財政法總論與預算法課件

參考書目徐孟洲著：《經濟法學原理與案例教程》（212006。張守文著：《財稅法學》（212007。徐孟洲主編：《稅法原理》2008。（日）北野弘久著，陳剛、楊建廣等譯：《稅法學原論》（第四版），中國檢察出版社，2001。李昌麒主編：《》，普通高等教育“十一五”國家級規(guī)劃教材，法律出版社，2007。財政的含義和內容財政是國家和其他公共團體為滿足公共需要而取得、使用和管理資財的活動。它包括三方面的含義。(1)財政主體是國家。(2)財政目的是滿足社會的公共需要。例如，國防、交通、社會治安與福利等公共需要。(3)財政內容包括財政收入、財政支出與財政管理三部分。財政包括中央財政和地方財政，是國家參與國民收人分配和再分配的重要手段，也是國家進行宏觀調控的重要措施，對保障社會經濟穩(wěn)定與發(fā)展起著重要作用。財政的產生和存在，同國家的公共職能是直接相關的。

財政的必要性公共物品理論：財政是為了提供公共物品，滿足公共需要。私人物品私人經濟公共物品公共經濟(政府部門)私人物品(privategood)是其每一單位只能由一個人消費的物品或勞務，它具有競爭性和排他性；公共物品是一個人對某一物品或勞務的使用不能排除其他任何一個人對它的使用的的物品或勞務，具有消費上的非競爭性和非排他性，存在搭便車(freerider)的問題。財政的特征財政的基本特征：財政主體是國家、財政目的是滿足社會公共需要、財政內容包括財政收入、財政支出與財政管理三部分。財政的引申特征：(1)強制性。國家財政從私人經濟中取得資財是依其主權和所有者地位，以強制和無償方式取得。(2)非營利性。財政收支、管理活動主要是為了向社會提供公共物品，增進社會福利，而不是以營利為目的?！叭≈诿?，用之于民”，是財政的根本要義。(3)永續(xù)性。財政與國家或政府并存，具有一種永久連續(xù)性。與私人經濟部門不同。財政的職能財政的職能是財政所具有的基本功能，包括：分配收入職能。財政的收人、支出和管理活動，其目的是集中部分社會財富而后再進行分配，以滿足社會公共需要，直接體現(xiàn)了國家與企業(yè)、居民等主體之間的利益分配關系，包括公共經濟領域及公共經濟與私人經濟之間的分配。分配職能是財政最重要、最基本的職能。配置資源職能。財政能夠通過稅收、預算支出、國債、轉移支付等手段，將社會資源在政府部門與非政府部門之間進行分配，引導資源的優(yōu)化配置和產業(yè)結構調整，并能夠根據國家經濟和政治需要，調節(jié)積累和消費等比例關系。保障穩(wěn)定職能。財政通過分配收入、配置資源，有助于保障經濟和社會的公平和效率，促進經濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。三項職能層層遞進：分配職能是基礎，配置職能是延伸，保障職能是共效。財政法的概念與調整對象財政法的概念它是調整國家為了滿足公共需要，實現(xiàn)國家職能而取得、使用和管理資財的過程中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。它是經濟法的重要部門法。

