縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究 7400字

縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范機(jī)制研究7400字縣鄉(xiāng)是我國農(nóng)村的基層單位,在今后20年全面建設(shè)小康社會(huì)的過程中,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定開展,具有重要的根底性作用。但是,近年來,縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題的凸顯及其嚴(yán)峻化,已經(jīng)成為阻礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)開展的重要因素或隱患。因此,本報(bào)告將對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因、影響和防備機(jī)制問題進(jìn)行研究,以期能夠?qū)Υ龠M(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)開展,提出切實(shí)可行的對策思路。

一、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀與負(fù)面影響

對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認(rèn)為,迄今為止,劉尚希(2022)的定義較為全面而又簡潔地概括了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)。根據(jù)這個(gè)定義,所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),是指“政府擁有的公共資源缺乏以履行其應(yīng)承當(dāng)?shù)闹С鲐?zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定開展受到損害的可能性。〞據(jù)此可以推論,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并非單純的財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn),而是政府和整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個(gè)概念。財(cái)政困難是針對現(xiàn)實(shí)的,具有確定性;而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指向未來的,具有不確定性?，F(xiàn)實(shí)的財(cái)政困難如果不打消,就會(huì)轉(zhuǎn)化為未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。但是,當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會(huì)影響未來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),可按不同的規(guī)范進(jìn)行分類,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即財(cái)政不足清償能力是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2022)。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點(diǎn)。

當(dāng)前,在我國大多數(shù)地區(qū),特別是欠興旺地區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴(kuò)張之勢,呈現(xiàn)負(fù)債問題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存開展的特征。特別是近年來縣級(jí)財(cái)政的赤字面不斷擴(kuò)大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢已在縣市級(jí)迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財(cái)政的增收渠道不暢,財(cái)政收入的增長趕不上財(cái)政支出的擴(kuò)大,導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長比擬遲緩,財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大,負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可用財(cái)力。

從大量文獻(xiàn)研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來看,日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題,已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生下列負(fù)面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門的工作陷入惡性循環(huán)。(2)阻礙農(nóng)村公共品有效供應(yīng)的增加,甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供應(yīng)只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財(cái)政的支農(nóng)能力,導(dǎo)致實(shí)際的財(cái)政支農(nóng)只能依靠中央和省級(jí)財(cái)政,影響財(cái)政支農(nóng)的宏觀效果。(4)助長縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義〞傾向,蓄積阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)開展的隱患。(5)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長遠(yuǎn)的農(nóng)村穩(wěn)定問題。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)民風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)在欠興旺地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū),由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的特點(diǎn),來自工商業(yè)的財(cái)政收入增長遲緩,而增長潛力比擬小的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要或主要來源。因此,在大多數(shù)地區(qū),縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長的艱難性有其必然性

除上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付外,縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要收入大致有兩大塊,一是工商業(yè)對財(cái)政收入的奉獻(xiàn);二是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。近年來,在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠興旺地區(qū),主要由于下列三方面的原因,工商業(yè)對財(cái)政收入的奉獻(xiàn)能力增長艱難,成為其財(cái)政增收難的重要原因。(1)1990年代初期以后,經(jīng)過連續(xù)幾年的改制熱潮,縣鄉(xiāng)政府大多切斷了與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系。因此,縣鄉(xiāng)政府依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系獲得非稅收入的渠道已經(jīng)迅速萎縮。(2)近年來城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、市場格局由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)變,以及以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的縣域中小企業(yè)開展階段的變化,都使以中小企業(yè)為主體的縣域企業(yè)的開展難度增加,從而制約了縣域企業(yè)對縣鄉(xiāng)財(cái)政收入奉獻(xiàn)能力的增長,甚至導(dǎo)致區(qū)域之間來自工商業(yè)的財(cái)政收入出現(xiàn)了加快兩極分化的趨勢:少數(shù)縣鄉(xiāng)由于工商業(yè)的迅速開展,來自工商業(yè)的財(cái)政收入數(shù)量多、增長快,很快走上了經(jīng)濟(jì)開展與財(cái)政增收良性循環(huán)的軌道,并逐步成為興旺縣鄉(xiāng),而大多數(shù)縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)開展和財(cái)政增收狀況卻難有基本改變。(3)在縣域范圍內(nèi),稅收奉獻(xiàn)能力比擬強(qiáng)的中央和省屬國有企業(yè)比擬少,即使有假設(shè)干這樣的國有企業(yè),縣鄉(xiāng)也很少能夠參與其稅收分享。因此,在大多數(shù)縣鄉(xiāng),特別是欠興旺地區(qū)的縣鄉(xiāng),來自工商業(yè)的財(cái)政收入的增長往往比擬艱難,其財(cái)政收入的增長容易出現(xiàn)比擬困難的局面。

