我國工業(yè)用地更新的政策法規(guī)演變

我國工業(yè)用地更新的政策法規(guī)演變摘要：工業(yè)用地更新投入大、周期長，整個過程中，權(quán)屬是基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)是導(dǎo)向，制度是保障。本文通過梳理我國政策法規(guī)演變歷程，結(jié)合新時期工業(yè)用地更新存在的問題和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，提出現(xiàn)有政策法規(guī)存在的問題及優(yōu)化途徑。關(guān)鍵詞：工業(yè)用地更新；政策法規(guī)1、研究背景我國工業(yè)用地更新至今已經(jīng)歷了近二十年的實(shí)踐和探索，與商業(yè)、住宅領(lǐng)域系統(tǒng)成熟的政策、法規(guī)體系及完善的市場化程度不同，工業(yè)用地?zé)o論是土地市場化程度還是政策法規(guī)的完善度方面都稍顯滯后，制度框架直到近些年才基本形成。隨著我國市場化、法制化進(jìn)程的加深以及工業(yè)用地更新進(jìn)程的推進(jìn)，不管從頂層設(shè)計的共性、地方政策的個性還是適應(yīng)未來發(fā)展的彈性，現(xiàn)有制度都有很多值得細(xì)化和完善的地方。2、政策法規(guī)演變（1）第一階段（1986—2008）50-80年代計劃經(jīng)濟(jì)時期，國有土地完全依靠行政手段通過無償劃撥的方式進(jìn)行分配。1986年《中華人民共和國土地管理法》的頒布標(biāo)志著國有土地有償使用制度的建立。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定國有土地使用權(quán)可以“出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”，這一時期的土地制度特征，是變無償、無限期、無流動的行政劃撥用地為有償、有限期、有流動性的出讓用地。當(dāng)時工業(yè)用地更新方式大致有兩種方式：一種是通過“正式更新”的方式，由政府對原劃撥工業(yè)用地收儲后再行轉(zhuǎn)讓，或通過地方政府和企業(yè)的協(xié)議出讓方式，由企業(yè)補(bǔ)交土地出讓金后轉(zhuǎn)為經(jīng)營性用地進(jìn)行開發(fā)；另一種是企業(yè)“自主更新”方式，以企業(yè)為主體，通過對廠區(qū)進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓、改造、重建等方式形成居住、商業(yè)等功能。但這兩種方式存在不少漏洞，一是城鄉(xiāng)土地二元制，集體土地?zé)o法像國有土地一樣自由流轉(zhuǎn)；二是城鎮(zhèn)國有工業(yè)用地可以不通過公開途徑就調(diào)整用地性質(zhì)，生產(chǎn)性用地（工業(yè)倉儲用地）和經(jīng)營性用地（住宅和商業(yè)用地）之間的差價造成了巨大的尋租空到90年代末，為填補(bǔ)政策漏洞，各級政府逐步加強(qiáng)對國有工業(yè)土地“正式更新”的管控力度。首先，通過建立實(shí)體交易市場和“招標(biāo)、拍賣、掛牌”流程來規(guī)范出讓行為，禁止通過協(xié)議出讓方式進(jìn)行土地交易和變性。隨后，對工業(yè)用地的用途進(jìn)行嚴(yán)格管制，工業(yè)用地未經(jīng)許可不得改變用途，不得進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，禁止對廠房進(jìn)行分割出租、出售等行為。另一方面，完善針對“非正式更新”的政策法規(guī)。比如，上海2006年開始鼓勵市場按照“三個不變”（產(chǎn)權(quán)關(guān)系不變、建筑結(jié)構(gòu)不變、土地性質(zhì)不變）的方式對工業(yè)用地進(jìn)行“非正式轉(zhuǎn)型”。隨后，國務(wù)院在2008年發(fā)文肯定了上海的“三個不變模式”，鼓勵各地按此對工業(yè)用地進(jìn)行非正式更新。