第一章 政府預(yù)算概論

政府預(yù)算課程簡(jiǎn)介浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院公共管理系2013.9.4第一章政府預(yù)算概論第一節(jié)政府預(yù)算的內(nèi)涵第二節(jié)政府預(yù)算的原則第三節(jié)政府預(yù)算政策第四節(jié)政府預(yù)算的職責(zé)功能什么是預(yù)算？從形式上看，預(yù)算是一個(gè)有關(guān)收支計(jì)劃的報(bào)告或報(bào)告匯編，它涉及一個(gè)組織（政府）的財(cái)務(wù)狀況，包括未來(lái)期望的收入、支出和業(yè)績(jī)。預(yù)算報(bào)表與會(huì)計(jì)報(bào)表的區(qū)別？政府預(yù)算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的具有法律效力政府(年度)財(cái)政收支計(jì)劃。是政府籌集、分配和管理財(cái)政資金及宏觀調(diào)控的重要工具。什么是預(yù)算？狹義的預(yù)算：預(yù)算文件或預(yù)算書(shū)（靜態(tài)）廣義的預(yù)算：編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算、審計(jì)結(jié)果的公布與評(píng)價(jià)等所有環(huán)節(jié)。（動(dòng)態(tài)）什么是預(yù)算？國(guó)家的政府預(yù)算包括哪三方面內(nèi)容一、政府預(yù)算的規(guī)模與結(jié)構(gòu)：收入和支出的種類(lèi)和數(shù)量，及其表現(xiàn)出的收支性質(zhì)和作用；二、政府預(yù)算管理體制：各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)與部門(mén)在處理收支問(wèn)題上的關(guān)系、地位和責(zé)任；三、政府預(yù)算管理流程：在收入和支出的實(shí)現(xiàn)上所必須經(jīng)過(guò)的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、管理和監(jiān)督等預(yù)算過(guò)程。討論：政府預(yù)算到底是一個(gè)什么問(wèn)題？“公共預(yù)算是政府關(guān)于未來(lái)某個(gè)時(shí)期（例如一年）的收支測(cè)算，是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，或者是一個(gè)讓人乏味的會(huì)計(jì)問(wèn)題?！?/p>

你認(rèn)可這種看法嗎？你認(rèn)為政府預(yù)算應(yīng)該是屬于哪個(gè)學(xué)科的問(wèn)題，財(cái)政學(xué)還是政治學(xué)或公共管理學(xué)？政府預(yù)算內(nèi)涵形式：政府年度財(cái)政收支計(jì)劃性質(zhì)：具有法律效力的文件內(nèi)容：集中性財(cái)政資金的分配過(guò)程程序：預(yù)算是通過(guò)政治程序決定的決策過(guò)程：公共選擇機(jī)制政治學(xué)的視角經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角法學(xué)的視角二、政府預(yù)算的基本特征綜合性集中性法律性公共性計(jì)劃性第二節(jié)政府預(yù)算原則預(yù)算原則：政府確定預(yù)算形式和編制預(yù)算的指導(dǎo)思想與準(zhǔn)則。西方政府預(yù)算原則帶有立法控制性的預(yù)算原則（尼琪、諾馬克）帶有行政主動(dòng)性的預(yù)算原則（史密斯）

