積極行政”的公法領(lǐng)域占據(jù)重要的地位，而不限于傳統(tǒng)行政救濟(jì)領(lǐng)域和普通法的領(lǐng)域。三是從行政法的淵源上看，既有舉世矚目的普通法精神和憲法原則（如法治原則與越權(quán)無效原則），大量的習(xí)慣法和數(shù)千個有影響的司法審查判例。[37]“那些卓越的司法審查判例對英國公法看來具有最重要的意義”。[38]同時又有國內(nèi)數(shù)百部成文法和歐洲行政法，[39]即行政法既有本土淵源，也有域外的世界性的淵源。[40]三、英國傳統(tǒng)的行政法治及其在20世紀(jì)的演進(jìn)歷經(jīng)20世紀(jì)的多重變革，英國行政法的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式發(fā)生了巨大的變化?！坝淮嬖谡嬲男姓ā边@一觀念也隨戴西的仙逝而淡去。早在1971年，丹寧大法官就肯定地指出：“可以說，現(xiàn)在我們已真正擁有發(fā)達(dá)的行政法體系?！盵41]這個發(fā)達(dá)的體系是20世紀(jì)持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。它不是通過革命性的突變、自覺的建構(gòu)或“一攬子計劃”建立起來的，其發(fā)展之路，是建立在實用主義的和漸進(jìn)發(fā)展的“零星社會工程”的基礎(chǔ)上，主要是“自生自發(fā)秩序”的演進(jìn)。這一發(fā)展之路體現(xiàn)了本土化和世界化的雙重特性，它使傳統(tǒng)的行政法治基礎(chǔ)產(chǎn)生了緩慢而深刻的變化。（一）傳統(tǒng)的行政法治及其歷史基礎(chǔ)英國行政法治是議會主權(quán)和法治原則在行政領(lǐng)域的應(yīng)用。眾所周知，戴西是從兩種意義上界定“英國法治”并由此奠定英國傳統(tǒng)行政法治基礎(chǔ)的：一是從描述性（descriptive）意義上指出，英國奉行議會主權(quán)和法律的至上性原則，拒斥廣泛的自由裁量權(quán)，一切人平等地服從普通法院管轄和遵守普通法。二是從規(guī)范性（normative）意義上宣稱英國的法治比法國的行政法優(yōu)越得多，英國的普通法是個人權(quán)利的最佳保障。[42]在戴西的基礎(chǔ)上，威廉·韋德教授對英國傳統(tǒng)的行政法治信條作出了四項權(quán)威概括：[43]第一，政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)，受到影響的人都可以訴諸法院。這是議會主權(quán)原則的要求，法院并由此發(fā)展了著名的“越權(quán)無效”原則，行政法的核心原則。第二，政府必須根據(jù)公認(rèn)的，限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事。[44]法治要求法院阻止政府濫用權(quán)力，在需要公正有效的行政與需要保護(hù)公民免受行政專斷之間作出平衡。[45]為此法院采用了許多引人注目的方法，從法律的字里行間找弦外之音，既從實體法，也從\o"程序法"\t"/new/16900_172/_blank"程序法（自然公正原則）上發(fā)展把行政權(quán)力控制在恰當(dāng)導(dǎo)向之內(nèi)的普通原則。第三，對政府行為是否合法的爭議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決。在英國，如同大多數(shù)英聯(lián)邦國家和美國一樣，這種爭議由普通法院裁決。行政裁判所也必須受制于普通法院。第四，法律必須平等地對待政府和公民，政府不應(yīng)當(dāng)在普通法律上享有不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。正如丹寧大法官所言：“我們英國法不允許公共官員受行政法（droitadministratif）的庇護(hù)?！盵46]政府與公民的關(guān)系原則上等同于公民個人之間的相互關(guān)系，因此公法和私法不存在形式上的區(qū)別。因此，英國傳統(tǒng)的行政法治與歐陸國家的情形有很大的區(qū)別，它是建立在“紅燈理論”（控制行政權(quán)）或規(guī)范主義基礎(chǔ)上的“私法模式”的法治，是英國普通法傳統(tǒng)和英國憲政發(fā)展史的產(chǎn)物，是17、18和19世紀(jì)持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。行政法在英國有很長的歷史。但是，現(xiàn)代形式的行政法直到17世紀(jì)下半葉才出現(xiàn)。它的基本規(guī)則的相當(dāng)大的部分，例如自然公正原則，可以追溯到17世紀(jì)甚至更早。1642年，星法院（StarChamber）被廢除，1688年的革命摧毀了許多樞密院的行政權(quán)。王座法庭乘虛而入，通過法庭實施行政控制的時代開始了。王座法庭發(fā)布強(qiáng)制令、調(diào)卷令和禁令，并且采用其他普通救濟(jì)手段。任何一個希望對行政執(zhí)法的合法性以及其他當(dāng)局的合法性提出挑戰(zhàn)的人都可以得到救濟(jì)。這樣做的政治風(fēng)險已不存在，行政法發(fā)展的道路已暢通無阻。[47]因此可以說，1689年君主立憲制的確立開啟了英國由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)。18世紀(jì)是法治“非常出色”的時期，法院穩(wěn)定地發(fā)展了“越權(quán)無效”等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會新成立的法定機(jī)構(gòu)。19世紀(jì)中后期開始出現(xiàn)的行政國家導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的迅猛發(fā)展，繼1832年的《濟(jì)貧法》和濟(jì)貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學(xué)校委員會等行使交叉權(quán)力的特別機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)，70年代以后，英國建立了現(xiàn)代的地方行政當(dāng)局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。王座法庭隨之將司法審查權(quán)擴(kuò)展地應(yīng)用于對這些新機(jī)構(gòu)和官員的控制，就像過去對待治安法官的控制一樣。到19世紀(jì)結(jié)束的時候，英國傳統(tǒng)的行政法治已經(jīng)樹立了穩(wěn)定的根基。[48]“因此，現(xiàn)存的行政法從17世紀(jì)下半葉起持續(xù)發(fā)展?！