911事件后與美國(guó)情

911事件后與美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)檢討

情報(bào)綜合分析問(wèn)題，情報(bào)從原始采集，到綜合分析，才能夠形成對(duì)決策和偵查有幫助的結(jié)果。這個(gè)綜合的過(guò)程，也始終是長(zhǎng)期困擾情報(bào)部門的老大難問(wèn)題。911事件當(dāng)中的美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)，也碰到了類似問(wèn)題。美國(guó)歷史上一共遭遇過(guò)兩次襲擊，1941年的珍珠港事件和911。兩次事件都帶來(lái)了一些致命的結(jié)果，比如，美國(guó)遭到大量的人員傷亡和沉重的心理?yè)p傷，同時(shí)，世界也由于襲擊而進(jìn)入一場(chǎng)全球性的戰(zhàn)爭(zhēng)，世界大戰(zhàn)和反恐戰(zhàn)爭(zhēng)。其中，兩次事件都導(dǎo)致，美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)遭遇嚴(yán)厲拷問(wèn)，珍珠港事件之后，美國(guó)國(guó)會(huì)在1945年進(jìn)行聽(tīng)，結(jié)論認(rèn)為美國(guó)各個(gè)政府部門的情報(bào)系統(tǒng)缺少情報(bào)的共享機(jī)制，最終導(dǎo)致美國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束以后，以二戰(zhàn)時(shí)期的綜合情報(bào)機(jī)構(gòu)OSS為基礎(chǔ)，建立中央情報(bào)局CIA。中央情報(bào)局最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)人們?cè)诮⑦@個(gè)機(jī)構(gòu)時(shí)候的美好愿望。在此后的半個(gè)多世紀(jì)里，中情局的情報(bào)質(zhì)量以及情報(bào)綜合分析問(wèn)題，一直是有關(guān)學(xué)術(shù)著作批評(píng)的中心。

但是冷戰(zhàn)期間，影響中情局的問(wèn)題，大部分都發(fā)生在美國(guó)本土以外，比如“豬灣事件”（PigBayIncident），而且都是秘密行動(dòng)，所以并沒(méi)有引起太多的注意?；?。它的特點(diǎn)是了解美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)問(wèn)題的起點(diǎn)。基地組織存在的時(shí)間很長(zhǎng)，起點(diǎn)是阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的圣戰(zhàn)者游擊隊(duì)，阿拉伯語(yǔ)叫做Mujahideen。意識(shí)形態(tài)上屬于伊斯蘭原教旨主義系統(tǒng)中的遜尼派。基地不是傳統(tǒng)恐怖組織。除堅(jiān)定的核心人物之外，缺少明確的成員和組織結(jié)構(gòu)，其基礎(chǔ)是一群隨時(shí)準(zhǔn)備采取行動(dòng)的人。缺少組織化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)導(dǎo)致難以對(duì)之進(jìn)行偵查和摧毀。用一句話來(lái)說(shuō)，它可能有點(diǎn)——松散。

傳統(tǒng)秘密組織采取官僚結(jié)構(gòu)，傾向采用科層制，命令和資源都采取自上而下的傳導(dǎo)模式。下級(jí)單位接受高級(jí)單位嚴(yán)密控制。打擊這種組織，以色列的做法非常簡(jiǎn)單，就是直接打擊它的領(lǐng)導(dǎo)層，造成它的命令系統(tǒng)癱瘓。如果這些領(lǐng)導(dǎo)層受到非常嚴(yán)密的保護(hù)，或者因?yàn)檎卫碛刹荒芙佑|的時(shí)，那么以色列就會(huì)改用另外一種辦法，這就是攻擊它的次級(jí)指揮層，或者說(shuō)命令傳動(dòng)渠道的中間環(huán)節(jié)，切斷命令部門和行動(dòng)部門的聯(lián)系。對(duì)于傳統(tǒng)的科層體制恐怖組織來(lái)講，消滅頂層以下的人員就會(huì)導(dǎo)致組織失靈。因?yàn)樗幕鶎訂挝恢g，通常因?yàn)楸Ｃ艿年P(guān)系，彼此之間很少建立平行聯(lián)系。從，在軍事意義上講，傳統(tǒng)秘密組織，比如“黑色九月”（TheBlackSeptember），具有重力中心，也就是要害。如果能夠成功打擊要害，將導(dǎo)致整個(gè)組織失靈。

