海洋管理概論-引論

海洋管理概論管華詩王曙光主編講授：梁燕茹欽州學院海洋學院2011年春季學期引論“海洋國土”面積：我國管轄海域約為300萬平方公里，包括內(nèi)水、領(lǐng)海、毗鄰區(qū)及專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。在黃海，我國與朝鮮和韓國存在著18萬km2的爭議海區(qū)。在東海，我國固有領(lǐng)土釣魚列島被日本非法占領(lǐng)，日本與我國有16萬km2的爭議地區(qū)。在南海，有大約120萬km2里的海洋國土處于爭議中。

海島數(shù)量：我國沿海面積在500m2以上的海島共有6961個，其中面積最大的為臺灣島。海岸線長度：大陸海岸線1.8萬km，島嶼岸線1.4萬km。在漫長的人類史上，早期的人類逐水草而居，依水依海成為其必然的選擇。生活在沿海地區(qū)的人類，為了自身的生存，開始了對海洋資源的簡單利用。人類最初的海洋漁獵，航行和曬鹽的行為。經(jīng)歷了艱苦曲折的過程，人類對海洋的利用逐步形成傳統(tǒng)的海洋漁業(yè)、海上交通運輸和海洋鹽業(yè)。在我國的夏朝之時，海洋捕撈和海水制鹽就有一定的規(guī)模。沿海地區(qū)交納的貢稅主要是各種海貨和海鹽。由于海洋能夠給人類帶來財富，特別是隨著商業(yè)的發(fā)達，航海所帶來的巨大利潤，海上的軍事活動也開始了。公元前4世紀，雅典人色諾芬（公元前430—355）就認定，控制海洋對決定陸戰(zhàn)結(jié)局有重要的作用。也就是說控制海洋對繁榮經(jīng)濟有重要作用。誰控制了海洋，誰就控制了貿(mào)易。在羅馬帝國的鼎盛時期,整個地中海地區(qū)都在羅馬帝國的控制之下,并成為羅馬帝國繁忙交通的樞紐。羅馬帝國存在于公元前200年到公元后200年,大概相當于我國的漢朝時期。當羅馬帝國衰落之后,海上勢力得到重新分配,阿拉伯人通過伊斯蘭教向西擴展,占領(lǐng)了包括法國南部的大片土地,控制了整個地中海,到今天,波黑仍有伊斯蘭教盛行?？梢姾Ｑ笤跉v史上是各個帝國進行擴展,運輸貿(mào)易的主要渠道。公元1200年左右,意大利人處在歐亞交通線的中部,這是歐亞貿(mào)易的中心環(huán)節(jié),當時，意大利的航運業(yè)發(fā)達，意大利的小舟載著商品往來于塞浦路斯、君士坦丁堡等地，把巨額利潤裝進“載不動太多錢”的小舟運回意大利。意大利人從貿(mào)易中受益極大,成為一個很富有的國家。當時,出現(xiàn)了威尼斯等著名的大城市。威尼斯的海洋貿(mào)易向東擴大到土耳其,進入黑海，使其成為歐洲最富有的城市,而熱那亞則成為當時最大的城市。另一個有海洋利用傳統(tǒng)的地區(qū)是斯堪的那維亞地區(qū),包括挪威,瑞典,丹麥等國家,他們的活動遍及英國、法國、西班牙、意大利及北非的一些地區(qū),法國城市諾曼底的英語含義就是北方人建立的城市。15世紀到17世紀是歐洲開始向外擴張時期，由于土耳其關(guān)閉了歐洲向東的交通線，因此臨近大西洋且有強大的海上力量，有巨大的海洋利益和明晰的海洋意識的葡萄牙西班牙等國家開辟了新的海上通道。葡萄牙人先是在非洲西海岸尋找黃金，獵取奴隸象牙，進而控制了非洲。1487年，葡萄牙人發(fā)現(xiàn)了好望角，一條通往印度的貿(mào)易通道被發(fā)現(xiàn)了。西班牙人也不甘落后，1492年，哥倫布到達美洲。繼葡萄牙和西班牙之后，法國英國荷蘭等過也相繼向外擴張。這些歐洲國家擁有世界上最先進的船只和海上力量，瓜分了世界海洋，成為世界的統(tǒng)治者。這些歐洲國家用船把他們的語言和文化帶到世界各地，基本上形成了我們今天的這種世界語言格局。到19世紀，以英國為主的歐洲國家打開了我國的大門，英國人以租借的形式占領(lǐng)了香港。在一段漫長的歷史時期內(nèi)，世界海洋是沒有管理的，也沒有法律。海洋對所有的人和國家開放。在大的帝國消亡后，一些海洋強國如法國、英國、葡萄牙、西班牙、荷蘭等國由于各自的海洋利益，意識到有必要加強對海洋的管理，即認識到有必要在他們之間建立一個大家共同遵守的國際海洋法。所以，在海洋管理上，在17世紀世界上第一次形成沿岸國為安全起見擁有一定范圍領(lǐng)海的概念。一、海洋管理概念（一）管理的一般概念：社會的一切活動（行政的、生產(chǎn)的、經(jīng)營或其他的）為達到一定的目的，或為有效地實施法律、推行政令，或為創(chuàng)造最佳的（經(jīng)濟、資源、環(huán)境等）效益，所進行的組織、領(lǐng)導、協(xié)調(diào)和實施整體、全過程中產(chǎn)生的各種一般職能，即是管理。