第一章 公共行政學(xué)概述(定稿)

公共行政學(xué)授課教師：薛泉聯(lián)系電話664508電子信箱：xuequan@126.com辦公地點(diǎn)：7B313授課與考核《公共行政學(xué)》48個(gè)課時(shí)，每周3個(gè)課時(shí)（共16周），3個(gè)學(xué)分。上課方式：教師講授（60%）+案例討論（30%）+課堂問(wèn)答（10%），鼓勵(lì)同學(xué)們積極參與課堂討論與問(wèn)答。期中布置課后或當(dāng)堂作業(yè)一次（占10分）?？己朔绞綖槠谀┛荚嚦煽?jī)（70%）+平時(shí)成績(jī)（包括課堂成績(jī)10%+作業(yè)成績(jī)10%+考勤成績(jī)）。課堂筆記不作要求，建議做筆記。每章結(jié)束后可以復(fù)制教師課件。想考滿分嗎？課堂之上不想?yún)⑴c？期末考試滿分難考？期中作業(yè)難考滿分？平時(shí)成績(jī)滿分秘笈丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史（修訂版）》，武漢大學(xué)出版社，2004丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005年版其他可選書籍[美]丹尼爾?雷恩：《管理思想史（第五版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009唐興霖：《公共行政學(xué)：歷史與思想》，中山大學(xué)出版社，2000期末考試滿分秘笈張國(guó)慶：《公共行政學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社，2007[美]羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑（第六版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002第一章公共行政概述二、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生2四、中國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展4一、公共行政的涵義31三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

33五、案例分析35本章結(jié)構(gòu)一、公共行政的涵義在中國(guó)語(yǔ)境中：行政學(xué)=行政管理=公共行政公共行政學(xué)源自西方：PublicAdministration/Administration區(qū)別于Management。英譯漢的誤差導(dǎo)致了名稱的差別。我們使用“公共行政”，突出“公共性”。管轄對(duì)象的公共性政府本身的公共性西方學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)的界定1.從政府組織結(jié)構(gòu)的角度?！叭龣?quán)分立”：立法、行政、司法互相制衡。公共行政學(xué)是研究哪部分權(quán)力呢？小政府觀點(diǎn)：公共行政就是政府組織中行政部門所進(jìn)行的管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。[美]威洛畢：“行政是政府組織中行政機(jī)關(guān)所管轄的事務(wù)”。大政府觀點(diǎn)：公共行政是政府組織中包括立法、行政和司法三大部門在內(nèi)的機(jī)構(gòu)管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)。[美]尼格羅：公共行政“包括所有三個(gè)部門——執(zhí)行的、立法的和司法的——以及它們的相互作用。西方學(xué)者對(duì)公共行政學(xué)的界定2.從政治與行政的關(guān)系角度。[美]威爾遜和古德諾：政治行政二分法。古德諾：政治是政策的制定；行政是政策的執(zhí)行。3.從一般管理的角度。

公共行政是協(xié)調(diào)眾人力量達(dá)到共同目標(biāo)的活動(dòng)。[美]西蒙：“行政即為達(dá)到共同目的時(shí)合作的集體行動(dòng)?！敝袊?guó)學(xué)者對(duì)公共行政的界定廣義行政：所有社會(huì)組織的管理活動(dòng)都是行政活動(dòng)；什么角度？中義行政：國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)；什么角度？狹義行政：行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。什么角度？我們?nèi)—M義概念。我們對(duì)公共行政涵義的界定公共行政就是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。（1）主體：國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。（2）客體：社會(huì)公共事務(wù)。政府只對(duì)公共事務(wù)具有權(quán)威性，在私人事務(wù)方面，政府沒有權(quán)威，也不應(yīng)該有權(quán)威。（3）有效：體現(xiàn)在五個(gè)方面。公共行政“有效”的體現(xiàn)其一，法制性。黨的十五大報(bào)告：“依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法制不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。”其二，經(jīng)濟(jì)性（Economy）?；ㄗ钌俚腻X，辦最多的事。切記：政策失誤是最大的浪費(fèi)。公共行政“有效”的體現(xiàn)其三，效率性（Efficiency）。效率是數(shù)量的：以最少的單位投入獲得最大的單位產(chǎn)出；效率是時(shí)間的：以最少的時(shí)間做最多的事。效率是情景的：在既定條件下做最佳抉擇。其四，有效性（Effectiveness）。或叫效益性、效果性。指行政的結(jié)果要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。效率是政府做事的過(guò)程，即投入產(chǎn)出比率；效果是政府做事的結(jié)果，即做的好不好，滿意不滿意。公共行政“有效”的體現(xiàn)其五，公平性（Equity）。政府的政策及執(zhí)行對(duì)所有人都是公平的。美國(guó)開國(guó)元?jiǎng)淄旭R斯·杰弗遜在《美國(guó)獨(dú)立宣言》中的名言：“Weholdthesetruthstobeself-evident，thatallmenarecreatedequal。”“4E”或“3E”。二、現(xiàn)代公共行政的產(chǎn)生思考：管理的產(chǎn)生有多久？行政管理的產(chǎn)生有多久？“國(guó)家決不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量。確切說(shuō)，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！保ǘ鞲袼梗?/p>

