2022年行業(yè)分析關(guān)注2022：中國(guó)改革新起點(diǎn)與大趨勢(shì)形勢(shì)分析

關(guān)注2022：中國(guó)改革新起點(diǎn)與大趨勢(shì)形勢(shì)分析編者：

1月26日，中國(guó)（海南）改革進(jìn)展討論院在北京召開(kāi)“2022’改革的起點(diǎn)與趨勢(shì)”改革形勢(shì)分析會(huì)。會(huì)議圍繞當(dāng)前改革形勢(shì)及行政管理體制改革、宏觀調(diào)控體制創(chuàng)新、新階段財(cái)稅體制改革、社會(huì)體制改革、農(nóng)村綜合改革的形勢(shì)與任務(wù)等議題進(jìn)行了爭(zhēng)論。

全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任洪虎、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革討論會(huì)會(huì)長(zhǎng)高尚全、中央政策討論室副主任鄭新立、國(guó)家人口和方案生育委員會(huì)副主任趙白鴿、國(guó)務(wù)院進(jìn)展討論中心副主任盧中原、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行副行長(zhǎng)劉克崮、中國(guó)社科院討論員張卓元，以及來(lái)自國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、農(nóng)業(yè)部等國(guó)家相關(guān)部委及討論機(jī)構(gòu)、高校的50余位專(zhuān)家學(xué)者出席了會(huì)議。中國(guó)（海南）改革進(jìn)展討論院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林主持了本次會(huì)議。

本報(bào)特約兩位與會(huì)討論者將有關(guān)專(zhuān)家的發(fā)言及會(huì)議綜述介紹給大家，以裨讀者對(duì)中國(guó)改革的將來(lái)趨勢(shì)和宏觀政策動(dòng)向作前瞻性思索。

一、我國(guó)改革已進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期

我國(guó)改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期。有專(zhuān)家指出，改革開(kāi)放30年的重大變化，集中表現(xiàn)在我國(guó)已實(shí)現(xiàn)由生存型社會(huì)向進(jìn)展型社會(huì)的歷史轉(zhuǎn)變。這個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變的基本背景是由方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。就是說(shuō)，市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)是我國(guó)由生存型向進(jìn)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的主要推動(dòng)力。

社會(huì)沖突的階段性變化使改革站在了新的歷史起點(diǎn)。我國(guó)由生存型社會(huì)向進(jìn)展型社會(huì)的歷史性過(guò)渡，“生存性”壓力明顯減弱，“進(jìn)展性”壓力全面凸顯。主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)與資源環(huán)境約束的沖突；經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的巨大潛力同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的體制機(jī)制存在缺陷的沖突；經(jīng)濟(jì)總量、物質(zhì)財(cái)寶的不斷增加與城鄉(xiāng)差距、貧富差距擴(kuò)大的沖突；全社會(huì)公共服務(wù)需求全面快速增長(zhǎng)與基本公共產(chǎn)品短缺的沖突；經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、社會(huì)進(jìn)步同公共治理滯后的沖突。

新時(shí)期的改革進(jìn)入非常簡(jiǎn)單的利益關(guān)系調(diào)整階段，改革面臨多方面挑戰(zhàn)。新階段面臨的沖突同利益關(guān)系相聯(lián)系，具有深刻性和簡(jiǎn)單性，要堅(jiān)決不移地推動(dòng)改革，以全面改革解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)展進(jìn)程中深層次的沖突問(wèn)題。

有專(zhuān)家說(shuō)，從財(cái)政改革中可以看到，過(guò)去30年中每推動(dòng)一步，涉及的人就越多，掩蓋的范圍越廣。改革推動(dòng)到今日，幾乎全部區(qū)域和全部企業(yè)都已經(jīng)掩蓋在財(cái)政范圍之內(nèi)。隨著全掩蓋的邁進(jìn)，近年來(lái)又提出基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。現(xiàn)在看來(lái)，這些問(wèn)題操作起來(lái)更具簡(jiǎn)單性。

以行政管理體制改革為重點(diǎn)，改革需要在多方面破題。有專(zhuān)家指出，要非常明確我國(guó)今年改革的位置在哪里，改革動(dòng)因是什么，往前走的方向是什么。科學(xué)進(jìn)展觀是新時(shí)期的一面旗幟。過(guò)去30年重點(diǎn)以擺脫貧困作為旗幟，將來(lái)要以全面進(jìn)展作為旗幟。伴隨全球化、信息化，我國(guó)面臨難得的進(jìn)展機(jī)遇，但必需走全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的進(jìn)展道路。新階段的改革就是建立全面落實(shí)科學(xué)進(jìn)展觀的體制機(jī)制。

