三規(guī)合一綜述

“三規(guī)合一”綜述一、引言目前國民經(jīng)濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃這三類規(guī)劃存在明顯的沖突矛盾，在基層則表現(xiàn)為規(guī)劃打架，彼此沖突，令地方政府無所適從，規(guī)劃難以得到有效執(zhí)行和實施。正如新華社記者王軍所言，不同部門主導(dǎo)的規(guī)劃正“三分天下”，規(guī)劃編制呈現(xiàn)出“三國演義”格局。然而，空間資源具有唯一性，在現(xiàn)階段強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地集約利用等背景和要求下，探索從“三規(guī)分立”走向“三規(guī)合一”的有效途徑已成為各地促進可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)，這對于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的發(fā)達城市而言，意義可謂更加凸顯。推進“三規(guī)合一”是新形勢下規(guī)劃工作非常重要的新任務(wù)，是深化規(guī)劃體制改革的重要舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，需要解放思想、勇于創(chuàng)新，以更好地發(fā)揮規(guī)劃作為城市發(fā)展建設(shè)的依據(jù)和龍頭作用。二、基本概念(1)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是一定空間范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，是統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟發(fā)展、科技進步、社會公共服務(wù)和城市建設(shè)的全面部署和安排，主要包括經(jīng)濟社會發(fā)展的方針政策、目標任務(wù)、具體項目等，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性規(guī)劃。(2)城市總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是為明確城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現(xiàn)城市發(fā)展目標，合理劃分城市功能布局的綜合部署和具體安排，是對當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色和人文歷史風貌的整體反映。(3)土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要對一定區(qū)域內(nèi)的土地資源合理利用和高效管理的綜合性的文件規(guī)定，是國家對土地用途實行集中管制的基礎(chǔ)性文件。(4)三規(guī)合一。三規(guī)合一是綜合統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃中涉及城市空間的具體安排，強調(diào)以信息化等技術(shù)手段消彈三規(guī)編制過程中的技術(shù)性差異，實現(xiàn)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)運行的工作機制。三規(guī)合一并不是簡單的將三個規(guī)劃整合為一個規(guī)劃，而是強調(diào)空間資源的唯一性，三規(guī)合一的目的是通過三個規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接和統(tǒng)一安排促進城市空間的更高效利用。

“三規(guī)”實施管理差異表目項項類別國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃城市總體規(guī)劃土地利用規(guī)劃理掛管部門發(fā)展與改革部門城鄉(xiāng)規(guī)劃部門國土資源部門規(guī)劃類別經(jīng)濟綜合規(guī)劃空間綜合規(guī)劃空間專項規(guī)劃規(guī)劃特性綜合性綜合性專項性制編制依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃上層次土地利用規(guī)劃編王要內(nèi)谷執(zhí)法監(jiān)察項目空間布局、建設(shè)時序安排耕地保護范圍、用地總量及年度指標編制方法衛(wèi)星遙感獨立自上而下、統(tǒng)一批審審批機關(guān)本級人大上級政府國務(wù)院、上級政府、查重點發(fā)展速度和指標體系人口與用地規(guī)模耕地平衡和用地指標法律地位《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》施實施力度指導(dǎo)性約束性強制性實至施計劃年度政府工作報告近期建設(shè)規(guī)劃年度用地指標規(guī)劃年限五年一般二十年十十五年督監(jiān)督機構(gòu)本級人大上級政府、本級人大國務(wù)院、上級政府監(jiān)監(jiān)實施評估年度改造報告規(guī)劃修編監(jiān)測手段統(tǒng)計數(shù)據(jù)報告、檢查三、三大規(guī)劃的不足與矛盾雖然城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃三大規(guī)劃職能明確，但由于三大規(guī)劃獨立編制，部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致長期以來三大戰(zhàn)略規(guī)劃存在內(nèi)容不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統(tǒng)籌、優(yōu)化開發(fā)和耕地保護的作用。建設(shè)部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但建設(shè)部屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)相對薄弱，行使區(qū)域規(guī)劃職能力不從心，無法解決空間結(jié)構(gòu)合理組織的全部問題，不能替代同層次的空間規(guī)劃。國土資源部也是一個專業(yè)管理部門，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。(1)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃操作性差。由于國民經(jīng)濟總體規(guī)劃導(dǎo)向性、客觀性強，實施的約束性弱，不如城市總體規(guī)劃控制性和可操作性強，實施效果不理想，往往編制規(guī)劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批準通過后無聲無息、冷冷清清。給人印象最深的往往只是規(guī)劃期的概念，規(guī)劃被束之高閣，比較極端的現(xiàn)象是“紙上畫畫、墻上掛掛”。(2)土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標準不一。雖然兩個規(guī)劃的核心內(nèi)容都是土地的合理利用，但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。在實際規(guī)劃操作中，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在用地分類與劃分標準、規(guī)劃統(tǒng)計口徑、規(guī)劃工作路線以及規(guī)劃技術(shù)方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個規(guī)劃在區(qū)域和城市土地開發(fā)利用與保護等方面出現(xiàn)較大的矛盾和不協(xié)調(diào)之處。