財政法的調整對象

財政關系財政收支管理關系財政活動程序關系財政管理體制權限關系財政法的特征國家主體性國家始終是財政法律關系中的一方主體，具居于主導地位。法域特定性

財政法作用于財政領域。對象獨特性

財政法的調整對象是財政關系。財政法的地位財政法的地位，是指財政法在法律體系中的是否具有自己的位置，其獨立存在是否具有不可替代的理由和價值。

(一)財政法是一個獨立的法律部門

財政法是一個獨立的法律部門，是屬于經濟法的一個重要法律部門。

(二)財政法同與其相鄰近的部門法的關系

1．財政法與憲法的關系

2．財政法與行政法的關系

3．財政法與經濟法的關系

4．財政法與民法的關系

5．財政法與社會法的關系財政法體系財政法的體系是由財政法的各部門法所組成的和諧統(tǒng)一的整體。財政法體系取決于財政法的調整對象，即由調整各類財政關系的各部門法所構成。財政法體系財政管理體制法財政收支管理法財政活動程序法財政法體系的部門結構預算法財政收入管理法財政支出管理法稅法國債法政府采購法轉移支付法政府非稅收入法財政法的宗旨財政法的宗旨，或稱財政法的目的，它是指財政法調整所要達到的目標。財政法的宗旨與經濟法的宗旨在根本上是一致的：通過協(xié)調運用各種調整手段來彌補傳統(tǒng)民商法調整的缺陷，以不斷解決個體營利性和社會公益性的矛盾，兼顧效率與公平，從而促進經濟穩(wěn)定增長，保障社會公共利益，保障基本人權，調控和促進經濟與社會的良性運行和協(xié)調發(fā)展。財政法的宗旨，可以分為社會目標和經濟目標兩個方面，它們所體現(xiàn)的都是社會的公共欲望與公共需求。財政法的原則財政法原則的含義與分類。它是指貫穿于財政法制建設和財政管理活動的全部過程中的根本準則。它是財政法的宗旨、任務、職能和調整手段的綜合反映和高度概括，區(qū)分為基本原則和特殊原則。財政法的基本原則財政法定原則調制法定原則財政適度原則調制適度原則財政績效原則調制績效原則預算的概念和分類預算一般指某一經濟主體對其理財活動的預先盤算或計劃。預算可分為公共預算和私人預算，或者國家預算(政府預算)、企業(yè)預算、個人預算，等等。預算法上所稱的預算是指國家預算，即國家對財政年度內的收入和支出的預先估算，也就是政府的年度財政收支計劃。國家預算表現(xiàn)為國家進行預算的編制、議定、執(zhí)行、調整等一系列活動。預算與預算法的關系預算作為一種活動，它是整個國家財政活動的重要內容，屬經濟基礎的范疇；而預算法則是調整預算關系的法律規(guī)范的總稱，屬上層建筑的范疇。因而，預算與預算法的關系是經濟基礎與上層建筑的關系。預算作為一種法律文件，是指經過國家權力機關批準的預算，或稱預算文件，它是具有法律約束力的，是一種廣義上的預算法。預算法的地位及其立法預算法是財政法的最主要的部門法，是財政法的核心。預算關系是財政關系的主要部分，財政活動的主要內容是進行預算資金的籌集、分配、使用和管理，并且，財政工作的主要任務就是組織和實現(xiàn)國家預算所規(guī)定的各項財政收支計劃。預算法有時也被認為是狹義上的財政法。財政法的基本原理和精神主要是從預算法中概括出來的。我國《預算法》及其《實施條例》。前者于1994年3月22日由八屆人大二次會議通過,自1995年1月1日起施行。后者于1995年11月22日由國務院發(fā)布施行。預算體系及其與預算法的關系預算體系與預算法的關系十分密切。預算體系是預算法產生、存續(xù)的前提和基礎，沒有預算體系的存在，預算法就失去了現(xiàn)實基礎。具體表現(xiàn)為：

第一，預算體系確立以后，預算法中的各類預算主體的地位也就隨之確定了。

第二，預算體系確立以后，各預算主體的職權與職責、權利與義務也隨之明確了。

第三，預算體系確立以后，才能依此確立預算的編制、審批、執(zhí)行、調整和決算的一系列程序，而這些程序也都是需由預算法加以明確規(guī)定的。預算權及其分配所謂預算權，又稱預算管理職權，是指國家在預算管理方面的職權，如預算的編制權、審批權、執(zhí)行權、調整權，等等。預算權作為財政權的一種重要形式，需要依法進行分配。預算權的分配是預算管理體制的核心內容。所謂預算管理體制，通常是指各級國家機關之間，主要是中央和地方之間分割和配置預算權的制度。換言之，預算管理體制主要就是預算權分配制度。預算權的分配，包括橫向分配和縱向分配兩個方面。我國的預算權分配一、各級權力機關的預算權

