中國縣級政府財政預(yù)算行為

中國縣級政府財政預(yù)算行為本爭辯描述了西北三個國家級貧困縣縣級政府預(yù)算決策機制。揭示消滅存的機制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與預(yù)算過程。其次，公民需求與政府支出重點之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)供應(yīng)中社會公正性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必需在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問題，這是導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在的一個緣由。因此，農(nóng)村稅費改革假如僅強調(diào)縮減預(yù)算外經(jīng)費是不能從根本上解決問題的；相反，假如地方政府的公共開支重點不變、假如其背后的政治決策架構(gòu)不變，上述的這些問題將連續(xù)存在。引言過去三年中，中心政府進行了一系列預(yù)算改革，包括新預(yù)算編制及審議方法的引入，新預(yù)算科目的接受及加大預(yù)算的監(jiān)督與審計等。這樣做的目的在于確保預(yù)算在促進財政秩序穩(wěn)定、提高管理問責(zé)制度和公共服務(wù)績效方面發(fā)揮其正常的作用。[1]前財政部長項懷誠在第九屆全國人民代表大會第五次會議上關(guān)于2001年中心和地方預(yù)算執(zhí)行狀況及2002年中心和地方預(yù)算草案的報告演講中指出：要加快改革的步伐，特殊要連續(xù)深化部門預(yù)算改革，進一步改進和規(guī)范預(yù)算編制。部門的預(yù)算外收入要全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，部門預(yù)算要全面反映部門及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況，支出要透亮?????。他也強調(diào)，加快地方部門預(yù)算改革步伐，擴大省級財政實行部門預(yù)算的范圍，地（市）級財政也要為擴大部門預(yù)算改革作好預(yù)備，有條件的地區(qū)還可以在縣級財政進行部門預(yù)算改革試點。預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為。長期以來，無論在何種經(jīng)濟形態(tài)下，對財政預(yù)算的把握都被認為是打算性的。預(yù)算決策模式直接表明白政策制定過程中及政治舞臺上玩耍者之間的權(quán)力安排。[2]因此，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)。實際上，預(yù)算改革背后所隱含的就是權(quán)力的再安排。通過對文獻的查閱，可以看出，國內(nèi)外學(xué)者在對中國改革趨勢的探討、各級政府部門公共支出模式的分析以及對進一步深化改革的建議等方面已經(jīng)做了很大努力。然而，探討地方政府預(yù)算問題的爭辯卻相當(dāng)缺乏。在所查閱的文獻中，對此問題的爭辯總的來講有兩條線索：一，現(xiàn)有很多爭辯主要關(guān)注中國財政體制的轉(zhuǎn)型問題，即方案體制下的中心集中體制如何向市場經(jīng)濟背景下的分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變。這些爭辯的重點通常聚焦于中心、地方之間關(guān)系的演化，而這種關(guān)系變化主要源自兩者之間的財政責(zé)任與權(quán)力的重新安排。中心和地方之間財政責(zé)任與財政力量的失衡已經(jīng)引起關(guān)注。一方面，在現(xiàn)有的分權(quán)趨勢下，很多公共服務(wù)的供應(yīng)已經(jīng)托付給地方政府；另一方面，財政稅收卻有集中于中心的趨勢。二，學(xué)者們已經(jīng)留意到中國財政體制的一個顯著特征是大量預(yù)算外資金。世界銀行指出，中國財政收入是很少的，僅占GDP的14％。然而，預(yù)算外的資金收入?yún)s格外大。在這種狀況下，預(yù)算作為引導(dǎo)公共支出的工具的有效性受到了很大的制約。[3]因此，學(xué)界有一種共識，應(yīng)當(dāng)進行一項改革，把預(yù)算外資金納入預(yù)算管理以使預(yù)算內(nèi)容更全面。上述爭辯很好地揭示了我國財政結(jié)構(gòu)及政府間關(guān)系中存在的嚴峻缺陷，但在把地方政府作為一個分析單位并賜予重視方面所做的努力還是格外有限的，特殊是對地方財政決策過程的政治機制的細節(jié)缺乏了解。