另外，由于我國開展土地利用總體規(guī)劃的時間較遲，規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。(3)城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對經(jīng)濟社會因素考慮不足.相對來看，城市總體規(guī)劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展條件考慮不夠的硬傷。四、“三規(guī)合一”產(chǎn)生的宏觀背景2013年11月召開的十八屆三中全中會上，提出了建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場和實行資源有償使用制度，對于今后經(jīng)濟社會發(fā)展提出了更高的要求。同年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要遵循規(guī)律，一張藍圖干到底，其中對特大城市發(fā)展特別提出兩條原則：控制人口規(guī)模；科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度，盡快劃定開發(fā)邊界。至此，城鎮(zhèn)化發(fā)展與國土規(guī)劃專題研究在全國范圍內(nèi)廣泛展開，目前基本達成共識，即建立國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局，實施嚴格的空間管控?？臻g管控的最終落實則是要靠各類規(guī)劃的管理。2014年1月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，要求嚴守耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，劃定生態(tài)保護紅線，定生態(tài)保護紅線；建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)與開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》，要以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃為目標、土地利用規(guī)劃提出的用地為邊界，實現(xiàn)全縣（市）一張圖，縣（市）域全覆蓋。2014年2月國土資源部印發(fā)了《關(guān)于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，要求嚴格劃定“三線”，具體包括城市開發(fā)邊界，永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線。從以上密集發(fā)布的各項意見和通知來看，各部門規(guī)劃的融合已是勢在必行，“三規(guī)合一”應(yīng)運而生。“三規(guī)”只要是發(fā)改、國土以及建設(shè)三部門的規(guī)劃，其他部門規(guī)劃綜合其中。其前身為“兩規(guī)合一”，上海市2009年在全國率先實現(xiàn)了城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的兩規(guī)統(tǒng)一，劃定了城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線，工業(yè)用地控制線和基本農(nóng)田控制線，在邊界管控方面卓有成效。全國范圍內(nèi)只有廣州市在“三規(guī)合一”方面進行了提前探索，其于2012年底開展“三規(guī)合一”的前期工作，截止2014年1月份已完成“三規(guī)合一”成果編制。目前正在進一步完善相關(guān)保障機制，以推進下一步的具體落實。其他城市中北京正在啟動2020年為目標的城市規(guī)劃及相應(yīng)土地規(guī)劃的修訂工作。五、“三規(guī)合一”的主要內(nèi)容及重點關(guān)注點1“.三規(guī)合一”的主要內(nèi)容包括：（1）根據(jù)區(qū)域發(fā)展背景與城市發(fā)展現(xiàn)狀進行政策輸入，確定城市發(fā)展目標和在區(qū)域中的定位，并提出經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略；（2）通過功能定位確定城市職能，進行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，并根據(jù)四類主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)與現(xiàn)狀開發(fā)強度分區(qū)綜合確定四類主體功能區(qū)，提出相應(yīng)發(fā)展策略，并制定配套區(qū)域政策；（3）根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定的人口遷移及產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略確定城鎮(zhèn)規(guī)模、職能、等級結(jié)構(gòu)，并構(gòu)建生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通、服務(wù)四大支撐體系；（4）對應(yīng)土地利用情況進行已建區(qū)（建成區(qū)控制線）、禁建區(qū)（生態(tài)區(qū)控制線）、適建區(qū)（規(guī)劃建設(shè)區(qū)控制線）和限建區(qū)（遠景預(yù)留區(qū)控制線）劃定；（5）進行專項規(guī)劃，提出空間管制措施；（6）制定規(guī)劃實施機制，并對部門政出及下層次規(guī)劃編制提出指引性要求。2“.三規(guī)合一”重點關(guān)注點應(yīng)包括：規(guī)劃目標、規(guī)劃指標、空間結(jié)構(gòu)和空間管制分區(qū)等內(nèi)容。其中在規(guī)劃目標上就是要立足城市和大區(qū)域經(jīng)濟一體化的背景以及國情、省情和市情，統(tǒng)籌各空間規(guī)劃目標，構(gòu)建安全、高效、協(xié)調(diào)一致的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。具體要實現(xiàn)“一張圖、一套技術(shù)標準、一套協(xié)作流程和一套辦事規(guī)章”等“四個一”的目標?！耙粡垐D”就是將市域所有規(guī)劃要素在同一個空間平臺上進行表達和協(xié)調(diào)，為各部門提供現(xiàn)實性較強的空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；“一套技術(shù)標準”就是建立一套面向社會的用地分類標準和技術(shù)規(guī)程，對涉及到相同的空間安排，以一套技術(shù)標準來執(zhí)行，避免各部門技術(shù)標準口徑不一致帶來的開發(fā)管理混亂等問題；“一套協(xié)作流程”就是制定一套部門間協(xié)作的管理流程，保證各部門規(guī)劃編制、實施及更新過程中的有效銜接，提高行政運行效率和公共服務(wù)水平；“一套辦事規(guī)章”就是建立一套統(tǒng)一的建設(shè)項目審批與用地管理的辦事規(guī)章，精簡行政審批事項，簡化辦事環(huán)節(jié)。