那么，經(jīng)過(guò)分析，本·拉登發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，所以就開(kāi)始建立新的組織模式。他的目標(biāo)在于縮小權(quán)力中心，消除可以供敵人接近，從而導(dǎo)致組織遭到摧毀的要害。他建立了一個(gè)流動(dòng)性很強(qiáng)的組織，能夠承受懲罰性打擊，并且在必要時(shí)，長(zhǎng)期蟄伏。拉登得到的第二項(xiàng)教訓(xùn)就是在長(zhǎng)期從事恐怖活動(dòng)的時(shí)候，要盡量避免依靠其他國(guó)家的情報(bào)組織。一般情況下，持續(xù)有效的恐怖主義需要大量的支持，比如資金調(diào)撥，偽造文件。另外還要很多國(guó)家建立庇護(hù)所以及招募和訓(xùn)練人員。工作艱辛而且耗費(fèi)巨大。所以，從節(jié)省成本角度考慮，20世紀(jì)70和80年代，許多西方恐怖主義組織與東歐地區(qū)，特別是東德、捷克、匈牙利和保加利亞的情報(bào)組織搭線。這些組織實(shí)際上隸屬于蘇聯(lián)的克格勃。蘇聯(lián)支持阿拉伯和西方恐怖組織的目的在于，顛覆西方，另外，就是在阿拉伯世界建立屬于蘇聯(lián)的據(jù)點(diǎn)。這是對(duì)于很多當(dāng)時(shí)的恐怖組織來(lái)講，是一本萬(wàn)利的生意。因?yàn)樘K聯(lián)的幫助，以低成本，為各種組織提供了必要的專業(yè)化服務(wù)。所以問(wèn)題就在于，隨著西方對(duì)恐怖主義組織的壓力增加，支持恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，蘇聯(lián)因此失去了支持恐怖組織的興趣。由于完全依賴東歐的情報(bào)組織為之提供基本需要。斷糧意味著許多組織喪失了維持行動(dòng)的能力。而且更大的問(wèn)題是，這些恐怖組織經(jīng)常成為蘇聯(lián)跟美國(guó)交易的籌碼，有時(shí)候，蘇聯(lián)想從美國(guó)手里了解其他情報(bào)的時(shí)候，就會(huì)出賣這些恐怖組織的情報(bào)作為交換。奧薩馬·本·拉登因此認(rèn)定，基地絕對(duì)不能依賴任何一個(gè)國(guó)家的支持。但這并不等于基地和各國(guó)的情報(bào)組織沒(méi)有合作關(guān)系，相反，沒(méi)有一個(gè)伊斯蘭國(guó)家的情報(bào)組織可以和基地撇清關(guān)系。但和巴勒斯坦極端組織的區(qū)別在于，本·拉登禁止基地完全依靠任何一個(gè)國(guó)家。他不希望自己的組織因?yàn)樽兓玫耐饨徽唢L(fēng)向風(fēng)雨飄搖。用一句美國(guó)人的話說(shuō)，就是他去參加舞會(huì)，而且和所有的人跳舞，但是他不會(huì)和任何一個(gè)人回家?；卦谠囂矫绹?guó)實(shí)力的過(guò)程中崛起。從行動(dòng)角度，基地的領(lǐng)導(dǎo)人希望借此磨練基地組織行動(dòng)人員策劃行動(dòng)的技巧，包括訓(xùn)練、補(bǔ)給、資金支持以及執(zhí)行。另外在戰(zhàn)術(shù)層面，基地組織的領(lǐng)導(dǎo)人希望借此了解美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)如何工作。為了達(dá)到這個(gè)目的，于是，基地就對(duì)美國(guó)的海外利益發(fā)動(dòng)了一系列神出鬼沒(méi)、逐步升級(jí)的攻擊。其中就包括20世紀(jì)90年代末期的幾次襲擊，包括對(duì)美國(guó)駐肯尼亞、坦桑尼亞大使館，以及美國(guó)科爾號(hào)驅(qū)逐艦的襲擊

這些襲擊的目的都在于試探美國(guó)的反應(yīng)。但是，當(dāng)時(shí)克林頓政府每次都選擇了避戰(zhàn)，只對(duì)攻擊做出象征性反應(yīng)，比如對(duì)非關(guān)鍵目標(biāo)發(fā)射巡航導(dǎo)彈。也是當(dāng)時(shí)美國(guó)一貫的做法。基地通過(guò)這些行動(dòng)，積累了經(jīng)驗(yàn)。其中最關(guān)鍵的技術(shù)，就是怎么躲避中央情報(bào)局還有中央情報(bào)局的同盟情報(bào)機(jī)構(gòu)，比如軍情五處，巴基斯坦三軍情報(bào)處的偵查?？梢赃@么說(shuō)，爆破大使館，或者使用裝載爆炸物的小船攻擊美國(guó)戰(zhàn)艦實(shí)屬小菜一碟。尤其是在有基地骨干已經(jīng)決心為此獻(xiàn)身時(shí)。真正在這一系列行動(dòng)中，決定基地超過(guò)它的前輩，成為恐怖精英關(guān)鍵部分在于秘密組織洲際行動(dòng)，而且不被發(fā)現(xiàn)。

