2022年行業(yè)分析關注2022：中國改革新起點與大趨勢形勢分析

關注2022：中國改革新起點與大趨勢形勢分析編者：

1月26日，中國（海南）改革進展討論院在北京召開“2022’改革的起點與趨勢”改革形勢分析會。會議圍繞當前改革形勢及行政管理體制改革、宏觀調(diào)控體制創(chuàng)新、新階段財稅體制改革、社會體制改革、農(nóng)村綜合改革的形勢與任務等議題進行了爭論。

全國人大法律委員會副主任洪虎、中國經(jīng)濟體制改革討論會會長高尚全、中央政策討論室副主任鄭新立、國家人口和方案生育委員會副主任趙白鴿、國務院進展討論中心副主任盧中原、國家開發(fā)銀行副行長劉克崮、中國社科院討論員張卓元，以及來自國家發(fā)改委、財政部、勞動和社會保障部、農(nóng)業(yè)部等國家相關部委及討論機構、高校的50余位專家學者出席了會議。中國（海南）改革進展討論院執(zhí)行院長遲福林主持了本次會議。

本報特約兩位與會討論者將有關專家的發(fā)言及會議綜述介紹給大家，以裨讀者對中國改革的將來趨勢和宏觀政策動向作前瞻性思索。

一、我國改革已進入一個新的歷史時期

我國改革進入新的歷史時期。有專家指出，改革開放30年的重大變化，集中表現(xiàn)在我國已實現(xiàn)由生存型社會向進展型社會的歷史轉變。這個歷史性轉變的基本背景是由方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌。就是說，市場化改革實現(xiàn)是我國由生存型向進展型社會轉變的主要推動力。

社會沖突的階段性變化使改革站在了新的歷史起點。我國由生存型社會向進展型社會的歷史性過渡，“生存性”壓力明顯減弱，“進展性”壓力全面凸顯。主要表現(xiàn)在經(jīng)濟持續(xù)快速增長與資源環(huán)境約束的沖突；經(jīng)濟快速增長的巨大潛力同經(jīng)濟增長的體制機制存在缺陷的沖突；經(jīng)濟總量、物質(zhì)財寶的不斷增加與城鄉(xiāng)差距、貧富差距擴大的沖突；全社會公共服務需求全面快速增長與基本公共產(chǎn)品短缺的沖突；經(jīng)濟進展、社會進步同公共治理滯后的沖突。

新時期的改革進入非常簡單的利益關系調(diào)整階段，改革面臨多方面挑戰(zhàn)。新階段面臨的沖突同利益關系相聯(lián)系，具有深刻性和簡單性，要堅決不移地推動改革，以全面改革解決經(jīng)濟社會進展進程中深層次的沖突問題。

有專家說，從財政改革中可以看到，過去30年中每推動一步，涉及的人就越多，掩蓋的范圍越廣。改革推動到今日，幾乎全部區(qū)域和全部企業(yè)都已經(jīng)掩蓋在財政范圍之內(nèi)。隨著全掩蓋的邁進，近年來又提出基本公共服務均等化的目標。現(xiàn)在看來，這些問題操作起來更具簡單性。

以行政管理體制改革為重點，改革需要在多方面破題。有專家指出，要非常明確我國今年改革的位置在哪里，改革動因是什么，往前走的方向是什么?？茖W進展觀是新時期的一面旗幟。過去30年重點以擺脫貧困作為旗幟，將來要以全面進展作為旗幟。伴隨全球化、信息化，我國面臨難得的進展機遇，但必需走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的進展道路。新階段的改革就是建立全面落實科學進展觀的體制機制。

有專家指出，改革進入新的歷史時期，政府與市場、政府與社會的關系面臨多方面的挑戰(zhàn)。為此，應當以政府行政管理體制改革為重點，在財稅、金融、土地、公共服務等多個領域進行實質(zhì)性的變革。

二、適應階段性沖突變化，全面推動改革

以鐵路管理體制改革為突破口，加快壟斷行業(yè)改革。有專家指出，鐵路體制改革在整個交通領域改革中明顯滯后，相應的鐵路建設滯后。從實踐看，哪種運輸方式領先改革，哪種方式進展就快。改革滯后的背后仍舊是壟斷，社會資金進不去，制約了進展。