規(guī)劃指標就是規(guī)劃目標和內(nèi)容的具體定量表達，土地規(guī)劃的主要指標為耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要指標是城市化水平、城市人口和用地規(guī)模、城鎮(zhèn)體系與空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局等；發(fā)展規(guī)劃的指標一般包括經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、科技教育、人民生活等方面的指標?！叭?guī)”應(yīng)以發(fā)展規(guī)劃（約束性指標要求）為目標導(dǎo)向，以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃為載體，落實到具體的空間區(qū)域?？臻g結(jié)構(gòu)就是市級以下層次的土地規(guī)劃空間結(jié)構(gòu)內(nèi)容與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或城市規(guī)劃相銜接；發(fā)展規(guī)劃結(jié)合各層次的主體功能區(qū)劃，提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標要求并提供宏觀引導(dǎo)?？臻g分區(qū)管制就是將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確發(fā)展方向，控制開發(fā)強度?！叭?guī)合一”也要做到“三統(tǒng)一、兩協(xié)調(diào)、一平臺”，“三統(tǒng)一”首先是統(tǒng)一數(shù)據(jù)與年限。建立共同的經(jīng)濟、人口、土地利用、各類資源等包括在內(nèi)的全方位的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫，避免“三規(guī)”在基礎(chǔ)資料收集方面的重復(fù)工作和引用數(shù)據(jù)不一致等問題。其次是統(tǒng)一目標。即要建立“三規(guī)”共同遵守的城市發(fā)展目標、發(fā)展地位、空間發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制。再次是統(tǒng)一標準。即建立涵蓋城鄉(xiāng)、內(nèi)涵統(tǒng)一的用地分類與建設(shè)標準，可協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的用地指標，明晰兩規(guī)如建設(shè)用地、城鄉(xiāng)（建設(shè)）用地、城市（建設(shè)）用地、建制鎮(zhèn)用地、農(nóng)場居民點用地等名稱內(nèi)涵，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地細分標準?！皟蓞f(xié)調(diào)”即協(xié)調(diào)土地利用和協(xié)調(diào)空間管制。協(xié)調(diào)土地利用就是在城市發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，針對不同功能分區(qū)，由土地利用總體規(guī)劃提出耕地、基本農(nóng)田的空間分布，由城市總體規(guī)劃確定城市的重點發(fā)展地區(qū)和各類建設(shè)用地空間布局，確保農(nóng)用地和建設(shè)用地邊界不沖突，保證兩規(guī)建設(shè)用地空間圖斑的一致。協(xié)調(diào)空間管制就是根據(jù)不同功能分區(qū)的主導(dǎo)功能、發(fā)展方向、開發(fā)時序和管制原則，由城市總體規(guī)劃確定城市重點發(fā)展方向、土地利用結(jié)構(gòu)功能，由土地利用總體規(guī)劃確定各個分區(qū)的用地規(guī)模和土地利用政策，從而規(guī)避各個規(guī)劃均從自身角度出發(fā)，出現(xiàn)相互沖突的管制分區(qū)和管制措施?！耙黄脚_”就是搭建“三規(guī)”規(guī)劃信息統(tǒng)一平臺，建立“一圖多規(guī)劃”的空間信息基礎(chǔ)平臺，在一張“管理圖”上同時疊加城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及其他部門規(guī)劃的相關(guān)信息，形成有效可行的信息共享機制。六、“三規(guī)合一”的工作目的及意義．“三規(guī)合一”是解決規(guī)劃矛盾的有效手段。通過“三規(guī)合一”工作，梳理三個規(guī)劃（國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、縣城總體規(guī)劃）各自的權(quán)責范圍，整合國民經(jīng)濟社會發(fā)展需求，土地資源保護要求以及城市功能完善性需要，將各自為政的規(guī)劃管控要求進行“合一”安排，達成“目標、指標、坐標”三統(tǒng)一，消除了規(guī)劃差異，形成了規(guī)劃合力，強化了公共政策的統(tǒng)一性，實現(xiàn)以一張“藍圖”引領(lǐng)城市發(fā)展的目標。.“三規(guī)合一”是促進城市高效管理的重要路徑。建設(shè)項目落地涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土等多個行政管理部門，前后經(jīng)過近百個行政審批環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批。由于“三規(guī)”不協(xié)調(diào)，更需對出現(xiàn)矛盾的用地進行反復(fù)協(xié)調(diào)，審批時限延至2-3年，導(dǎo)致建設(shè)項目審批效率低、項目投資成本高。借助“三規(guī)合一”工作，配合全縣審批流程改革，能大幅度減少審批環(huán)節(jié)和壓縮審批時限，實現(xiàn)“報得進、審得快、批得出”，極大提高政府服務(wù)效能，促進城市的高效管理。.開展“三規(guī)合一”要求，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接，從規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺、協(xié)調(diào)機制和行政管理等方面理順“三規(guī)”關(guān)系，統(tǒng)籌推進“三規(guī)合一”工作。通過“三規(guī)合一”，有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保障耕地資源和節(jié)約集約用地，近期確保國家、省、市重要發(fā)展片區(qū)、重點發(fā)展平臺、項目順利落地實施，保障經(jīng)濟、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展；遠期實現(xiàn)環(huán)保、文化、教育、體育、衛(wèi)生、綠化、交通、市政、水利、環(huán)衛(wèi)等專業(yè)規(guī)劃的“多規(guī)融合”。通過“三規(guī)合一”，將從源頭上提供保障，變“串聯(lián)”審批為“并聯(lián)”，大幅提高效率，對提升政府服務(wù)具有重大意義。同時，通過公眾參與與公開、公示，接受全社會的監(jiān)督，改革傳統(tǒng)監(jiān)管方式，做到“陽光規(guī)劃”，對提高政府科學(xué)決策具有重大意義。七、我國三規(guī)合一實踐的發(fā)展歷程國內(nèi)對于規(guī)劃分立的反思與實踐源起于上個世紀八十年代，最初對于規(guī)劃沖突與整合的討論多集中于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，當時國民經(jīng)濟五年計劃作為一個整體宏觀性的指導(dǎo)性文件，還較少涉及城市的空間安排，發(fā)展改革部門也還較少涉及到規(guī)劃協(xié)調(diào)與融合的理論與實踐中。