而這恰恰對于正在進行的改革以及上述問題的探討都是格外重要的，由于，這種機制怎樣為改革供應(yīng)動力，或者怎樣以很強的慣性抗拒改革，都將打算任何改革的成敗。本爭辯正是在上述問題驅(qū)動之下開放的。文章關(guān)注的焦點集中于縣級政府的預(yù)算行為上。主要爭辯的問題有：（1）縣級政府預(yù)算是如何制定的，由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過程的差異性？（3）政府預(yù)算決策的社會性后果是什么？受由誰和為誰問題的驅(qū)使，本爭辯選擇教育部門作為切入點以對政府科層體制中各部門之間的關(guān)系以及政策決策對公民的社會后果進行深化爭辯。數(shù)據(jù)的收集過程首先集中在縣級政策制定和政治操作上，繼之聚焦到一些利益相關(guān)者上，例如，學(xué)齡兒童，他們的父母及在教育活動中的其他社區(qū)成員。本論文分為四部分，第一部分主要是對國內(nèi)和西方相關(guān)文獻的評述，并在此基礎(chǔ)上形成本文的分析框架。其次部分主要是對爭辯數(shù)據(jù)及方法進行簡要介紹。第三部分將主要介紹所爭辯個案地區(qū)的背景，包括他們的自然地理特征，經(jīng)濟、教育進展狀況。最終一部分主要爭辯實地調(diào)查的結(jié)果，并在此基礎(chǔ)概括出簡要的結(jié)論。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，本爭辯仍在進行之中，該論文也僅是對爭辯結(jié)果的初步總結(jié)。尚有很多爭辯問題需要更深化的分析和更多的探討，這主要是由于現(xiàn)實中的預(yù)算過程具有很強的暗箱操作性質(zhì)，缺乏透亮?????度，這在后面部分將有更為具體而具體的闡述。另外，本爭辯把財政支出作為分析重點，而對財政收入問題賜予的關(guān)注相對較少。1、中國縣級政府財政預(yù)算行為：分析框架在國內(nèi)外文獻中，關(guān)于財政預(yù)算行為的理論有三種：公共選擇理論，利益集團理論和權(quán)力等級理論。最近一些社會學(xué)家對中國的社會與國家之間關(guān)系的爭辯對政府行為包括預(yù)算行為的爭辯也有借鑒意義。公共選擇理論源起于公共財政理論，該理論對于公民投票行為如何表現(xiàn)公民意愿、在公共政策的制定過程中起到了什么作用賜予了相當(dāng)多的重視。[4]公共選擇理論學(xué)者們所關(guān)注的是公民，即納稅人，需要政府做什么和怎么花錢與政府實際做了什么和怎么花了錢之間的關(guān)系。從這個角度來看，預(yù)算應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟和社會選擇的一面財政鏡子。這種分析范式下的核心問題實際上就是一個機制問題，人民的意愿得以確定和貫徹的機制，政治問責(zé)制度得以建立的機制，政府行為的監(jiān)督機制。[5]與此相關(guān)，理論學(xué)者規(guī)定、假設(shè)了幾種機制。一種是投票機制，在這種機制下，公民可以在最能反映他們支出意愿的候選人之間做選擇。[6]另一種機制就是公民直接參與預(yù)算編制。最近在巴西所進行的參與式預(yù)算（PB）試驗引起了廣泛關(guān)注。[7]直接參與預(yù)算并不是公民通過選舉政治代理人來參與預(yù)算的決策，而是公民面對面的直接參與預(yù)算的制定過程，這是民主參與的最主要形式。這種試驗的成功在肯定程度上證明白這樣一個事實，即公民的參與對預(yù)算的結(jié)果有重要的影響。同第一種分析框架強調(diào)對公民個體與政府之間相互作用關(guān)系不同，其次種分析框架以依據(jù)階層和利益聯(lián)盟而界定的團體的角色及政治影響力作為關(guān)注的焦點。這種理論把預(yù)算結(jié)果視為政治舞臺上玩耍者自利的結(jié)果。新馬克思主義者把這些玩耍者分為不同階層，并認為不同階層的利益支配著預(yù)算和安排的選擇。一些學(xué)者也認為利益集團支配、甚至打算預(yù)算的編制。[8]沿著這條思路，很多學(xué)者特殊強調(diào)政府的角色地位和自創(chuàng)性。政府并非人民利益的代表，而只是一部人利益的代表。他們自身利益的需求和主動性是打算把人民還是利益集團的要求和需要轉(zhuǎn)化為政府決策的重要因素。第三種理論把政府的權(quán)力等級結(jié)構(gòu)視為分析的目標。這一學(xué)派的一些學(xué)者認為高層行政部門制定大政方針，推斷政策環(huán)境，并在征求意見前把這些信息通過預(yù)算部門下達各機構(gòu)。[9]因此，影響預(yù)算結(jié)果的最重要的解釋變量就是高層行政部門所形成的決策。這一學(xué)派也并不否認利益集團的影響，他們認為利益集團通過進入高層決策部門作為影響決策制定的切入點。