@棵樹還在長，現(xiàn)在長出了新枝，但它仍舊根植于幾個世紀(jì)一貫的老地方?！盵49]20世紀(jì)的英國行政法，表面看來，只不過是這樣一個連續(xù)過程的延續(xù)而已。（二）行政法在20世紀(jì)的多重變革從長遠(yuǎn)來看，行政法在英國的發(fā)展方向似乎沒有改變，20世紀(jì)提出的那些問題，比如委任立法、行政司法和司法審查的問題等等，依然按照19世紀(jì)的邏輯向前發(fā)展。但這只是表面現(xiàn)象，20世紀(jì)英國的政治、經(jīng)濟(jì)，乃至于文化和意識形態(tài)都發(fā)生了深刻的變化，自由放任政策逐漸被代之以國家干預(yù)主義，議會主權(quán)和法治原則被視為“彌天大謊”，[50]政黨成為英國政治的靈魂，強(qiáng)大的行政權(quán)顛倒了議會和政府的關(guān)系：不是議會控制政府，而是政府控制議會。[51]個人權(quán)利與自由逐漸屈從于對“社會整體利益”和平等的考慮，管制、社會福利和戰(zhàn)爭擴(kuò)大了政府的權(quán)力，也改變了人們對公民和國家關(guān)系的看法。戴西當(dāng)年擔(dān)心的英國從“個人主義時期”轉(zhuǎn)向“集體主義時期”（1870—1900）的趨勢終于在20世紀(jì)演變成強(qiáng)大的行政國和福利國家。[52]老觀念漸次淡出，具有法國性質(zhì)的“真正的行政法”在英國的“驚人發(fā)展”已經(jīng)是一個不證自明的現(xiàn)象。[53]行政法的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式產(chǎn)生了深刻的變化，可以說，英國業(yè)已發(fā)展出一個立足于本土而又面向世界的、發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。20世紀(jì)的多重變革，先后表現(xiàn)為8次自覺的改革，通過這些改革，最終確定了今日英國行政法的體系，并集中體現(xiàn)了英國行政法的文化和制度特征。1．部長權(quán)力委員會報告（1932）1832年《濟(jì)貧法》授權(quán)不向議會直接負(fù)責(zé)的濟(jì)貧專員就有關(guān)濟(jì)貧事務(wù)制定規(guī)則和規(guī)章。但這種委任立法在19世紀(jì)不過是在官僚政府中所作的部分特別試驗而已。[54]1908年的《老年金法》和1911年《國民保險法》，以及1914年的《國防法》等福利立法和管制立法大量授予部長及有關(guān)專員立法權(quán)和解決相關(guān)問題的司法權(quán)，由此誕生為數(shù)不少的直接由部長控制的行政裁判所（如公路與鐵路運(yùn)輸上訴裁判所）。這種由部長行使的立法權(quán)和司法權(quán)（或準(zhǔn)司法權(quán)）的現(xiàn)象使英國傳統(tǒng)的“平衡憲法”正在失去平衡。1928年，反映這種“新現(xiàn)象”的英國第一本行政法著作——羅布森的《司法與行政法》面世，[55]次年波特的《行政法》[56]也“閃亮登場”。這兩部著作論述的范圍僅限于委任立法和行政司法領(lǐng)域，它們雄辯地證明，“真正的行政法”在英國已經(jīng)不是零星現(xiàn)象，而具有“攻城掠地”之勢。法官和律師則普遍對此表示不安和引發(fā)了如潮的批評，首席大法官休厄特（LordHewart）此時發(fā)表了著名的《新專制主義》[57]一書，指出英國正經(jīng)歷行政的法律虛無主義（administrativelawlessness）的危險，平衡憲法正遭受破壞，一個類似于古老的斯圖亞特專制政治（Stuartautocracy）的行政正在復(fù)興并嚴(yán)重威脅英國傳統(tǒng)的法治和個人權(quán)利。[58]在休厄特的直接建議下，工黨為平息人們對官僚體制的抱怨，于1929年成立了一個由多方組成的部長權(quán)力委員會，并于1932年作出報告。[59]委員會接受了休厄特的建議，將其調(diào)查的目的確定為：調(diào)查和研究直接或間接由部長行使的委任立法權(quán)和司法權(quán)（或作出準(zhǔn)司法性質(zhì)的決定的權(quán)力），為確保議會主權(quán)和法治原則，報告對部長有關(guān)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)或有必要采取哪些防范措施。[60]報告的最后結(jié)論是肯定了部長行使委任立法和準(zhǔn)司法權(quán)力的必要性，由于某些特殊的原因，法律也應(yīng)將一些不適合由法院處理的司法問題授權(quán)部長的裁判所，但在救濟(jì)和程序上提出了一些批評和改進(jìn)意見，這些意見后來促使了1946年《法律文件法》（StatutoryInstrumentsAct）的頒布和1947年《王權(quán)訴訟法》（CrownProceedingActs）的實施。本報告在下列兩種極端的主張之間作出了平衡：一是既不接受將委任立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)視作“專制”而加以排拒的主張；二是也不接受建立統(tǒng)一的上訴行政裁判所或統(tǒng)一的行政法院和獨(dú)立公法體系的激進(jìn)改革方案。[61]委員會認(rèn)為后者有悖于英國的議會主權(quán)和法治。委員會的報告盡管沒有直接改變英國行政法的現(xiàn)狀，甚至它的許多建議行政官員和法官雙方都不愿接受，但這份明智的“學(xué)術(shù)報告”被普遍視作積極穩(wěn)妥地發(fā)展20世紀(jì)英國行政法的第一基石。[62]事實上后來誰也不敢根本違背本委員會的意見而對英國行政法引向極端的方向。同時它在英國開了一個先例：以后行政法的重大改進(jìn)，都應(yīng)先行組織一個具有廣泛代表性的權(quán)威機(jī)構(gòu)（委員會）進(jìn)行調(diào)查并提出建議。后來的經(jīng)驗表明殊少有例外（當(dāng)然司法審查決定不在此列）。2．蘭克斯委員會報告（1957）部長權(quán)力委員會客觀上促進(jìn)了委任立法和行政裁判所的發(fā)展。[63]由于經(jīng)濟(jì)復(fù)興和戰(zhàn)爭的需要，凱恩斯的國家干預(yù)理論事實上已取代自由放任主義。戰(zhàn)爭中，政府負(fù)責(zé)勞動力分配，使人們突然想到由政府安排就業(yè)也許可以消滅失業(yè)！政府制定物價與工資水平，結(jié)果物價穩(wěn)定，工資水平卻不斷上升，貧困總是似乎可以解決。人們發(fā)現(xiàn)：戰(zhàn)爭中政府涉足一切領(lǐng)域，它不僅組織了戰(zhàn)爭，而且也組織了整個社會生活。戰(zhàn)爭中大量的官僚部門建立起來，這些新增加的部門在戰(zhàn)后大多都保留了下來，從而為國家干預(yù)整個社會奠定了基礎(chǔ)。[64]戰(zhàn)后大選（1945-1951），工黨大獲全勝，英國正朝著中央計劃經(jīng)濟(jì)、管制、國有化和福利國家的“社會主義”方向邁進(jìn)，一個具有廣泛自由裁量權(quán)的強(qiáng)大行政因而成為必要。