第一章 海洋政策

第一章海洋政策第一節(jié)政策概述一、政策的概念政策是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，根據(jù)一定的政治路線和國內(nèi)外形勢而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。海洋政策是國家政策體系中的重要組成部分，是國家為實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期或一定發(fā)展階段的海洋事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)國家發(fā)展總體戰(zhàn)略和總政策，以及國際海洋斗爭和海洋開發(fā)利用的需要而制定的有關(guān)海洋事務(wù)的行動(dòng)準(zhǔn)則。政策的特點(diǎn)1.政策具有指導(dǎo)性和約束性2.政策與國家、政黨的發(fā)展戰(zhàn)略和路線不可分離3.黨的政策和國家政策緊密聯(lián)系黨的政策通過國家政策的形式來貫徹實(shí)施；國家以黨的政策為基礎(chǔ)和依據(jù)。4.政策隨著客觀情況的變化而變化近海污染、捕撈過渡——調(diào)整海洋漁業(yè)政策二、政策的作用

（一）政策的分類根據(jù)政策所指示的方向、實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和具體程度：總政策——在全國海洋事業(yè)中起主導(dǎo)作用基本政策——某一領(lǐng)域或某一方面具體政策——為解決某一類具體問題或某一項(xiàng)工作的具體行動(dòng)準(zhǔn)則根據(jù)海洋政策涉及的領(lǐng)域：根據(jù)行業(yè)：海洋權(quán)益政策海運(yùn)政策海洋環(huán)境保護(hù)政策港口政策海洋產(chǎn)業(yè)政策鹽業(yè)政策海洋科技政策漁業(yè)政策……海洋資源礦產(chǎn)開發(fā)政策（二）海洋政策的作用1.保證國家方針政策在海洋事業(yè)中貫徹落實(shí)；2.指導(dǎo)、調(diào)整海洋事業(yè)的發(fā)展方向；3.為鞏固傳統(tǒng)的海洋事業(yè)、發(fā)展新型的海洋事業(yè)提供指導(dǎo)；4.決定海洋事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和投資方向；5.是編制海洋開發(fā)與保護(hù)計(jì)劃和規(guī)劃的重要依據(jù)；6.指導(dǎo)海洋立法，將其納入海洋法律之中；7.在某項(xiàng)海洋立法條件尚不成熟時(shí)，是今后立法的先導(dǎo)；8.無相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，是處理有關(guān)民事活動(dòng)和進(jìn)行海洋事業(yè)管理、決策的依據(jù)和基礎(chǔ)。三、制定海洋政策的程序和方法

