2022年行業(yè)分析創(chuàng)新我國住房保障制度的政策建議

創(chuàng)新我國住房保障制度的政策建議當前，我國的住房保障作為整個社會保障體系的重要組成部分，滯后于其他社會

保障（如醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老）的進展，成為整個保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)是：

政府在住房保障制度中的核心作用并未得到完全發(fā)揮；供求沖突突出；保障資金不足，

土地出讓收益能解“燃眉之急”，但不能從根本上形成穩(wěn)定的資金渠道；相關法律、法

規(guī)建設滯后、基礎工作落后等。針對這些問題，本文提出如下創(chuàng)新我國住房保障制度

的政策建議。

一、建立產(chǎn)權與租賃相結合的多層次住房保障供應體系

１．我國現(xiàn)階段的住房保障供應體系應建立在城鎮(zhèn)化進展需要和居民收入結構現(xiàn)

狀基礎之上

從國際住房保障閱歷可知，在不同的住房進展階段，住房的供求關系狀況有很大

差別，住房保障的需求程度和發(fā)生作用的范圍也會相應產(chǎn)生很大的變化。在住房嚴峻

短缺時期，住房供應不能滿意住房需求，住房價格與城鎮(zhèn)居民家庭平均住房支付力量

差距較大，需要政府保障的范圍相對較大，程度也較高。而在住房供求關系相對緩和

時期，需要政府保障的范圍較小、保障程度的要求較低。

我國目前正處于城市化快速進展階段，住房新增需求和改善需求同時存在，且總

量巨大，與短期內(nèi)有限的供應形成尖銳沖突，導致房價上漲較快；房價上漲又導致住

房保障問題更加突出。另一方面，現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)居民總體收入水平和居住水平較低，

中等收入階層發(fā)育不充分，從而客觀上要求保障層面上浮，將更多人群納入廣義保障

范圍之內(nèi)。因此，在現(xiàn)階段住房保障制度的設計上，既要考慮低收入者和最低收入者

的居住需求，也要考慮中等收入及以下群體擁有產(chǎn)權住房的需求。

２．建立產(chǎn)權型政策住房和租賃型保障住房相結合的多層次保障供應體系

依據(jù)以上分析，建議在現(xiàn)有住房保障制度基礎上，將住房保障供應劃分為兩種層

次：一種是為滿意購買產(chǎn)權住房需求、供應產(chǎn)權房的政策性住房供應，簡稱產(chǎn)權型政

策住房（這種政策性住房實際也可以理解為是一種廣義上的保障住房）；另一種是為

滿意基本居住需求、只租賃而不供應產(chǎn)權的保障性住房供應，可簡稱租賃型保障住房。

詳細來說，可以包含以下二個層次：

（１）將現(xiàn)有經(jīng)濟適用住房和“兩競兩限”商品房都納入產(chǎn)權型政策住房。

現(xiàn)有經(jīng)濟適用住房和“兩競兩限”商品房的共同特征是以供應產(chǎn)權房為目的，且

面對低收入群體中的收入較高者（即擁有肯定支付力量，但又面臨購房困難）。為此，

一是在部分有條件地區(qū)（如中小城市、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)），可領先開展經(jīng)濟適用住房貨