（二）海洋管理概念和海洋管理學1.海洋管理的概念：政府以及海洋開發(fā)主體對海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開發(fā)利用活動、海洋權(quán)益等進行的調(diào)查、決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作。2.海洋管理學的發(fā)展20世紀70年代前沒有形成綜合性的系統(tǒng)性的海洋管理理論體系。原因是：（1）海洋龐大、復雜、難以深測，不明問題多（2）海洋的資源開發(fā)從開始到發(fā)展都是分散進行的，而且是各個部門從陸上延伸到海上的，難以形成綜合的管理理論（3）海洋觀念總體薄弱，開發(fā)利用的規(guī)模較小70年代后進入一個新的發(fā)展時期。新產(chǎn)業(yè)大量增加，老產(chǎn)業(yè)得到改造。高速發(fā)展產(chǎn)生的問題：（1）環(huán)境污染、資源衰退（2）國家間海洋劃界和權(quán)益之爭大量增加（3）各行業(yè)、單位間的矛盾沖突增加這些新問題推動了海洋綜合管理理論的形成。70年代，是海洋管理思想和實踐的轉(zhuǎn)變時期。二、海洋管理對象（一）海洋自然系統(tǒng)對象是海洋管理的基本對象1.海洋自然資源系統(tǒng)根據(jù)目前的認識和利用程度分為現(xiàn)實資源（海洋生物資源、油氣資源、潮汐資源）和潛在資源（溫差能資源、鹽差能資源、大洋錳結(jié)核資源、海底熱液礦產(chǎn)資源）根據(jù)各類資源的自然、社會屬性，可分為海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋港口與航運資源、海水化學資源、海洋新能源、海洋旅游資源、海岸帶土地資源、海洋環(huán)境資源、海洋空間資源、海洋公有資源等十類。2.海洋自然環(huán)境系統(tǒng)

廣義：在海洋空間范圍內(nèi)所存在的自然現(xiàn)象和發(fā)生的自然過程的統(tǒng)一整體。海洋資源除了有物質(zhì)屬性外還有環(huán)境屬性。因為海洋自然資源的總體既構(gòu)成人類賴以生產(chǎn)和生活的物質(zhì)條件，也構(gòu)成生存和發(fā)展的自然環(huán)境的重要部分。（二）海洋的使用者及其海洋活動對象

原則上，海洋行政管理者不應(yīng)該直接參加或參與海洋開發(fā)利用的企、事業(yè)活動，而是通過對海洋開發(fā)利用的生產(chǎn)者、經(jīng)營者的監(jiān)督管理來達到其基本宗旨。各級政府海洋管理部門必須具備明確的職權(quán)，不論是來自政府的賦予還是來自法律的授權(quán)，都必須是確定性的。（三）國家管轄海域和公海大洋資源“人類共同繼承財產(chǎn)”對象世界海洋的總面積3.61億平方千米，其中沿海國家專屬經(jīng)濟區(qū)面積10940萬平方千米，國際海底區(qū)域2517萬平方千米，公海與國際海底區(qū)域的面積是一樣的。領(lǐng)海：《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，每一個國家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至按照本公約確定的基線量起不超過12海里的界限為止。專屬經(jīng)濟區(qū)：從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不超過200海里大陸架：沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外援的距離不到200海里，則擴展到200海里的距離。三、海洋管理的基本任務(wù)（一）海洋權(quán)益與權(quán)屬管理公海區(qū)域及其資源的法律地位有三項基本原則：（1）任何國家不應(yīng)對公海區(qū)域或其資源主張或行使主權(quán)權(quán)利（2）公海區(qū)域內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由管理局代表全人類行使（3）任何國家或自然人或法人，除按照本部分外，不應(yīng)對公海區(qū)域礦物主張、取得或行使權(quán)利在沿海國家管轄范圍之內(nèi)海域（內(nèi)水、領(lǐng)海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架水域），其主權(quán)和管轄權(quán)屬于各沿海國家。