尼琪（F·Nitti）預(yù)算原則尼琪是意大利財(cái)政學(xué)者，他提出的預(yù)算原則包括以下六個(gè)方面的內(nèi)容公開(kāi)性原則確定性原則統(tǒng)一性原則（各項(xiàng)收支編列的標(biāo)準(zhǔn)）總括性原則（歸一性原則）分類(lèi)性原則年度性原則諾馬克（F·Neumark）預(yù)算原則諾馬克是德國(guó)財(cái)政學(xué)家，他所提出的預(yù)算原則包括以下八個(gè)方面的內(nèi)容公開(kāi)性原則明了原則事前決定原則嚴(yán)密原則（收入、支出的設(shè)置）界限原則單一原則不相屬原則（收入、支出項(xiàng)目之間無(wú)特別的相屬關(guān)系）完全原則一般性預(yù)算原則完整性完整地反映政府全部的預(yù)算收支活動(dòng)，它是建立規(guī)范化、法制化預(yù)算的前提條件；預(yù)算收支要按照統(tǒng)一科目、口徑、程序編報(bào)；預(yù)算執(zhí)行以一年為標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算年度統(tǒng)一性年度性可靠性預(yù)算收支數(shù)字指標(biāo)設(shè)計(jì)依據(jù)必須真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠；不得假定…預(yù)算編制完成，要經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，使其成為具有法律效力的文件；預(yù)算的形成和執(zhí)行是透明的、受公眾監(jiān)督的；納稅人的權(quán)利法律性公開(kāi)性三、史密斯（H·D·Smith）預(yù)算原則1945年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算局局長(zhǎng)史密斯提出八點(diǎn)預(yù)算原則有利于行政部門(mén)計(jì)劃加強(qiáng)行政責(zé)任原則適當(dāng)加強(qiáng)行政主動(dòng)性原則預(yù)算收支在時(shí)間上要保證靈活性以政府預(yù)算報(bào)告為依據(jù)原則預(yù)算的工具必須充分預(yù)算程序多樣化原則預(yù)算必須“上下結(jié)合”我國(guó)的政府預(yù)算原則完整統(tǒng)一原則公開(kāi)透明原則績(jī)效管理原則平衡穩(wěn)健原則第三節(jié)政府預(yù)算政策財(cái)政政策與預(yù)算政策手段財(cái)政政策的概念：通過(guò)政府預(yù)算、稅收和公共支出等手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的長(zhǎng)期財(cái)政戰(zhàn)略和短期財(cái)政策略。第三節(jié)政府預(yù)算政策側(cè)重于手段的財(cái)政政策定義：“財(cái)政政策是稅制、公共支出、舉債等種種舉措的整體，通過(guò)這些手段，作為整個(gè)國(guó)家支出組成部分的公共消費(fèi)與投資在總量和配置上得以確定下來(lái)，而且私人投資的總量與配置受到直接或間接的影響?！薄猇.安蓋笛第三節(jié)政府預(yù)算政策側(cè)重于目標(biāo)的財(cái)政政策定義：“‘財(cái)政政策’一詞業(yè)已形成一種特殊的思想和研究領(lǐng)域，即研究有關(guān)國(guó)家資源的充分、有效利用以及維護(hù)價(jià)格水平穩(wěn)定等問(wèn)題。財(cái)政政策的短期目標(biāo)是消除經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的影響，而它的長(zhǎng)期目標(biāo)是防止長(zhǎng)期停滯和通貨膨脹，與此同時(shí)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供一個(gè)有利的環(huán)境?！薄駝诰S斯第三節(jié)政府預(yù)算政策財(cái)政政策概念界定的側(cè)重為什么會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移？池塘社會(huì)經(jīng)濟(jì)私人部門(mén)市場(chǎng)水庫(kù)公共經(jīng)濟(jì)公共部門(mén)政府自由資本主義時(shí)代政府職能：守夜人，國(guó)防、司法、公共工程和公共機(jī)關(guān)財(cái)政收支平衡的原則財(cái)政政策目標(biāo)有限凱恩斯主義：政府調(diào)節(jié)消費(fèi)、投資需求，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能非經(jīng)濟(jì)因素：公共管理職能，兩次大戰(zhàn)，福利國(guó)家，行政機(jī)構(gòu)擴(kuò)張第三節(jié)政府預(yù)算政策預(yù)算政策手段財(cái)政政策手段預(yù)算公共收入稅收公債公共支出一般性公共支出政府投資第三節(jié)政府預(yù)算政策預(yù)算政策手段池塘社會(huì)經(jīng)濟(jì)民間部門(mén)市場(chǎng)水庫(kù)公共經(jīng)濟(jì)公共部門(mén)政府公共收入公共支出公共支出預(yù)算政策控制、調(diào)節(jié)財(cái)政收支規(guī)模收支差額收支結(jié)構(gòu)民間部門(mén)的可支配收入政府的投資規(guī)模和消費(fèi)總額經(jīng)濟(jì)中的貨幣流通量第三節(jié)政府預(yù)算政策預(yù)算政策手段對(duì)社會(huì)總需求的影響池塘社會(huì)經(jīng)濟(jì)私人部門(mén)市場(chǎng)水庫(kù)公共經(jīng)濟(jì)公共部門(mén)政府公共收入公共支出公共支出預(yù)算政策控制、調(diào)節(jié)赤字預(yù)算（刺激需求）盈余預(yù)算（抑制需求）平衡預(yù)算（維持需求）第三節(jié)政府預(yù)算政策預(yù)算政策的類(lèi)型及分析綜合性的預(yù)算政策年度平衡預(yù)算政策周期平衡預(yù)算政策功能財(cái)政預(yù)算政策充分就業(yè)預(yù)算平衡政策第三節(jié)政府預(yù)算政策年度平衡預(yù)算政策定義：每一年的財(cái)政收支結(jié)果都應(yīng)是平衡的預(yù)算。量入為出的財(cái)政理念，控制、管理政府財(cái)政活動(dòng)。小政府挑戰(zhàn)：社會(huì)高度工業(yè)化、市場(chǎng)失靈、宏觀經(jīng)濟(jì)失調(diào)、公眾對(duì)公共服務(wù)的需求、導(dǎo)致政府支出擴(kuò)張。第三節(jié)政府預(yù)算政策功能財(cái)政預(yù)算政策定義：以財(cái)政措施實(shí)施的后果對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的作用為依據(jù)來(lái)安排政府的預(yù)算收支。實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。消除失業(yè)和通貨膨脹（赤字預(yù)算和盈余預(yù)算）達(dá)到社會(huì)最佳投資水平和利率水平（公債發(fā)行和清償）收支差額（中央銀行借款、增發(fā)貨幣；償還借款，買(mǎi)入公債）第三節(jié)政府預(yù)算政策周期平衡預(yù)算政策定義：在預(yù)算收支的對(duì)比關(guān)系上，應(yīng)在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)保持收支平衡，而不是在某個(gè)特定的財(cái)政年度或一個(gè)日歷時(shí)期內(nèi)保持平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展下降階段：政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大支出和減少稅收，以增加消費(fèi)和促進(jìn)投資，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力。（赤字預(yù)算）經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇階段，投資增加和失業(yè)減少時(shí)，適當(dāng)減少政府支出，或酌情提高稅率增加稅收，減少通貨膨脹壓力。（盈余預(yù)算）第三節(jié)政府預(yù)算政策充分就業(yè)預(yù)算平衡政策定義：按照充分就業(yè)條件下估計(jì)的國(guó)民收入規(guī)模來(lái)安排預(yù)算收支，達(dá)到預(yù)算平衡。收入支出充分就業(yè)的情況（4%失業(yè)率）收入支出實(shí)際情況（10%失業(yè)率）第三節(jié)政府預(yù)算政策綜合性的預(yù)算政策年度平衡預(yù)算政策功能財(cái)政預(yù)算政策經(jīng)濟(jì)自由主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)間資源的