同樣也是著眼于政府結(jié)構(gòu)，Blecher和Shue[10]對中國縣級政府提出一個描述性模型。在這個模型里，中國的縣級政府要兼顧條塊兩個系統(tǒng)的利益導(dǎo)向。一方面，大多數(shù)縣級行政機構(gòu)是垂直管理系統(tǒng)的最低分支機構(gòu)和層級，這個層級一路往上就是我們通常所說的中心政府。另一方面，縣級部門有其自身責(zé)任，既對上一級的政府部門負責(zé)，也要對其轄區(qū)內(nèi)的合作、團結(jié)以及整體進展負責(zé)。于是，根植于政治框架內(nèi)的政府部門有兩個托付-代理鏈，而縣級政府部門都是代理人。在一個鏈中，中心政府是其最終托付人，在另一個鏈中，公民是其最終托付人。一些重要的社會學(xué)家認為，實際上在肯定程度上，地方政府只對上負責(zé)，不對下負責(zé)。[11]從這些學(xué)者的觀點來看，地方政府的合法性不是由于其作為地方公民利益代表的政治實體，而是源于其作為基層政權(quán)機關(guān)的原因。因此，地方政府和官僚的利益，正如其決策反映出的那樣，往往是同地方人民意愿相脫離的。換句話說，在這樣的政治體制下，地方政府簡潔脫離當(dāng)?shù)厝嗣袢罕?。依?jù)張靜的說法是：在利益分別的結(jié)構(gòu)下，基層政權(quán)完全忽視了其需要自下而上的政治基礎(chǔ)問題，它越來越眼睛朝上，工作目標越來越專注于上級的滿足，而不是社會的滿足，它越來越具有主動性，越來越多地信任發(fā)動、教育和改造社會地組織權(quán)威作用。這一切都源于，它的權(quán)利來源越來越依靠官方（上面）的支撐，而非依靠社會的承認。于是乎，它也就越來越從當(dāng)?shù)厣鐣睦嬉惑w化結(jié)構(gòu)中分別出來，成為一個獨立的、專權(quán)的權(quán)力團體，它不必考慮其權(quán)威地位和社會利益的全都性問題，由于它的權(quán)威無須依靠社會授予；它也不必考慮建立社會監(jiān)督以補充國家監(jiān)督不足的問題，由于它從不懷疑自己代表著社會利益。[12]依據(jù)這個理論，地方政府的掌權(quán)者團體變成了一個自我服務(wù)的利益團體。由于缺乏社會約束，因此它可能任意地處置社會財產(chǎn)，某種程度上是以公用或組織的名義對社會資產(chǎn)壟斷使用。另一具有重要影響的傳統(tǒng)財政預(yù)算理論是漸進主義理論學(xué)說。這一理論基本上是一種描述性模型。依據(jù)Wildavsky的有名觀點，財政預(yù)算是一個增量的概念而不是一個總量的概念。起初對設(shè)立這樣一個機構(gòu)的想法是每年對全局進行樂觀的考慮，重新評估現(xiàn)有項目相對于其他可能選擇的價值。而實際的狀況是，預(yù)算一般是以上一年的預(yù)算為依據(jù)，僅重點進行一些小范圍的增減考慮。13]漸進主義強調(diào)財政預(yù)算制定過程和結(jié)果。在這種分析框架中，最終的預(yù)算撥款是因變量，最重要的解釋變量或自變量是財政預(yù)算基數(shù)，特殊是上一年的預(yù)算撥款數(shù)額。漸進主義模式的基礎(chǔ)在于對參與者的進展戰(zhàn)略和行為的推斷、觀看以及財政預(yù)算模式的穩(wěn)定性。在這個過程中，首要的參與者就是政府機構(gòu)。本爭辯中涉及三個主要問題：（1）縣一級財政預(yù)算編制是如何制定的，包括由誰制定，為誰制定？（2）如何解釋預(yù)算結(jié)果的差異性？這些差異性的哪些有助于解釋政治過程的差異性？（3）財政預(yù)算決策的社會性后果是什么？可以說，本爭辯首要目標是對當(dāng)前現(xiàn)狀加以探究說明，如財政預(yù)算包括哪些工作，其程序是什么，哪些人參與了財政預(yù)算，哪些人沒有參與，在預(yù)算過程中，參與者意見全都性是如何達成的，以及最終的打算在什么基礎(chǔ)上提出才是合理的等。在對這些問題描述的過程中，漸進主義——即財政預(yù)算基數(shù)是打算最終預(yù)算撥款的最重要因素——的理論預(yù)設(shè)將被檢驗。在爭辯過程中對誰是受益者的問題也是需要賜予關(guān)注的重要方面。對此問題分析的首要對象是財政政策、公共產(chǎn)品安排以及由縣級政府任意支配的財源中的利益攸關(guān)者。同時，那些社會上最需要掛念和最貧困人群的公共服務(wù)方面的財政承諾也是爭辯的重點。需要提示的是，中心與地方關(guān)系的變化也是一個重要的打算因素。然而，由于這涉及包括財政收入在政府間的安排、各級政府間的財政責(zé)任、轉(zhuǎn)移支付等簡單的因素，而這些都遠遠超出了本文的爭辯范疇，因此將其留待進一步的爭辯。2、數(shù)據(jù)本論文僅是對中國西北某省三個貧困縣（后簡稱I縣、C縣和G縣）實地調(diào)查的初步總結(jié)。