范圍內(nèi)海域的資源沿海國家享有完全的主權(quán)權(quán)利，即所有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)。（二）海洋開發(fā)利用和保護的宏觀調(diào)控調(diào)控手段主要有：（1）制定、實施海洋工作發(fā)展戰(zhàn)略和相應(yīng)的海洋管理政策（2）利用海洋區(qū)劃和規(guī)劃進行調(diào)控（3）運用法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技術(shù)標準制度手段（4）行政、經(jīng)濟和宣傳教育手段（三）海洋管理的監(jiān)督職能1.監(jiān)督的意義和作用：監(jiān)督是實行控制的主要手段；保證管理行為的連續(xù)性，不發(fā)生中斷。2.監(jiān)督的方式

①行政管理系統(tǒng)的逐級監(jiān)督——通過下級行政機關(guān)對上級行政機關(guān)負責并報告工作，進行逐級監(jiān)督；②現(xiàn)場和執(zhí)行過程的監(jiān)督——主管部門或上級機關(guān)深入基層，深入現(xiàn)場、檢查、監(jiān)督任務(wù)的實施安排和具體的執(zhí)行；③通過各種信息系統(tǒng)進行監(jiān)督——比如工作總結(jié)、統(tǒng)計資料、審計資料、公報、通報、季報與年報等；④有組織的群眾監(jiān)督⑤其他——執(zhí)法管理監(jiān)督、標準計量管理機構(gòu)的技術(shù)監(jiān)督、組織專門力量視察性監(jiān)督等。（四）海洋管理的監(jiān)測職能監(jiān)測職能發(fā)揮的三個條件：①監(jiān)測站點、監(jiān)測剖面線、監(jiān)測項目內(nèi)容、監(jiān)測方式與周期等應(yīng)有較好的空間布局的控制性、代表性和典型性。②監(jiān)測工作應(yīng)標準化、規(guī)范化，技術(shù)與方法能夠反映當代國內(nèi)外的水平，與國外同類工作應(yīng)該具有可比性。③資料信息量盡可能豐富，監(jiān)測手段多樣化，信息在空間和時間的密度較高等。（五）海洋管理的綜合管理職能1.綜合管理職能產(chǎn)生的必然性就海洋管理而言，對一種資源和一個區(qū)域環(huán)境的管理，總是會影響對其他資源、其他區(qū)域造成或大或小、或強或弱的影響，不可能是孤立的。海洋對國家和地區(qū)發(fā)展的整體利益和海洋對可持續(xù)發(fā)展的長久的支持，這種海洋管理總目標是分類的海洋行業(yè)管理難以達到的。2.海洋綜合管理與國家海洋管理體制海洋綜合管理職能的實現(xiàn)與國家整體管理體制狀態(tài)密切相關(guān)。海洋綜合管理職能能否在管理實踐中形成并發(fā)揮作用，關(guān)鍵不在綜合管理本身的合理性和科學性，在一定程度上制約的是國家海洋管理體制形式。原因在于：①國家海洋管理體制決定組織機構(gòu)系統(tǒng)，有什么樣的機構(gòu)和職責就只能發(fā)揮什么作用；②體制影響管理運行機制。四、海洋管理目標（一）海洋管理的總目標通過宏觀調(diào)控和行政，規(guī)劃，經(jīng)濟，法律以及宣傳教育等手段協(xié)調(diào)海洋資源、空間的開發(fā)利用，建立結(jié)構(gòu)、布局合理的海洋產(chǎn)業(yè)，提高海洋經(jīng)濟的產(chǎn)值，提高海洋在整個經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和影響；嚴格控制開發(fā)利用對海洋自然資源和環(huán)境的破壞，維護海洋的自然平衡與生態(tài)平衡，保持海洋的健康狀況；根據(jù)國際海洋法原則和國家政治經(jīng)濟利益，維護管轄海域的主權(quán)權(quán)利。（二）可再生資源和不可再生資源的管理目標可更新的海洋資源管理目標：在科學確定更新周期的基礎(chǔ)上，嚴格控制開發(fā)利用所造成的破壞速度，不得超過資源的更新速度，不得損害正常的更新條件，保持資源再生、補充的自然過程。不可更新的海洋資源管理目標：提高資源利用率，避免開發(fā)過程中的浪費或破壞，控制或節(jié)制開發(fā)利用速度，適當延長利用時間，同時要尋求可替代的新資源，也要防止資源開發(fā)中不利環(huán)境后果。（三）海洋環(huán)境的管理目標環(huán)境管理目標的實現(xiàn)是通過對海域的環(huán)境容量和各類環(huán)境質(zhì)量標準的制定和實施來達到。