有專(zhuān)家指出，改革進(jìn)入新的歷史時(shí)期，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系面臨多方面的挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當(dāng)以政府行政管理體制改革為重點(diǎn)，在財(cái)稅、金融、土地、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變革。

二、適應(yīng)階段性沖突變化，全面推動(dòng)改革

以鐵路管理體制改革為突破口，加快壟斷行業(yè)改革。有專(zhuān)家指出，鐵路體制改革在整個(gè)交通領(lǐng)域改革中明顯滯后，相應(yīng)的鐵路建設(shè)滯后。從實(shí)踐看，哪種運(yùn)輸方式領(lǐng)先改革，哪種方式進(jìn)展就快。改革滯后的背后仍舊是壟斷，社會(huì)資金進(jìn)不去，制約了進(jìn)展。

大路改革比較早，短短十多年時(shí)間，建立起了高速大路框架體系。火車(chē)票一到節(jié)假日一票難求，全國(guó)卡脖子路段上百個(gè)。更好地建設(shè)鐵路，關(guān)鍵是打破部門(mén)壟斷，引入社會(huì)資金?，F(xiàn)在是體制卡住了建設(shè)的脖子?？梢钥紤]以鐵路管理體制改革作為壟斷行業(yè)改革的突破口，由此使鐵路建設(shè)更快一點(diǎn)。

加快建立與科學(xué)進(jìn)展觀相適應(yīng)的公共財(cái)政體制。有專(zhuān)家指出，目前通貨膨脹率比較高、投資過(guò)熱的源頭在財(cái)政?，F(xiàn)在財(cái)政有錢(qián)了，基本公共服務(wù)均等化作為目標(biāo)提出來(lái)了，但在支出責(zé)任上，至少在各級(jí)政府之間是模糊和同構(gòu)的。關(guān)注民生問(wèn)題把財(cái)政體制改革提到更加緊迫的日程上。有專(zhuān)家說(shuō)，過(guò)去我們過(guò)分偏重于發(fā)揮財(cái)政經(jīng)濟(jì)杠桿和經(jīng)濟(jì)手段作用，對(duì)財(cái)政促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)人類(lèi)自身進(jìn)展重視不夠。

有專(zhuān)家認(rèn)為，財(cái)政改革要從層級(jí)財(cái)政走向轄區(qū)財(cái)政，建立轄區(qū)財(cái)政機(jī)制。在目前的財(cái)政體制下，每一級(jí)財(cái)政都有自己的財(cái)源，在強(qiáng)調(diào)層級(jí)財(cái)政的狀況下，各級(jí)政府財(cái)政都要去找錢(qián)，沒(méi)條件制造條件，環(huán)境生態(tài)被破壞，經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式轉(zhuǎn)變不了。假如找不來(lái)錢(qián)，就從其他方面收，越是窮的地方越亂收費(fèi)。

現(xiàn)在基層財(cái)政困難，有些地方生態(tài)環(huán)境惡化，與層級(jí)財(cái)政親密相關(guān)。建立轄區(qū)財(cái)政，就是要上級(jí)政府對(duì)管轄區(qū)域財(cái)政負(fù)有平衡責(zé)任，包括縱向平衡和橫向平衡的責(zé)任。

有專(zhuān)家指出，財(cái)政體制改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要漸進(jìn)式地推動(dòng)。目前在某些方面熟悉分歧比較大。例如，醫(yī)療改革，有的認(rèn)為是缺錢(qián)，有的認(rèn)為必需要有好的機(jī)制和制度，才能把錢(qián)投進(jìn)去。詳細(xì)方案設(shè)計(jì)，包括財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，也涉及到政府間財(cái)政機(jī)制的完善。這些在操作上都不是簡(jiǎn)潔的事情，需要以局部突破帶動(dòng)全局性制度框架的重新建立。

有專(zhuān)家指出，要抓緊國(guó)有資本預(yù)算制度改革。今年宏觀調(diào)控任務(wù)是防止偏快過(guò)熱，防止物價(jià)上漲轉(zhuǎn)為明顯的通貨膨脹。目前投資資金來(lái)源里，銀行貸款只占18%到19%。銀行貸款收緊對(duì)限制投資膨脹有利，但效果不會(huì)很大。70%的投資資金來(lái)源于企業(yè)自籌，最大頭還是企業(yè)利潤(rùn)。