每一次行動(dòng)都包括了大批計(jì)劃人員、財(cái)政提供者以及后勤專家。其工作從偽造文件，確保安全的住所，到提供炸藥一應(yīng)俱全。最后還得有人實(shí)施行動(dòng)。在諸如科爾號(hào)這樣的行動(dòng)中，必須投入大量人員。所有這些人必須能夠相互聯(lián)系、傳遞物資和部署，同時(shí)不被發(fā)現(xiàn)。最后行動(dòng)表面看來(lái)越簡(jiǎn)單，前期工作越復(fù)雜?；氐暮诵母?jìng)爭(zhēng)力在于躲避美國(guó)情報(bào)組織的能力，因此它的組織規(guī)模必須精簡(jiǎn)，以降低曝光率，和出現(xiàn)內(nèi)奸的幾率。它還必須是一個(gè)有能力在各大陸采取行動(dòng)的全球組織，一個(gè)人員精簡(jiǎn)的高效組織。本·拉登將基地的弱點(diǎn)變成了強(qiáng)項(xiàng)。如果說(shuō)，基地的行動(dòng)人員和支持者不多，那么得到的回報(bào)就是難以對(duì)他的組織進(jìn)行偵查和摧毀。

基地的核心行動(dòng)人員在全球范圍內(nèi)從未超過(guò)幾百人?；卦?jīng)訓(xùn)練上萬(wàn)名戰(zhàn)士，其中只有極少數(shù)人具備在美國(guó)和歐洲執(zhí)行秘密行動(dòng)的狡詐、訓(xùn)練、紀(jì)律以及語(yǔ)言能力。大多數(shù)人都無(wú)法完全獲得基地的信任。有效基地成員的數(shù)量極其有限。這種狀況也導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家，特別是美國(guó)的情報(bào)和安全機(jī)構(gòu)，偵查還有阻止基地行動(dòng)的努力經(jīng)常成為噩夢(mèng)。國(guó)際行動(dòng)與避免擴(kuò)大的緊張關(guān)系給基地帶來(lái)了一種有趣的悖論?；厥且粋€(gè)戰(zhàn)略而非戰(zhàn)術(shù)冒險(xiǎn)家。它的人員和資源稀少，因而無(wú)法冒險(xiǎn)和承擔(dān)行動(dòng)失敗的結(jié)果。這意味著每一個(gè)行動(dòng)都必須在執(zhí)行和政治目標(biāo)兩方面獲得成功。失敗意味著組織力量的大量損失，被迫重建以及行動(dòng)的長(zhǎng)期終止，最終埋葬基地的戰(zhàn)略目標(biāo)。

所以，基地本身（相對(duì)于與之有關(guān)的圣戰(zhàn)組織）只能采取數(shù)量有限的行動(dòng)，極度依賴突然性。行動(dòng)的任何一部分一旦被發(fā)現(xiàn)，就必須立刻停止。躲避美國(guó)的偵查因此成為基地行動(dòng)計(jì)劃核心。

基地對(duì)美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的滲透：理解美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)于基地而言并非難事?；氐脑S多成員通過(guò)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)中情局的行動(dòng)原則了如指掌。許多人至少曾經(jīng)接觸過(guò)美國(guó)技術(shù)情報(bào)系統(tǒng)搜集的圖像情報(bào)，以及美國(guó)的信號(hào)情報(bào)。由于在阿富汗獲得的情報(bào)幫助，這些人知道美國(guó)可以進(jìn)行廣泛的通信截聽(tīng)，確定敵人的戰(zhàn)場(chǎng)行動(dòng)。顯然，這些知識(shí)無(wú)法為基地提供戰(zhàn)術(shù)信息，比如美國(guó)衛(wèi)星的軌道和機(jī)動(dòng)特點(diǎn)；對(duì)被截聽(tīng)電話內(nèi)容的分析時(shí)間等等。但是，他們知道美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的技術(shù)實(shí)力。另外，他們?cè)谂c美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)合作的其他外國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)中，擁有內(nèi)線。其中兩個(gè)關(guān)鍵組織分別是巴基斯坦的三軍情報(bào)局和沙特阿拉伯的情報(bào)總部（GeneralIntelligenceDepartment，簡(jiǎn)稱GID）。兩個(gè)組織曾就組織阿富汗的圣戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)密切合作，并在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后繼續(xù)保持長(zhǎng)期合作。三軍情報(bào)局負(fù)責(zé)執(zhí)行巴基斯坦政府在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，在阿富汗建立影響力的政策。因此，三軍情報(bào)局的行動(dòng)人員和塔利班及基地成員均保持密切關(guān)系。另外就是沙特——沙特的情報(bào)組織曾精于招募前往阿富汗的戰(zhàn)士，并為這些前往阿富汗和蘇聯(lián)人戰(zhàn)斗的志愿軍，提供財(cái)政支持。另外，沙特情報(bào)機(jī)構(gòu)還與滯留阿富汗的沙特籍戰(zhàn)士保持聯(lián)系。沙特試圖與基地保持存在一定距離的關(guān)系，但是總的說(shuō)來(lái)，雙方有關(guān)系。

沙特和巴基斯坦曾經(jīng)在不同時(shí)與中央情報(bào)局保持密切的關(guān)系，就各種問(wèn)題進(jìn)行合作。被中情局奉為上賓。美國(guó)飛機(jī)在沙特阿拉伯與沙特空軍協(xié)作。沙特知道美國(guó)什么時(shí)候進(jìn)入伊拉克領(lǐng)空的禁飛區(qū)。這意味著他們至少憑直覺(jué)能夠察覺(jué)，足以實(shí)施攻擊的情報(bào)。實(shí)際上他們掌握著更為詳細(xì)的情報(bào)。他們擁有自己機(jī)載警報(bào)和控制系統(tǒng)（AWACS），而且知道他們能做什么。他們能夠?qū)γ绹?guó)所使用的機(jī)載警報(bào)和控制系統(tǒng)以及其他情報(bào)平臺(tái)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