（一）制定程序1.政策項(xiàng)目的提出、確定項(xiàng)目提出的五大途徑：（1）基層實(shí)際工作需要提出（2）編制中長期海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中提出（3）制定國家總體政策中提出（4）由國家綜合管理部門制定某些領(lǐng)域的政策提出（5）海洋行政管理部門根據(jù)需要提出2.項(xiàng)目的確定和下達(dá)：項(xiàng)目任務(wù)書經(jīng)批準(zhǔn)后以主管部門的名義下達(dá)給承擔(dān)單位。3.研究和論證擬定調(diào)研論證方案；搜集資料，分析發(fā)展中的問題；發(fā)展和管理評價(jià)；編寫專題報(bào)告和綜合的政策研究報(bào)告；研究成果評審4.決策機(jī)關(guān)決策和公布（二）制定方法1.調(diào)查研究2.定性和定量分析3.預(yù)測方法4.試點(diǎn)方法第二節(jié)中國的海洋政策一、中國海洋政策的歷史發(fā)展1.春秋戰(zhàn)國時(shí)期齊國的“官山?！闭撸}鐵專賣政策）2.東漢時(shí)期合浦太守孟嘗保護(hù)珍珠貝資源的政策——“合浦珠還”3.唐宋時(shí)代重視鹽業(yè)和海洋航運(yùn)業(yè)的政策自唐代開始在沿海港口設(shè)立專職管理機(jī)構(gòu)——市舶司，外國流入的重要商品必須由其直接收購；宋代對鹽業(yè)采取生產(chǎn)分區(qū)和運(yùn)銷劃界制度。4.明清時(shí)代的“海禁”和“遷界”政策“海禁”始于明代，“遷界”始于清朝；清朝將“海禁”和“遷界”發(fā)展為“閉關(guān)鎖國”政策。5.北洋政府的“鼓勵(lì)漁民進(jìn)入公海作業(yè)”政策與國民黨政府的“加強(qiáng)領(lǐng)海管理”政策辛亥革命后，北洋政府在實(shí)業(yè)部設(shè)立了漁業(yè)局，專司漁政農(nóng)商部下面的漁政司農(nóng)礦部的漁政科。1932年國民政府頒布“海洋漁業(yè)管理局組織條例”二、新中國成立后的海洋政策新中國成立：恢復(fù)和發(fā)展傳統(tǒng)的海洋產(chǎn)業(yè)，建立海洋科研機(jī)構(gòu)改革開放以來：“振興海業(yè)，繁榮經(jīng)濟(jì)”新時(shí)期：建設(shè)海洋強(qiáng)國海上防衛(wèi)政策；海洋權(quán)益政策；海洋漁業(yè)政策；海洋運(yùn)輸和港口建設(shè)的政策；海洋科技發(fā)展的政策；海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展政策；海洋環(huán)境保護(hù)政策《中國21世紀(jì)議程》（《中國海洋21世紀(jì)議程》）1990年第45屆聯(lián)合國大會做出決議，敦促世界各國把開發(fā)海洋、利用海洋列為國家的發(fā)展戰(zhàn)略；1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》把海洋作為重要的組成部分之一；1994年11月16日《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效；中國政府根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的精神，制訂了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》；中國的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將越來越多地依賴海洋。因此，《中國21世紀(jì)議程》把“海洋資源的可持續(xù)開發(fā)與保護(hù)”作為重要的行動(dòng)方案領(lǐng)域之一。中國擁有18000多公里的大陸岸線，約300萬平方公里的管轄海域，沿海島嶼6500多個(gè)，4億多人口生活在沿海地區(qū)，沿海地區(qū)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總產(chǎn)值的60％左右，中國近海和管轄海域蘊(yùn)藏著豐富的海洋資源，海洋環(huán)境影響氣候變化、降雨量分布和自然災(zāi)害的發(fā)生，從而可能直接或間接地影響沿海地區(qū)乃至內(nèi)陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展。所以開發(fā)海洋、保護(hù)海洋已成為中國環(huán)境與發(fā)展的不可分割的重要組成部分?，F(xiàn)代海洋開發(fā)活動(dòng)在迅速展現(xiàn)其巨大的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也帶來了一系列的資源與環(huán)境問題：近海漁業(yè)資源嚴(yán)重捕撈過度使海洋生物資源破壞嚴(yán)重；1995年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的報(bào)告指出：70％的大洋魚類資源已充分開發(fā)，處于過度捕撈的狀態(tài)。入海污染物總量不斷增加，致使某些海域環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境趨于惡化；缺乏高層次的規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制造成用海行業(yè)之間矛盾突出，開發(fā)利用不合理；全球氣候變化及沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增加使海洋性災(zāi)害頻率增高，范圍擴(kuò)大；國際海洋事務(wù)出現(xiàn)了新的形勢，維護(hù)海洋權(quán)益面臨繁重任務(wù)。★中國的海洋事業(yè)正面臨著巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇?！吨袊Ｑ?1世紀(jì)議程》是《中國21世紀(jì)議程》在海洋領(lǐng)域的深化和具體體現(xiàn)，也是《中國21世紀(jì)議程》很重要的組成部分之一，可作為海洋可持續(xù)開發(fā)利用的政策指南。三、健全和完善中國海洋政策（1）盡快建立海洋產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制；（2）科教投入不足是當(dāng)前制約海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出問題；（3）多種優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)政策；（4）制定海洋保護(hù)政策；（5）制定海洋綜合管理政策。第三節(jié)國外的海洋政策一、美國的海洋政策

美國的海洋政策有著明顯的全球性質(zhì)，其目的是謀求爭取和保持海洋各個(gè)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位。美國現(xiàn)在還沒有在《聯(lián)合國海洋法公約》上簽字，但其領(lǐng)海寬度已經(jīng)由3海里擴(kuò)大至12海里，并且規(guī)定了200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。1.美國的海運(yùn)政策

實(shí)行“促進(jìn)航運(yùn)與造船”的海運(yùn)政策，包括：（1）直接現(xiàn)金支付，以造船補(bǔ)貼和船只營業(yè)補(bǔ)貼的形式提供支持；（2）稅收支援，特別規(guī)定對留作新船建設(shè)的那部分收入可以延期納稅；（3）信貸援助，以貸款形式支持造船；（4）以物代金補(bǔ)貼，將聯(lián)邦所造船只設(shè)備價(jià)撥私人經(jīng)營；官職性補(bǔ)貼；（5）外貿(mào)性補(bǔ)貼等。2.美國的漁業(yè)政策50年代，對漁撈和水產(chǎn)加工加大投資；進(jìn)出口關(guān)稅收入的30％用于漁撈和加工的科技工作等。60年代實(shí)行對漁撈裝備的進(jìn)一步補(bǔ)貼政策提出維持“最適持續(xù)產(chǎn)量”的新政策。3.美國關(guān)于防止海洋污染的政策目前已制定了控制點(diǎn)源污染的標(biāo)準(zhǔn)1990年頒布了《美國石油污染防止法》