（2）第二階段（2008至今）相比第一階段，這個階段的更新以自上而下推動產(chǎn)業(yè)升級和土地更新為主。2007年開始，國家出于保護(hù)耕地和嚴(yán)控大城市規(guī)模的意圖，對城市建設(shè)用地規(guī)模和邊界提出嚴(yán)格控制，要求各地加快政策研究以提高土地使用效率。2014年，國土資源部提出建設(shè)用地“盤活存量、嚴(yán)控增量”的政策思路，建議各地方可以采用先出租后出讓、縮短出讓年期等方式出讓土地；鼓勵土地使用者通過改建、加建等方式提高容積率和建筑密度，并且不另行增加土地出讓成本。2016年，國務(wù)院進(jìn)一步發(fā)布指導(dǎo)意見，提出工業(yè)用地使用權(quán)在出讓年限內(nèi)，可以在不同主體之間互相轉(zhuǎn)讓，以加快冗余低效工業(yè)用地的使用效率的建議。結(jié)合中央精神，全國各地紛紛進(jìn)行工業(yè)用地更新的實(shí)踐。如深圳早在2006年就率先提出集約節(jié)約利用工業(yè)用地的思想，當(dāng)年就提出通過地價手段鼓勵新建工業(yè)用地高強(qiáng)度開發(fā)利用和舊工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造、提高容積率等措施。2007年《深圳市關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》中進(jìn)一步提出，對建筑容積率偏低、土地利用率低的工業(yè)區(qū)進(jìn)行更新改造。工業(yè)區(qū)升級改造中涉及局部重建或整體重建的，與國土房產(chǎn)部門重新簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》后，原有合法建筑面積不再計收地價。2009年發(fā)布的《城市更新辦法》中，規(guī)定了對工業(yè)用地進(jìn)行更新的土地出讓金征收、補(bǔ)繳和補(bǔ)償辦法。2013年《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》中規(guī)定：在城市更新類項(xiàng)目中，工業(yè)樓宇可以進(jìn)行分割出讓。2013年，《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》中對村集體尚未完成征地補(bǔ)償手續(xù)的工業(yè)用地提出了具體的上市流轉(zhuǎn)方案。2013年以后，在中央政策指導(dǎo)和深圳等地的借鑒下，各地積極響應(yīng)“集約節(jié)約用地，積極挖掘存量用地潛力”的要求，結(jié)合自身情況出臺了各類地方政策和地方法規(guī)，標(biāo)志著該項(xiàng)工作由局部試點(diǎn)向全國進(jìn)行推廣。3、當(dāng)前工業(yè)用地更新中存在的問題及挑戰(zhàn)（1）存量大，分布散，產(chǎn)出低改革開放后，各類工業(yè)園區(qū)成為追求經(jīng)濟(jì)增長的主要載體，經(jīng)過30年發(fā)展各類工業(yè)園區(qū)遍地開花，在拉動國民經(jīng)濟(jì)的同時也造成了量大、面廣、分散、低效的問題，對更新提出了很大的挑戰(zhàn)。（2）土地二元制導(dǎo)致集體用地改造難度大城區(qū)范圍內(nèi)存量集體工業(yè)用地的更新，由于缺乏契約和法律依據(jù)，存在管理難、征用難、更新難、整合難的問題。如何在保證土地發(fā)展權(quán)的前提下，使得集體工業(yè)用地的發(fā)展納入城市土地和規(guī)劃管理的軌道，是未來工業(yè)用地更新存在的一大挑戰(zhàn)。（3）行政手段介入多，市場配置手段失靈。自上而下的行政指令性更新與自發(fā)更新缺乏動力，造成部分地方政府介入工業(yè)用地更新，造成土地交易市場和交易機(jī)制發(fā)育不完善，妨礙了市場發(fā)揮資源配置手段的作用。（4）利益平衡機(jī)制不完善。工業(yè)用地更新對于改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓金等政策高度敏感。