不過(guò)，基地需要理解美國(guó)所作反應(yīng)的細(xì)節(jié)。冷戰(zhàn)期間，蘇聯(lián)的轟炸機(jī)研美國(guó)海岸線飛行，繪制美國(guó)雷達(dá)站的地圖，并且觀察美國(guó)戰(zhàn)斗機(jī)爬升截?fù)舻乃俣??；夭捎昧祟愃频姆椒āＭㄟ^(guò)單獨(dú)采取行動(dòng)，還有在沙特以及巴基斯坦情報(bào)部門中的內(nèi)線，他們逐漸發(fā)現(xiàn)美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)觀察和忽略的對(duì)象，以及美國(guó)會(huì)以及不會(huì)做出反應(yīng)的事件。具體來(lái)說(shuō)，主要是通過(guò)兩個(gè)渠道：

一部分信息來(lái)自攻擊美國(guó)利益的成功行動(dòng)。另一部分則來(lái)自于設(shè)置于各種途徑的反饋系統(tǒng)所揭示的反應(yīng)模式?；爻蓡T之間的電話可能會(huì)出現(xiàn)襲擊大使館的假消息，而埋伏在大使館附近的行動(dòng)人員將會(huì)觀察大使館的警戒水平是否因此提高?；爻蓡T可能得到劫持飛行器的假消息，行動(dòng)人員則觀察機(jī)場(chǎng)是否增加安全措施。這些情報(bào)活動(dòng)旨在達(dá)到三個(gè)目的。首先旨在試探美國(guó)的能力；其次在于檢測(cè)基地自有系統(tǒng)的安全性，找出漏洞以及安全的通信模式。最后旨在消耗美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的精力。持續(xù)不斷的假情報(bào)導(dǎo)致情報(bào)機(jī)構(gòu)喪失敏感性，他們開(kāi)始忽略信息。結(jié)果，當(dāng)真實(shí)的行動(dòng)情報(bào)出現(xiàn)時(shí)，分析人員由于無(wú)法辨別真?zhèn)?，而無(wú)視情報(bào)。因此，試探美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的過(guò)程轉(zhuǎn)而強(qiáng)化了基地的安全。散布假消息的方法五花八門。9月11日當(dāng)天拋棄在羅根（Logan）機(jī)場(chǎng)的小汽車塞滿了毫無(wú)情報(bào)價(jià)值的誤導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)聊天持續(xù)出現(xiàn)似是而非的目標(biāo)和數(shù)據(jù)，卻沒(méi)有發(fā)生任何事?；毓蛡?qū)嶋H上沒(méi)有多少聯(lián)系的人，拍攝金門橋等目標(biāo)。在被拘留后，他們卻無(wú)法說(shuō)明受雇于何人或者為什么。由于調(diào)查恐怖行為不能錯(cuò)過(guò)任何一個(gè)細(xì)節(jié)，而且每一條信息都必須嚴(yán)格的進(jìn)行的排查，這就導(dǎo)致了一個(gè)很簡(jiǎn)單的結(jié)果，這就是美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)開(kāi)始過(guò)載，分析人員開(kāi)始感到疲勞。

分析能力。跟小報(bào)記者一樣，美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)善于搜集細(xì)節(jié)。比如，如果美國(guó)總統(tǒng)想知道某個(gè)世界領(lǐng)導(dǎo)人和情婦的對(duì)話，這個(gè)正好就是美國(guó)情報(bào)界的看家本領(lǐng)，但是如果目標(biāo)是告訴總統(tǒng)接下來(lái)可能會(huì)發(fā)生什么，那么美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)就要出丑了。二戰(zhàn)以后，美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)在預(yù)測(cè)未來(lái)方面，經(jīng)常出現(xiàn)問(wèn)題，它沒(méi)有能夠準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的事情很多，地球人都知道的有這么一些——比如朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中中國(guó)出兵朝鮮；赫魯曉夫計(jì)劃在古巴部署導(dǎo)彈；美國(guó)對(duì)越南戰(zhàn)略將會(huì)失敗；伊朗君主政權(quán)倒臺(tái)；1991年蘇聯(lián)解體。所以在美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的資深人士看來(lái)，美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)后來(lái)沒(méi)有能夠預(yù)測(cè)911事件，也談不上出乎意料。因?yàn)樗鼜膩?lái)就不擅長(zhǎng)預(yù)測(cè)大事。美國(guó)情報(bào)有兩項(xiàng)歷史特點(diǎn)。首先，回溯戰(zhàn)略處辦公室（OSS）,這是一個(gè)行動(dòng)導(dǎo)向型機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)做事，但不觀察事物。處理事情的人通常比那些純粹搜集情報(bào)的人擁有更高的地位，更不用說(shuō)相對(duì)于那些試圖理解情報(bào)的人。其次，美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)具有來(lái)源導(dǎo)向型特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)情報(bào)源于人，或者現(xiàn)場(chǎng)決策。這聽(tīng)起來(lái)挺合理，但是問(wèn)題在于，所有的信息都存在天然的不完整性，因此情報(bào)機(jī)關(guān)在全面搜集情報(bào)以前，往往選擇拒絕做出分析。但是問(wèn)題在于，情報(bào)就和讀書(shū)一樣，什么時(shí)候人才能相信自己已經(jīng)完整地掌握了一門知識(shí)？永遠(yuǎn)沒(méi)有。但是，對(duì)于情報(bào)來(lái)講，最要命的問(wèn)題是，如果要等到你取得分析所需的全部資料。這可能意味著報(bào)警遲延，或者根本沒(méi)有預(yù)警。