行政也是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的?，F(xiàn)代公共行政精神1.主權(quán)在民思想。源于17、18世紀(jì)西方啟蒙思想家如伏爾泰、孟德斯鳩、盧梭等。認(rèn)為：政府的權(quán)力是“借用”人民的，人民在必要的時(shí)候是可以“收回”的；政府只能用人民賦予的權(quán)力為人民服務(wù)，政府永遠(yuǎn)不能凌駕于人民至上。西方國(guó)家公務(wù)員civilservant（通譯“文官”），其確切表述就是“公仆”?，F(xiàn)代公共行政精神2.法制思想。認(rèn)為法為公共行政的最高準(zhǔn)則，公共行政必須具備合法性基礎(chǔ)。3.效率概念。4.主動(dòng)進(jìn)取。政府主動(dòng)進(jìn)取，有效解決復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的能力，已經(jīng)成為衡量政府優(yōu)劣的一個(gè)基本標(biāo)志。5.追求效果。6.創(chuàng)新發(fā)展。江澤民:“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉?！睘槭裁磿?huì)產(chǎn)生現(xiàn)代公共行政精神？

1.政黨政治的出現(xiàn)。政黨政治本身就產(chǎn)生對(duì)執(zhí)政權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)2.權(quán)力制衡的出現(xiàn)。在國(guó)家體制的結(jié)構(gòu)上，確立了立法、行政、司法分權(quán)和制衡的原則，從而確定了政府的地位和作用。3.公務(wù)員制度的出現(xiàn)。公務(wù)員制度確立了文官常任原則，也使公共行政的具體承擔(dān)者具備較高的素質(zhì)。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

行政學(xué)的出現(xiàn)是近一百多年的事。一般認(rèn)為其標(biāo)志有二：（1）1887年，[美]伍德羅?威爾遜發(fā)表《行政之研究》一文，被認(rèn)為是行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志。（2）兩本行政學(xué)教科書的問(wèn)世也成為公共行政學(xué)產(chǎn)生的標(biāo)志：1926年羅納德?懷特撰寫了美國(guó)第一本行政學(xué)大學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》；1927年威洛畢撰寫了另一本大學(xué)教科書《公共行政原理》。西方公共行政的發(fā)展

（一）古典學(xué)派產(chǎn)生于20世紀(jì)初至30年代。核心要旨：“效率與經(jīng)濟(jì)”。主要代表：弗雷德里克·泰勒亨利·法約爾馬科斯·韋伯泰勒的科學(xué)管理原理

（1）工作定額原則時(shí)間研究動(dòng)作研究（2）挑選第一流工人的原則該工人的能力最適合做這項(xiàng)工作；該工人必須愿意做這種工作。（3）標(biāo)準(zhǔn)化原理（4）差別計(jì)件付酬制（5）計(jì)劃和執(zhí)行相分離的原則（6）精神革命（7）例外原則亨利?法約爾的管理思想（1）管理是組織的職能之一。企業(yè)的六項(xiàng)活動(dòng)：技術(shù)活動(dòng)；商業(yè)活動(dòng)；財(cái)務(wù)活動(dòng)；安全活動(dòng)；會(huì)計(jì)活動(dòng)；管理活動(dòng)。（2）提出了管理的14項(xiàng)原則：分工、權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律、命令一致、指揮統(tǒng)一、公利先于私利、報(bào)酬、集權(quán)、等級(jí)制、秩序、公正、主動(dòng)精神、集體精神。（3）提出了著名的“法約爾跳板”原理。（4）管理是可以先從學(xué)校學(xué)習(xí)，然后再在實(shí)踐中運(yùn)用的一門科學(xué)。韋伯的行政思想（簡(jiǎn)略）

第一次系統(tǒng)的論述了官僚制度的特征。（1）權(quán)威理論（略）（2）提出了理想的官僚制的特征：合理的分工；層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系；依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制；形式正規(guī)的決策文書；組織管理的非人格化；適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制；合理合法的人事行政制度。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

（二）行為學(xué)派1.[美]梅奧“霍桑實(shí)驗(yàn)”（1）照明試驗(yàn)（2）繼電器裝配工人小組試驗(yàn)（3）大規(guī)模訪問(wèn)交談（4）對(duì)接線板接線工作室的研究實(shí)驗(yàn)過(guò)程詳見教材P34。行為學(xué)派的主要貢獻(xiàn)