上世紀八十年代，武漢市規(guī)劃與國土部門合并，雖然在2007年經(jīng)歷了短暫的拆分，但很快在2009年又合并。同樣的情況也發(fā)生在深圳，二十世紀九十年代初期，深圳實行規(guī)劃國土一體化管理模式，城市建設(shè)和人口規(guī)模得以快速發(fā)展，但對規(guī)劃國土管理也造成了一定的負面影響，遺留了比如違法占地和違法建筑等問題。2004年深圳市規(guī)劃與國土部門分立，2009年又再次合并，成立了深圳市規(guī)劃和國土資源委員會統(tǒng)一進行城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的編制與實施。進入新世紀，浙江省開始進行以“縣域統(tǒng)籌”為起點的兩規(guī)“銜接”嘗試，2006年浙江省建設(shè)廳和國土資源廳聯(lián)合出臺《關(guān)于加快推進縣市域總體規(guī)劃編制工作的若干意見》，并指定寧波寧?？h、嘉興海寧縣、金華武義縣、衢州龍游縣和臺州溫嶺市五個縣市作為第一批“兩規(guī)”聯(lián)合編制試點縣市。2008年10月在上海市政府新一輪機構(gòu)改革中，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門進行整合，組建完成了新的上海市規(guī)劃與國土資源管理局，這一機構(gòu)變革的實踐也直接促成了2009年深圳市和武漢市的相關(guān)機構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時成為2009年中國規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機構(gòu)改革的熱點。2003年，隨著上一輪國家機構(gòu)改革的調(diào)整，國家計劃經(jīng)濟委員會改革為國家發(fā)展和改革委員會，原來的五年計劃也隨之變革為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，也更加注重生產(chǎn)力布局的空間安排。發(fā)展規(guī)劃從此向空間領(lǐng)域邁進，并力求建立可評估、可約束機制。2003年10月，國家發(fā)改委規(guī)劃司正式啟動了規(guī)劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。當時的國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林表示，市縣規(guī)劃體制改革的主要目的就是要改變作為基層規(guī)劃的市縣發(fā)展規(guī)劃太空、太虛的狀況，通過落實縣市這個“國家規(guī)劃體系的支撐點”，使基層發(fā)展規(guī)劃能真正成為引導(dǎo)并約束各類發(fā)展行為的有用的規(guī)劃，于此同時，通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其他專項規(guī)劃通過一個制度銜接起來，進而建立一個規(guī)范化、法制化的規(guī)劃管理機制。隨后，“三規(guī)合一”的改革嘗試陸續(xù)在國內(nèi)部分省市開始，其中廣東省的改革最具代表性。從2008年起，廣東河源、云浮、廣州三個試點城市陸續(xù)展開了“三規(guī)合一”規(guī)劃編制與管理改革，在技術(shù)上與機制上進行了實質(zhì)性的探索。河源市于2008年率先進行了規(guī)劃編制改革試點，借助新一輪城市總體規(guī)劃修編，開展了“三規(guī)合一”的改革嘗試，編制完成了廣東省首個以“三規(guī)合一”為標準的城市總體規(guī)劃；2010年，云浮市根據(jù)廣東省委關(guān)于"統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，推進“三規(guī)合一”的工作要求，開展了"三規(guī)合一”規(guī)劃體制改革探索。云浮市通過大刀闊斧的推進機構(gòu)編制改革，重置行政資源，首創(chuàng)了“規(guī)劃、編制、平臺三統(tǒng)一”的“三規(guī)融合”規(guī)劃行政管理機制；2011年12月24日，廣州市第十次黨代會提出“全面提升城市發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化城市空間布局，科學(xué)編制城市總體規(guī)劃，促進三規(guī)有機銜接”的要求，隨后由廣州市規(guī)劃局牽頭開展了“三規(guī)合一”實踐，廣州的改革實踐主要集中在“編制規(guī)劃一張圖”、“搭建信息平臺”、“建立協(xié)調(diào)機制”、“完善審批流程”、“規(guī)范監(jiān)督體系”、“運行反饋機制”六個方面。從城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的“兩規(guī)協(xié)調(diào)”，到發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃的“三規(guī)合一”，國內(nèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)融合的實踐不斷深入，從最初的理念探討和簡單的機構(gòu)整合逐步向工作機制和系統(tǒng)方案推進，同時，規(guī)劃的協(xié)調(diào)融合工作也引起了更多部門的重視，越來越多的學(xué)者和工作人員認為規(guī)劃的融合工作不只是“三規(guī)合一”，更多的專項規(guī)劃應(yīng)該也要納入其中整體考慮。2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批，同年重慶市被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，以此為契機，重慶市開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年，繼重慶市規(guī)劃部門主導(dǎo)的“三規(guī)合一”編制之后，重慶市發(fā)改委主導(dǎo)開展了“四規(guī)疊合”綜合實施方案試點工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開放的性質(zhì)和強度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求。重慶市的“四規(guī)疊合”本質(zhì)上還是“三規(guī)合一”工作的延伸，但是它更進一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個整體系統(tǒng)的開放性和協(xié)調(diào)性。八、國外規(guī)劃現(xiàn)狀概述西方發(fā)達國家的規(guī)劃制定與管理體制與國內(nèi)區(qū)別較大，其國土規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等基本合一，共同隸屬于同一空間規(guī)劃體系，僅在規(guī)劃層次上略有不同。普遍來看，國外規(guī)劃編制管理過程中理念統(tǒng)一、分工明確、協(xié)調(diào)機制健全。規(guī)劃對土地使用的約束也是置于整個國民經(jīng)濟和資源環(huán)境中加以考量，因此基本不存在“規(guī)劃融合”的問題，但國外規(guī)劃管理空間規(guī)劃體系合理、相關(guān)法律法規(guī)制度完善、公眾參與度高以及對規(guī)劃實施過程的重視都是值得我們借鑒和學(xué)習的。(1)規(guī)劃體系完整。在規(guī)劃編制的技術(shù)方面，西方發(fā)達國家大多已經(jīng)形成了從宏觀戰(zhàn)略到操作層面、從總體到局部一整套的空間規(guī)劃體系。其中的杰出代表是日本和德國。