[65]發(fā)展“真正行政法”的政治障礙“已被蕩平”。一位“社會主義”法學(xué)家在預(yù)言英國未來法律發(fā)展時宣稱[66]：法律發(fā)展的重點(diǎn)將從私法轉(zhuǎn)向公法，從私人契約轉(zhuǎn)向公共管制（Publicregulation）……看來大陸意義上的行政法的壯大已經(jīng)是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，英國的法律人（lawyer）將不得不自我調(diào)整以適應(yīng)戴西所教導(dǎo)的那種陌生而令人恐懼的（法國）行政法（Droitadministratif）。在社會主義者的《新政治家》雜志上，竟宣稱“司法審查將應(yīng)當(dāng)是工黨要挑戰(zhàn)的最后一塊領(lǐng)地。”[67]保守黨的教授也沮喪的預(yù)言“普通法的黃昏已經(jīng)來臨”。[68]著名的學(xué)者甚至也認(rèn)為二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，行政法的發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙，使得持續(xù)發(fā)展了幾個世紀(jì)的行政法處于最低潮。[69]但物極必反，行政權(quán)，尤其是行政裁判所再次成為保守黨法官和律師們的眾矢之的。1955年，保守黨發(fā)表著名的《法治》一書，[70]提出了保守黨以“清算行政裁判所”為重點(diǎn)的改革英國行政法的思路。[71]《法治》的改革思路是：[72]第一，對一切行政決定的法律問題，均可上訴到高等法院行政庭；第二，行政決定必須說明事實和理由，法院有權(quán)決定是否有證據(jù)表明從有關(guān)事實和現(xiàn)由中合理地推導(dǎo)出有關(guān)行政決定，即司法限制和監(jiān)督行政自由裁量權(quán)；第三，將自然公正原則擴(kuò)展適用于所有行政決定。改革的主要目標(biāo)是制止行政司法的泛濫，維護(hù)普通法院的管轄和普通法原則。[73]次年費(fèi)邊社的著名小冊子《社會主義與新專制主義》把反對力量推向頂峰，該書認(rèn)為“一個強(qiáng)大中央集權(quán)官僚制的壯大是對社會民主的嚴(yán)重威脅……當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)行司法改革，以便恢復(fù)普通法院的傳統(tǒng)功能：抵制行政侵權(quán)，保護(hù)公民個人權(quán)利！”[74]在多方面的壓力下，1955年政府指派了一個審查行政裁判所和公開調(diào)查的弗蘭克斯委員會（theFrankscommittee），1957年發(fā)表調(diào)查報告。[75]這次調(diào)查的范圍再次涵蓋了部長權(quán)力委員會的問題（主要是直接或間接由部長作出的司法決定或準(zhǔn)司法決定），但它發(fā)現(xiàn)在司法與行政決定之間作出區(qū)分是困難的，轉(zhuǎn)而選擇具體考察裁判所的結(jié)構(gòu)和程序，以試圖發(fā)現(xiàn)其與普通司法程序有多大差距。通過對行政的和司法的兩種嚴(yán)重對立的觀點(diǎn)的平衡，[76]委員會報告最后提出幾項最重要的建議：（一）報告首先提出，作為司法體系的一種補(bǔ)充，“行政”裁判所存在的必要性是不容置疑的，委員會沒有建議將裁判所的職能轉(zhuǎn)達(dá)到法院去，該委員會堅決認(rèn)為裁判所應(yīng)當(dāng)是一種司法機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)具有里程碑式的意義?！拔覀冋J(rèn)為，裁判所應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是議會設(shè)立的一種審判機(jī)構(gòu)而不是行政機(jī)構(gòu)的一部分。問題的關(guān)鍵是議會通過具體的立法規(guī)定，這些案件必須有一個獨(dú)立于有關(guān)政府部門的裁決……議會也明確要求賦予裁判所獨(dú)立性”[77]它根本上清除了把裁判所視作官僚機(jī)構(gòu)的一部分而加以排斥的觀念。（二）裁判所在程序上必須堅持公開（openness）、公平（fairness）和公正（impartiality）的原則。“我們認(rèn)為，在裁判所系統(tǒng)中，公開意味著裁判活動的公開和讓公眾能夠獲悉其據(jù)以作出裁決的主要理由；公平，是要求裁判所采取一種明確的程序，以使當(dāng)事人各方能夠知曉其享有的權(quán)利，充分地表達(dá)自己對案件的意見并了解將要面臨的情況；公正，是指裁判所不能受有關(guān)政府部門的影響，無論這種影響是顯而易見的還是潛在的。”[78]這樣，裁判所的程序就非常接近普通司法程序，而與行政程序有極大區(qū)別。（三）對行政裁判所的司法控制，無論是直接上訴還是通過特權(quán)令審查的形式，都應(yīng)當(dāng)保持下來并有必要拓展和加強(qiáng)。（四）成立一個由法律界人士和非法律專家（占多數(shù)）組成的常設(shè)的裁判所委員會，作為一個經(jīng)常性的一般監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各種裁判所的組織及其活動程序。此外，委員會還提出了其他十多項具體的建議。與1932年的部長權(quán)力委員會報告不同，弗蘭克斯委員會的報告較為開放、實在和可行，它所提出的建議幾乎都被政府接受了。這些建議直接導(dǎo)致了1958年《行政裁判所和調(diào)查法》的頒布，其他建議也分別在1971、1992年修政案中漸漸得到實現(xiàn)。行政裁判所是英國行政法最具特色的制度之一，弗蘭克斯委員會為它奠定了合法性基礎(chǔ)，以后的反對意見沉默了，剩下的工作是考慮如何加強(qiáng)和完善這一制度。3．“公民與行政”報告（1961）和議會行政專員的設(shè)立弗蘭克斯委員會未有考慮兩個行政領(lǐng)域：大量影響公民個人權(quán)利而無權(quán)訴諸司法審查、裁判所和公開調(diào)查的行政自由裁量行為；公民個人和私人組織因“不良行政”（maladministration），諸如無能、偏私、歧視、粗暴、武斷、誤導(dǎo)公眾、考慮不相關(guān)因素和無故拖延等行為而遭受損害的救濟(jì)問題。英國行政法的傳統(tǒng)重點(diǎn)是為個人冤情提供救濟(jì)，而1932年的報告更偏向于行政權(quán)的合法性問題，直到1961年的“公民與行政”（CitizenandtheAdministration）報告重新加強(qiáng)了這一傳統(tǒng)。[79]“公民與行政”是由法學(xué)家國際委員會（theInternationalCommissionofJurists）英國分會“司法界”（JUSTICE）這一以維護(hù)個人基本自由為宗旨的壓力集團(tuán)于1961年指派的一個非官方委員會作出的。