(一)全國人大及其常委會的預算權

(二)地方各級人大及其常委會的預算權二、各級政府機關的預算權(一)國務院的預算權

(二)縣級以上地方各級政府的預算權

(三)鄉(xiāng)級政府的預算權三、各級財政部門的預算權

(一)國務院財政部門的預算權(二)地方各級政府財政部門的預算權四、各部門、單位的預算權預算收支范圍不同的預算權，對應著不同的預算收支范圍。對預算收支范圍的劃分是對預算權劃分的具體化，是預算主體的實體權限的具體化。從預算收支劃分的角度而言,我國的預算管理體制是從1994年開始實行的中央與地方分稅制。換言之，我國實行的是分稅制預算管理體制，這也是我國的財政管理體制。預算收入的分類根據預算收入的歸屬，預算收入劃分為中央預算收入、地方預算收入、中央和地方預算共享收入。這與我國分稅制的預算管理體制是一致的，與我國的預算體系也是一致的。根據預算收入的來源或形式，預算收入區(qū)分為稅收收入、國有資產收益、專項收入和其他收入。這是我國預算法的法定分類。預算外資金收入預算外資金收入是與預算收入密切相關的另一類財政資金收入。國務院于1996年7月6日專門作出了《關于加強預算外資金管理的決定，財政部則于同年11月18日發(fā)布了《預算外資金管理實施辦法》。所謂預算外資金，是指國家機關、事業(yè)單位、社會團體、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門(集團)和政府委托的其他機構，為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章，而收取、提取、募集和安排使用的未納人財政預算管理的各種財政性資金。政府非稅收入的含義所謂政府非稅收入，是指政府所取得的稅收以外的各類收入。按照財政部給出的定義，“政府非稅收人是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式”。政府非稅收入的范圍目前，我國政府的非稅收人包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收人以及政府財政資金產生的利息收入等。此外，社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收人管理范圍。按照相關性和重要性歸類，最重要的非稅收入是收費基金、國資收益、罰沒收入、捐贈收入、彩票收益等。國資收益國資收益，既包括國資的使用收益，也包括國資的經營收益。前者包括國有資源和國有資產的有償使用收入，后者則指國有資本的經營收益。國有資源有償使用收入，包括土地出讓金收入，新增建設用地土地有償使用費，海域使用金，探礦權和采礦權使用費及價款收入，場地和礦區(qū)使用費收入，出租汽車經營權、公共交通線路經營權、汽車號牌使用權等有償出讓取得的收入等。國有資產有償使用收入，包括國家機關、實行公務員管理的事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體以及其他組織的固定資產和無形資產出租、出售、出讓、轉讓等取得的收入，利用政府投資建設的城市道路和公共場地設置停車泊位取得的收入等。國有資本經營收益，主要包括國有資本分享的企業(yè)稅后利潤，國有股股利、紅利、股息，企業(yè)國有產權(股權)出售、拍賣、轉讓收益和依法由國有資本享有的其他收益。預算支出的含義和分類預算支出，是指將取得的預算資金進行分配和使用的活動，也就是支出預算資金的活動。預算支出也指通過國家預算支出的預算資金，這是從價值形態(tài)的角度來講的。我國《預算法》規(guī)定的預算支出有以下兩種分類：1.根據預算支出的形式或性質，分為經濟建設支出、事業(yè)發(fā)展支出、國家管理支出、國防建設支出、財政補貼支出、其他財政支出六類。2.根據預算支出的主體及職權,分為中央預算支出和地方預算支出兩類。預算支出形式我國《預算法》規(guī)定的預算支出形式：(1)經濟建設支出。它是預算支出的主要部分。(2)教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出。(3)國家管理費用支出。包括國家權力機關、行政機關和司法機關的行政管理費支出等。(4)國防支出。包括國防費、國防科研事業(yè)費、民兵建設費等。(5)各項補貼支出。包括糧油補貼、農業(yè)生產資料價差補貼等。(6)其他支出。包括對外援助支出、財政貼息支出、國家物資儲備支出、少數民族地區(qū)補助費等。中央預算支出和地方預算支出中央預算支出：包括中央本級支出和中央返還或者補助地方的支出，主要用于有關國家安全、外交和主要國家機關運轉所需經費及調整國民經濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所需支出及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方預算支出：包括地方本級支出和地方按規(guī)定上解中央的支出，主要有本級政權機關運轉所需支出、本地區(qū)經濟、事業(yè)發(fā)展支出等。預算支出的功能分類預算支出的功能分類，主要反映的是政府各項職能活動及其政策目標。國際貨幣基金組織所作的政府支出功能分類包括：一般公共服務，國防，公共秩序和安全，經濟事務，環(huán)境保護，住房和社會福利設施，醫(yī)療保障，娛樂、文化和宗教，教育，社會保護等。我國從2007年起，將政府支出分為類、款、項三級，其中，類的科目包括一般公共服務、外交、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、轉移性支出等共計17類。預算支出的經濟分類預算支出的經濟分類，主要反映政府支出的經濟性質和具體用途。國際貨幣基金組織按照經濟性質將政府支出分為：雇員補償、商品和服務的使用、固定資產的消耗、利息、補貼、贈與、社會福利、其他收支等。我國從2007年起，將預算支出按照經濟分類設類、款兩級。在類別上包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補助、轉移性支出、贈與、債務利息支出、基本建設支出等共計12類。預算管理程序預算管理程序是指國家在管理預算活動中的工作環(huán)節(jié)及由此構成的整個活動過程。預算管理程序包括四個環(huán)節(jié)：預算編制預算審批預算執(zhí)行與調整

決算編制與批準預算編制及其原則預算編制是指制定取得、分配、使用預算資金的年度計劃的活動。它實質上是指編制預算草案。所謂預算草案，是指需經法定程序審查批準的預算。預算編制原則：