縣鄉(xiāng)財(cái)政的另一項(xiàng)主要收入來源,是面向農(nóng)民收取的各項(xiàng)稅費(fèi)。但從本質(zhì)上說,面向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)很難長期撐持縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的快速增長。在農(nóng)業(yè)各稅中,數(shù)額和影響較大的是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅兩項(xiàng)。但就全國或欠興旺地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)來說,如果按照有關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)征收,在多數(shù)縣市這兩項(xiàng)稅收的年際增長空間并不會(huì)很大,這兩項(xiàng)稅種都不具有長期快速增長的潛質(zhì)。雖然某一縣鄉(xiāng)可能因?yàn)楫?dāng)年大幅度地推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的大幅度增長,但就多數(shù)地區(qū)來說,形成這種局面的可能性并不會(huì)很大。近年來,許多縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的大幅度增長,主要依靠的是對兩稅的超常規(guī)非標(biāo)準(zhǔn)征收,或者更確切地說,依靠的是對小規(guī)模農(nóng)戶極其有限的經(jīng)營殘余的超強(qiáng)度擠壓,從長期看這是不可持續(xù)的。有些地方還在現(xiàn)有的稅費(fèi)政策之外,巧立名目向農(nóng)民非法收取各種稅費(fèi)或罰款,并以此作為促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政,收入增長的重要來源。但從長期趨勢看,這也很難成為縣鄉(xiāng)財(cái)政增收的主要來源。

從我們的實(shí)際調(diào)查來看,在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)或欠興旺地區(qū),不僅來自工商業(yè)的財(cái)政收入增長比擬慢,農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅還成為縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的重要來源,甚至主要來源。這種狀況實(shí)際上增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入增長的艱難性。這種情況甚至存在于一些經(jīng)濟(jì)開展水平相對較高的中等興旺地區(qū)。

案例l。2022年,黑龍江省綏化市海倫縣農(nóng)業(yè)各稅收入6142萬元,其中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅收入分別為5845萬元、149萬元、4萬元和144萬元。農(nóng)業(yè)各稅收入占當(dāng)年縣本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入的56.7%,占當(dāng)年縣本級(jí)年末決算收入(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃收入)的39.1%。

案例2。1996-2022年,肥城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入從3507萬元增加到13511萬元,增長了2.85倍;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)工商業(yè)稅收從2441萬元增加到2770萬元(按稅收分享改革前的口徑),增加了0.13倍;農(nóng)業(yè)各稅從1858萬元增加到11245萬元,增加了5.05倍。

案例3。2022年,黑龍江省北林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的農(nóng)業(yè)稅正稅收入為4500萬元,農(nóng)業(yè)稅附加900萬元,而來自農(nóng)村中小企業(yè)的稅收缺乏900萬元。該區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入占該區(qū)財(cái)政總收入的27.8%,占區(qū)本級(jí)財(cái)政收入的45%。

(二)自上而下的增支減收政策頻繁出臺(tái),加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出剛性增長、收入增長遲緩的問題突出

1.“中央出政策,地方出資金〞或“中央點(diǎn)菜,地方買單〞的新政策出臺(tái),增加了縣鄉(xiāng)財(cái)政支出增長的剛性和收入增長的艱難性。