“配置”、“分配”凱恩斯主義政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)考充分就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)周期平衡預(yù)算政策充分就業(yè)預(yù)算平衡政策綜合性的預(yù)算政策第四節(jié)政府預(yù)算的職責(zé)功能政府預(yù)算職責(zé)功能的歷史演進(jìn)預(yù)算發(fā)展的早期階段，其功能主要是分配和監(jiān)督以現(xiàn)代政府預(yù)算制度最早出現(xiàn)的英國(guó)為例：13世紀(jì)初為萌芽時(shí)期，18世紀(jì)末、19世紀(jì)初最終確立下來(lái)，中間經(jīng)歷了五、六百年的時(shí)間。最初表現(xiàn)在課稅權(quán)上(收入權(quán))以后擴(kuò)大到爭(zhēng)奪財(cái)政資金支配權(quán)上（支出權(quán)）要求取消封建統(tǒng)治階級(jí)對(duì)財(cái)政的控制和在財(cái)政上享受的特權(quán)。（控制特權(quán)）農(nóng)奴社會(huì)，財(cái)政活動(dòng)存在沒(méi)有政府預(yù)算制度11世紀(jì)以前1689年《權(quán)利法案》問(wèn)世政府預(yù)算法律先導(dǎo)1789年《聯(lián)合王國(guó)總基金法案》預(yù)算產(chǎn)生的標(biāo)志《大憲章》出臺(tái)政府預(yù)算制度萌芽標(biāo)志1215年英國(guó)政府預(yù)算產(chǎn)生背景及其過(guò)程其它國(guó)家：法國(guó)大革命，《人權(quán)宣言》，1817年，確立預(yù)算制度。美國(guó)，1800年，規(guī)定財(cái)政部要向國(guó)會(huì)報(bào)告財(cái)政收支；1921年，通過(guò)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》。核心問(wèn)題：控制稅收、控制支出。預(yù)算的主要功能：法律控制職責(zé)，通過(guò)控制稅收來(lái)控制支出，監(jiān)管財(cái)政“不能干什么”；管理職責(zé)，政府行政管理依據(jù)預(yù)算展開(kāi)。政府職能擴(kuò)大階段，擴(kuò)展到調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能。政府預(yù)算派生出積極的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)功能，決定財(cái)政“應(yīng)該干什么”。綜上，政府預(yù)算的職責(zé)功能主要包括：分配、調(diào)控、監(jiān)督三大功能。二、政府預(yù)算的職能1、分配功能：籌集資金、供應(yīng)資金２、宏觀調(diào)控功能運(yùn)用收支規(guī)模，調(diào)節(jié)總供給和總需求平衡調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，合理配置資源社會(huì)公平分配：稅收、轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼３、監(jiān)督控制功能：經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、依法理財(cái)?shù)谒墓?jié)政府預(yù)算的職責(zé)功能政府預(yù)算的財(cái)政分配功能各地區(qū)各部門(mén)各企業(yè)單位個(gè)人政府各部門(mén)稅收公債上繳利潤(rùn)重點(diǎn)建設(shè)行政教科文衛(wèi)提供公共物品國(guó)防政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能通過(guò)預(yù)算收支規(guī)模的變動(dòng)，調(diào)節(jié)社會(huì)總供給和總需求的平衡總供給：進(jìn)入市場(chǎng)交換的全部商品總和市場(chǎng)總需求：有貨幣支付能力的對(duì)商品物資的需求總和預(yù)算收入政府預(yù)算支出市場(chǎng)需求供給政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能通過(guò)調(diào)整政府預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，進(jìn)行資源的合理配置調(diào)節(jié)公共部門(mén)與民間部門(mén)之間的資源配置