對于短期利益的過度關(guān)注，政策過于頻繁的調(diào)整，一方面造成改造主體缺乏積極性，總是被動等待政策紅利的進(jìn)一步釋放；二是由于看不到長遠(yuǎn)效益，形成很多短線操作，造成土地二次利用效果不好。4、完善和優(yōu)化相關(guān)政策法規(guī)的建議隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)和法制社會、公民社會建設(shè)的持續(xù)深入，城市更新也將進(jìn)入全新的發(fā)展階段，對政策法規(guī)建設(shè)也提出了新的要求。結(jié)合當(dāng)前我國工業(yè)用地更新存在問題的分析，綜合趨勢分析及相關(guān)研究結(jié)論，對制度法規(guī)建設(shè)歸納以下幾點(diǎn)建議：（1）強(qiáng)化市場力量在更新中的作用逐步完善工業(yè)用地交易制度，減少對土地交易的管制和限制，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地的自由交易、分割、流轉(zhuǎn)等行為，鼓勵標(biāo)準(zhǔn)廠房開發(fā)和老舊廠房改造出租行為，使工業(yè)地產(chǎn)成為用地更新的重要力量；二是減少對工業(yè)地價的價格管制，通過成熟完善的土地市場自發(fā)調(diào)節(jié)價格，實(shí)現(xiàn)存量工業(yè)用地的高效利用。（2）加大稅收、財政制度的扶持力度通過不動產(chǎn)稅等多稅源體系降低地方政府對土地財政的依賴，也倒逼地方政府善用稅款，營造更好的空間環(huán)境和產(chǎn)業(yè)環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定及可持續(xù)的財政收入。另外，要加強(qiáng)財政稅收對產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)的引導(dǎo)激勵，財政稅收應(yīng)更多傾向于對新興產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)的扶持力度，通過產(chǎn)業(yè)更新帶動土地更新。（3）規(guī)劃編制管理方法的創(chuàng)新對于工業(yè)用地更新這類具有較大不確定和動態(tài)變化的項(xiàng)目，無論規(guī)劃編制還是規(guī)劃管理都應(yīng)結(jié)合市場化逐步實(shí)現(xiàn)剛性和彈性的結(jié)合。逐步擺脫規(guī)劃性質(zhì)指導(dǎo)土地價格的靜態(tài)模式，通過互聯(lián)網(wǎng)、信息化等新興手段實(shí)現(xiàn)對土地和建筑實(shí)際使用功能的掌控，實(shí)現(xiàn)土地實(shí)際使用功能與土地租金和稅收掛鉤的動態(tài)管理模式。（4）破解集體用地難題集體工業(yè)用地更新的核心焦點(diǎn)是保證集體發(fā)展權(quán)和土地更新收益的合理分配，把握這兩個核心，通過在土地性質(zhì)、土地容量、空間布局、股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)植入等多方面手段，實(shí)現(xiàn)地方政府和土地權(quán)益人的利益一致，推動現(xiàn)有存量集體用地的更新。因此，在制度建設(shè)方面仍應(yīng)堅持在法律框架內(nèi)的“一地一策”策略。參考文獻(xiàn)[1]張雨奇，胡蓮，王琳，徐蘇斌．政策導(dǎo)向?qū)I(yè)遺產(chǎn)改造再利用方式的影響研究[J]?建筑與文化，2015,（5）:98-101.[2]馮立，唐子來．產(chǎn)權(quán)制度視角下的劃撥工業(yè)用地更新：以上海市虹口區(qū)為例[J]?城市規(guī)劃學(xué)刊，2013,⑸:23-29.⑶鄭德高，盧弘旻.上海工業(yè)用地更新的制度變遷與經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯J].上海城市規(guī)劃，2015，（3）:25-32.⑷劉云剛，黃思騏，袁媛."三舊”改造政策分析一一以東莞市為例J].城市觀察，201