報告提出兩項建議：（一）除非出于某種特別政策的考慮，公民有權(quán)對行政自由裁量問題訴諸公正的裁判所，但不是為此設(shè)立更多的裁判所，而應(yīng)由一個總裁判所（ageneraltribunal）處理包括自由裁量的混合上訴問題。（二）設(shè)立一個議會行政專員，對“不良行政”作調(diào)查和提出建議或報告。這一創(chuàng)議在1967年由《議會專員法》（ParliamentaryCommissionerAct，1967）付諸實施。[80]議會行政專員（ParliamentaryOmbudsman）[81]之母國為瑞典，盛行于北歐諸國，英國1967年經(jīng)新西蘭引進(jìn)這一制度，并作了創(chuàng)造性改進(jìn)。[82]這一制度的目的是為普通個人針對“不良行政”提供一種靈活、易接觸和非正規(guī)的救濟(jì)，以期維護(hù)公眾心目中的行政的標(biāo)準(zhǔn)。議會行政專員的主要任務(wù)是調(diào)查公民個人對政府部門及其人員，以及大量半官方公共機(jī)構(gòu)（quangos）的“不良行政”造成的冤情。專員沒有直接改變或撤銷原行政決定的權(quán)力，但他有權(quán)：（一）對有關(guān)“不良行政”進(jìn)行徹底調(diào)查。他的調(diào)查原則上不受“行政機(jī)密”和公共利益豁免（publicinterestimmunity）的限制，對專員的合法調(diào)查惡意干擾將視作“藐視法庭”而治罪。（二）提出報告和補(bǔ)救建議。專員的報告或建議具有“不容違抗”的法定權(quán)威，有關(guān)方面如果不按建議自行糾正不良行政，專員可向兩院提出特別報告，但無論如何，他每年都必須向兩院提出一份年度報告，下院將組織審查或作公開討論，必要時對外公開調(diào)查報告。因此，議會行政專員雖無強(qiáng)制權(quán)，但他的建議報告被普遍得到尊重。[83]1967年的法律只規(guī)定議會行政專員的管轄為中央政府部門，而且不包括衛(wèi)生保健服務(wù)領(lǐng)域。1973年的《國民衛(wèi)生保健服務(wù)法》設(shè)立了單獨(dú)的衛(wèi)生保健服務(wù)專員（HealthServiceCommissioners），[84]公民個人可直接向?qū)T提出冤情調(diào)查申請。同年，地方政府法也規(guī)定設(shè)立了地方議會行政專員制度。[85]現(xiàn)在英國的公共部門已普通建立起行政專員制度。甚至連建筑協(xié)會、銀會、保險公司等私人部門也廣泛引進(jìn)了這一制度來處理消費(fèi)者的投訴。議會行政專員制度的創(chuàng)設(shè)雖然沒有改變行政法的規(guī)則和程序，但作為一個影響重大的“舶來品”，它的確有助于完善英國行政法的救濟(jì)制度。4．里奇訴鮑德溫案（1963）與自然正義的復(fù)興。自然正義（naturaljustice）是英國普通法長期以來發(fā)展出的關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限度”（因而也是最“自然”的）的程序要求。它包括兩個基本原則：任何人不能作為自己案件的法官；人們的抗辯必須公正地聽取。[86]這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的司法權(quán)，同樣也適用于行政權(quán)，甚至擴(kuò)展于一切對他人權(quán)利有影響的決定。早在20世紀(jì)以前，自然公正就構(gòu)成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分。但從20年代到60年代初，自然正義在行政領(lǐng)域被嚴(yán)重削弱，兩次世界大戰(zhàn)間及其后的整個50年代，司法熱衷于通過限制行政權(quán)力的干預(yù)來保護(hù)個人被認(rèn)為個人是有悖公共利益的，戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)賦予行政機(jī)關(guān)許多不受自然正義約束的特權(quán)（privileges），行政自由裁量權(quán)成了戴西意義上的真正的特權(quán)。司法沉默了，司法的自我節(jié)制（judicialself-restraint）顯示出對司法積極主義（judicialactivism）的決定性勝利。[87]1963年上議院[88]對里奇訴鮑德溫案[89]這一里程碑式的判決標(biāo)志著司法政策的重大轉(zhuǎn)變，表示自然正義重新受到重視并將在廣泛的行政領(lǐng)域上適用，此后，不受限制的行政自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)被完全否決了，程序正義的法律觀念在行政領(lǐng)域有了可靠的司法保障。案件的大意是：布萊頓（Brighton）警察長被控犯有陰謀阻礙司法程序的刑事罪而受審，但被宣告無罪。其他兩名警察被判定有罪，法官趁機(jī)兩度抨擊警察長里奇領(lǐng)導(dǎo)失職。為此布萊頓警察委員會一致決定開除該警察長的職務(wù)，他的辯護(hù)律師申請聽審并出席爾后的一個會議，委員會以9比3的投票結(jié)果維持原決定。警察長行使了他向內(nèi)政大臣上訴的權(quán)利，但被駁回。他最后轉(zhuǎn)向法院，要求宣告那個開除他的決定無效，因為沒有事前通知他任何針對他的指控，也沒有給他抗辯的機(jī)會。這被高等法院駁回，上訴法院也一致駁回，但上議院最后以4比1的多數(shù)票支持了警察長的上訴請求。上議院的理由是最初的開除不僅違背了自然正義的原則，而且也直接有悖于1919年頒布的《警察懲戒條例》，《條例》要求對不法行為的控告應(yīng)告知當(dāng)事人，并給予抗辯的機(jī)會。但其中的3人敏感地注意到：如果沒有《條例》的明確規(guī)定，本案怎么辦？從而提出了自然公正作為一項原則的適用問題，這成了判決中壓倒一切的主題。本判決的意見當(dāng)然是明確的，即使沒有法律上的規(guī)定，自然公正原則也應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡毡樽袷??！皼]有遵守它應(yīng)使任何違背這一原則而作出的決定無效”。不管案件涉及財產(chǎn)還是職務(wù)或機(jī)構(gòu)成員資格任期，都得受制于這個原則。里奇訴鮑德溫案標(biāo)志著20年代以來的“司法自限”政策轉(zhuǎn)向司法積極主義，此后，自然正義恢復(fù)并擴(kuò)展地應(yīng)用于一切影響個人權(quán)利或合法預(yù)期（legitimateexpectations）的決定。[90]正如丹寧勛爵總結(jié)的那樣：“曾經(jīng)一度有人認(rèn)為自然公正原則僅適用于司法訴訟而不適于行政程序，那個說法在里奇訴鮑德溫案中遭到挫敗。