2.政策性增人增長過快,導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)的增長遠(yuǎn)高于財(cái)政收入的增長。

(三)現(xiàn)行財(cái)政體制強(qiáng)化了各級(jí)政府上收財(cái)權(quán)、下放事權(quán)的格局,從而加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困境

從1994年開始,我國實(shí)行了以分稅制為主要內(nèi)容的財(cái)政體制改革,取得了積極的功效。但是,就總體來說,現(xiàn)行分稅制的不完善之處也是顯而易見的。在省下列層面,實(shí)際運(yùn)作的財(cái)政體制甚至主要是上級(jí)政府憑借對下級(jí)政府的行政和人事控制權(quán),對分稅制和財(cái)政包干體制按照時(shí)機(jī)主義原那么進(jìn)行結(jié)合的產(chǎn)物。在這種財(cái)政體制的運(yùn)行中,往往存在下列傾向:(1)各級(jí)政府盲目效仿分稅制改革中中央集中財(cái)權(quán)的做法,形成省下列政府層層向上集中財(cái)權(quán)的格局。(2)各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問題仍然比擬突出,實(shí)際上形成了各級(jí)政府層層向下下放事權(quán)的格局。這兩方面的綜合作用,凸顯了現(xiàn)行財(cái)政體制下財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式不對稱的問題,容易導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府“履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對稱,成為現(xiàn)在的突出矛盾〞(賈康,白景明,2022)。(3)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度在很大程度上帶有新舊體制雙軌并存的特征,在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總量中,只有過渡期轉(zhuǎn)移支付才是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和分稅制改革要求、真正具有平衡地方財(cái)力功能的標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)移支付,但其所占比重偏低卻是一個(gè)突出問題。因此,現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度雖然在總體上呈現(xiàn)不斷完善的趨勢,但在當(dāng)前卻并沒有到達(dá)縮小地區(qū)差距的效果,甚至在一定程度上放大了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距(馬栓友,于紅霞,2022),加劇了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠興旺地區(qū)的財(cái)政困難及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(四)自上而下的壓力型體制及與此相關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)變滯后,加劇了縣鄉(xiāng)政府的弱勢地位,也提高了形成縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性

經(jīng)過改革開放20多年的開展,我國行政體制改革雖然取得了重大進(jìn)展,壓力性體制的特性有所減弱。但是,就總體而言,我國行政體制的改革仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)體制的改革,現(xiàn)行行政體制仍在一定程度上具有壓力型體制的特征。其主要表現(xiàn)是:(1)管理型色彩較濃、效勞型色彩較弱,甚至許多效勞型職能也要通過管理型方式去履行。(2)上級(jí)政府在行政、人事、甚至經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)方面,保持著對下級(jí)政府較高程度的控制;在招商引資、方案生育、農(nóng)村穩(wěn)定、甚至開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)諸方面,動(dòng)輒實(shí)行獎(jiǎng)懲指標(biāo)考核,甚至“一票否決〞。(3)下級(jí)政府在相當(dāng)程度上表現(xiàn)出對上級(jí)政府的代理化傾向,甚至要以上級(jí)政府的好惡作為評判其行為或政績的規(guī)范。

壓力型行政體制的運(yùn)行,容易產(chǎn)生職能部門強(qiáng)化與市場秩序建立的矛盾,導(dǎo)致政府越位、加劇政府職能轉(zhuǎn)變的滯后問題。