4.美國的海洋科技政策1986年率先制定了“全球海洋科學(xué)規(guī)劃”1990年發(fā)表“90年代海洋科技發(fā)展報(bào)告”

美國的天然海洋：規(guī)劃海洋變化的方向》皮尤（Pew）海洋委員會，2003年6月《美國海洋開發(fā)當(dāng)前面臨著以下5大嚴(yán)重危機(jī)：1.沿海無序開發(fā),沿海敏感生境消失，2.嚴(yán)重的海洋污染；3.過度捕撈；4.外來物種入侵，達(dá)374種，其中150種是自1970年以來引入；5.氣候變化的影響.加強(qiáng)海洋管理的5項(xiàng)建議：1.頒布《國家海洋政策條例》；2.成立區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)理事會；3.建立全國海洋保留地體系，4.建立獨(dú)立的國家海洋部；5.成立跨部門常設(shè)海洋理事會提高聯(lián)邦政府對海洋科學(xué)能力投資有關(guān)濱海地區(qū)開發(fā)、保持沿海水域清潔、恢復(fù)美國海洋漁業(yè)、指導(dǎo)海水增養(yǎng)殖發(fā)展等方面的建議《21世紀(jì)的海洋藍(lán)圖》美國海洋政策委員會，2004年1.總原則的修訂（l）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)沿海州的重要作用；（2）包納所有的沿海區(qū)和決策者，包括五大湖區(qū)、美國領(lǐng)地和部族等；（3）報(bào)告的許多部分對氣候變化問題及其對海岸和海洋的影響；（4）充分認(rèn)識到有關(guān)海洋文化遺產(chǎn)的重要性；（5）探討政策建議實(shí)施所需的經(jīng)費(fèi)投入。

2.主要內(nèi)容：1.我們的海洋：國家資產(chǎn)；2.新海洋政策體制；3.海洋管理理念：教育和公眾意識的重要性；4.濱海區(qū)人類的生存：5經(jīng)濟(jì)增長與海岸保護(hù)；清潔水優(yōu)先：沿海和海洋水質(zhì)；6.海洋的活力：改善海洋資源的利用和保護(hù)；7.基于科學(xué)的決策，增進(jìn)人們對海洋的認(rèn)識；8.全球海洋：國際政策中的美國伙伴關(guān)系；9.實(shí)施新的國家海洋政策：第一年的啟動(dòng)總經(jīng)費(fèi)為15億美元，此后逐年上升到39億美元。

2006.9美國海洋行動(dòng)計(jì)劃——布什政府對美國海洋政策委員會的回應(yīng)二、日本的海洋政策20世紀(jì)60年代中期以后，日本海洋開發(fā)經(jīng)費(fèi)大幅度增長，差不多每1～2年就翻一番1978年，制定海洋政策及發(fā)展規(guī)劃，編寫了《海洋開發(fā)設(shè)想和科學(xué)研究課題調(diào)查報(bào)告》80年代日本的海洋政策核心是大力推進(jìn)日本的海洋開發(fā)事業(yè)1997年制定了面向21世紀(jì)的“海洋開發(fā)推進(jìn)計(jì)劃”和“海洋科技發(fā)展計(jì)劃”東海是一片由中、日、韓三國領(lǐng)土環(huán)繞形成的半封閉海域，東海蘊(yùn)藏豐富資源的東海大陸架位于三國之間，是中國大陸領(lǐng)土的自然延伸。由于東海最寬處僅為360海里，如中日劃定各自200海里海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)時(shí)難免會發(fā)生重疊。為此，日本向中國提出，日中海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)依據(jù)海岸中間線來劃分。而中國不予承認(rèn)，堅(jiān)持按大陸架自然延伸的原則，認(rèn)為海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)分界應(yīng)在沖繩海槽一帶。三、澳大利亞的海洋政策1.海洋資源開發(fā)利用政策在現(xiàn)存的石油和礦產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)外形勢的變化更新政策，并逐步提高決策的一貫性、安全性和穩(wěn)定性。2.海洋漁業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展綜合水產(chǎn)工業(yè)，支