大路改革比較早，短短十多年時間，建立起了高速大路框架體系?；疖嚻币坏焦?jié)假日一票難求，全國卡脖子路段上百個。更好地建設鐵路，關鍵是打破部門壟斷，引入社會資金。現(xiàn)在是體制卡住了建設的脖子。可以考慮以鐵路管理體制改革作為壟斷行業(yè)改革的突破口，由此使鐵路建設更快一點。

加快建立與科學進展觀相適應的公共財政體制。有專家指出，目前通貨膨脹率比較高、投資過熱的源頭在財政。現(xiàn)在財政有錢了，基本公共服務均等化作為目標提出來了，但在支出責任上，至少在各級政府之間是模糊和同構的。關注民生問題把財政體制改革提到更加緊迫的日程上。有專家說，過去我們過分偏重于發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟手段作用，對財政促進社會建設、促進人類自身進展重視不夠。

有專家認為，財政改革要從層級財政走向轄區(qū)財政，建立轄區(qū)財政機制。在目前的財政體制下，每一級財政都有自己的財源，在強調(diào)層級財政的狀況下，各級政府財政都要去找錢，沒條件制造條件，環(huán)境生態(tài)被破壞，經(jīng)濟進展方式轉變不了。假如找不來錢，就從其他方面收，越是窮的地方越亂收費。

現(xiàn)在基層財政困難，有些地方生態(tài)環(huán)境惡化，與層級財政親密相關。建立轄區(qū)財政，就是要上級政府對管轄區(qū)域財政負有平衡責任，包括縱向平衡和橫向平衡的責任。

有專家指出，財政體制改革是一項長期的任務，需要漸進式地推動。目前在某些方面熟悉分歧比較大。例如，醫(yī)療改革，有的認為是缺錢，有的認為必需要有好的機制和制度，才能把錢投進去。詳細方案設計，包括財政經(jīng)費保障機制，也涉及到政府間財政機制的完善。這些在操作上都不是簡潔的事情，需要以局部突破帶動全局性制度框架的重新建立。

有專家指出，要抓緊國有資本預算制度改革。今年宏觀調(diào)控任務是防止偏快過熱，防止物價上漲轉為明顯的通貨膨脹。目前投資資金來源里，銀行貸款只占18%到19%。銀行貸款收緊對限制投資膨脹有利，但效果不會很大。70%的投資資金來源于企業(yè)自籌，最大頭還是企業(yè)利潤。

建立國有資本預算制度，把企業(yè)新增利潤拿出一部分集中起來投入到社會保障體系建設，可以讓全國人民作為全民全部制全部者享受到進展帶來的利益。現(xiàn)行體制下，產(chǎn)權結構是公共產(chǎn)權占主導地位?，F(xiàn)在對公共產(chǎn)權愛護不夠，一些人利用公共資源和公共產(chǎn)權在短時間內(nèi)富起來，公共產(chǎn)權收入流失很嚴峻。

深化和拓展農(nóng)村綜合改革。有的專家指出，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進展要求，要城鄉(xiāng)綜合配套改革。第一，戶籍制度還是影響城鄉(xiāng)一體化很重要的問題，要盡快解決進城農(nóng)夫工的社會保障問題；其次，就業(yè)制度。只在保障農(nóng)夫工權益方面做文章還不夠，城鄉(xiāng)體制改革要加快；第三，綜合配套改革還有財政體制，光調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制還不行，要把農(nóng)村自身改革進行配套。

有專家指出，肯定要放活農(nóng)村生產(chǎn)要素。當前勞動、土地、金融，三方面放活還不夠，多予、少取、放活三大政策還有加大力度的余地。有專家指出，去年7月1日全國人大通過農(nóng)夫專業(yè)合作社法正式實施，是農(nóng)村改革具有劃時代意義的重要文件。合作社法對產(chǎn)權結構、運營模式都作出了法律規(guī)范，區(qū)分了現(xiàn)在的專業(yè)合作社與改革開放前的合作社。改革前的合作社是大鍋飯平均主義為特色，現(xiàn)在是鼓舞農(nóng)夫在流通領域和農(nóng)產(chǎn)品加工領域合作。加入WTO以后，跨國公司都進來了。假如農(nóng)戶不通過合作社組織起來，就沒有方法和跨國公司競爭。