在另一時期據(jù)說這些原則不適用于許可證的頒發(fā)和吊銷，那也是錯誤的”。樞密院更為中肯地指出：“大臣是有合法權(quán)力裁判影響個人權(quán)利的人。既然如此，就必須要求他在行使權(quán)力時遵守自然正義原則：如果沒做到，他所謂的決定便是無效的?！盵91]“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史?！盵92]里奇訴鮑德溫案為自然正義注入了新的活力，這為英國行政法在傳統(tǒng)的根基上的復(fù)興帶了個頭?！安痪梅ㄔ鹤鞒隽艘幌盗信袥Q，使行政法恢復(fù)了元?dú)獠⒅匦陆⒘伺c過去的聯(lián)系?！盵93]迪普洛克大法官說：“在英國，這一判例使得建立在不許越權(quán)基礎(chǔ)上的合理的和綜合的行政法體系能迅速發(fā)展。”[94]1963年時里德大法官還說：“我們沒有發(fā)達(dá)的行政法體系。”[95]但到了1971年丹寧大法官則宣稱：“可以說，現(xiàn)在我們已真正擁有了發(fā)達(dá)的行政法體系?！盵96]5．法律委員會[97]與司法審查的程序改革（1966-1999）在國家干預(yù)盛行的時代（1920-1960），除司法審查外，英國行政法的其他領(lǐng)域都進(jìn)行了重要的改革。部長權(quán)力委員會報告使委任立法合法化；1947年的《王權(quán)訴訟法》（thecrownProceedingsAct）打破了“國王不能為非”的信條，它將王權(quán)對公民的侵權(quán)和違約責(zé)任等同于私法訴訟中公民個人應(yīng)負(fù)的責(zé)任；1958年的《裁判所和調(diào)查法》（theTribunalsandInquiriesAct）將里程碑式的弗蘭克斯委員會的大部分建議付諸實施；議會行政專員也被創(chuàng)設(shè)了。相比之下，高等法院的司法審查程序自30年代進(jìn)行過非常有限的改革外[98]，現(xiàn)在的情形與一個世紀(jì)前幾乎無任何差別。弗蘭克斯報告之后，司法審查成了有待改革的最后一塊陣地。而里德訴鮑德溫案則把改革提上了日程。法律委員會成立的次年（1966），即著手于以法院的作用為中心調(diào)查行政法改革問題。1967年，委員會發(fā)表一份說明性工作報告，經(jīng)廣泛調(diào)查和征詢意見后，1969年正式向首席大法官（theLordchancellor）提議由一個皇家委員會或具有近似地位的組織廣泛調(diào)查下列五個問題：[99]（1）目前行政法中司法救濟(jì)的方式（form）與程序是否需要改變？（2）司法審查的范圍（scope）應(yīng)否改革？（3）對行政行為（administrativeacts）及疏忽（omissions）的救濟(jì)應(yīng)在多大程度上包含權(quán)利的損失？即保護(hù)權(quán)利的范圍如何確定？（4）行政契約和行政行為是否應(yīng)當(dāng)受治于有別于私法的特殊原則？（5）為實現(xiàn)行政法的目的，法院的組織和人員應(yīng)在多大程度上進(jìn)行改革？就在委員會提議的同時，英國的文官制度已開始接受議會行政專員的影響，并在富爾頓報告[100]的建議下正著手大規(guī)模重建。即使是很多優(yōu)秀的文官，對司法積極主義這個“不速之客”還是感到不適，有些法官和律師也認(rèn)為徹底的程序改革可能操之過急。1969年12月，首席大法官拒絕了法律委員會的大部分建議，但要求該委員會繼續(xù)調(diào)查第一個問題，即司法救濟(jì)的形式和程序。司法審查范圍的改革不在調(diào)查之列。[101]1971年法律委員會初步提出一個更徹底的改革意見，[102]據(jù)此，法院可給予私法或公法中的任何一種救濟(jì)辦法，并將提供兩種程序保障?！斑@將是一種獨(dú)有的救濟(jì)辦法，它既可以直接控告一項行政行為或法令，也可以在民事侵權(quán)或違約訴訟中間接控告行政行為或法令，甚至還可以在本質(zhì)上涉及公共權(quán)力行使的其他案件中控告行政行為或法令”。但這個意見受到了批評，認(rèn)為它旨在公法與私法間制造不必要的二分法，造成程序的煩瑣，使本來許多可勝訴的案件僅僅因為程序選擇的錯誤而敗訴。1977年，委員會提出一份簡明的最終報告，[103]四年半后公開出版了詳細(xì)的工作報告。[104]最終報告的主要建議是：現(xiàn)存所有的非法定的（non-statutory）行政法救濟(jì)方式都應(yīng)當(dāng)可以通過統(tǒng)一的程序申請司法審查。[105]這項改革建議通過1977年《最高法院規(guī)則》（theRulesoftheSupremeCourt）第53號命令（RSCorder53）中的激進(jìn)性修正案得以實現(xiàn)。主要內(nèi)容是：（1）申請人可以根據(jù)法院規(guī)定的“單一司法復(fù)審程序”（asingleprocedure）向高等法院請求一種或更多的特權(quán)令，禁制令（injunction）、宣告令（declaration）和侵權(quán)救濟(jì)（頒發(fā)特權(quán)令時一并作出賠償決定）也可以通過這種單一的公法程序獲得。在此前，后三種救濟(jì)方式都是私法性質(zhì)的。（2）規(guī)定了不當(dāng)延誤的后果。如果沒有正當(dāng)理由而申請過晚，法院有權(quán)拒發(fā)初步許可證，也可以拒絕其他任何救濟(jì)。但這樣做必須基于下列情形：根據(jù)法院意見，如果準(zhǔn)予救濟(jì)，可能會給他人造成很大的不便或?qū)ζ錂?quán)利造成很大的損害，或者對良好行政造成損害；就調(diào)卷令的案件而言，3個月就是不適當(dāng)?shù)难诱`。1980年對此進(jìn)一步修正為：司法復(fù)審申請應(yīng)迅速提出，除非法院有充分理由認(rèn)為可以延遲申請，否則在申請事由最先出現(xiàn)之日起，不管如何，應(yīng)在3個月之內(nèi)提出，不得有誤。[106]（3）提供了某些訴訟過程中的“中間手段”。過去的特別救濟(jì)程序沒有要求對方必須出示有關(guān)文件或答復(fù)法院的書面質(zhì)詢等規(guī)定?，F(xiàn)規(guī)定根據(jù)案件的需要，可以調(diào)取證據(jù)、訊問和交叉詢問（包括對宣誓書）。實際上，司法審查已不局限于法律問題，而事實問題往往成為審查的關(guān)鍵。總之，由法律委員會建議，而通過53號令修正案進(jìn)行的司法審查程序改革，一是強(qiáng)調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟(jì)形式可以在統(tǒng)一的公法程序里達(dá)至“互為交替，互為增補(bǔ)”的效果；二是相應(yīng)地保護(hù)了公共機(jī)構(gòu)的效率免受不負(fù)責(zé)的長期訴訟的困擾。