數(shù)據(jù)來源包括兩類：在實地調(diào)查基礎(chǔ)上獲得的關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、學(xué)校及鄉(xiāng)村的數(shù)據(jù)；國家、省、縣級的數(shù)據(jù)資料來源于一系列管理數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)來源在論文的數(shù)據(jù)引用中將被提到。本爭辯關(guān)于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和學(xué)校數(shù)據(jù)收集的實地調(diào)查工作起止時間為2000年1月至2002年3月，對象為西北某省。在爭辯過程中，也收集到一些相關(guān)的大事陳述、政策文件和官方數(shù)據(jù)。這三個縣都是國家級貧困縣，每年都有中心和省級的轉(zhuǎn)移支付資金。事實上，這三個縣的本級財政收入在財政支出中所占的比例分別僅為19.34%，10.55%和10.55%，這遠低于全國平均水平。這些縣的本級財政收入僅為472萬元到778萬元不等，這也遠低于當(dāng)年全國的平均水平。另外，教育支出在縣級財政支出中也是相當(dāng)有限的。在這三個縣中，教育支出占財政總支出的比率分別僅為16.07%，18.26%和18.92%，而全國當(dāng)年平均水平為24.27%.就教育進展而言，所調(diào)查的三個縣都遠遠落后于我國其它大部分地區(qū)。依據(jù)該省教育廳供應(yīng)的數(shù)據(jù)，截至2000年12月，該省有35個縣仍沒有實現(xiàn)國家規(guī)定的九年制義務(wù)教育，其中六個縣沒有完成初等義務(wù)教育的任務(wù)，I縣和C縣便是六個縣的其中兩個，即使G縣也僅僅是在2000年剛通過初等義務(wù)教育驗收。另外，該地區(qū)的很多少數(shù)民族地區(qū)，其成人文盲率也遠遠高于國家平均水平。由于上述這些狀況，本爭辯的意義部分在于這些調(diào)查縣正是我國西部貧困省中那些公共服務(wù)比較落后，政府治理力量和水平亟待提高的地區(qū)。而另一方面，這些個案的典型性格外有限，在多大程度上這里介紹的調(diào)查發(fā)覺具有普適性還需要進一步的分析和爭辯。3、田野調(diào)查發(fā)覺3.1法律和政策框架中國公共財政預(yù)算法規(guī)體系是以1994年頒布的《預(yù)算法》為基礎(chǔ)建立的?！额A(yù)算法》中規(guī)定一級政府、一級預(yù)算。另據(jù)《預(yù)算法》第13條規(guī)定，對縣及以上政府，人民代表大會修改和審批前一財政年度的預(yù)算執(zhí)行報告和下一年度的預(yù)算草案，并對預(yù)算做調(diào)整。同時，它也有責(zé)任和權(quán)力監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行狀況，并有權(quán)廢除行政部門作出的有關(guān)預(yù)算的任何政策或打算。同時，依據(jù)該法28條規(guī)定，地方政府——中心以下各級政府——應(yīng)當(dāng)保持預(yù)算的平衡，不應(yīng)消滅財政赤字。就教育而言，與此相關(guān)較為重要的預(yù)算政策有兩個。第一，在中國教育分級辦學(xué)、分級管理的體制下，地方政府應(yīng)對基礎(chǔ)教育負責(zé)，這主要包括義務(wù)教育和高中階段的教育。1986年通過的《義務(wù)教育法》規(guī)定實行包括初等教育及學(xué)校教育在內(nèi)的9年義務(wù)教育。在1994年《國務(wù)院關(guān)于中國教育改革與進展綱要的實施意見》中提出：基礎(chǔ)教育實行在國家宏觀指導(dǎo)下地方負責(zé)、分級管理的辦學(xué)體制。縣級政府在組織義務(wù)教育的實施方面負有主要責(zé)任，包括統(tǒng)籌管理教育經(jīng)費，調(diào)配和管理中學(xué)校校長、老師，指導(dǎo)中學(xué)校教育教學(xué)工作等……其次，1995頒布的《教育法》也規(guī)定了國家應(yīng)建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，以保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源?？傊胤浇逃斦袃蓚€基本特點：第一，地方政府要對包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育負責(zé)；其次，教育經(jīng)費來源的多元化。3.2預(yù)算的編制過程縣級預(yù)算過程有兩個最重要的特征。首先是人員經(jīng)費是支出的優(yōu)先考慮重點；其次，預(yù)算決策的權(quán)力是高度集中的，實際上往往是縣個別領(lǐng)導(dǎo)說了算，在肯定程度上，甚至一些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)也被排解在預(yù)算制定的過程之外。