（四）海洋災害的管理目標海洋管理的減災目標是，利用多種手段、方式對海洋自然環(huán)境，特別是災害過程進行有效監(jiān)測、監(jiān)視，加強預測、預報和預警，并采取工程性的措施等，以使海洋災害造成的損失減少到最低的程度。（五）海洋管理的綜合協(xié)調(diào)目標——在整體效益原則下協(xié)調(diào)各行業(yè)管理五、海洋管理的基本原則（一）海洋綜合利用原則1.綜合利用的含義①對一個空間范圍內(nèi)的全部資源，只要是有社會可利用價值的，都應(yīng)該收在利用的范圍之中；②對這些可利用資源的開發(fā)利用，應(yīng)該施行明智的使用，應(yīng)該注意到各種資源的有關(guān)價值；③對各種資源進行和諧的和協(xié)調(diào)的管理2.綜合利用原則的重要性①提高海域的整體開發(fā)效益：海洋自然系統(tǒng)中的任何一個因素、一種資源、一個子系統(tǒng)的變化都會影響整體的變化。②有利于海域生產(chǎn)力布局，建立合理的海洋開發(fā)利用結(jié)構(gòu)③綜合利用是海洋綜合管理的基礎(chǔ)和方法：海洋綜合管理的提出，是建立在海洋綜合管理價值認識的基礎(chǔ)上。（二）海洋生態(tài)學原則海洋管理的生態(tài)學原則，就是要在海洋管理活動中，充分注意自然界諸多因子之間的關(guān)聯(lián)性，海洋生態(tài)系統(tǒng)的所有組成部分彼此的制約關(guān)系和生物與生態(tài)環(huán)境之間的平衡關(guān)系，將海洋開發(fā)利用的規(guī)模和強度控制在正常生態(tài)系統(tǒng)維持的允許范圍之內(nèi)。（三）海洋功能原則人類的開發(fā)活動只有和具體區(qū)域的功能取得一致或協(xié)調(diào)，才能取得良好的綜合效益，達到開發(fā)的預期目的。同時，也才能保證海洋作為一類資源，對人類的客觀價值。（四）開源節(jié)流和持續(xù)發(fā)展原則（1）有節(jié)制的海洋開發(fā)（2）對效率進行評價（3）建立資源的有償使用制度（4）探索海洋自然資源的特別保護措施和資源節(jié)約型海洋經(jīng)濟發(fā)展道路（五）海洋國家所有和分級管理原則1.海洋國家所有原則世界各沿海國對海洋及其資源基本上都實行國家所有制，按照一條通用的法則：本國一切自然資源都是國家財產(chǎn)，代表國家利益的政府，應(yīng)當保證資源的開發(fā)有利于整個國家。我國海洋及其資源屬國家所有，除《憲法》作了原則規(guī)定外，在自然資源法律法規(guī)也有明確規(guī)定。海洋國家所有原則，是我國海洋管理必須遵循的基本原則。2.分級管理原則1989年之前，我國海洋行政管理是集中管理型。海洋事務(wù)，包括發(fā)展的政策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、立法等統(tǒng)由國家海洋行政管理部門負責，在海區(qū)和地方的海洋管理，統(tǒng)由其派出的分局和管區(qū)等承擔。1989年海洋管理體制改革，我國沿海省、市、區(qū)逐步建立起地方的海洋行政管理機構(gòu)，開始了地方用海的新階段。六、海洋管理的基本手段1.法律手段——根據(jù)國家頒布的有關(guān)法律法規(guī)，對海洋資源、環(huán)境和海洋開發(fā)利用活動進行管理。2.行政手段——包括行政命令、指示、組織計劃、行政干預、協(xié)調(diào)指導等。其中，協(xié)調(diào)是各類海洋管理機構(gòu)的一項基本職能。3.經(jīng)濟手段——指運用經(jīng)濟措施管理海洋。經(jīng)濟措施分為獎勵性、限制性和制裁性三種。七、現(xiàn)代海洋管理的特點1.海洋管理的管理者是政府的行政機構(gòu)和官員，不是企業(yè)，事業(yè)的生產(chǎn)，經(jīng)營，業(yè)務(wù)領(lǐng)導人。海洋管理的目的是維護國家的海洋權(quán)益，合理開發(fā)利用海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護海上安全秩序等，不是組織航運，漁業(yè)，科研等生產(chǎn)，業(yè)務(wù)活動。2.管理教育很強的科學技術(shù)性。管理本身是一門科學和藝術(shù)，從這個意義上講，任何管理都有科學性。海洋管理的科學技術(shù)性是從另外的意義上講的。首先，任何管理要建立在對海洋的科學認