政府職能轉(zhuǎn)變滯后,不僅容易導(dǎo)致政府疏于公共產(chǎn)品(效勞)的有效供應(yīng),也會(huì)加劇公共產(chǎn)品(效勞)供應(yīng)缺乏對企業(yè)、農(nóng)戶等市場主體運(yùn)行的負(fù)面影響,從而間接增加縣鄉(xiāng)政府減少財(cái)政收入、增加隱性負(fù)債的可能性。近年來,要求政府精簡機(jī)構(gòu)和人員的呼聲異常強(qiáng)烈,但是,歷史經(jīng)驗(yàn)說明,在政府職能尚未實(shí)現(xiàn)基本轉(zhuǎn)變的背景下,政府職能的轉(zhuǎn)變就難以走出“精簡——較大幅度地增加——再精簡——更大幅度地增加〞的循環(huán)。在此背景下,政府機(jī)構(gòu)精簡雖然從短期來看,有可能導(dǎo)致政府運(yùn)行本錢的下降;但從長期來看,政府“精增循環(huán)〞的操作本錢及政府機(jī)構(gòu)、人員的長期反彈,都會(huì)增加縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出和出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

(五)縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理處于混亂、失控狀態(tài),對于縣鄉(xiāng)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的道德風(fēng)險(xiǎn)不足有效的制衡機(jī)制

近年來,雖然縣鄉(xiāng)負(fù)債問題越來越重,縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在比擬嚴(yán)重的根底上仍在不斷蓄積,但就總體而言,對于縣鄉(xiāng)負(fù)債和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理仍然比擬混亂。除顯性直接負(fù)債外,在多數(shù)地區(qū)特別是欠興旺地區(qū),或有負(fù)債甚至隱性負(fù)債的規(guī)模到底有多大,仍然是一個(gè)迷?？h鄉(xiāng)政府債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理的混亂失控,固然與或有負(fù)債或隱性負(fù)債的自身性質(zhì)有關(guān),也與不足統(tǒng)一權(quán)威的財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)相聯(lián)。從理論上說,財(cái)政部門是財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)的管理機(jī)構(gòu);但預(yù)算約束軟化和管理不力,預(yù)算外、制度外財(cái)政收支的大量發(fā)生,甚至源自財(cái)政系統(tǒng)之外的政府顯性、隱性或直接、或有負(fù)債的大量發(fā)生,實(shí)際上動(dòng)搖著財(cái)政部門作為財(cái)政債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)管理部門的統(tǒng)一性和權(quán)威性。現(xiàn)行的?預(yù)算法》在第28條規(guī)定,“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原那么編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券〞。在縣鄉(xiāng)負(fù)債難以防止的情況下,執(zhí)行這項(xiàng)規(guī)定固然有利于控制政府顯性直接負(fù)債的增長,卻也在客觀上起到了一種“逼迫〞作用,逼迫縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債更多地采取隱性負(fù)債和或有負(fù)債的形式,從而增加了對縣鄉(xiāng)政府債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理、控制的難度。縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)或風(fēng)險(xiǎn)管理混亂,還與對政府債務(wù)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不足有效的制衡機(jī)制不可分割。

三、縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防備和憂解思路

(一)采取有效措施,切實(shí)重視縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防備和化解工作

鑒于當(dāng)前我國的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題比擬嚴(yán)重,還有越來越重之勢,而在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定開展和政權(quán)穩(wěn)固中,縣鄉(xiāng)又具有重要的根底地位,加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防備和化解工作,應(yīng)該被盡快提到議事日程,切實(shí)給予高度重視。為此,(1)切實(shí)加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)負(fù)債的清理整頓和分類治理工作,在進(jìn)行多計(jì)劃試點(diǎn)比擬的根底上,積極進(jìn)行依法治債的探索工作。(2)在先行試點(diǎn)的根底上,建立健全縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系,逐步建立標(biāo)準(zhǔn)化的縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)披露制度,為加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防備和控制提供依據(jù)。(3)嚴(yán)格政府支出管理,根據(jù)不同類型政府負(fù)債的形成規(guī)律,積極探索標(biāo)準(zhǔn)政府行為的途徑,并相應(yīng)加強(qiáng)對政府行為的約束機(jī)制建設(shè)。(4)結(jié)合完善縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和預(yù)警體系,逐步建立防備縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。