日本的空間體系規(guī)劃由四種各有側(cè)重的規(guī)劃組成，分別是國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃。國土綜合規(guī)劃是綜合戰(zhàn)略規(guī)劃，主要是在國家經(jīng)濟發(fā)展計劃和公共投資計劃的指導(dǎo)下，通過有計劃的開發(fā)，在保護國土資源的前提下，有效利用有限資源來發(fā)展產(chǎn)業(yè)合理布局，達到促進社會發(fā)展民眾受益的目的。國土利用規(guī)劃則是一種綱領(lǐng)性的規(guī)劃，更側(cè)重于土地資源利用和保護，主要內(nèi)容是綜合制定國土利用的方針政策、數(shù)量指標和實施措施。土地利用基本規(guī)劃是在前兩者指導(dǎo)下的具體操作規(guī)范，明確確定了城市、農(nóng)地、林地、自然保護區(qū)等不同區(qū)域，并針對不同區(qū)域制定了土地利用制度。不同區(qū)域分別有針對性的再制定土地利用詳細規(guī)劃，城市區(qū)域內(nèi)制定的規(guī)劃就是城市規(guī)劃。日本的完整規(guī)劃體系有效地利用了土地資源，加快了城市化進程，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，縮小了不同地區(qū)之間的發(fā)展差距。德國空間規(guī)劃體系根據(jù)中央至地方的各級行政區(qū)劃來編制相應(yīng)的綜合戰(zhàn)略性規(guī)劃，有聯(lián)邦、州、地區(qū)、市（縣）四級。下一級別規(guī)劃不得與上一級別規(guī)劃相抵觸，且在規(guī)劃的具體內(nèi)容上也各有側(cè)重。聯(lián)邦制定的規(guī)劃是“聯(lián)邦國土整治綱要”，州制定的規(guī)劃是“州國土整治綱要”或“發(fā)展綱要”、“發(fā)展規(guī)劃”；地區(qū)制定的規(guī)劃是“區(qū)域規(guī)劃”、“區(qū)域國土整治規(guī)劃”或“區(qū)域國土整治綱要"；市（縣）制定的規(guī)劃為“發(fā)展規(guī)劃”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃”或“建筑規(guī)劃”。各個層級規(guī)劃針對的問題各異，規(guī)劃之間分工也各有不同。（2）規(guī)劃法制較為完善。法制化道路是規(guī)劃編制與管理的最終方向。目前西方發(fā)達國家基本已經(jīng)建立了較為完善的規(guī)劃法制體系。加拿大是國外規(guī)劃法律法規(guī)較為健全的代表國家之一。加拿大基本每個省份都有規(guī)劃法律法規(guī)。這些法律法規(guī)明確指出規(guī)劃是地方政府管理公共事務(wù)的一項，重要職能，更明確的界定了土地利用開發(fā)所要達到的目標，為地方政府規(guī)劃的編制與實施提供了依據(jù)。在不列顛哥倫比亞和魁北克兩省更是還有農(nóng)地保護法。在加拿大，大多數(shù)省份都有文化保護和遺跡保護法，所有的省均有環(huán)境保護法。這些法規(guī)為如何充分發(fā)揮規(guī)劃在促進經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的作用給出了原則和指導(dǎo)。加拿大的市級總體規(guī)劃是經(jīng)由市政府制定并通過省政府批準的，目的就是為了更加科學(xué)的管理使用城市的土地和資源，以幫助城市明確自身的發(fā)展目標并幫助其制定實現(xiàn)這些目標的具體措施。雖然市級總體規(guī)劃方案本身不是法律法規(guī)，但對城市的發(fā)展和日常管理仍起著指導(dǎo)作用，因此，所有法律法規(guī)必須與它保持一致。英國的規(guī)劃法律法規(guī)也較為健全，英國政府通過完善土地法規(guī)體系來指導(dǎo)土地規(guī)劃編制，再利用土地規(guī)劃來對土地利用進行管理。就目前來看，英國在土地利用方面的法律法規(guī)有《1987年土地利用分類令》和《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等。英國的城市土地規(guī)劃體系由立法系統(tǒng)和執(zhí)法系統(tǒng)兩部分構(gòu)成。其立法系統(tǒng)主要負責制定城市規(guī)劃法案和編制具有法律效力的開發(fā)規(guī)劃，而執(zhí)法系統(tǒng)則負責通過簽發(fā)許可證來控制各地區(qū)的土地開發(fā)和使用情況。(3)公眾參與程度較高。規(guī)劃的制定與實施屬于政府公共管理的職責范圍，但同時規(guī)劃方案的形成也必須得到社會公眾的認同和許可。因此公眾參與在西方國家是規(guī)劃編制和實施過程中必不可少的。在美國，公眾參與規(guī)劃的制定具有充分的法律依據(jù)。法律明確規(guī)定政府管理部門在將規(guī)劃付諸實施之前必須舉行公眾意見聽取會，在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進行修改和表決，表決通過方可實施。在德國，土地利用規(guī)劃必須經(jīng)過公眾討論修改后方能最終通過。為了避免部門之間的規(guī)劃和技術(shù)沖突，要求各相關(guān)政府職能部門和社會組織都要參與規(guī)劃的討論和審議。在規(guī)劃制定過程中，聯(lián)邦政府、非政府組織、規(guī)劃所涉及社團與個人都需充分參與規(guī)劃決策。在英國，法律明確規(guī)定規(guī)劃的整個編制過程中，必須有三個月的公眾參與階段。所有不同類型的土地開發(fā)規(guī)劃編制過程中幾乎都明確了法定的公眾參與程序。公共參與的形式主要有公眾評議、公眾審查等。有效的公眾參與和民主監(jiān)督給土地規(guī)劃法規(guī)體系加以有效地約束，通過民主參與政策制定在立法系統(tǒng)中起作用，通過“規(guī)劃起訴”和強化監(jiān)督在執(zhí)法系統(tǒng)中起作用。(4)規(guī)劃實施管理制度較為健全。規(guī)劃必須通過嚴格的實施管理來加以執(zhí)行。英國在規(guī)劃實施管理的制度方面較為先進，英國制定了完善的規(guī)劃許可程序，取得規(guī)劃許可證是所有土地開發(fā)利用活動的必經(jīng)環(huán)節(jié)。規(guī)劃一旦審議通過，執(zhí)行起來異常嚴格。日本在土地利用規(guī)劃的實施管理方面也格外重視，其突出特點表現(xiàn)為兩個方面，一是土地法規(guī)的要求細致，對國土開發(fā)的各個環(huán)節(jié)都做出了詳細的規(guī)定，并且這些法律條文的內(nèi)容也會隨著不同時期的需求而做出相應(yīng)調(diào)整；二是日本政府多采用市場手段來引導(dǎo)各類經(jīng)濟活動主體按照政府制定的土地規(guī)劃行事，比如制定優(yōu)惠的貸款、稅收政策等。九、三規(guī)合一面臨的問題及其成因分析從實施情況來看，發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃三者雖然在城市空間布局上有越來越多的交集，但是還存在著很多互相不協(xié)調(diào)和矛盾之處，給規(guī)劃的實踐過程造成困難，主要存在著規(guī)劃管理機制不協(xié)調(diào)、規(guī)劃制度體系不健全、編制技術(shù)標準不統(tǒng)一、協(xié)同管理信息化基礎(chǔ)薄弱及公眾參與和評估監(jiān)督機制缺失等五方面的問題，導(dǎo)致三規(guī)無法協(xié)調(diào)。（一）規(guī)劃管理機制不協(xié)調(diào)在中央層面，國家發(fā)改委負責編制和管理發(fā)展規(guī)劃，國家建設(shè)部負責編制和管理城市規(guī)劃，國土資源部則負責編制和管理土地規(guī)劃。