[107]第53號令修正案生效（1978年1月）后，司法審查申請案急劇增加，兩年后，高等法院滯案成堆，不得已，1980年對53號令進(jìn)一步修改：關(guān)于是否頒發(fā)“初步許可”和實體問題的聽審均從合議審查改由法官獨(dú)任審查，“初步許可”申請改為書面審（onpaper），不再需要任何聽審。為清除對53號令修正是否超越最高法院規(guī)則委員會權(quán)力范圍的懷疑，1981年議會以《最高法院法》（SupremeCourtAct）取代了1977年最高法院規(guī)則，53號令修正案完整保留下來至今未有實質(zhì)性修正。[108]90年代初，英國法律委員會再次關(guān)注司法審查程序與救濟(jì)問題，先后提出了3份報告[109]，謹(jǐn)慎地提出了一些建議，如將申請初步準(zhǔn)許階段（theleavestage）易名為“初步審查”（preliminaryconsideration），將拉丁文的特權(quán)令名稱（certiorari，prohibitionandmandamus）改為易于理解的英文稱呼等等。1997年，在伍爾夫勛爵（Lordwoolf）對民事審判的深入調(diào)查和提議下，英國頒布了統(tǒng)一（同時適用于縣法院、高等法院和上訴法院）的《\o"民事訴訟法"\t"/new/16900_172/_blank"民事訴訟法》（CivilProcedureAct）。由于尚未有充分的時間徹底考慮公法訴訟的程序改革問題，53號令修正案不經(jīng)實質(zhì)性修改（只有一些不關(guān)重要的措辭改變）而從1981年《最高法院法》中分離出來構(gòu)成新頒布的《民事訴訟法》（1990年生效）的一部分。新的公法訴訟程序?qū)⒔?jīng)由正當(dāng)程序制定出來，要體現(xiàn)公正、效率和便于操作的原則。[110]6．行政改革與行政法的發(fā)展（1979-）英國行政法既尊重傳統(tǒng)，又能不斷自我調(diào)整以適應(yīng)變化著的公共行政。20世紀(jì)，英國議會和政府的關(guān)系是顛倒的：不是議會控制政府，而是政府控制議會。因此，行政改革事實上推動了行政法的變革。二戰(zhàn)后，英國政壇上出現(xiàn)過為許多史學(xué)家所稱道的“舉國一致”時期（1945—1979），在這一時期，“分歧不是絕對的……大家都同意由政府保證范圍廣泛的福利制度，都同意以政府作為可被接受的執(zhí)行者，維持高額穩(wěn)定的就業(yè)率；都同意繼續(xù)保持混合經(jīng)濟(jì)?！盵111]工黨和保守黨的政策取向已相當(dāng)融洽：工黨以實現(xiàn)福利國家為滿足，不再追求更長遠(yuǎn)的“社會主義”目標(biāo)；保守黨認(rèn)可福利制度，接受有限的國有化方案，承認(rèn)某種程度的“計劃經(jīng)濟(jì)”。這種“舉國一致”導(dǎo)致了以增強(qiáng)政府管制和擴(kuò)大公共服務(wù)為特征的福利行政法的形成。弗蘭克斯委員會以來，英國行政法的改革集中在司法救濟(jì)及其程序上，而沒有直接涉入行政權(quán)的改造。撒切爾政府（1979—1991）拋棄了“舉國一致”的思想基礎(chǔ)（國家干預(yù)主義），通過嘗試新的“自由市場經(jīng)濟(jì)”和非官僚化的制度變革尋求新的政府治理模式。這一時期行政改革的主題為：私有化、分權(quán)、放松管制、競爭機(jī)制、企業(yè)精神、服務(wù)質(zhì)量、對工會力量的限制。[112]這些主題被同為保守黨的梅杰政府（1991—1997）所奉行，對英國行政法產(chǎn)生了巨大影響，有人稱之為“市場導(dǎo)向型”行政法的形成[113]或“新古典行政法”的復(fù)興。[114]第一，政府職能定位的市場化和修正行政管制法。行政改革是盡可能利用市場交換制度代替政府權(quán)威制度。減少政府職能，目的是通過“卸載”（offloading）實現(xiàn)政府從社會的全面撤退和恢復(fù)有利于個人的平衡（反對繼續(xù)在階級合作主義的全能國家的道路上走下去）。改革的主要手段是私有化（privatization）、放松管制（deregulation）和實行壓縮式管理（cutbackmanagement）。其中，放松管制是一種雙向改革：一是政府放松對經(jīng)濟(jì)、社會和市場的管制；二是放松外部環(huán)境對政府的管制。前者集中表現(xiàn)為對電信（TelecommunicationsAct，1984）、煤氣（GasAct，1986，1995）、電力（ElectricityAct，1989）、自來水（waterIndustryAct，1991）等傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的私有化和放松管制，改變由政府直接控制有關(guān)壟斷性國有產(chǎn)業(yè)的做法，私有化和引入競爭機(jī)制后，由新設(shè)立的行業(yè)管制辦公室和總監(jiān)統(tǒng)一行使“新的管制”。如關(guān)于電信業(yè)，《電信法》第1條授權(quán)英國工貿(mào)大臣（SecretaryofStateforTradeandIndustry）委任電信（管制）總監(jiān)（DirectorGeneralofTelecommunications），并由總監(jiān)擔(dān)任作為主要政府管制機(jī)構(gòu)的電信（管制）辦公室（OfficeofTelecommunications）主任?！靶碌墓苤啤笔欠艞墝π袠I(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接干涉，而主要運(yùn)用許可證手段和保持公平競爭。“新的管制”總體上還是有利于激發(fā)企業(yè)的主動性和創(chuàng)造性的。[115]放松外部環(huán)境對政府的管制，目標(biāo)是激發(fā)公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性，提高公務(wù)員制度在市場化（尤其是全球經(jīng)濟(jì)一體化）環(huán)境下的效率、靈活性和回應(yīng)性。改革措施主要有：壓平層級、授權(quán)下級部門和負(fù)責(zé)具體工作的公務(wù)員；簡化程序，使所有公務(wù)員對結(jié)果負(fù)責(zé)；減少命令——服從方式，多利用內(nèi)部合同管理；打破終身制，增加臨時錄用的合同制雇員。這些改革對英國傳統(tǒng)官僚制和公務(wù)員制提出了挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)官僚制突出組織內(nèi)部嚴(yán)格的等級制、統(tǒng)一性和命令——服從關(guān)系，以體現(xiàn)“連續(xù)性、中立性、能力、功績制、責(zé)任”為核心價值的公務(wù)員制度為基礎(chǔ)，并為此以對公務(wù)員施以各種外部制約和內(nèi)部管制為特征。[116]第二，公共服務(wù)的市場化取向和福利行政法的改進(jìn)。自19世紀(jì)晚期以來，公共服務(wù)的提供日益成為行政法關(guān)注的主要領(lǐng)域。