在所調(diào)查的三個縣，預(yù)算編制按人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及專項經(jīng)費分別進行。人員經(jīng)費指的是用于公務(wù)人員個人的經(jīng)費，包括他們的工資、福利經(jīng)費和獎金。公用經(jīng)費是用于保障政府及其附屬部門，如公立學(xué)校等日常運轉(zhuǎn)的經(jīng)費。專項經(jīng)費通常與一些進展項目相關(guān)聯(lián)，比如澆灌、農(nóng)業(yè)改革及教育項目。在這三種預(yù)算經(jīng)費中，人員經(jīng)費得到優(yōu)先考慮。正如I縣的一位官員在供應(yīng)應(yīng)作者的一份介紹性材料中明確指出的，縣里實行的是吃飯第一，進展其次“的原則。正如此，預(yù)算中首先考慮的是工資，在這之后才是依據(jù)剩余財政資金安排公用經(jīng)費?？h里的政策明確規(guī)定，公用經(jīng)費的比例應(yīng)限制在人員經(jīng)費的10％以內(nèi)。在這種狀況下，專項經(jīng)費就很難保證。在人員經(jīng)費的預(yù)算編制中，使用的是基數(shù)法，也就是說預(yù)算經(jīng)費的安排是依據(jù)上一年的實際在編人員數(shù)來制定預(yù)算，而不是依據(jù)應(yīng)有崗位的數(shù)字進行計算。這種方法可以被認為是最簡潔的漸進預(yù)算方式。在這種漸進式的預(yù)算中僅有兩個變量：一是公務(wù)人員工資的增量；二是縣政府工資單上公務(wù)人員數(shù)量的增量。在實際狀況中這兩個變量對預(yù)算結(jié)果的影響被降低了最低程度。一般來說，工資的調(diào)整基本上是由中心政府統(tǒng)一下達命令來執(zhí)行的，雖然用于工資的財政資金來源多種多樣。省和地市政府也可以打算和出臺一些補貼或福利的政策。在調(diào)查地區(qū)，這些政策基本上都伴隨著上級轉(zhuǎn)移支付額度的增加。對地方公務(wù)人員工資，比較重要的事近年來的中心實行的政策調(diào)資。但是，即使政策調(diào)資是預(yù)料之中的事，當(dāng)?shù)乜h政府的預(yù)算也不會馬上把這些因素準時考慮進去。換句話說，比如，雖然縣政府意識到在X年里工資將要上漲，無論有無額外的轉(zhuǎn)移支付，但這種增長并沒有反映到這一年的預(yù)算中去，這通常被推遲到下一年。在這種狀況下，各個部門能夠操縱的只有其次種“增長”，即本部門的公務(wù)人員增長。但是就是在這些方面，決策也是確定集中化；而且，各個部門增加的公務(wù)人員數(shù)量在本部門的預(yù)算中并沒有體現(xiàn)出來。簡潔的說就是，只有一個估量了整個公務(wù)員數(shù)量變化的總預(yù)算，這些增減沒有被分解到部門。因此各部門在預(yù)算過程中的參與被簡化為一個格外簡潔的工作。這個工作就是給縣財政局官員遞交一份在本部門公務(wù)員名單和每年12月份的工資單（有的地方是1月份的工資單）。實際上，在所調(diào)查的三個縣，教育部門每年都有人員增加。作者發(fā)覺，在這三個縣，保證給畢業(yè)于師范高校和學(xué)院的本地人供應(yīng)就業(yè)這一政策仍在執(zhí)行。每年，縣教育局以這種方式接受的新增就業(yè)人員就達30人甚至更多。在這種狀況下，一些縣也從其他高校和學(xué)院吸納畢業(yè)生進入教育部門。然而，主管單位在每個財政年之初不知道會增加多少人，而只是依據(jù)相關(guān)部門的方案估量。在新學(xué)年度，畢業(yè)生來了，他們被縣政府、財政局、人事局及教育局聯(lián)合聘用（他們的聘用由縣政府、財政局、人事局及教育局的共同商量?打算）。但這些新職員通常無法馬上領(lǐng)到工資，拖欠工資是經(jīng)常的事，他們的工資一般是被整合（工資預(yù)算的編制支配）到在下一個預(yù)算年度的基數(shù)里。而在這種過程中，年復(fù)一年，三個縣的財政供給人員在快速增長。三個縣在公用經(jīng)費的預(yù)算編制中有所不同。在G縣和I縣，有兩種描述預(yù)算過程和結(jié)果的版本。一個來自縣長的版本，提到公用經(jīng)費的預(yù)算由兩部分組成。其中一部分是依據(jù)固定配額和政府所屬的各部門、單位的公務(wù)員數(shù)量來打算預(yù)算。比如，在2001、2002年，G縣按行政部門每人150元，事業(yè)單位每人100元來制定預(yù)算。除了固定的按人頭的預(yù)算，其余的就依據(jù)需要和優(yōu)先的政策打算。相反，各個部門領(lǐng)導(dǎo)的說法又構(gòu)成另一個版本，他們聲稱，最近這些年根本就沒有公用經(jīng)費。