在我國目前“條塊結(jié)合，上下對應(yīng)”的政府體制之下，地方政府對于部門的職能設(shè)置和權(quán)力安排是有高度對應(yīng)性的，因此在缺乏頂層設(shè)計的前提條件下，倚靠地方政府以超常規(guī)方式進行規(guī)劃融合工作往往只能成為特例。如果在不涉及政府部門機構(gòu)改革與職能調(diào)整的范圍內(nèi)對“三規(guī)合一”進行技術(shù)性的處理，往往逃脫不了三個部門"以我為主，各唱各調(diào)”的窘境，三規(guī)合一的成果多只能存在于紙面上，在實際操作過程中依然是按照老套路。.中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)不對應(yīng)衡量“三規(guī)合一”工作成敗與否的重要標準，在于能否滿足發(fā)展需要，構(gòu)建一套行之有效的協(xié)調(diào)機制，最大限度消除“三規(guī)”間的矛盾沖突，其中，中央和地方在土地使用權(quán)屬上的權(quán)責劃分是問題的關(guān)鍵。由于我國各級政府管治的事權(quán)存在差異，相應(yīng)的中央和地方政府制定的“三規(guī)”目標也各不相同。中央政府把握宏觀方向，根據(jù)全國經(jīng)濟發(fā)展的需要，以“發(fā)展規(guī)劃”為重點，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃等專項規(guī)劃為實施保障；地方政府側(cè)重地方層面的經(jīng)濟和社會需求，偏重公共物品的提供，專項“城市規(guī)劃”代替“發(fā)展規(guī)劃”，成為地方政府規(guī)劃管理的重心。一方面，原本法律規(guī)定應(yīng)由上級政府審批的地方城市規(guī)劃，由于公共物品屬于地方事權(quán)，上級政府只能粗略的審查城市人口規(guī)模和用地規(guī)模等量化指標；另一方面，城市規(guī)劃審批程序耗時過久，在上級政府審批的過程中合法規(guī)劃長期缺位，城市建設(shè)就只能依據(jù)地方人大屯議通過的規(guī)劃綱要，實際上地方政府已經(jīng)掌握了城市規(guī)劃決策權(quán)，而中央政府對此現(xiàn)實在多數(shù)情況下也予以默認。.三部門之間的利益博弈現(xiàn)行體制下的地方政府部門間利益的博棄，也是造成“三規(guī)合一”工作難以推進的一個重要原因。由于在地方層面，發(fā)展、規(guī)劃、國土三個規(guī)劃的編制和管理權(quán)限分屬不同的職能部門，各部門的權(quán)責與利益相互，實際工作過程中彼此之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，部門利益的博棄成為了制約“三規(guī)合一”順利推進的體制障礙。（二）規(guī)劃制度體系不健全對于規(guī)劃體系的劃分，學(xué)界尚有爭論。一種觀點認為“規(guī)劃體系僅指規(guī)劃編制體系，由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的規(guī)劃所組成相互交錯且相互聯(lián)系的系統(tǒng)”—種觀點認為“規(guī)劃體系是由法規(guī)體系、行政體系和運作體系組成的系統(tǒng)”還有觀點認為，“完整的規(guī)劃體系應(yīng)該包括三個方面，即法規(guī)體系、管理體系、編制體系”。.規(guī)劃法規(guī)體系差異我國的法律體系由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)和規(guī)章組成。它們之間的法律效力呈逐級遞減趨勢，下位法必須服從于上位法，平級法律之間應(yīng)該相互協(xié)調(diào)。.規(guī)劃編制和管理制度差異三規(guī)自身在編制、實施、管理過程中存在的較大差異，也是三規(guī)難以協(xié)調(diào)的重要原因。從三個規(guī)劃的規(guī)劃期限、編制與審批、實施方式和監(jiān)督考核等都有較大差異。.主體功能區(qū)規(guī)劃缺位嚴格來說，在我國現(xiàn)行的規(guī)劃編制體系下，發(fā)展改革部門用國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，與規(guī)劃部門的城市總體規(guī)劃和國土管理部門的土地利用總體規(guī)劃對接，開展“三規(guī)合一”工作是不夠嚴謹?shù)?。城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃雖然被冠以“總體規(guī)劃”的名稱，但此二者依然是比較局限于各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的總體規(guī)劃，跟國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃涵蓋整個社會方方面面的外延仍有較大區(qū)別。準確的說，真正較為適宜與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃在空間上進行銜接的應(yīng)該是由國家發(fā)改委牽頭制定的“主體功能區(qū)規(guī)劃”。（三）編制技術(shù)標準不統(tǒng)一從規(guī)劃編制的技術(shù)性手段上來說，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃二者因為都涉及到“圖”，它們在具體編制的技術(shù)手段上的聯(lián)系與差異也就更為顯著。兩者在基礎(chǔ)地圖的選擇、坐標體系的采用和規(guī)劃用地分類標準上都存在著不可忽視的技術(shù)性差異。（四）協(xié)同管理信息化基礎(chǔ)薄弱“三規(guī)合一”嚴格來說，不僅是指在規(guī)劃的編制方面實現(xiàn)融合，更重要的應(yīng)該是一種系統(tǒng)協(xié)調(diào)的工作機制，通過“三規(guī)合一”真正實現(xiàn)在涉及項目建設(shè)的立項、選址、用地預(yù)審等多個環(huán)節(jié)實現(xiàn)真正的協(xié)同辦公，到達提高整個社會的生產(chǎn)效率，這才是真正的“三規(guī)合一”。這就對于三個部門的電子政務(wù)水平特別是在空間信息管理方面的協(xié)同性提出了較高的要求，但是目前，三部門從中央到地方在這方面的基礎(chǔ)還比較薄弱。（五）公眾參與和評估監(jiān)督機制缺失“三規(guī)合一”作為涉及到土地利用安排的重大公共事務(wù)，理應(yīng)得到全社會的共同關(guān)注，傾聽全體市民的聲音，廣泛的吸收全社會各行業(yè)意見建議。但是，實際上，無論是理論探討，還是各地的實踐經(jīng)驗，“三規(guī)合一”過程中的公眾參與和監(jiān)督程度都是比較低的。十、完善三規(guī)合一的對策建議通過對國內(nèi)部分城市的實踐經(jīng)驗的比較，并針對當前國內(nèi)實踐中面臨的諸多問題，構(gòu)建一套在市級層面“以發(fā)展所需統(tǒng)籌規(guī)劃安排，以規(guī)劃藍圖引領(lǐng)土地使用，以土地供給保障發(fā)展落地”的“三規(guī)合一”工作理念和工作機制是科學(xué)有效的實踐路徑。（一）創(chuàng)新社會管理和規(guī)劃協(xié)調(diào)機制“三規(guī)”的共同點都是對空間資源的一次再分配過程，“三規(guī)”融合的本質(zhì)是利益的協(xié)調(diào)，通過技術(shù)手段的融合解決的是“三規(guī)合一”的形式問題，根本上解決“三規(guī)”沖突與不協(xié)調(diào)的出路還是在于體制機制的創(chuàng)新，設(shè)計合理的制度，使得“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”和“土地規(guī)劃”的指導(dǎo)作用能得到充分的發(fā)揮，進一步解決各級政府、不同部門之間的利益沖突和矛盾，建立一套相互制衡、嚴謹高效的管理和協(xié)調(diào)體制，才是實現(xiàn)真正意義上“三規(guī)合一”的最終路徑。.