例如，冷戰(zhàn)期間的中央情報(bào)局忙于打入蘇聯(lián)精英階層。極力在蘇聯(lián)政治局、中央委員會(huì)和蘇聯(lián)軍事領(lǐng)導(dǎo)層等部門，招募內(nèi)線，或?qū)ζ渫ㄓ嵾M(jìn)行滲透。這對(duì)于冷戰(zhàn)期間了解蘇聯(lián)的計(jì)劃極為有益。但是，這無(wú)助于了解計(jì)劃外的的事物，比如蘇聯(lián)的崩潰。中央情報(bào)局的最終目的在于了解蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人知道些什么。結(jié)果蘇聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)人知道的并不多，甚至不知道蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)的真實(shí)規(guī)模。

無(wú)法預(yù)測(cè)重要事件與美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的三個(gè)因素密切相關(guān)。首先在于美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的組織，其次在于過(guò)度重視信息搜集而非分析。最后，有一個(gè)試圖在參與者之間達(dá)成妥協(xié)的委員會(huì)制度，由此導(dǎo)致分析的結(jié)果只是拼湊，誰(shuí)也不敢勇敢地發(fā)表獨(dú)立的，但是可能犯錯(cuò)誤的見(jiàn)解。所以美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)在它的研究者看來(lái)，也是一個(gè)忙于枝節(jié)，缺少全局的制度。它能告訴你關(guān)于基地的無(wú)數(shù)八卦。但是，不僅在建立宏觀認(rèn)識(shí)方面存在困難，而且在憑借邏輯、推斷和直覺(jué)填補(bǔ)空白方面，同樣存在困難。在一個(gè)多數(shù)情報(bào)難以搜集的世界里，中央情報(bào)局無(wú)意犯錯(cuò)。它經(jīng)常對(duì)重大問(wèn)題保持沉默。了解情報(bào)組織的三個(gè)弱點(diǎn)，是理解在擁有四百億年度預(yù)算的情況下，這個(gè)系統(tǒng)仍然忽略重大情報(bào)的關(guān)鍵。

中央情報(bào)局的基本聲明《中央情報(bào)局的展望、任務(wù)和價(jià)值》已經(jīng)提供了一部分答案。聲明確定了如下基本任務(wù)：我們通過(guò)，提供精確、有證據(jù)基礎(chǔ)、綜合、及時(shí)，與國(guó)家安全有關(guān)的外國(guó)情報(bào)；執(zhí)行反情報(bào)任務(wù)、特殊行動(dòng)及其他和外國(guó)情報(bào)、總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家安全有關(guān)的功能支援總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)和所有制定和執(zhí)行美國(guó)安全政策。展望已經(jīng)說(shuō)明了問(wèn)題。如果情報(bào)有證據(jù)支持，那么，什么標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)能夠啟動(dòng)“特殊行動(dòng)”？如果中情局的任務(wù)在于根據(jù)本部門的分析和向總統(tǒng)提供的情報(bào)，執(zhí)行特殊行動(dòng)，那么什么屬于失敗，以及由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定？

情報(bào)共同體的組織問(wèn)題起源于美國(guó)的情報(bào)系統(tǒng)。實(shí)際上，在很多美國(guó)學(xué)者看來(lái)，美國(guó)并沒(méi)有一個(gè)情報(bào)系統(tǒng)。根據(jù)創(chuàng)建現(xiàn)代美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)的1947年《國(guó)家安全法案》，原定，建立唯一統(tǒng)一的中央情報(bào)局，成為美國(guó)情報(bào)系統(tǒng)中樞。局長(zhǎng)預(yù)定擁有中央情報(bào)局局長(zhǎng)和中央情報(bào)主管（DGI）。后一項(xiàng)職能將使其凌駕所有政府情報(bào)部門。但實(shí)際上從未實(shí)現(xiàn)。創(chuàng)建中央情報(bào)局的動(dòng)力是珍珠港，以及戰(zhàn)后對(duì)于到底哪里出現(xiàn)錯(cuò)誤，進(jìn)行的檢討聽(tīng)證。根據(jù)后來(lái)對(duì)歷史材料分析，美國(guó)政府“知道”珍珠港攻擊。在日本偷襲珍珠港以前，美國(guó)海軍、陸軍和國(guó)務(wù)院各部門，各自都掌握了情報(bào)的一部分。如果根據(jù)一個(gè)中心思想，有單一的統(tǒng)一隊(duì)伍判斷，就很可能迅速獲得，日本人準(zhǔn)備偷襲珍珠港的答案。但是，當(dāng)時(shí)的情況是，美國(guó)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的情報(bào)分析部門，海軍和陸軍的情報(bào)部門各自為戰(zhàn)，以本部門的興趣為中心。國(guó)務(wù)院還有自己的情報(bào)部門，總統(tǒng)羅斯福也在世界各地安插自己的間諜，一部分自行安插，一部分經(jīng)由商務(wù)部代勞。另外，聯(lián)邦調(diào)查局為了工作，也有自己的情報(bào)人員和系統(tǒng)。