這其中有兩個緣由：一是，他們根本就不能為本部門制定預(yù)算，通常，在縣里就沒有特地為各個部門制定公用經(jīng)費預(yù)算的傳統(tǒng)。其次，雖然配額預(yù)算原則大家都知道，但他們認為那都是無法實現(xiàn)的。在他們看來，資金的安排與預(yù)算毫無關(guān)聯(lián)。至于教育部門，凡有資金需求時，縣教育局和學(xué)校就向縣財政局提出申請報告，有時候會得到支持，但被拒絕的時候更多。縣長和各部門領(lǐng)導(dǎo)兩種說法的嚴峻反差源于預(yù)算決策的極端不透亮?????化。在其中一個縣，縣長介紹說，遞交給人民代表大會和各主管局長的是一個總體的預(yù)算，除此之外，縣里還有一個具體的預(yù)算，它包含每個部門每個單位具體預(yù)算是多少。只有3個人知道這個具體預(yù)算：縣長自己，縣財政局局長，縣人大主席?？h長認為，假如讓大家都知道這個預(yù)算，“全部的人會來鬧事。那將會帶來很多麻煩?！蹦壳暗姆绞绞亲詈玫奶幚矸绞?。由于預(yù)算的不公開性使那些“靠邊站”的官員們產(chǎn)生了很多懷疑。我們經(jīng)常能聽到這樣的話：莫非你真的信任的確有一個具體的預(yù)算？或者誰知道有多少人真正知道這個具體的預(yù)算？一些部門領(lǐng)導(dǎo)認為公用經(jīng)費預(yù)算沒有得到執(zhí)行的緣由之一是縣級政府的巨額赤字。預(yù)算法規(guī)定要求基層政府保持預(yù)算平衡；然而，全部的縣級財政都消滅赤字。依據(jù)一些部門官員的解釋，誰也不知道預(yù)算過程的真正內(nèi)幕，大家知道的是，為了與法律保持全都，政府先接受配額基數(shù)法制定一個公用經(jīng)費預(yù)算，然后呈交一個收支平衡的預(yù)算方案給人民代表大會審議。批準之后，縣政府將重新遞交一個附件，在附件中提出赤字和調(diào)整預(yù)算的要求?？陀^地講，人民代表大會的審議和批準過程不過走形式。在所調(diào)查的三個縣里都有一個浩大的人民代表大會。一個縣的人大代表由160人左右組成。在這幾個縣中，據(jù)說G縣人大會作用較為突出。在這一地區(qū)人大主席通常都是那些退居二線的人。他們一般都是原來縣里的縣長或黨委書記，現(xiàn)在在這個職位上發(fā)揮余熱。但G縣的人大主席是一個例外。他被授予這一職位之前只是一個副縣長，因此很想在這個職位上連續(xù)有大的作為。特殊應(yīng)指出的是，G縣是上述縣長訪談記錄所涉及的縣?？梢?，就是在這個以人大作用突出而出名的縣也僅僅只有三個人知道政府預(yù)算的真正狀況和細節(jié)。又同樣依據(jù)這個縣長的說法，通過人大代表會議批準只不過是一個簡潔的舉手表決儀式。在這個地區(qū)，人大很大程度上仍舊只不過是一個走過場的的機構(gòu)。在I縣和G縣，這種預(yù)算決策集中化的一個直接后果是：教育行政部門對于學(xué)校公用經(jīng)費問題毫無發(fā)言權(quán)。在I縣，教育行政部門更是被邊緣化，由于資金根本就不通過教育部門而是直接被分發(fā)到各個學(xué)區(qū)和學(xué)校。因此，通常他們也就根本不知道下發(fā)到學(xué)校的實際數(shù)額。當(dāng)上級的教育主管部門，如教育部或省教育局要求關(guān)于教育財務(wù)的數(shù)據(jù)報告時，教育局只能是簡潔地去縣財政局抄一份數(shù)據(jù)遞交上去。這種預(yù)算的政治架構(gòu)所帶來結(jié)果就是教育部門事權(quán)與財權(quán)的分別。就教育的進展來說，中華人民共和國《教育法》明確規(guī)定這種分別是不允許的。這種做法同時也剝奪了行政部門對縣領(lǐng)導(dǎo)和財政局的監(jiān)督，致使他們的行為實際上變成根本沒有監(jiān)督。依據(jù)對學(xué)校校長的訪談，從他們的角度來看，得到撥款的可能性主要取決于以下三個因素：一為不失時機地與縣財政局以及縣政府官員取得聯(lián)系的技巧與毅力；二為與關(guān)鍵人物的私人關(guān)系；三為其所要解決的問題本身的重要性。其中其次個因素至為重要，而縣直屬學(xué)校在這方面的優(yōu)勢不言而喻。由于縣政府官員的子女多數(shù)進入這些學(xué)校就讀，因而這些學(xué)校的老師和領(lǐng)導(dǎo)有更多的機會與這些政府領(lǐng)導(dǎo)建立私人關(guān)系，從而向他們尋求資助。很明顯，從這種來自基層的人員的角度，相關(guān)的決策在很大程度上依靠于縣政府官員以及縣財政負責(zé)人的個人推斷與考慮。換句話說，在財政預(yù)算過程中的不透亮?????性與暗箱操作特征使得財政預(yù)算與資金安排的決策在很大程度上個人說了算。事實上，這種支配方式也導(dǎo)致了這些部門在進行資金預(yù)算時，更傾向于優(yōu)先滿足自己機構(gòu)的需求，而非其所服務(wù)的領(lǐng)域的需求。