加快推動金融體制改革。有專家指出，解決通貨膨脹問題，不能總是強調(diào)政府干預價格，而要注意貨幣政策的作用。有專家指出，目前銀行體制改革方面，政策銀行怎么改應提上日程，還要推出創(chuàng)業(yè)版市場、股指期貨市場，要把資本市場作為重點來進展直接融資。中央設置銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會是適應當時金融體制改革任務進展的需要。新階段混業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管是大勢所趨，這就需要把金融領域四大部門的有效協(xié)調(diào)提上日程。

有專家舉例說，一些地區(qū)進展不平衡的重要緣由是金融創(chuàng)新滯后。有的有創(chuàng)意但沒有錢投資，有的有錢但沒有創(chuàng)意。要大力進展農(nóng)村金融，以小額信貸為重點，大力進展多種全部制的民間金融。

加快土地制度變革的步伐。有專家指出，土地經(jīng)營權向種田能手集中，才能把一部分青壯年勞動力留在農(nóng)村，才可以實行機械化生產(chǎn)，把相當一部分勞動力從土地解放出來，轉向二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供應保障。有專家指出，2022年房價上漲，很大一點是由于政府對土地壟斷。一方面是流淌性過剩、特別旺盛的需求，另一方面是政府對土地的壟斷造成土地供應不足，這樣嚴峻供不應求導致房價上漲。

有專家指出，對于土地政府壟斷，現(xiàn)在應當叫?！，F(xiàn)在土地缺乏規(guī)范的產(chǎn)權基礎。只有進行第三次土地改革，才能把科學進展觀落到實處，變成實踐。應在房價漲得高的地方做改革試點。還有專家指出，農(nóng)村金融之所以難以進展，在很大程度上與土地不能抵押有關，要使農(nóng)夫的土地使用權、房地產(chǎn)全部權證可以抵押擔保。

三、著力實現(xiàn)行政管理體制改革的新突破

行政管理體制改革面臨三大壓力。有專家指出，與過去歷次行政管理體制改革相比，2022年的行政管理體制改革面臨的外部環(huán)境壓力更大。

一是宏觀經(jīng)濟的壓力。居民消費指數(shù)增長幅度過大、過快，物價呈現(xiàn)出由結構性上漲到消失通貨膨脹的風險，使得政府的宏觀調(diào)控面臨比較大的壓力。

二是公眾對政府改革訴求的壓力。近幾年來，無論是社會，還是公眾，都對以政府自身改革為重點的行政管理體制改革有很高的期盼和訴求，這就使這次行政體制改革更具有了不尋常的意義，改革成敗影響深遠。

三是民主政治進展的壓力。黨的十七大提出的一系列進展民主政治的重大舉措，如強調(diào)人民民主是社會主義的生命，強調(diào)多層次、多領域地擴大公民的有序政治參加，實行基層群眾的自治制度，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督等，都將對行政體制改革產(chǎn)生深刻影響。

行政管理體制改革的勝利需要三個條件。有專家指出，本次行政管理體制改革的勝利需要三個條件。

一是要制定出一個好的總體改革方案。假如不能對這些關系政府管理組織架構、規(guī)章、程序、運行機制等重要問題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進展。

二是大部制改革要能夠取得勝利。我國政府管理走大部制管理的道路是完全正確的選擇。能否統(tǒng)一規(guī)劃，實行大部制管理的領域、決策、執(zhí)行、監(jiān)督權力結構的配置以及政府的運行方式，將直接影響整個行政管理體制改革的成敗。