（1）社會(huì)人假定與泰勒的“經(jīng)濟(jì)人”假定相反，“社會(huì)人”假定認(rèn)為，工資、工作條件與生產(chǎn)效率之間沒有直接的關(guān)系，工人不是孤立存在的個(gè)體，而是有一定的歸屬需求，友誼、安全、尊重和歸屬等更重要。（2）非正式組織理論霍桑實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，人是社會(huì)動(dòng)物，在工作中人們之間必然發(fā)生相互之間的聯(lián)系，由此形成了以相互交往為基礎(chǔ)的一種非正式團(tuán)體，在該團(tuán)體中，人們形成共同的情感，進(jìn)而構(gòu)成一個(gè)體系，這就是非正式組織。非正式組織的邏輯是情感，正式組織的邏輯是效率。（3）需求與激勵(lì)士氣主要跟“滿意度”有關(guān)。馬斯洛“人類需求層次理論”

生理安全社交尊重自我實(shí)現(xiàn)三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

（三）決策學(xué)派1.赫伯特?西蒙：有限理性決策理論?！肮芾砭褪菦Q策”。決策是行政的中心。有限理性決策與追求“滿意”。2.林德布羅姆：漸進(jìn)決策理論。政策的制定是對(duì)以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定。三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

（四）系統(tǒng)學(xué)派代表：切斯特?巴納德第一個(gè)把組織看做是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的理論家。作為協(xié)作系統(tǒng)組織包含著三個(gè)要素：協(xié)作的意愿；共同的目標(biāo)；信息聯(lián)系。其他：生態(tài)理論、權(quán)變理論（教材P38-40）（五）經(jīng)濟(jì)學(xué)派（略）三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

（六）新公共管理學(xué)派戴維?奧斯本、特德?蓋布勒的《改革政府》：1.起催化作用的政府，掌舵而不劃船；2.社區(qū)擁有的政府，授權(quán)而不是服務(wù)，服務(wù)由社區(qū)提供；3.競(jìng)爭(zhēng)性的政府，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；4.有使命感的政府，改變照章辦事的組織；三、公共行政學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展

5.講究效果的政府，按效果而不是投入撥款；6.受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政府的需要；7.有事業(yè)心的政府，有收益而不浪費(fèi)；8.有預(yù)見的政府，預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府，從等級(jí)制到參與和協(xié)調(diào)；10.以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。四、中國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展19C末20C初：《行海要術(shù)》、《行政綱目》等。從20世紀(jì)30年代：張金鑒《行政學(xué)的理論與實(shí)際》1952年我國(guó)高校院系調(diào)整時(shí)被撤銷。1980年，政治學(xué)會(huì)成立。1984年夏，由國(guó)務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部聯(lián)合發(fā)起召開了全國(guó)性的行政管理研討會(huì)，并正式籌備建立中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)。1988年，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)正式成立，并發(fā)行了會(huì)刊《中國(guó)行政管理》。1995年，國(guó)家行政學(xué)院在北京正式成立，主要培訓(xùn)各級(jí)政府司局級(jí)以上官員。自此，行政管理學(xué)開始納入國(guó)家行政建設(shè)的軌道。五、案例分析

民生六大亮點(diǎn)，不負(fù)國(guó)人期待3月5日上午，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議在人民大會(huì)堂開幕。國(guó)務(wù)院總理溫家寶向大會(huì)作政府工作報(bào)告……

亮點(diǎn)一：從5200萬(wàn)到1.5億，全國(guó)農(nóng)村中小學(xué)生受益“全免”政策

（報(bào)告引文）“今年，要在全國(guó)農(nóng)村全部免除義務(wù)教育階段的學(xué)雜費(fèi)，這將使農(nóng)村1.5億中小學(xué)生家庭普遍減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！保▽?duì)比回放）去年的政府工作報(bào)告提出，在西部地區(qū)實(shí)施全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。在實(shí)際執(zhí)行中，已經(jīng)擴(kuò)大到部分中部地區(qū)，共有5200萬(wàn)名學(xué)生受益。今年進(jìn)而把這一政策擴(kuò)大到全國(guó)。

五、案例分析

亮點(diǎn)二：從探索到全面推開，農(nóng)村人也能像城里人一樣享受低保

（報(bào)告引文）“今年要在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！保▽?duì)比回放）去年政府工作報(bào)告提出，有條件的地方要探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，1509萬(wàn)農(nóng)民成為受益者。今年則要在全國(guó)范圍內(nèi)建立這一制度。

亮點(diǎn)三：從40%到80%，農(nóng)民將享有方便、價(jià)廉的醫(yī)療服務(wù)

（報(bào)告引文）“積極推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)80%以上的縣（市、區(qū)）。”（對(duì)比回放）去年的政府工作報(bào)告提出，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國(guó)40%的縣，今年又推進(jìn)到80%以上的縣（市、區(qū)）。這將提前一年基本在全國(guó)范圍內(nèi)建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

五、案例分析