民間部門(mén)公共部門(mén)公共部門(mén)公共部門(mén)政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能通過(guò)調(diào)整政府預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，進(jìn)行資源的合理配置調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的各種比例關(guān)系和結(jié)構(gòu)1.調(diào)節(jié)資源在地區(qū)之間的配置。東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)

民間部門(mén)

民間部門(mén)民間部門(mén)公共部門(mén)公共部門(mén)公共部門(mén)政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能通過(guò)調(diào)整政府預(yù)算收支結(jié)構(gòu)，進(jìn)行資源的合理配置調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的各種比例關(guān)系和結(jié)構(gòu)2.調(diào)節(jié)資源在地區(qū)之間的配置。（增量、存量）

農(nóng)業(yè)

工商業(yè)服務(wù)業(yè)公共部門(mén)公共部門(mén)公共部門(mén)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)算支出中的直接投資對(duì)不同產(chǎn)業(yè)區(qū)別對(duì)待的稅收、財(cái)政補(bǔ)貼政策政府預(yù)算的宏觀調(diào)控功能公平社會(huì)分配富裕階級(jí)中產(chǎn)階級(jí)低收入階級(jí)公共服務(wù)公共服務(wù)公共服務(wù)政府預(yù)算的監(jiān)督控制功能反應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r各地區(qū)各部門(mén)各企業(yè)單位個(gè)人政府各部門(mén)的活動(dòng)情況稅收公債上繳利潤(rùn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)效益水平國(guó)家各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事業(yè)的發(fā)展情況政府預(yù)算的監(jiān)督控制功能反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)督各方依法理財(cái)預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算的最終目的。維護(hù)公民與政府之間的契約關(guān)系制度作為財(cái)政的控制系統(tǒng)，本身是制度體系（部門(mén)預(yù)算制度、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度）政府預(yù)算定義：是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的具有法律效力政府(年度)財(cái)政收支計(jì)劃。是政府籌集、分配和管理財(cái)政資金及宏觀調(diào)控的重要工具。狹義的預(yù)算：預(yù)算文件或預(yù)算書(shū)（靜態(tài)）廣義的預(yù)算：編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、決算、審計(jì)結(jié)果的公布與評(píng)價(jià)等所有環(huán)節(jié)，是整個(gè)預(yù)算制度。（動(dòng)態(tài)）三大內(nèi)容：政府預(yù)算的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，政府預(yù)算管理體制，政府預(yù)算管理流程。課后復(fù)習(xí)1政府預(yù)算內(nèi)涵形式：政府年度財(cái)政收支計(jì)劃性質(zhì)：具有法律效力的文件內(nèi)容：集中性財(cái)政資金的分配過(guò)程程序：預(yù)算是通過(guò)政治程序決定的決策過(guò)程：公共選擇機(jī)制政治學(xué)的視角經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角法學(xué)的視角課后復(fù)習(xí)2課后復(fù)習(xí)3理念（政治）“管好錢(qián)袋子”“用好錢(qián)袋子”理念（經(jīng)濟(jì)）小政府VS大政府政府內(nèi)部政府與經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代政府預(yù)算制度產(chǎn)生課稅權(quán)財(cái)政控制權(quán)政府預(yù)算的職責(zé)功能監(jiān)督、控制財(cái)政分配宏觀調(diào)控映國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)督各方依法理財(cái)集中分配預(yù)算收支規(guī)?！鐣?huì)總供給、總需求預(yù)算收支結(jié)構(gòu)——資源合理分配公平社會(huì)分配預(yù)算原則（西）立法控制性（尼