三是在權力的約束和制約方面取得突破。找到一種非常有效的對公共權力的約束和制約機制，克服腐敗的孳生、擴散。$Page_Split$

行政管理體制改革要有兩個聯(lián)動。

第一，行政管理體制改革要與財政體制改革聯(lián)動。過去行政機構改革不到位，很大程度上與組織人事編制體制有關，政府公務支出比例究竟是多少，能不能掌握。假如工商、質(zhì)檢、城管、交通等都靠收費養(yǎng)自己，這樣的行政管理體制改革意義不大。許多行政執(zhí)法單位雖是事業(yè)機構，但卻是執(zhí)法機構。財政體制要和行政體制改革聯(lián)動，不聯(lián)動改革不能深化。

其次，人大對政府財政監(jiān)督要完善，要聯(lián)動。人大要對國有產(chǎn)權進行監(jiān)督，要對政府收入進行監(jiān)管和掌握，不能任憑發(fā)個文件就收錢。把收錢和花錢監(jiān)管機制建立起來，才能使政府機構壓縮精簡，才能把機構編制膨脹的惡性循環(huán)真正管住。

推動公共領域的投融資體制改革。有專家指出，以民生為重點加快社會建設，取決于社會管理體制改革能不能跟上。與社會管理體制改革最直接相關的是，需要進行公共領域投融資體制改革。

社會事業(yè)可以通過政府直接投資舉辦，也可以通過社會組織舉辦，政府實行托付協(xié)議等形式購買服務，最終供應給公眾。對公益性較強的非基礎性社會公共服務，除目前必需由政府直接投資舉辦的項目外，要通過社會投資者公開招標項目法人，通過財政補貼、PPP模式、特許經(jīng)營、貸款貼息、優(yōu)待政策等多種方式支持民間組織或其他社會力氣舉辦。

有專家指出，對公益性較弱和以經(jīng)營性為主要特征的非基本社會公共服務，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由社會組織、個人或其他力氣舉辦，由市場來調(diào)整供求關系，以滿意不同人群多樣化的需求。為此，應放寬基本社會公共服務的準入限制。凡是國家沒有明文限制和禁止的基本社會公共服務領域，都要對社會開放，凡是對社會舉辦和參加基本公共服務帶有卑視性的做法和不合法的規(guī)定，都要清理和取消。

四、注意改革的整體設計和組織協(xié)調(diào)

進行改革總體方案設計特別重要。有專家指出，十七大對改革作了全面部署，方向清晰，目標明確?，F(xiàn)在重要的是抓落實，要落實到機構，落實到人。現(xiàn)在財稅改革特別重要，包括政府間職責劃分和經(jīng)費保障機制這個問題，要進行總體方案設計。部門利益和地區(qū)利益怎么協(xié)調(diào)，這些問題首先要解決才能順當推動改革。

有專家指出，現(xiàn)在食品漲價，漲這么高，農(nóng)夫畢竟得了多少？當務之急是建立一個更好的社會保障制度，使基本社會保障掩蓋全體農(nóng)夫。假如根據(jù)目前的制度框架安排，只會擴大差距，不會削減差距。這些都需要很好地設計和考慮。

強化利益協(xié)調(diào)機制。有專家指出，新階段的改革和30年前啟動改革不一樣，那時候是沖破意識形態(tài)障礙，現(xiàn)在主要是克服基本利益格局調(diào)整的困難。能否順當?shù)赝苿痈母?，關鍵看社會的參加程度，在改革推動中給老百姓帶來實實在在的好處。

現(xiàn)在社會建設很重要的方面是通過制度創(chuàng)新來建立一套能夠規(guī)范、容納各種社會沖突，便于社會利益表達，社會參加的制度框架。基本公共服務均等化等目標提得很好，但假如不解決社會參加問題，到最終也會變形，或許會變成高稅負、低福利。

根據(jù)公共選擇的機制推動改革。有專家指出，現(xiàn)在重要的是建立財政工作的公共化平臺，當全部人都在財政掩蓋范圍之內(nèi)的時候，就要根據(jù)公共的理念，根據(jù)公共的規(guī)章和機制來運作財政收支領域的事情。假如不是這樣的話，就會有許多非規(guī)范性收入，就會偏離原來的初衷。

把財政收入運作作為公共事項處理，完善人民代表大會對于政府預算的審查、批準和監(jiān)督機制，我們才可能找到新階段財政體制建設的有效途徑。

解決吏治問題對改革至關重要。有專家指出，吏治問題