創(chuàng)新以主體功能區(qū)建設(shè)為核心的經(jīng)濟社會發(fā)展方式和政績考核機制多年來，中央政府對于地方GDP、財政收入、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟社會發(fā)展指標的增速考核，是擺在所有地方執(zhí)政者面前的指揮棒，地方政府通過土地謀求發(fā)展的沖動也直接造成了三規(guī)之間的劇烈沖突，發(fā)展規(guī)劃要做大經(jīng)濟總量、城市規(guī)劃要完善城市功能布局、土地規(guī)劃要保證耕地紅線不被突破。三規(guī)沖突日益加劇的情況表明，原有一味追求經(jīng)濟快速增長的粗放型發(fā)展模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)當前的發(fā)展趨勢。筆者認為“創(chuàng)新以主體功能區(qū)建設(shè)為核心的經(jīng)濟社會發(fā)展方式，打破單一的‘GDP增長’政績考核機制，是完善規(guī)劃融合，實現(xiàn)‘三規(guī)合一’的前提條件?！绷⒆阌谌珖鱾€城市自身的資源稟賦和發(fā)展環(huán)境，以資源環(huán)境承載力和建設(shè)的宜居度為依據(jù)，以差異發(fā)展，突出優(yōu)勢的理念進行主體功能區(qū)的科學(xué)劃分，在空間上實現(xiàn)“該干什么的地方干什么”，真正建立起“不以GDP論英雄，只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的考核機制和干部任用機制。.完善中央與地方之間財稅機制分稅制實施以來，中央財權(quán)進一步集中，但是相應(yīng)的事權(quán)仍然留在了地方政府，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式對地方事務(wù)進行分潤補貼，這就使得地方政府陷入了有發(fā)展壓力，但沒有發(fā)展動力的窘迫境地。筆者認為，財稅體制機制的創(chuàng)新要以市場原則為導(dǎo)向，著眼于賦予地方更多的資源來應(yīng)對發(fā)展過程中的各種情況，讓最貼近市場的一級政府享有更多資源與權(quán)力，一方面推動國稅與地稅間稅種與分成比例的改革，一方面優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推動中央財政轉(zhuǎn)移支付由“專項轉(zhuǎn)移支付”向“一般性轉(zhuǎn)移支付”轉(zhuǎn)變。這樣才能夠弱化發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地規(guī)劃在“城市建設(shè)用地”這一問題上的沖突，為實現(xiàn)“三規(guī)合一”掃清障礙。.構(gòu)建合理的部門利益協(xié)調(diào)機制根據(jù)部門權(quán)益的趨利性，構(gòu)建合理的利益協(xié)調(diào)機制，促使“發(fā)展規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“土地規(guī)劃”在自我完善中相互融合。發(fā)改部門應(yīng)通過主體功能區(qū)規(guī)劃編制加強規(guī)劃管理的空間屬性，從資源環(huán)境承載能力和城市建設(shè)事宜度出發(fā)，統(tǒng)籌制定區(qū)域發(fā)展政策，不斷加強“發(fā)展規(guī)劃”的宏觀指導(dǎo)作用。規(guī)劃建設(shè)部門應(yīng)做細做實近期建設(shè)規(guī)劃和年度實施計劃，使城市規(guī)劃與發(fā)展在規(guī)劃時序上保持一致，推動“發(fā)展規(guī)劃”各項建設(shè)任務(wù)和發(fā)展目標的落實和實現(xiàn)。土地管理部門。也應(yīng)以“發(fā)展規(guī)劃”確立的建設(shè)任務(wù)和各項目標為依據(jù)，并積極與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)，制定富有彈性的土地利用規(guī)劃，在實現(xiàn)土地管理的基礎(chǔ)上體現(xiàn)服務(wù)城市發(fā)展的基礎(chǔ)職能。.建立基于項目建設(shè)的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制“三規(guī)合一”關(guān)于空間規(guī)劃的矛盾起點在于建設(shè)項目的選址安排，所以解決規(guī)劃沖突問題的最終落腳點也應(yīng)該圍繞重大建設(shè)項目。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的技術(shù)銜接，最終的目的也是要保證發(fā)展規(guī)劃所提出的地方政府建設(shè)項目能夠合法合理的得以實施。（二）健全規(guī)劃制度體系立足現(xiàn)有管理體制，通過完善規(guī)劃法規(guī)體系，加快市級層面主體功能區(qū)規(guī)劃編制，推動規(guī)劃編制管理機構(gòu)改革來減少三個規(guī)劃間的沖突，強化其協(xié)作關(guān)系，是實現(xiàn)“三規(guī)合一”的可行思路。.完善規(guī)劃法規(guī)體系完善規(guī)劃法規(guī)體系就是要明確各個規(guī)劃的法律效力和地位。在國家層面，要形成以“發(fā)展規(guī)劃”為核心、主體功能區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為有益補充的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，同時，加快推進“主體功能區(qū)規(guī)劃”的立法工作，不斷提升規(guī)劃的法律效力；在地方層面，要充分發(fā)揮“發(fā)展規(guī)劃”的戰(zhàn)略屬性，加快市級主體功能區(qū)規(guī)劃編制，形成上下對應(yīng)的規(guī)劃體系和規(guī)劃法規(guī)體系，確?！爸黧w功能區(qū)規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”和“土地規(guī)劃”的法律效力，強調(diào)其剛性地位。將三規(guī)合一工作納入法定的規(guī)劃編制體系，明確三規(guī)合一的法定地位和相應(yīng)編制細則。.加快市級主體功能區(qū)規(guī)劃編制根據(jù)國家、省有關(guān)當?shù)氐闹黧w功能規(guī)劃要求，推動主體功能形成定位清晰，促進人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小各地區(qū)之間的公共服務(wù)水平差距，不斷人民生活水平不斷提升?？茖W(xué)設(shè)定城市目標，明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的界定標準，確定城市不同區(qū)域功能定位，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局，按照全國統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，綜合分析評價區(qū)域范圍內(nèi)國土空間，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策。突出主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性、約束性地位，使之在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)下、成為城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃等各類規(guī)劃在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)，促進三規(guī)合一在操作層面進一步細化。.