1．復式預算原則。中央與地方預算都應遵守。

2．不列赤字原則。即量人為出、收支平衡的原則。

3．真實適度原則。即符合客觀實際，適應經濟發(fā)展水平。4．節(jié)約統(tǒng)籌原則。主要適用于預算支出。預算編制的方法和程序預算編制方法：預算法規(guī)定，各級政府預算按照復式預算編制預算編制程序：(1)國務院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達編制任務，提出編制的原則和要求，財政部據此部署編制的具體事項。(2)中央各部門布置所屬各單位編制預算草案，在對各單位編制的預算草案進行審核后，匯總編制本部門預算草案，于每年12月10日前報財政部審核。(3)省級政府提出本行政區(qū)域編制預算草案的要求，并向本級各部門及下級政府下達編制任務?？h級以上地方各級政府財政部門審核本級各部門的預算草案，編制本級政府預算草案，匯編本級總預算草案，經本級政府審定后，在規(guī)定期限內報上一級政府。省級政府財政部門應于翌年1月10日前將本級總預算草案報財政部。(4)財政部審核中央各部門預算草案，編制中央預算草案；匯總地方預算草案，匯編中央和地方預算草案。預算草案的初審。設區(qū)的市級以上的政府財政部門應當在本級人大會議舉行的1個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人大的財政委員會或有關的專門委員會等進行初審；縣級政府財政部門應當在本級人大會議舉行的1個月前，將本級預算草案的主要內容提交本級人大常委會進行初審。預算編制的依據與內容編制年度預算草案的依據是：(1)法律、法規(guī)；(2)國民經濟和社會發(fā)展計劃、財政中長期計劃以及有關的財政經濟政策；(3)本級政府的預算管理職權和財政管理體制確定的預算收支范圍；(4)上一年度預算執(zhí)行情況和本年度預算收支變化因素；(5)上級政府對編制本年度預算草案的指示和要求。中央預算編制內容：(1)本級預算收入和支出；(2)上一年度結余用于本年度安排的支出；(3)返還或者補助地方的支出；(4)地方上解的收入。此外，中央財政本年度舉借的國內外債務和還本付息數額應當在本級預算中單獨列示。地方預算編制內容：(1)本級預算收入和支出；(2)上一年度結余用于本年度安排的支出；(3)上級返還或者補助的收入；(4)返還或者補助下級的支出；(5)上解上級的支出；(6)下級上解的收入。預算編制的時序依據《預算法》及《實施條例》的規(guī)定，在預算編制方面應遵循以下時序：1．國務院和財政部部署工作2．中央各部門部署編報3．各級地方政府部署編報4．財政部進行匯編工作預算的審批與備案預算的審批是指國家各級權力機關對同級政府所提出的預算草案進行審查和批準的活動。預算的審批是使預算草案轉變?yōu)檎筋A算的關鍵階段，只有經過審批的預算才是具有法律效力的、相關預算主體必須遵守的正式預算。經過批準的預算應當備案備查。預算審批與備案的具體程序：預算草案的初審、審批、批復、備案。預算執(zhí)行與調整預算執(zhí)行，是指各級財政部門和其他預算主體組織預算收入和劃撥預算支出的活動。一、預算收支的組織執(zhí)行二、國庫制度三、各類預算主體的預算執(zhí)行義務四、預算的調整預算收支的組織執(zhí)行各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級政府財政部門負責。(一)預算執(zhí)行的依據。預算執(zhí)行當然要以經過權力機關依法定程序批準的預算為依據。(二)預算收入的組織執(zhí)行1．預算收入征收部門的義務

2．應上繳預算收人的部門和單位的義務(三)預算支出的組織執(zhí)行國庫制度國庫是辦理預算收入的接納、劃分、留解和庫款支撥的專門機構，是進行預算收支活動的出納機關。國庫分為中央國庫和地方國庫。國庫是預算執(zhí)行的中介環(huán)節(jié)，無論是預算收人是預算支出，均必須通過國庫進行。中國人民銀行是我國的中央銀行，其重要職能和業(yè)務之一就是經理國庫，從而使中央銀行成為全國的總出納。

各級國庫庫款的支配權屬于本級政府財政部門。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經本級政府財政部門同意，任何部門、單位和個人均無權動用國庫庫款或者以其他方式支配已人國庫的庫款。預算調整(一)預算調整的定義

預算調整是因特殊情況而在預算執(zhí)行中對原來收支平衡的預算作部分調整和變更?！额A算法》的定義，即預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的變更。

(二)預算調整方案的編制與審批：各級政府預算調整方案，由相應的人大常委會審批。

(三)未經批準進行預算調整的后果

(四)不屬于預算調整的情形：因上級政府返還或者給予補助而引起的預算收支變化，不屬于預算調整。決算及其編制決算是對年度預算執(zhí)行結果的總結，包括決算的編制、審批與備案等內容。決算草案的編制主體：各級政府、各部門和各單位。應在每年結束后一定時間內完成，具體由各級政府財政部門負責。決算草案的編制原則：合法、準確完整與報送及時等原則。決算草案的編