幣化工作，逐步削減實物形式經(jīng)濟適用住房建設，向中低收入家庭發(fā)放住房補貼。二

是以總房價款的肯定比例方式明確地價，符合條件購買者可以先不支付地價，或選擇

分步購買，并在肯定期限內(nèi)支付地價款，取得完全產(chǎn)權，或選擇產(chǎn)權共有，將來政府

可以憑借共有產(chǎn)權取得收益。三是可以先租后買，對產(chǎn)權型政策住房先行租賃，租賃

肯定期限后可以購買產(chǎn)權。與租賃型保障住房不同，產(chǎn)權型政策住房租賃的最終目的

是為了關心有關人員購買產(chǎn)權住房。

（２）大力進展租賃型保障住房，建立以租賃為特征的城市最低住房保障制度。

對于短期內(nèi)不具備購房力量的低收入者，主要運用租賃型保障住房制度解決住房

問題。對年輕公務員等將來收入增長較快的群體，建議用限期輪租房制度（好處是可

以輪番使用，不用不斷新建）取代現(xiàn)有經(jīng)濟適用住房制度解決其住房問題。對其他剛

就業(yè)年輕人，可以進展公寓性質(zhì)的租賃房作為過渡，待收入提高后再關心其進入購房

市場。對農(nóng)夫工等流淌人口中的低收入者，也應建立與之相適應的租賃產(chǎn)品。對于城

市低保等特困家庭和困難家庭，應建立與其支付力量相適應的城市最低住房保障制度，

該制度應定位于在較低水平上為弱勢群體供應基本居住條件，其運行方式與現(xiàn)有廉租

房基本對應。

無論是產(chǎn)權型政策住房還是租賃型保障住房，在現(xiàn)階段住房總體供不應求、政府

保障力量有限的狀況下，都應實行明確的輪候制度。

二、豐富和創(chuàng)新保障方式，促進租售同時進展

１．從需求上看，敏捷運用補貼、貼息等方式，提凹凸收入者住房消費的支付能

力

（１）通過財政和稅收的轉(zhuǎn)移支付手段對城市低收入及住房困難家庭發(fā)放住房補

貼。部分有條件地區(qū)，也可結合經(jīng)濟適用住房市場化運作，將政府在經(jīng)濟適用住房地

價上的“暗貼”變?yōu)椤懊髻N”，直接給保障對象發(fā)放貨幣化補貼。

（２）對低收入者購買政策性住房貼息?？梢酝茝V部分城市實行的中低收入家庭

購房貸款貼息政策，并隨著房價的上漲上調(diào)貼息標準；對城鎮(zhèn)居民中的無房戶，可在

其購買住房時，分年度發(fā)放肯定額度的財政貼息。

２．從供應上看，探究建立與租賃型保障住房制度相適應的租賃房供應體系

（１）收購符合中低收入家庭住房標準、價格適中、戶型較小的存量住房，按規(guī)

定租金標準出租給保障對象。

（２）鼓舞各類機構投資者投資和經(jīng)營保障住房的出租業(yè)務。為此，對于持有租

賃型保障房產(chǎn)權的投資者，在營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、所得稅等方面可賜予優(yōu)待。

（３）激活租賃市場，鼓舞私人供應一般住房作為租賃型保障房。如調(diào)整一般住

房出租的稅收政策，合理確定稅基，允許出租一般住房在稅前扣除住房折舊及修理費

用；對出租房屋用于政策性保障用房的出租人實行個人所得稅減免等優(yōu)待政策。

（４）通過金融創(chuàng)新，進展相關金融產(chǎn)品。政府可把租賃型保障房的產(chǎn)權提前賣

給社會投資者，并承諾通過財政貼租的方式長期包租（例如２０到３０年），并允許

其產(chǎn)權上市流通。采納這一模式，可以集合社會閑散資金為租賃型保障房供應長期性

資金支持，同時，還可以為投資者供應一個風險小、收益穩(wěn)的投資品種。

三、明確財政資金是住房保障的主要資金來源，建立穩(wěn)定的住房保障資金渠道

１．盡快建立中央及省級財政對住房保障的支持制度

應進一步明確中央財政在住房保障中的作用，每年固定肯定比例財政資金投入住

房保障；同時，根據(jù)事權與財權相對應原則，給予地方政府與住房保障事權相應的財

權，引導地方政府加強住房保障工作。

２．明確財政資金是住房保障的主要資金來源

財政支付力量是保持住房保障制度運行可持續(xù)性的基礎性因素，在很大的程度上

打算了住房保障制度運行的效果。要使住房保障體制的運行具有可持續(xù)性，必需考慮

政府的財政支付力量，切實把住房保障資金列入財政預算內(nèi)，確定合適比例。除了傳

統(tǒng)的住房公積金增值收益、直管公房出售出租資金及廉租住房租金收入以外，近期應

落實“城市人民政府要將土地出讓凈收益的肯定比例用于廉租住房建設”的政策要求，

將土地出讓凈收益作為廉租房資金來源。今后還要通過財稅體制改革，明確住房保障

支出在中央和地方財政中的固定渠道和相對穩(wěn)定比例，而不是直接與土地收益掛鉤。

四、將土地出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與住房保障制度相結合，探究建立新的保障房開發(fā)

建設模式

結合我國的現(xiàn)行制度，建議將土地市場化出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與政府住房保障制度

相結合，也就是在“招拍掛”出讓地塊中有選擇地配建動遷安置房或中低價保障住房

建設指標。以此既可實現(xiàn)動遷安置房或中低價保障住房的市場化建設，又可實現(xiàn)不同

住宅階層的融合。通過將商品房和住宅保障房混合建設，使不同收入階層同時享受城

市公共空間和設施，有利于和諧社會的建設。

五、完善住房保障立法和機構

１．完善住房保障立法，為住房保障制度的實施供應法律依據(jù)

住房保障制度作為一項重要的社會政策，需要有效的法律支持。我國目前還沒有

特地的公共住房政策法規(guī)，《住宅法》也未出臺。因此，我國應盡快出臺相關法規(guī)，

為住房保障政策實施供應法律支持。建議優(yōu)先考慮出臺《住房保障條例》，從立法上

規(guī)定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、特地管理機構的建立，

以及對違法違規(guī)行為的懲處措施等，待時機進一步成熟后再開展《住宅法》立法工作。

從長期看，一部立法層面較高的《住宅法》出臺，不僅是住房保障的客觀要求，也是

住房市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康進展的要求。

２．住房保障體系要由法定特地機構來組織運作

實施住房保障是一項綜合性、長期性的工作，是政府社會管理和公共服務職能的

詳細體現(xiàn)，因此，必需要有一個法定的特地機構來組織實施。事實上，目前大部分國

家都建立了隸屬于政府的住房保障特地機構，實行保本微利的經(jīng)營方針，服務于特定

的收入階層。目前，我國各地從事住房