法國狄驥認(rèn)為，“公務(wù)論”應(yīng)代替“權(quán)力論”成為憲法行政法的基礎(chǔ)，[117]20世紀(jì)20年代以來，拉斯基、羅布森和詹寧斯等英國法學(xué)家就主張接受狄驥的觀點(diǎn)，即政府以提供公共服務(wù)為已任，并且主要由政府壟斷公共服務(wù)的提供。[118]福利行政法就是建立在這一基礎(chǔ)上的。英國從二戰(zhàn)后到1979年的行政實踐基本遵循了這一思路。但實踐證明，政府壟斷公共服務(wù)必然導(dǎo)致浪費(fèi)、無效率和忽略服務(wù)需求的多樣性。公共服務(wù)的市場化包含三方面的改革：一是公共服務(wù)的供給方面，推行合同出租制（Contracting-out）。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，向私營部門或非營利部門實行競爭招標(biāo)，政府用納稅人的錢購買承包商生產(chǎn)的服務(wù)，監(jiān)督承包合同執(zhí)行；公私合作（public-privatepartnership）以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營企業(yè)參與提供某項服務(wù)；在公共部門間注入競爭機(jī)制，允許不同部門之間在職能和管轄區(qū)域上重疊交叉，公眾自由選擇服務(wù)部門。二是公共服務(wù)的需求上，實行用者付費(fèi)制度（userFees）和憑單制度（Voucher）。政府部門給予有資格消費(fèi)某種服務(wù)的個人發(fā)放的有價證券，后者在指定的公共服務(wù)組織中消費(fèi)手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接受的憑單，由此削弱“中間階層”的分利行為。三是在公共服務(wù)的輸出能力和質(zhì)量上接受市場檢驗標(biāo)準(zhǔn)。撒切爾政府的“三E運(yùn)動”（thethreeEs）從雷納評審（RSP，1979-）、財務(wù)管理新方案（FMI，1982-）到“下一步行動方案”（theNextSteps，1988），都旨在實現(xiàn)公共服務(wù)的節(jié)約（economy）、效率（efficiency，指投入產(chǎn)出比較）和效益（effectiveness，指分配性效率）目標(biāo)。[119]公共服務(wù)輸出的市場化是90年代英國行政改革的核心。梅杰政府（1991—1997）為此發(fā)起了聲勢浩大的“公民憲章運(yùn)動”（TheCitizen'sCharter）和“競爭求質(zhì)量運(yùn)動”（CompetingforQuality），用法律或部門承諾的章程把政府公共部門服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，通過引進(jìn)競爭機(jī)制提高服務(wù)水平和質(zhì)量的目的，并由此促成議會通過了《放松管制與合同出租法》（DeregulationandContracting-outAct，1994）、《文官法》（CivilService（ManagementFunctions）Act，1992）、《競爭與服務(wù)法》（CompetitionandServiceAct，1992）和《計劃與補(bǔ)償法》（PlanningandCompensation，1991）等“新型行政法”。[120]保守黨政府的行政改革很大程度上為1997年工黨政府所接受，布萊爾首相提倡建立“參與制”社會，主張放權(quán)，要走一條既非自由放任，又非僵化的國家干預(yù)主義的“第三條道路”?？梢灶A(yù)見，英國工黨將不會對行政法采取過激的政策，保守黨執(zhí)政時期的“新型行政法”被平穩(wěn)地引入了21世紀(jì)。7．歐共體法對英國行政法的影響（1973-）英國人既有島國情結(jié)，又有世界胸懷。1973年英國正式成為歐洲共同體（EuropeanCommunity）的一員，這一里程碑式的事件標(biāo)志著英國行政法由本土化向世界化的大踏步邁進(jìn)?！皻W共體法本身主要是由行政法規(guī)則構(gòu)成的，尤其是關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的法律。就某種程度而言，歐洲法院（theEuropeanCourtofJustice）將歐共體描述為建立在法律基礎(chǔ)上的共同體，更準(zhǔn)確地說，是建立在行政法基礎(chǔ)上的共同體?！盵121]因此，歐共體事實上正在促進(jìn)統(tǒng)一的“歐洲行政法”的形成，對英國行政法產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，“歐共體法對英國行政法具有重大影響，因為正如其他成員國，英國當(dāng)局要在國內(nèi)整體上執(zhí)行歐共體的措施（measures），而這種執(zhí)行的義務(wù)很大程度上源自歐共體法自身的效力”。[122]關(guān)鍵的問題是：對于英國國內(nèi)法和法院，歐共體法具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)（directeffectandprimacyofCommunityLaws）。所謂“直接效力”，是指共同體的法律條款，確立的權(quán)利義務(wù)，無需經(jīng)過國內(nèi)立法的進(jìn)一步確認(rèn)或修正，而直接由國內(nèi)當(dāng)局（尤其是法院）執(zhí)行。目前，共同體的協(xié)定（treaties）和大部分的立法條款都具有直接效力。所謂“優(yōu)先適用”，是指在任何情況下（尤其是國內(nèi)法與共同體法沖突時），共同體的法律效力高于國內(nèi)法，法院可無視國內(nèi)法律而直接執(zhí)行共同體法。歐洲法院認(rèn)為，“共同體法律秩序的本質(zhì)特征是，共同體法較之于其成員國的法律具有優(yōu)先適用權(quán)，以及作為一個整體的大部分法律條款對于其成員國自身及其國民具有直接效力”。[123]歐共體法的淵源主要有5種：協(xié)定（treaties）、條例（regulations）、指示（directives）、決定（decisions）和法律基本原則（generalprinciplesoflaw）?！稓W共體協(xié)定》（E.C.Treaty）第189條規(guī)定：“為保持與協(xié)定的條款相一致并承擔(dān)起其任務(wù)，歐洲議會（theEuropeanparliament，與部長會議聯(lián)手），[124]部長會議（theCouncil）[125]和委員會（theCommission）[126]應(yīng)當(dāng)制定條例、發(fā)布指示、作出決定、提出建議（recommendations）或意見（opinions）。[127]……條例具有普遍適用效力，其全部條款都具有約束力并直接適用于各成員國?！