新形勢下自然保護(hù)地建設(shè)思路探討

新形勢下自然保護(hù)地建設(shè)思路探討馬莉李洋

（中國城市建設(shè)研究院有限公司北京100120）

引言

自然保護(hù)地體系的建立對維護(hù)我國的生態(tài)安全具有重要的意義，自然保護(hù)地體系的建立可以有效的提高管理水平，同時(shí)，對生物物種的繁衍、保護(hù)也有一定的推動作用。近幾年，人們的生態(tài)保護(hù)意識有了顯著提升，這對自然保護(hù)地的保護(hù)管理要求也提出了更高的要求，生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定得到了高度關(guān)注。自然保護(hù)地的建立對我國生態(tài)系統(tǒng)的改善具有推動作用。除此之外，自然保護(hù)地還可以發(fā)展旅游業(yè)，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展也有一定的推動作用。黨的十九大對自然保護(hù)地體系建立進(jìn)行了明確的規(guī)定，這是對習(xí)近平生態(tài)文明思想踐行的體現(xiàn)。

1自然保護(hù)地體系建立的宗旨及目的

自然保護(hù)地受我國法律法規(guī)的保護(hù)，我國政府對保護(hù)對象不同、保護(hù)性質(zhì)不同、保護(hù)程度不同的區(qū)域進(jìn)行了劃分，建立了多種類型的自然保護(hù)地，最終形成了以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系[1]。該體系建立的宗旨是保護(hù)自然、服務(wù)人民，對自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、生物多樣性等提供了系統(tǒng)保護(hù)，以國家的生態(tài)文明發(fā)展作為自然保護(hù)地體系建立的主要核心思想。目前，我國政府建立自然保護(hù)地體系主要是為了保護(hù)我國的自然生態(tài)環(huán)境，保育自然資源，在保護(hù)生物多樣性的同時(shí)維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，此外，地質(zhì)景觀也屬于自然保護(hù)地體系的重要組成部分。自然保護(hù)地體系的建立體現(xiàn)了我國可持續(xù)的發(fā)展理念，在保護(hù)我國生態(tài)系統(tǒng)的同時(shí)也為人們提供了更加優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，兼顧科學(xué)研究、培訓(xùn)教育、游憩等公共服務(wù)功能，為我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

2自然保護(hù)地整合優(yōu)化以及體系建立的基本原則

在構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系時(shí)應(yīng)該注重各類自然保護(hù)地整合優(yōu)化的效果，要對整合優(yōu)化的技術(shù)以及可操作性進(jìn)行分析，制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的整合優(yōu)化方案。自然保護(hù)地的建立涉及多個(gè)不同的學(xué)科領(lǐng)域，自然資源、自然景觀、保護(hù)對象都具有差異性，其背后代表的社會領(lǐng)域也各有特點(diǎn)。為了解決各類自然保護(hù)地的交叉問題，有關(guān)工作人員應(yīng)該以自然資源的保護(hù)作為研究基礎(chǔ)，以資源的合理分配作為目的，探究自然保護(hù)地體系的整合優(yōu)化方案，在對自然保護(hù)地體系進(jìn)行整合優(yōu)化時(shí)要注意不能違背以下的幾個(gè)基本原則。

2.1嚴(yán)格保護(hù)，世代傳承

在建立自然保護(hù)地體系時(shí)要注重資源保護(hù)和永續(xù)利用的問題，對自然景觀以及自然資源進(jìn)行嚴(yán)格的保護(hù)，要樹立以自然為本的生態(tài)文明理念，將習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹到底。在自然保護(hù)地整合優(yōu)化時(shí)要始終銘記，自然環(huán)境不是我們自己的，是向我們的子孫后代借來的，要為子孫后代保留原真的自然資源。2022年3月，自然資源部聯(lián)合了國家林業(yè)和草原局，啟動了自然保護(hù)地體系的整合優(yōu)化工作，方案明確的規(guī)定了目前自然保護(hù)地體系建立時(shí)應(yīng)該注意的問題，要合理有效的解決自然保護(hù)地交叉重疊問題，要保持自然保護(hù)地的原有面積不減少，原有的保護(hù)性質(zhì)為不改變，保護(hù)地原有功能和級別不降低。