建立國(guó)有資本預(yù)算制度，把企業(yè)新增利潤(rùn)拿出一部分集中起來(lái)投入到社會(huì)保障體系建設(shè)，可以讓全國(guó)人民作為全民全部制全部者享受到進(jìn)展帶來(lái)的利益。現(xiàn)行體制下，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是公共產(chǎn)權(quán)占主導(dǎo)地位。現(xiàn)在對(duì)公共產(chǎn)權(quán)愛(ài)護(hù)不夠，一些人利用公共資源和公共產(chǎn)權(quán)在短時(shí)間內(nèi)富起來(lái)，公共產(chǎn)權(quán)收入流失很?chē)?yán)峻。

深化和拓展農(nóng)村綜合改革。有的專(zhuān)家指出，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)展要求，要城鄉(xiāng)綜合配套改革。第一，戶(hù)籍制度還是影響城鄉(xiāng)一體化很重要的問(wèn)題，要盡快解決進(jìn)城農(nóng)夫工的社會(huì)保障問(wèn)題；其次，就業(yè)制度。只在保障農(nóng)夫工權(quán)益方面做文章還不夠，城鄉(xiāng)體制改革要加快；第三，綜合配套改革還有財(cái)政體制，光調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制還不行，要把農(nóng)村自身改革進(jìn)行配套。

有專(zhuān)家指出，肯定要放活農(nóng)村生產(chǎn)要素。當(dāng)前勞動(dòng)、土地、金融，三方面放活還不夠，多予、少取、放活三大政策還有加大力度的余地。有專(zhuān)家指出，去年7月1日全國(guó)人大通過(guò)農(nóng)夫?qū)I(yè)合作社法正式實(shí)施，是農(nóng)村改革具有劃時(shí)代意義的重要文件。合作社法對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式都作出了法律規(guī)范，區(qū)分了現(xiàn)在的專(zhuān)業(yè)合作社與改革開(kāi)放前的合作社。改革前的合作社是大鍋飯平均主義為特色，現(xiàn)在是鼓舞農(nóng)夫在流通領(lǐng)域和農(nóng)產(chǎn)品加工領(lǐng)域合作。加入WTO以后，跨國(guó)公司都進(jìn)來(lái)了。假如農(nóng)戶(hù)不通過(guò)合作社組織起來(lái)，就沒(méi)有方法和跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)。

加快推動(dòng)金融體制改革。有專(zhuān)家指出，解決通貨膨脹問(wèn)題，不能總是強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)價(jià)格，而要注意貨幣政策的作用。有專(zhuān)家指出，目前銀行體制改革方面，政策銀行怎么改應(yīng)提上日程，還要推出創(chuàng)業(yè)版市場(chǎng)、股指期貨市場(chǎng)，要把資本市場(chǎng)作為重點(diǎn)來(lái)進(jìn)展直接融資。中央設(shè)置銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)是適應(yīng)當(dāng)時(shí)金融體制改革任務(wù)進(jìn)展的需要。新階段混業(yè)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管是大勢(shì)所趨，這就需要把金融領(lǐng)域四大部門(mén)的有效協(xié)調(diào)提上日程。

有專(zhuān)家舉例說(shuō)，一些地區(qū)進(jìn)展不平衡的重要緣由是金融創(chuàng)新滯后。有的有創(chuàng)意但沒(méi)有錢(qián)投資，有的有錢(qián)但沒(méi)有創(chuàng)意。要大力進(jìn)展農(nóng)村金融，以小額信貸為重點(diǎn)，大力進(jìn)展多種全部制的民間金融。

加快土地制度變革的步伐。有專(zhuān)家指出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向種田能手集中，才能把一部分青壯年勞動(dòng)力留在農(nóng)村，才可以實(shí)行機(jī)械化生產(chǎn)，把相當(dāng)一部分勞動(dòng)力從土地解放出來(lái)，轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化供應(yīng)保障。有專(zhuān)家指出，2022年房?jī)r(jià)上漲，很大一點(diǎn)是由于政府對(duì)土地壟斷。一方面是流淌性過(guò)剩、特別旺盛的需求，另一方面是政府對(duì)土地的壟斷造成土地供應(yīng)不足，這樣嚴(yán)峻供不應(yīng)求導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲。