舉例來說，2000年G縣教育局得到縣財政局13萬元用于公用經(jīng)費的財政撥款，而這些撥款全部用于教育局內(nèi)部。也就是說，各學(xué)校未能從教育局獲得任何財政撥款以應(yīng)付其公用經(jīng)費開支。這一狀況緣于財政局的資金預(yù)算與決策基于各單位的申報狀況，而教育局的申報首先考慮自身的直接需求；而且其13萬元的撥款甚至遠遠不能解決教育局自身的日常開支需求。3.3受益者與非受益者在筆者組織的一次預(yù)算分析研討會上，一位政府官員表示政府的存在是為了給我們支付工資。在這些調(diào)查縣，人員經(jīng)費支出優(yōu)先于公用經(jīng)費支出的政策已將政府財政資源消耗殆盡。一些縣明確地將公用經(jīng)費限制為人員開支的10%.由于公務(wù)人員快速而持續(xù)的增加，這種狀況進一步被惡化。在I縣，財政供給人員以每年新增300人的速度在增加，這些新增人員的工資就需財政支出180萬元；與之相對，1999年該縣地方本級財政收入的總增加額僅為96萬元。另外，中心政府規(guī)定的工資及福利增長也給地方財政資源增加了巨大壓力。這些縣財政供給人員中的冗員問題，不僅是其各上級政府頭疼的問題，也是各縣級政府公開談?wù)摰膯栴}，實際上每個縣的年度預(yù)算草案中都有關(guān)于該問題的闡述。關(guān)鍵是，談?wù)摎w談?wù)?，既有的做法仍舊在連續(xù)，冗員不斷在增加。在省級政府制訂的轉(zhuǎn)移支付方案中，對于財政供給人員超編問題是有所考慮的。在制訂一般性轉(zhuǎn)移支付的公式中，標準支出是以標準財政供給人員而不是實際財政供給人員為基準的。也就是說，在這些嚴峻依靠上級轉(zhuǎn)移支付的縣里，縣政府增加供給人員的打算不能帶來財力的增加。其次，在上級政府逐步升級的要求削減冗員的壓力下，縣級政府實際上有很多對策。例如，“游擊戰(zhàn)術(shù)”，即在削減行政編制時，將多余人員轉(zhuǎn)為事業(yè)編制。還有“帽子戲法戰(zhàn)術(shù)”，即不確定編制這種帽子具體落在哪個人頭上，而是在大家頭上相機輪番戴著。等等。世界銀行在分析當(dāng)前由我國中心政府發(fā)起的預(yù)算改革中指出，當(dāng)前改革接受零基預(yù)算的方法，以形成優(yōu)先解決公共支出的新體系。在改革開頭的幾年中，零基預(yù)算的確可以成為促使預(yù)算人員重新考慮總預(yù)算撥款問題的有效工具，但將零基預(yù)算作為目前各級政府預(yù)算程序改革的重頭戲卻引出了一系列重要問題。這是由于，在一些地方政府中財政預(yù)算的大部分用于工資發(fā)放，而這一部分根本沒有包括在零基預(yù)算實踐中。[14]田野調(diào)查結(jié)果表明，在我們調(diào)查縣這樣的挑戰(zhàn)更加嚴峻。產(chǎn)生此類現(xiàn)狀的緣由有兩個。首先，正如地方政府官員們反復(fù)強調(diào)的，生計問題關(guān)系地方社會穩(wěn)定。在當(dāng)?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟進展背景之下，政府機關(guān)是支配受過中、高等教育人員的最重要——假如不是唯一——的出路?？梢岳斫猓@部分人的失業(yè)壓力成為一個值得關(guān)注的因素。其次，這些地方的政府歷來就是政府公務(wù)人員的衣食父母，現(xiàn)在仍舊也是。這種景況確保了這樣一種內(nèi)在制度支配，即政府負責(zé)官員的福利，甚至包括其家屬的福利，這其中最重要的是為其子女支配工作。此外，在縣這樣的社會小環(huán)境中，人際關(guān)系交織簡單，當(dāng)?shù)匾恍┘易逶诋?dāng)?shù)赜猩习倌甑臍v史，也就有了成百名的家族成員。對任何一個公務(wù)人員的解雇，均有可能波及到其人際關(guān)系中很多人的反應(yīng)。與這些問題相聯(lián)系，盡管一些政府官員在這一過程中被邊緣化，因而對不能更多地共享預(yù)算成果而耿耿于懷；但是人們也都意識到，這種不透亮?????的預(yù)算支配對于已經(jīng)進入政府“圈內(nèi)”的人的群體利益是有好處的。我們時常發(fā)覺，關(guān)于縮減公務(wù)人員編制、以及零基預(yù)算的爭辯在這些官員中間尤其不受歡迎。正是這種試圖保持現(xiàn)狀的內(nèi)在全都性力氣如此之強，以至于一切外來的變革力氣均受到地方政府的抵制.其次，由于上述這個緣由，具有聘用公務(wù)人員權(quán)力的人有了一種具有巨大潛在價值的尋租資本。在當(dāng)?shù)兀蔀楣珓?wù)員是回報豐厚的事；因此人們千方百計查找門路，而相關(guān)決策人應(yīng)接不暇。據(jù)政府部門的統(tǒng)計，當(dāng)?shù)剞r(nóng)夫人均純收入在1000元左右徘徊，而農(nóng)夫純現(xiàn)金收入據(jù)當(dāng)?shù)厝斯懒坎怀^五成。