所有這些組織均忙于信息搜集。但是呢，缺少明確的制度負(fù)責(zé)信息綜合、共享、分析。從初期攔截日本密碼，到最終階段，陸軍雷達(dá)站報(bào)告日本轟炸機(jī)靠近，沒(méi)有一份信息進(jìn)入正確渠道，也沒(méi)能及時(shí)產(chǎn)生正面效果。沒(méi)有人把情報(bào)看成一個(gè)系統(tǒng)，也不存在情報(bào)系統(tǒng)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)人迅速對(duì)珍珠港事件進(jìn)行了聽(tīng)證，同時(shí)反思珍珠港事件時(shí)候的紊亂局面。在這次調(diào)查以后，美國(guó)隨機(jī)創(chuàng)建了歷史上史無(wú)前例的一個(gè)組織，中央情報(bào)局。當(dāng)然，這不是說(shuō)過(guò)去美國(guó)就沒(méi)有專門的綜合情報(bào)機(jī)構(gòu)，它和過(guò)去的美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)相比，最大的區(qū)別在于，中央情報(bào)局的目標(biāo)，是建立一個(gè)中央集權(quán)化情報(bào)組織。中央情報(bào)局分為行動(dòng)局，情報(bào)局。其中，行動(dòng)局（DirectorateofOperations）負(fù)責(zé)運(yùn)作諜報(bào)系統(tǒng)，偶爾執(zhí)行秘密行動(dòng)。其中，秘密行動(dòng)這部份工作實(shí)際上不屬于情報(bào)組織的工作，但經(jīng)常被納入其職責(zé)。情報(bào)部，主要負(fù)責(zé)管理分析人員，研究來(lái)自行動(dòng)局的材料。兩個(gè)部門同屬于中央情報(bào)局，但是行動(dòng)局和情報(bào)局之間存在著一種在美國(guó)的研究者看來(lái)，幾乎無(wú)法滲透的隔膜。這就是保密的需要。為了保密，情報(bào)局完全不接觸行動(dòng)。這種需要導(dǎo)致情報(bào)局遠(yuǎn)離行動(dòng)。在現(xiàn)有的體制下面，只負(fù)責(zé)接收產(chǎn)品，且精于分析業(yè)務(wù)。但所接受的材料幾乎全部經(jīng)過(guò)行動(dòng)局過(guò)濾。這意味著，如果把中情局看成一個(gè)有機(jī)組織，這將是一個(gè)感覺(jué)部分遠(yuǎn)離思考部分的器官。結(jié)果情報(bào)搜集和分析部門始終無(wú)法同步行動(dòng)。

但問(wèn)題更為復(fù)雜。中情局精于人員情報(bào)。humint。

所以，如果信息來(lái)自人員渠道，正好就是中情局的看家本領(lǐng)。但是，情報(bào)搜集手段實(shí)際上還有還有其他情報(bào)搜集方式。比如，信號(hào)情報(bào)——來(lái)自截聽(tīng)無(wú)線電、手提電話及類似來(lái)源的情報(bào)。信號(hào)情報(bào)不在中情局的管轄范圍內(nèi)，而由國(guó)家安全局負(fù)責(zé)。其預(yù)算高于中情局。此外，還有圖像情報(bào)——由衛(wèi)星或者U-2一類的戰(zhàn)略偵察機(jī)搜集的照片。其中，雖然U-2歸中央情報(bào)局管，但是，衛(wèi)星屬于國(guó)家偵查局（NationalReconnaissanceOffice）這一部門同時(shí)管理國(guó)家航空和宇宙航行局（NASA）能夠搜集信號(hào)情報(bào)的衛(wèi)星。國(guó)家偵察局負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)和運(yùn)行衛(wèi)星。信號(hào)情報(bào)直接歸屬國(guó)家航空和宇宙航行局。圖像情報(bào)一度由國(guó)家照片繪圖分析中心（NationalPhoto-GraphicInterpretationCenter，簡(jiǎn)稱NPIC）管轄，直到中心和國(guó)防繪圖局（DefenseMappingAgency，簡(jiǎn)稱DMA）合并為一個(gè)部門——國(guó)家圖像和繪圖局（theNationalImageryandMappingAgency）。最近這項(xiàng)功能改由國(guó)家地理空間情報(bào)局負(fù)責(zé)（NGA，theNationalGeospatialIntelligenceAgency）。當(dāng)然，中情局像軍隊(duì)部門一樣，擁有自己的圖像情報(bào)部門。