有專(zhuān)家指出，對(duì)于土地政府壟斷，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)叫停?，F(xiàn)在土地缺乏規(guī)范的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。只有進(jìn)行第三次土地改革，才能把科學(xué)進(jìn)展觀落到實(shí)處，變成實(shí)踐。應(yīng)在房?jī)r(jià)漲得高的地方做改革試點(diǎn)。還有專(zhuān)家指出，農(nóng)村金融之所以難以進(jìn)展，在很大程度上與土地不能抵押有關(guān)，要使農(nóng)夫的土地使用權(quán)、房地產(chǎn)全部權(quán)證可以抵押擔(dān)保。

三、著力實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革的新突破

行政管理體制改革面臨三大壓力。有專(zhuān)家指出，與過(guò)去歷次行政管理體制改革相比，2022年的行政管理體制改革面臨的外部環(huán)境壓力更大。

一是宏觀經(jīng)濟(jì)的壓力。居民消費(fèi)指數(shù)增長(zhǎng)幅度過(guò)大、過(guò)快，物價(jià)呈現(xiàn)出由結(jié)構(gòu)性上漲到消失通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，使得政府的宏觀調(diào)控面臨比較大的壓力。

二是公眾對(duì)政府改革訴求的壓力。近幾年來(lái)，無(wú)論是社會(huì)，還是公眾，都對(duì)以政府自身改革為重點(diǎn)的行政管理體制改革有很高的期盼和訴求，這就使這次行政體制改革更具有了不尋常的意義，改革成敗影響深遠(yuǎn)。

三是民主政治進(jìn)展的壓力。黨的十七大提出的一系列進(jìn)展民主政治的重大舉措，如強(qiáng)調(diào)人民民主是社會(huì)主義的生命，強(qiáng)調(diào)多層次、多領(lǐng)域地?cái)U(kuò)大公民的有序政治參加，實(shí)行基層群眾的自治制度，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等，都將對(duì)行政體制改革產(chǎn)生深刻影響。

行政管理體制改革的勝利需要三個(gè)條件。有專(zhuān)家指出，本次行政管理體制改革的勝利需要三個(gè)條件。

一是要制定出一個(gè)好的總體改革方案。假如不能對(duì)這些關(guān)系政府管理組織架構(gòu)、規(guī)章、程序、運(yùn)行機(jī)制等重要問(wèn)題做出總體規(guī)劃，就很難使改革取得突破性進(jìn)展。

二是大部制改革要能夠取得勝利。我國(guó)政府管理走大部制管理的道路是完全正確的選擇。能否統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行大部制管理的領(lǐng)域、決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置以及政府的運(yùn)行方式，將直接影響整個(gè)行政管理體制改革的成敗。

三是在權(quán)力的約束和制約方面取得突破。找到一種非常有效的對(duì)公共權(quán)力的約束和制約機(jī)制，克服腐敗的孳生、擴(kuò)散。$Page_Split$

行政管理體制改革要有兩個(gè)聯(lián)動(dòng)。

第一，行政管理體制改革要與財(cái)政體制改革聯(lián)動(dòng)。過(guò)去行政機(jī)構(gòu)改革不到位，很大程度上與組織人事編制體制有關(guān)，政府公務(wù)支出比例究竟是多少，能不能掌握。假如工商、質(zhì)檢、城管、交通等都靠收費(fèi)養(yǎng)自己，這樣的行政管理體制改革意義不大。許多行政執(zhí)法單位雖是事業(yè)機(jī)構(gòu)，但卻是執(zhí)法機(jī)構(gòu)。財(cái)政體制要和行政體制改革聯(lián)動(dòng)，不聯(lián)動(dòng)改革不能深化。

其次，人大對(duì)政府財(cái)政監(jiān)督要完善，要聯(lián)動(dòng)。人大要對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，要對(duì)政府收入進(jìn)行監(jiān)管和掌握，不能任憑發(fā)個(gè)文件就收錢(qián)。把收錢(qián)和花錢(qián)監(jiān)管機(jī)制建立起來(lái)，才能使政府機(jī)構(gòu)壓縮精簡(jiǎn)，才能把機(jī)構(gòu)編制膨脹的惡性循環(huán)真正管住。

推動(dòng)公共領(lǐng)域的投融資體制改革。有專(zhuān)家指出，以民生為重點(diǎn)加快社會(huì)建設(shè)，取決于社會(huì)管理體制改革能不能跟上。與社會(huì)管理體制改革最直接相關(guān)的是，需要進(jìn)行公共領(lǐng)域投融資體制改革。