這些縣由于是民族自治地區(qū)，各種轉(zhuǎn)移支付資金較多，各種調(diào)資政策所需的資金也基本由上級財政擔(dān)當(dāng)，加上處于高寒艱苦地區(qū)，當(dāng)?shù)毓珓?wù)員每個月的工資比農(nóng)夫一年的現(xiàn)金收入還要高。實際上，我們在調(diào)查了黑龍江、福建、四川、安徽等省的十二個縣之后發(fā)覺西部這個省的這三個縣的公務(wù)員工資水平是最高的，而且工資不拖欠狀況是最好的，而冗員問題也是最嚴峻的。實際上，也就是由于這個緣由，在調(diào)查地區(qū)已經(jīng)形成了力圖維持現(xiàn)狀的共識，這種共識強大到足以抵制任何外來的變革力氣。毫不夸張的講，在現(xiàn)實中，保證政府中“圈內(nèi)人”的“吃飯”問題已經(jīng)成為公共財政的目的本身，而不是被當(dāng)成服務(wù)公民的手段來對待。這種支配的一個社會后果便是在供應(yīng)公共服務(wù)中缺乏社會公正性。相當(dāng)多數(shù)量的公務(wù)員由于其人際關(guān)系而有機會被支配在崗，但他們的工作崗位卻并不是在公眾最需要服務(wù)的地區(qū)。這一問題在教育部門尤為突出。由于學(xué)校的分布比較分散，而那些生活在邊遠貧困地區(qū)的人們是最迫切需要教育服務(wù)的，但這個問題在現(xiàn)在的支配下沒有得到重視。學(xué)校分為這樣幾種：縣直屬學(xué)校是那些直接由縣政府撥款、并由縣政府直接管理的學(xué)校，這些學(xué)校一般位于縣城，其主要服務(wù)對象為縣城居民，包括縣政府官員及其家庭成員。鄉(xiāng)中心學(xué)校一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心；而村級學(xué)校和教學(xué)點一般分布在縣里最為邊遠的地方或最為窮困的山區(qū)，而后者的自然條件與生存環(huán)境都是最為惡劣的。以C縣為例，全縣公辦老師占老師總數(shù)的69%，但是，縣直屬學(xué)校中有86%的老師屬于公辦老師，而各教學(xué)點中絕大多數(shù)老師均非公辦。該縣把聘用老師當(dāng)作一個政策重點，每年有三十多名新教員被聘用。然而，在該縣一個并非最偏遠的農(nóng)村調(diào)查中，村長告知調(diào)查人員，該村學(xué)校由于唯一的非公辦老師離開不得不暫停辦學(xué)。盡管他們一再向縣政府和教育局反映狀況，這一問題還是拖了四年以上。直到一位新疆姑娘嫁到該村，學(xué)校才恢復(fù)辦學(xué)；而這位新疆姑娘只有學(xué)校畢業(yè)，目前她在學(xué)校做非公辦老師。3.4公民的自力更生與預(yù)算外資金實際上，如前面事例所顯示的，在當(dāng)?shù)?，為子女查找合適的老師以及為學(xué)校日常支出籌集資金，公民的自力更生不僅重要而且必不行少。在這一點上，學(xué)校校舍建設(shè)的例子更能反映問題。在這些被調(diào)查地區(qū)，縣政府很少從自己的財政收入中為學(xué)?；〒芸睢ＰＩ峤ㄔO(shè)的經(jīng)費有兩個主要來源：其一為外部資金救濟，如上級政府的轉(zhuǎn)移支付項目或國際贊助機構(gòu)的資助；其二為公民自己的社會捐、集資。近年來該調(diào)查地區(qū)最有影響的項目包括國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程（簡稱“義教工程”）與某國際贊助項目。后者不要求當(dāng)?shù)毓?yīng)配套資金。義教工程第一期則要求地方政府供應(yīng)配套資金，其基本原則為“三片”省自己供應(yīng)的資金與中心政府資金之比為1.5：1.在項目啟動之前，各省政府與教育部以及財政部就保證供應(yīng)配套資金簽署了協(xié)議；然而，協(xié)議只明確了省政府以及省以下各級政府的融資總額，而未對州/地區(qū)、縣以及鄉(xiāng)各級地方政府的分擔(dān)分額進行明確規(guī)定。這就為地方政府躲避責(zé)任和增加公眾負擔(dān)開了口子。如G縣義教工程總投資額為1485萬元人民幣，其中550萬元由中心政府支付，440萬元由省政府支付，州政府支付55萬元，縣政府支付55萬元，其余385萬元由鄉(xiāng)級政府負擔(dān)。事實上，各鄉(xiāng)級政府能調(diào)動的教育經(jīng)費只有農(nóng)村教育附加和社會捐集資（在當(dāng)?shù)厣袥]有鄉(xiāng)級財政）。這么一大筆配套資金只能靠征收捐資來解決，加大了農(nóng)夫負擔(dān)。這樣，縣政府與農(nóng)村居民負擔(dān)的配套資金比例為1：7.在田野調(diào)查中發(fā)覺了很多當(dāng)?shù)匾恍┥鐣耸浚òㄠl(xiāng)