另外，五角大樓也有自己的情報(bào)部門，國(guó)防情報(bào)局（theDefenseIntelligenceAgency，DIA）國(guó)防情報(bào)局從中情局、國(guó)家航空和宇宙航行局、國(guó)家地理空間情報(bào)局獲得大量情報(bào)，但是，國(guó)防情報(bào)局同時(shí)運(yùn)行自己的人員情報(bào)部門——國(guó)防人力部（DefenseHumanService）。這個(gè)部門的預(yù)設(shè)目標(biāo)是，敵方軍事能力，也就是各國(guó)各地區(qū)的軍事部署和力量情況。但是對(duì)于基地這類形象模糊的敵人，軍事情報(bào)和中情局管轄的政治情報(bào)就完全沒(méi)有區(qū)別的必要。除了國(guó)防情報(bào)局，每一個(gè)軍事部門都有自己的情報(bào)單位。陸軍下轄軍事情報(bào)局（MilitaryIntelligence）、海軍轄海軍情報(bào)局（OfficeofNavalIntelligence）、空軍轄特殊調(diào)查局（OfficeofSpecialInvestigations）。這些機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)本部門感興趣的具體領(lǐng)域，特別是戰(zhàn)術(shù)情報(bào)。問(wèn)題在于，在游擊戰(zhàn)和反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中，所有的情報(bào)都具有戰(zhàn)術(shù)性，因此責(zé)任立刻出現(xiàn)混淆。圍繞上述機(jī)構(gòu)的，是以聯(lián)邦調(diào)查局為主的一系列內(nèi)務(wù)部門。聯(lián)邦調(diào)查局負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)執(zhí)法，以及反間諜工作（中央情報(bào)局有自己的反間諜機(jī)構(gòu)）。情報(bào)與反間諜工作分工不是壞事，英國(guó)就采取軍情5處和軍情6處分設(shè)的做法。如果情報(bào)部門遭敵方滲透，很容易通過(guò)完全分立的外部單位偵破。內(nèi)部單位，由于帶有保持部門面子的部門利益，甚至因?yàn)楦愀獾脑颍热绫粷B透，反而無(wú)法達(dá)到類似效果。但是問(wèn)題在于，世界上很少有國(guó)家像美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局，常規(guī)的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)和反間諜機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系。聯(lián)邦調(diào)查局不僅監(jiān)控美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)情報(bào)活動(dòng)以及恐怖組織，也兼顧偷車團(tuán)伙綁架，以及幾乎可以想象的任何犯罪?？傊?lián)邦調(diào)查局是一個(gè)附帶反恐和反間諜功能的執(zhí)法部門。

必須理解一項(xiàng)關(guān)鍵事實(shí)。執(zhí)法部門有兩項(xiàng)互為補(bǔ)充的性質(zhì)。首先，在美國(guó)，法律只有在被違反后才有執(zhí)行的必要。聯(lián)邦調(diào)查局是一個(gè)調(diào)查犯罪的單位，這意味著它只能解決已經(jīng)發(fā)生的案件。其次，其具有起訴導(dǎo)向。聯(lián)邦調(diào)查局是一個(gè)警察部門，評(píng)價(jià)機(jī)制在于以調(diào)查為基礎(chǔ)，成功起訴。但是，情報(bào)機(jī)構(gòu)相反，它的重點(diǎn)在于還沒(méi)有發(fā)生，甚至是可能永遠(yuǎn)不會(huì)發(fā)生的事件，顯然與逮捕無(wú)關(guān)。逮捕很重要，但是情報(bào)部門的主要任務(wù)是了解正在發(fā)生的事，以及預(yù)言可能發(fā)生的事件。所以，在情報(bào)系統(tǒng)的行動(dòng)傾向里面，關(guān)鍵是等待和觀察。相反，聯(lián)邦調(diào)查局的機(jī)構(gòu)傾向就是，解決犯罪問(wèn)題。這導(dǎo)致聯(lián)邦調(diào)查局有兩種行動(dòng)風(fēng)格：首先，它只對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事情有興趣；其次，它傾向盡快逮捕嫌疑人。速度過(guò)快，以至于在關(guān)鍵時(shí)刻，未被告發(fā)關(guān)系可能遭到忽略。