2.2依法確權(quán)，分級管理

為貫徹落實(shí)我國生態(tài)文明建設(shè)的要求，建立和執(zhí)行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，按照相關(guān)法律法規(guī)，對山、水、林、田、湖、草、荒漠、海域、灘涂等自然資源和礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和自然空間進(jìn)行確權(quán)登記。確保自然資源歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確，建立嚴(yán)格保護(hù)、有效監(jiān)管的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)自然資源的整體保護(hù)、綜合治理和系統(tǒng)修復(fù)。在自然保護(hù)地體系的建立過程中，也應(yīng)按照不同自然保護(hù)地的功能進(jìn)行劃分，合理的進(jìn)行分級以及分區(qū)保護(hù)工作，對自然保護(hù)地體系進(jìn)行合理有效的管理。在對自然保護(hù)地體系進(jìn)行整合優(yōu)化時(shí)要強(qiáng)調(diào)山水林田湖草為一體的生態(tài)系統(tǒng)，對傳統(tǒng)的保護(hù)地管理體制進(jìn)行改革的同時(shí)，應(yīng)取其精華，借鑒好的經(jīng)驗(yàn)做法，對自然資源的分類、分級、分區(qū)管理進(jìn)行優(yōu)化。

2.3生態(tài)為民，科學(xué)利用

生態(tài)系統(tǒng)與人們的日常生活息息相關(guān)，自然環(huán)境是人們生存的基礎(chǔ)，因此，我國政府應(yīng)該堅(jiān)決貫徹綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，探究自然保護(hù)和資源永續(xù)利用的新模式，優(yōu)化自然保護(hù)地發(fā)展的理念，對現(xiàn)階段所行的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行創(chuàng)新，以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體，為人們提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，為人民提供優(yōu)良的生態(tài)產(chǎn)品，這也是優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的必要條件。

2.4政府主導(dǎo)，多方參與

自然保護(hù)地體系的建立與多方面人員都有緊密的聯(lián)系，且為全國公民所有，因此，在對自然保護(hù)地體系進(jìn)行優(yōu)化時(shí)應(yīng)該突出該體系建設(shè)的社會公益性，要充分的發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激勵(lì)多方面人員共同參與，尤其是在自然保護(hù)地的規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護(hù)等方面，政府應(yīng)發(fā)揮主體作用。要建立健全自然資源的相關(guān)制度，鼓勵(lì)政府、企業(yè)、社會組織和公眾積極參與，探索新型的資源使用機(jī)制和長效保護(hù)機(jī)制，從根本上分析目前我國的自然資源現(xiàn)狀、面臨的問題，采取由政府主導(dǎo)，多方參與的模式，逐步完善我國的自然保護(hù)地體系。

2.5中國特色，國際接軌

目前，我國對自然保護(hù)地的關(guān)注程度日益提高，人們對自然保護(hù)的意識也在不斷的加強(qiáng)，我們應(yīng)立足我國國情，繼承和發(fā)揚(yáng)我國自然保護(hù)地發(fā)展取得的成果，在此基礎(chǔ)上探索和創(chuàng)新新的模式。同時(shí)，借鑒相關(guān)的國際經(jīng)驗(yàn)，注重自然保護(hù)地體系與國際社會的對接，以一個(gè)大國的身份積極參與全球的生態(tài)環(huán)境治理，開展國際交流，與世界各國共同謀劃生態(tài)文明建設(shè)的大計(jì)，為世界的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展做出重要的貢獻(xiàn)。

3自然保護(hù)地體系建設(shè)的有關(guān)措施

3.1構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系

在建立自然保護(hù)地體系時(shí)應(yīng)該注重自然保護(hù)地的不同特點(diǎn)，要始終明確自然保護(hù)地體系的功能特點(diǎn)，按照不同的功能特性對自然保護(hù)地體系進(jìn)行分類，目前，我國的自然保護(hù)地主要分為三類，分別是國家公園、自然保護(hù)區(qū)以及自然公園等。不同種類的自然保護(hù)地具有不同的功能定位：

（1）國家公園是保護(hù)我國生態(tài)系統(tǒng)中最具有國家代表性的陸域或海域。在該區(qū)域中，自然景觀最獨(dú)特，生物多樣性最豐富，是自然資源中最精華、最重要的部分，需對其進(jìn)行科學(xué)的保護(hù)和合理的利用，這也是國家公園設(shè)立的主要目的。因此，我國設(shè)立的國家公園普遍特點(diǎn)是保護(hù)范圍大，生態(tài)過程完整，具有全球性的突出普遍價(jià)值，是我國的國家象征，國民認(rèn)可度高。

（2）自然保護(hù)區(qū)保護(hù)我國典型的自然生態(tài)系統(tǒng)，瀕危、珍稀的野生動植物集中分布的區(qū)域以及具有特殊意義的自然遺跡區(qū)。具有面積大、保護(hù)對象明確等特點(diǎn)，在該區(qū)域內(nèi)，要確保保護(hù)對象的安全，對瀕危、野生動植物種群的數(shù)量、繁衍以及棲息環(huán)境提供保障，因此，在保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性方面具有重要意義。