推動規(guī)劃編制管理機構(gòu)改革建議一方面在國家層面加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)規(guī)劃編制職能與機構(gòu)的優(yōu)化整合，一方面在現(xiàn)有機構(gòu)職能設(shè)置的前提下，推動市一級規(guī)劃部門和國土部門進行職權(quán)歸并，參照上海、深圳和武漢經(jīng)驗成立規(guī)劃國土管理局，加強其技術(shù)銜接和能力建設(shè)，在縣鄉(xiāng)一級參照廣東云浮市經(jīng)驗，推動發(fā)改、規(guī)劃、國土管理部門進行機構(gòu)整合，成立獨立的負責所有規(guī)劃編制與管理的“規(guī)劃編制管理委員會”，實現(xiàn)最徹底的三規(guī)合一。（三）制定三規(guī)合一編制技術(shù)規(guī)范通過對“三規(guī)”內(nèi)容的全面梳理，仔細分析“三規(guī)”在發(fā)展目標、用地指標、發(fā)展規(guī)模、空間布局等方面的差異，創(chuàng)新有利于“三規(guī)”銜接的規(guī)劃編制標準、體系和路線，積極利用信息化手段整合“三規(guī)”所涉及的用地邊界、空間信息、建設(shè)項目參數(shù)等內(nèi)容，在先期實現(xiàn)三規(guī)融合的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)環(huán)保、文化、教育等多部門規(guī)劃融合，通過經(jīng)濟社會發(fā)展目標、建設(shè)用地指標、城市人口規(guī)模、城鄉(xiāng)增長邊界、土地開發(fā)強度、空間功能布局的統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)城市空間的“一張圖”管理。.規(guī)范城市規(guī)劃與土地規(guī)劃編制技術(shù)建立“三規(guī)合一”的規(guī)劃圖件體系，將城市規(guī)劃與土地規(guī)劃涉及的建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、城市生態(tài)綠地、產(chǎn)業(yè)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等統(tǒng)一整合到“三規(guī)合一”一張圖上。規(guī)劃圖件體系主要包括六張圖：土地利用總體規(guī)劃圖、“兩規(guī)”建設(shè)用地差異分析圖、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊布局圖、建設(shè)項目布局圖、控制性詳細規(guī)劃拼合圖以及“三規(guī)合一”規(guī)劃圖，其中“三規(guī)合一”規(guī)劃圖是最終成果，也可稱為“三規(guī)合一”一張圖。.進行三規(guī)合一“一張圖”編制規(guī)劃“一張圖”工作，應(yīng)具體包括：制定規(guī)劃編制技術(shù)指引和規(guī)劃數(shù)據(jù)標準，形成“三規(guī)合一”規(guī)劃圖，劃定建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、基本農(nóng)田保護控制線等"四線”，明確城市增長邊界?！叭?guī)合一”規(guī)劃圖是一張全市統(tǒng)一的、并能隨著政府行政管理而實時更新的動態(tài)圖紙，其核心內(nèi)容是實現(xiàn)“四線管控”。（四）構(gòu)建“三規(guī)合一”信息化聯(lián)動平臺為了有效落實“三規(guī)合一”運行機制，充分利用三部門現(xiàn)有信息化基礎(chǔ)，需要一個中間紐帶來鏈接各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)“三規(guī)合一”成果數(shù)據(jù)、相關(guān)規(guī)劃和審批數(shù)據(jù)的充分共享與及時更新，才能實施“三規(guī)合一”控制線管理。建立“信息聯(lián)動平臺”既是支撐“三規(guī)合一”工作的“數(shù)據(jù)中心”，也是服務(wù)于各部門業(yè)務(wù)辦理的“服務(wù)總線”，是滿足“三規(guī)合一”塊狀管理的核心。（五）建立健全公眾參與和第三方評估監(jiān)督機制公共政策的實質(zhì)是對社會價值的權(quán)威性分配，只有在政策制定機制和公共參與機制實現(xiàn)良性互動的前提下，才能保證公共政策的選擇過程和公正、合理的價值分配。為了保證三規(guī)合一的良性發(fā)展，建立和完善公眾參與機制。一是要健全鼓勵公眾參與規(guī)劃編制、調(diào)整和三規(guī)合一工作的法律規(guī)范，在法律層面上為公眾參與規(guī)劃制定提供充分的法律保障，同時法律必須明確地方政府在將規(guī)劃付諸實施之前必須舉行公眾意見聽取會，然后在充分考慮公眾意見的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進行修改和表決。二是要不斷擴大公眾參與面，一方面要積極聽取采納社會組織、智囊機構(gòu)、專家學(xué)者的專業(yè)意見，另一方面也要積極聽取廣大市民群眾的意見建議。三是要完善公眾參與的途徑，充分利用政府政務(wù)公開信息平臺，開拓紙媒、電視、網(wǎng)絡(luò)等多渠道的公眾參與途徑，特別是要充分利用互聯(lián)網(wǎng)時代公共論壇、微博、微信等先進信息化手段，便捷公眾參與，提高參與效率?！叭?guī)合一”作為一項專業(yè)性較強的政府工作，應(yīng)該加強日常的廣泛宣傳和基礎(chǔ)知識培訓(xùn)，讓普通市民了解此項工作的意義、內(nèi)容和問題，可以采取專家專題講座、網(wǎng)絡(luò)知識普及和街邊工作宣傳相結(jié)合的工作方式，不斷擴大“三規(guī)合一”工作在市民中的影響，同時不斷提高廣大市民對此項工作的了解認識水平，為公眾的廣泛參與奠定基礎(chǔ)。引入第三方評估和監(jiān)督機制，充分利用第三方機構(gòu)獨立性和專業(yè)性優(yōu)勢，對三規(guī)合一的綜合績效進行監(jiān)測和評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，改進問題，確保能實現(xiàn)既定目標。在“三規(guī)合一”的實踐工作中，發(fā)改、規(guī)劃、國土等政府部門要擯棄過去那種“既當運動員又當裁判員”的工作方式，建立“自我評估與第三方評估相結(jié)合，以第三方評估意見為主”的評估機制。明確政府方與第三方評估機構(gòu)的職責與權(quán)力，定期評估“三規(guī)合一”工作是否達到既定目標要求，列明沒有達到金勺原因，提出改進措施，并監(jiān)督實施整改。同時，評估結(jié)果要及時對全社會公開，接受各類非政府組織、社會團體、專家學(xué)者和市民群眾的監(jiān)督與評議。十一、“三規(guī)合一”實現(xiàn)的途徑首先，成立跨部門的規(guī)劃組織。三個規(guī)劃出自不同的部門，部門之間的利益分割和權(quán)利范圍是“三規(guī)合一”的最大障礙，也就是說體制是“三規(guī)合一”最大制約因素。為解決這個問題必須進行體制改革，在三個規(guī)劃管理部門之上成立更高一級的聯(lián)合組織。由聯(lián)合組織開展“三規(guī)合一”的規(guī)劃工作，做出能夠統(tǒng)攬國民經(jīng)濟與社會發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)發(fā)展綜合性規(guī)劃。其次，建