社會(huì)事業(yè)可以通過(guò)政府直接投資舉辦，也可以通過(guò)社會(huì)組織舉辦，政府實(shí)行托付協(xié)議等形式購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，最終供應(yīng)給公眾。對(duì)公益性較強(qiáng)的非基礎(chǔ)性社會(huì)公共服務(wù)，除目前必需由政府直接投資舉辦的項(xiàng)目外，要通過(guò)社會(huì)投資者公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目法人，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、貸款貼息、優(yōu)待政策等多種方式支持民間組織或其他社會(huì)力氣舉辦。

有專(zhuān)家指出，對(duì)公益性較弱和以經(jīng)營(yíng)性為主要特征的非基本社會(huì)公共服務(wù)，要在政府統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀調(diào)控下由社會(huì)組織、個(gè)人或其他力氣舉辦，由市場(chǎng)來(lái)調(diào)整供求關(guān)系，以滿(mǎn)意不同人群多樣化的需求。為此，應(yīng)放寬基本社會(huì)公共服務(wù)的準(zhǔn)入限制。凡是國(guó)家沒(méi)有明文限制和禁止的基本社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，都要對(duì)社會(huì)開(kāi)放，凡是對(duì)社會(huì)舉辦和參加基本公共服務(wù)帶有卑視性的做法和不合法的規(guī)定，都要清理和取消。

四、注意改革的整體設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)

進(jìn)行改革總體方案設(shè)計(jì)特別重要。有專(zhuān)家指出，十七大對(duì)改革作了全面部署，方向清晰，目標(biāo)明確。現(xiàn)在重要的是抓落實(shí)，要落實(shí)到機(jī)構(gòu)，落實(shí)到人?，F(xiàn)在財(cái)稅改革特別重要，包括政府間職責(zé)劃分和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制這個(gè)問(wèn)題，要進(jìn)行總體方案設(shè)計(jì)。部門(mén)利益和地區(qū)利益怎么協(xié)調(diào)，這些問(wèn)題首先要解決才能順當(dāng)推動(dòng)改革。

有專(zhuān)家指出，現(xiàn)在食品漲價(jià)，漲這么高，農(nóng)夫畢竟得了多少？當(dāng)務(wù)之急是建立一個(gè)更好的社會(huì)保障制度，使基本社會(huì)保障掩蓋全體農(nóng)夫。假如根據(jù)目前的制度框架安排，只會(huì)擴(kuò)大差距，不會(huì)削減差距。這些都需要很好地設(shè)計(jì)和考慮。

強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制。有專(zhuān)家指出，新階段的改革和30年前啟動(dòng)改革不一樣，那時(shí)候是沖破意識(shí)形態(tài)障礙，現(xiàn)在主要是克服基本利益格局調(diào)整的困難。能否順當(dāng)?shù)赝苿?dòng)改革，關(guān)鍵看社會(huì)的參加程度，在改革推動(dòng)中給老百姓帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處。

現(xiàn)在社會(huì)建設(shè)很重要的方面是通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)建立一套能夠規(guī)范、容納各種社會(huì)沖突，便于社會(huì)利益表達(dá)，社會(huì)參加的制度框架?；竟卜?wù)均等化等目標(biāo)提得很好，但假如不解決社會(huì)參加問(wèn)題，到最終也會(huì)變形，或許會(huì)變成高稅負(fù)、低福利。

根據(jù)公共選擇的機(jī)制推動(dòng)改革。有專(zhuān)家指出，現(xiàn)在重要的是建立財(cái)政工作的公共化平臺(tái)，當(dāng)全部人都在財(cái)政掩蓋范圍之內(nèi)的時(shí)候，就要根據(jù)公共的理念，根據(jù)公共的規(guī)章和機(jī)制來(lái)運(yùn)作財(cái)政收支領(lǐng)域的事情。假如不是這樣的話(huà)，就會(huì)有許多非規(guī)范性收入，就會(huì)偏離原來(lái)的初衷。

把財(cái)政收入運(yùn)作作為公共事項(xiàng)處理，完善人民代表大會(huì)對(duì)于政府預(yù)算的審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，我們才可能找到新階段財(cái)政體制建設(shè)的有效途徑。

解決吏治問(wèn)題對(duì)改革至關(guān)重要。有專(zhuān)家指出，吏治問(wèn)題