（3）自然公園包括風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園海洋保護(hù)區(qū)等各類自然公園，他們都包含了我國重要的生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡或自然景觀。在自然生態(tài)、觀賞游憩、科學(xué)文化等方面都具有很高的價(jià)值，同時(shí)該區(qū)域內(nèi)的自然資源可進(jìn)行永續(xù)利用。這類自然保護(hù)地主要是保護(hù)山、林、水、草等珍貴的自然資源及其所承載的景觀、地貌、生物多樣性、文化多樣性等。

除了對自然保護(hù)地科學(xué)劃定類型外，還要對不同類型的自然保護(hù)地的特點(diǎn)進(jìn)行歸類，逐步的建立自然保護(hù)地的分類標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在政府的主導(dǎo)下，對自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。自然保護(hù)地規(guī)劃作為我國國土空間規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，要在充分分析國土空間規(guī)劃后，結(jié)合生態(tài)文明制度、自然保護(hù)地建設(shè)等相關(guān)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

該專項(xiàng)規(guī)劃是以自然保護(hù)為首要目的的，也是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地規(guī)劃管理跨越式發(fā)展的一步，促使大部分自然保護(hù)地規(guī)劃將由管理規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g規(guī)劃管控。自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃在層次定位方面，貫穿了國土空間規(guī)劃的三級體系；在時(shí)序定位方面，自然保護(hù)地專項(xiàng)規(guī)劃需前置，優(yōu)先于國家和省級兩個(gè)層面的專項(xiàng)規(guī)劃；第三是在地類方面，“生態(tài)用地”需作為一類新型地類設(shè)置于自然保護(hù)地規(guī)劃中；最后在法律地位方面，自然保護(hù)地規(guī)劃的法律地位需在國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系、自然保護(hù)地法律法規(guī)體系及其它相關(guān)既有法律法規(guī)體系中予以保障。

3.2完善法律體系及資金保障制度建設(shè)

為了對我國自然保護(hù)地實(shí)施更有效的保護(hù)，我國應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，保護(hù)生態(tài)空間。在國土空間規(guī)劃中，劃定了“三區(qū)三線”，即城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，其對應(yīng)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線。三區(qū)側(cè)重于功能管控，三線強(qiáng)調(diào)了剛性管控。那么，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)空間應(yīng)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，如：環(huán)境刑法、自然保護(hù)地法、條例及管理規(guī)定等，這是保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源的有效手段，自然保護(hù)地體系建設(shè)的制度基石。

在中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，明確了以財(cái)政投入為主的多元化資金保障制度。根據(jù)文件要求，我們應(yīng)盡快建立健全相應(yīng)的資金保障制度、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

根據(jù)事權(quán)的劃分，各級政府提供相應(yīng)的資金支持，要在保護(hù)自然資源的前提下，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。政府應(yīng)該對各級的財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌，以此作為各類自然保護(hù)地運(yùn)行的資金保障[2]。

3.3加強(qiáng)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測

為了做好自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，2022年國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門頒布實(shí)施了《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》，對全國自然保護(hù)地情況進(jìn)行了監(jiān)督，主要是對自然保護(hù)地規(guī)劃中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情況進(jìn)行監(jiān)督，并且建立相應(yīng)的監(jiān)測制度，結(jié)合有關(guān)的數(shù)據(jù)、信息建立了自然保護(hù)地“天空地一體化”的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測體系，建立了相關(guān)制度，制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。并且鼓勵(lì)公眾依據(jù)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的規(guī)定，參與到自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作中來。

自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境問題，大多是因?yàn)槿祟惿鐣l(fā)展所造成的。但隨著社會的進(jìn)步，人們也慢慢意識到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，也嘗試著去彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境破壞所留下的惡果。那么針對頻繁的人類活動，我國政府應(yīng)定期開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作，明確監(jiān)測內(nèi)容，這是目前我國改善生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要舉措。同時(shí)，我國政府應(yīng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效果進(jìn)行分析，按照法律法規(guī)開展監(jiān)管工作，將監(jiān)測信息公開化、透明化，接受社會監(jiān)督。

3.4開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估

目前，我國部分自然保護(hù)地已經(jīng)開展了生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估，通過該項(xiàng)工作，完善了自然保護(hù)地的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，逐步建立了評估指標(biāo)和方法體系，明確評估內(nèi)容，提出有可行性和指導(dǎo)性的建議，結(jié)合實(shí)際工作情況，提高自然保護(hù)地管理的工作效率，為我國生態(tài)