聯(lián)邦調(diào)查局是美國(guó)各種執(zhí)法組織中，唯一和情報(bào)領(lǐng)域交叉的最大型機(jī)構(gòu)。比如保密局（SecretService），除了負(fù)責(zé)保護(hù)總統(tǒng)，還要追查與貨幣和兒童色情有關(guān)的案件。但是，在任何一個(gè)恐怖襲擊里面，除了要把執(zhí)行進(jìn)攻行動(dòng)的人員隱蔽地送到現(xiàn)場(chǎng)，還有一個(gè)問(wèn)題就是要在他們的潛伏期間，提供經(jīng)費(fèi)用于購(gòu)買生活必需品，以及在沒(méi)有辦法跨境提供武器的情況下，在當(dāng)?shù)刭?gòu)買和準(zhǔn)備武器。所以，反恐行動(dòng)里面，一個(gè)重要的偵破線索就是正規(guī)和非正規(guī)渠道的各種現(xiàn)金流動(dòng)。但是這么一個(gè)相當(dāng)重要的功能，在美國(guó)卻由一個(gè)同時(shí)負(fù)責(zé)打擊兒童色情問(wèn)題的部門負(fù)責(zé)，藥品管理局（TheDrugEnforcementAdministration）負(fù)責(zé)監(jiān)督全球藥品流動(dòng)以及國(guó)內(nèi)法律執(zhí)行。監(jiān)督海洛因交易的責(zé)任導(dǎo)致藥品監(jiān)督局成為阿富汗和貝卡谷地等地區(qū)的主要情報(bào)搜集機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，隨著美國(guó)降低對(duì)這些地區(qū)政治興趣，藥品監(jiān)督局的活躍性反而超過(guò)了中情局。藥品監(jiān)督局的間諜頻繁介入藥品交易嚴(yán)重的國(guó)家。大家可能知道，基地和塔利班的一個(gè)重要資金來(lái)源，就是阿富汗貧困地區(qū)種植的鴉片。

酒精、香煙和槍械負(fù)責(zé)酒類走私和武器交易活動(dòng)。前一項(xiàng)生意和基地交情不深，但是槍械生意和基地關(guān)系熱絡(luò)。追查資金屬于財(cái)政部的本行，也得到情報(bào)部門的幫助。但是人們不太清楚的是，跟蹤美國(guó)的武器交易也歸財(cái)政部管。2003年，酒精、香煙和槍械處成為隸屬司法部的“酒精、槍械和爆炸品局”（TheBureauofAlcohol,Tobacco,FirearmsandExplosives）。聯(lián)邦調(diào)查局、情報(bào)部門、藥品管理局（DEA）和酒精、香煙槍械和爆炸品局都屬于主要的執(zhí)法部門。其多數(shù)人員參與執(zhí)法行動(dòng)，但是沒(méi)有按照情報(bào)機(jī)構(gòu)的模式，進(jìn)行相應(yīng)的組織。911以前，上述機(jī)構(gòu)的一個(gè)共同特點(diǎn)就是，都不打算建立專門的情報(bào)分析機(jī)構(gòu)，通過(guò)雇傭大量的熟練可靠的情報(bào)分析員，專門負(fù)責(zé)過(guò)濾所搜集的情報(bào)。這種情況毫無(wú)意外，因?yàn)樗鼈兯鸭亩鄶?shù)情報(bào)甚至無(wú)法形成部門內(nèi)共享，就更不用說(shuō)和其他機(jī)構(gòu)分享。由于這些機(jī)構(gòu)的主要功能在于逮捕，所搜集的情報(bào)因此主要用于輔助起訴。情報(bào)由于不起訴而喪失價(jià)值。此外還有由移民和入境事務(wù)局（theImmigrationandNaturalizationService）、海關(guān)、邊境巡邏隊(duì)（theBorderPatrol）組成的邊防部門。所有部門都負(fù)責(zé)跟蹤進(jìn)入美國(guó)的重要問(wèn)題。但沒(méi)有一個(gè)部門享有關(guān)注恐怖分子的資源和授權(quán)。執(zhí)法和情報(bào)并非這些部門的主要主要傳統(tǒng)任務(wù)。其主要任務(wù)在于有效處理人員和貨物進(jìn)入美國(guó)。執(zhí)法屬于次要，情報(bào)更屬于旁枝末節(jié)。國(guó)務(wù)院有一個(gè)規(guī)模很小的情報(bào)單位。主要分析來(lái)大使提供的報(bào)告，以及中央情報(bào)局、國(guó)家安全局愿意分享的零星情報(bào)。但是，美國(guó)內(nèi)部還有一個(gè)關(guān)鍵的情報(bào)組織，負(fù)責(zé)保護(hù)美國(guó)駐外使節(jié)的外交安全部（DiplomaticSecurityService），不但擁有直接的反情報(bào)功能，而且在大使受到攻擊時(shí)，處于風(fēng)口浪尖。

最后，但顯然不是最后一個(gè)情報(bào)部門，是隸屬國(guó)防部的特殊計(jì)劃辦公室（theOfficeofSpecialPlans）。國(guó)防部曾經(jīng)在幾十年里，以不同的名義和形式，建立類似特殊計(jì)劃辦公室的機(jī)構(gòu)。這是一小批在美國(guó)人看來(lái)，智力超群的分析家構(gòu)成的組織。和機(jī)構(gòu)功能清晰的國(guó)防情報(bào)局不同，特殊計(jì)劃辦公室及其前身的正式性相對(duì)較弱。在提交國(guó)防部長(zhǎng)的情報(bào)中，該部門構(gòu)成第二層保險(xiǎn)，消防隊(duì)。它不僅僅是一個(gè)分析單位，同時(shí)和全世界的情報(bào)來(lái)源