甘揪哂屑s束力……，但執(zhí)行方式和手段保留給國內(nèi)當(dāng)局自行選擇。決定對于其針對的那些國家或個人具有約束力?！爆F(xiàn)在的協(xié)定主要有兩個：1992年頒布的《歐盟協(xié)定》（theTreatyonEuropeanUnion，1992）和1997年的《阿姆斯特丹協(xié)定》（theTreatyofAmsterdam，1997）。后者修正了前者，并經(jīng)15個成員國全部簽署，于1999年5月1日正式生效。這兩個協(xié)定是“歐洲憲法”，規(guī)定了歐盟的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力、運(yùn)作方式和法律的基本框架，是共同體一切立法的淵源。所有的條例都是“直接適用”（directlyapplicable）的。因此無需成員國進(jìn)一步制定執(zhí)行措施，條例自然構(gòu)成國內(nèi)法的一部分。實際上成員國將共同體條例轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法通常被判定是非法的，因這種情況，條例可能被弄得含糊不清或被扭曲，或者淡化了共同體的特性。[128]而且在某些領(lǐng)域，共同體被視為有“排他性的立法權(quán)”，因而接受共同體條例將意味著排斥成員國在這一領(lǐng)域采取任何的立法措施（legislativemeasures）。[129]當(dāng)然，共同體條例有時也作原則性的規(guī)定而顯得不完備和不特定化，比如，需要進(jìn)一步采取措施方可執(zhí)行或?qū)`反者施以處罰才利于執(zhí)行。這種情況下，不禁止國內(nèi)采取立法措施使條例得到更充分的有效執(zhí)行。[130]原則上，指示應(yīng)通過成員國的立法來轉(zhuǎn)化為明確的國內(nèi)法來執(zhí)行，而且國內(nèi)立法要遵循法律的確定性（legalcertainty）和對個人的法律保護(hù)兩項基本原則。成員國的法律“在用詞上必須是清楚無誤的，以使得個人更清晰和準(zhǔn)確地理解條例賦予他們的權(quán)利和義務(wù)，使國內(nèi)法院確保那些權(quán)利和義務(wù)的實施變得明了”。[131]而疏于執(zhí)行共同體的指示而導(dǎo)致?lián)p失的，共同體的權(quán)利受到影響的一方可以在國內(nèi)法院起訴有關(guān)成員國。如對于1979年《關(guān)于在社會保障中進(jìn)一步貫徹男女平等對待原則的指示》，若某成員國未及時有效執(zhí)行這一指示，那么該國可能會因此導(dǎo)致的歧視而被起訴和承擔(dān)責(zé)任。由歐洲法院通過個案闡述的法律基本原則是歐共體法的重要組成部分。這些原則源自有關(guān)成員國而被歐洲法院選擇適用，這一過程類似于英國普通法的形成。這些基本原則是對共同體協(xié)定和立法的補(bǔ)充和提煉（refine）。甚至有人認(rèn)為，正如國內(nèi)行政法發(fā)展所具有的一般特征一樣，歐共體中的行政法主要是通過司法判決（Judicialdecisions）得以擴(kuò)展的。[132]1957年的一個著名判例[133]開啟了法官在發(fā)展“一般行政法”（generaladministrativelaw）進(jìn)程中的關(guān)鍵地位。時至今日，歐洲法院主要采用和闡發(fā)的行政法基本原則有：依法行政原則（thegeneralprincipleofadministrationthroughlaw）[134]、非歧視（non-discrimination）原則[135]、比例（proportionality）原則[136]、法律確定性（legalcertainty）[137]和保護(hù)合法預(yù)期（legitimateexpectations）原則[138]、聽證原則（therighttobeheard）[139]和人權(quán)（Humanrights）原則。[140]法律基本原則對歐共體及其成員國均有普通的約束力。如果共同體的行為侵犯了某個基本原則，如非歧視（平等）原則，則該行為可能要被歐洲法院撤銷，它也可能被訴諸歐洲法院尋求侵權(quán)賠償。而且，法院也運(yùn)用這些基本原則來解釋歐共體法律。在歐共體法規(guī)定的范圍內(nèi)的成員國行為，如果與這些法律基本原則不相協(xié)調(diào)的，就可判定為無效（invalid）行為。歐共體法對英國行政法產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。1972年英國頒布了《歐共體法》（EuropeanCommunitiesAct），明確承認(rèn)歐共體法對英國法律的直接效力和優(yōu)先適用原則。本法第2條規(guī)定：無論何時，由共同體協(xié)定（Treaties）創(chuàng)立、提出或派生出的所有一切權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和限制，以及所有一切救濟(jì)和程序，在英國都承認(rèn)具有直接效力，而無需通過國內(nèi)制定法的進(jìn)一步確認(rèn)和轉(zhuǎn)化。第3條規(guī)定歐洲法院的判例法（caselaw）對英國的法院和裁判所具有約束力。簡言之，英國行政法由此發(fā)生的變化主要有：第一，行政法徹底從本土化走向世界化。英國從此要受制于統(tǒng)一的“歐洲行政法”同時也為歐洲行政法作出巨大的貢獻(xiàn)。第二，英國行政法的憲政基礎(chǔ)已被動搖了，議會主權(quán)原則即使不是被否定了，也被極大地修正了。英國的議會法律也必須受制于歐共體法和司法審查。第三，英國司法審查制度被大大擴(kuò)展了。所有的國家行為，包括議會立法，如果有悖于歐共體法，都能訴諸司法審查；歐洲法院成了最高的司法審查機(jī)構(gòu)。基本人權(quán)原則，比例原則等新的行政法基本原則被引入英國。第四，拓展了政府責(zé)任和救濟(jì)的范圍、手段和程序。政府當(dāng)局無論是違反了國內(nèi)法還是共同體法，無論是侵權(quán)還是違約，都可能被訴諸國內(nèi)法院或歐洲法院和歐洲初審法院（CourtofFirstInstance）第五，行政管制法發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)向，歐洲統(tǒng)一市場的形成和“歐洲行政法”的確立宣布傳統(tǒng)的國內(nèi)管制法時代的結(jié)束。8．基本人權(quán)公約與行政法（20世紀(jì)70年代-）歐共體法并非推動英國行政法國際化的惟一因素，一些基本人權(quán)公約發(fā)揮了重要的作用。眾所周知，英國行政法的傳統(tǒng)是以個人權(quán)利為本位的，但英國既沒有成文的憲法典與人權(quán)法案，也沒有歐陸式的憲法法院和行政法院。英國的普通法院和普通法果真是對人權(quán)的最好保障嗎？早在20世紀(jì)20年代，羅布森博士就在《司法與行政法》一書