(二)按照健全公共財(cái)政體制的方向,加快政府職能的轉(zhuǎn)變

我們認(rèn)為,按照完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革方向和建立公共財(cái)政體制的要求,完善政府職能。首先需要重新調(diào)整各級(jí)政府的職能定位和對下級(jí)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式,積極實(shí)現(xiàn)政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共效勞型的轉(zhuǎn)變,加快政府從競爭性、盈利性領(lǐng)域的退出步伐,將政府的主要精力轉(zhuǎn)向提供公共物品或效勞、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的開展環(huán)境上來。結(jié)合推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共效勞職能,促進(jìn)政府行為的標(biāo)準(zhǔn)化、決策的科學(xué)化和民主化建設(shè),加強(qiáng)對政府行為的社會(huì)監(jiān)督。

(三)科學(xué)劃分各級(jí)政府的事權(quán),按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原那么,適當(dāng)調(diào)整中央和地方政府及省下列各級(jí)政府之間的財(cái)力分配關(guān)系

為了解決這個(gè)問題,除加強(qiáng)自上而下的轉(zhuǎn)移支付外,適度重新調(diào)整中央與地方、省與市縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政分配關(guān)系,也是一個(gè)重要途徑。比方,對于欠興旺地區(qū),可以適度增加增值稅地方留成的比例,穩(wěn)定縣級(jí)財(cái)政對于所得稅、營業(yè)稅增量的分享比例。同時(shí),堅(jiān)定取消自上而下的包稅制、收稅提成和獎(jiǎng)勵(lì)政策。在適度降低對興旺地區(qū)的稅收返還比例的同時(shí),適度提高對欠興旺地區(qū)的稅收返還比例等。

(四)強(qiáng)化中央和省級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的投入責(zé)任

當(dāng)前,在多數(shù)地區(qū)特別是欠興旺地區(qū),由于財(cái)政困難較大,縣鄉(xiāng)政府在總體上已經(jīng)無力支持農(nóng)業(yè),這種狀況還不是短期內(nèi)可以基本改變的。因此,在切實(shí)保障政府財(cái)政支農(nóng)總投入穩(wěn)定增長的前提下,近中期內(nèi),要在清晰界定各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的根底上,明確要求中央和省級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)投人,成為欠興旺地區(qū)政府財(cái)政支農(nóng)總投入的主體。明確這種格局,可以從兩個(gè)方面切實(shí)促進(jìn)國家財(cái)政支農(nóng)能力的穩(wěn)定增長。一方面,有利于避免各級(jí)政府相互推諉財(cái)政支農(nóng)的責(zé)任,導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)行尷尬以真正地付諸實(shí)施;另一方面,防止因縣鄉(xiāng)政府財(cái)政支農(nóng)能力的虛假增長而影響宏觀決策的科學(xué)性。當(dāng)然,從中長期的角度看,根據(jù)發(fā)揮比擬優(yōu)勢的原那么,積極培育縣級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)能力、強(qiáng)化各級(jí)政府之間在財(cái)政支農(nóng)方面的責(zé)任分工仍是非常必要的。

(五)加快完善適應(yīng)分稅制要求的轉(zhuǎn)移支付制度,加大對欠興旺地區(qū)的財(cái)政支持

在當(dāng)前縣鄉(xiāng)嚴(yán)重負(fù)債、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積的背景下,完善轉(zhuǎn)移支付制度需要重點(diǎn)做好下列工作:(1)除少數(shù)興旺地區(qū)外,鑒于我國縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題的普遍化和不斷開展態(tài)勢,倡議適當(dāng)增加按因素法確定的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)量和比重,借此加大對欠興旺地區(qū)的財(cái)政支持,以適度彌補(bǔ)以欠興旺地區(qū)為主體的縣鄉(xiāng)財(cái)政的收支缺口,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。(2)審慎評估各項(xiàng)新政策對縣鄉(xiāng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響,配套實(shí)施局部轉(zhuǎn)移支付措施。結(jié)合取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、減免農(nóng)業(yè)稅等新政策的出臺(tái),實(shí)施配套性的局部或全額轉(zhuǎn)移支付措施,防止因此導(dǎo)致的財(cái)政支出增加超出縣鄉(xiāng)