中期財政規(guī)劃

部門中期財政規(guī)劃編制牛美麗中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院niumeili@2016年8月9日主要內(nèi)容一、中期財政規(guī)劃概覽二、國外中期財政規(guī)劃編制的經(jīng)驗三、中期財政規(guī)劃在我國的興起四、佛山市2017年部門中期財政規(guī)劃編制要點2一、中期財政規(guī)劃概覽（一）什么是中期財政規(guī)劃？（MTFF)中期財政規(guī)劃是指政府預(yù)算編制突破一個自然年度，對兩年或更長時間的預(yù)算執(zhí)行形成約束。中期財政規(guī)劃通常為3-5年。根據(jù)國發(fā)[2015]3號文，中國的中期財政規(guī)劃為3年。支出項目預(yù)算金額

支出項目預(yù)算金額201720182019

3（1）基數(shù)加增長，缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略；（2）低估政策實施的長期成本；（3）不能對長效的政策進(jìn)行優(yōu)先性排序；（4）無法及時評估財政風(fēng)險；（5）未能準(zhǔn)確評估項目的長期績效。4（二）為什么編制中期財政規(guī)劃？1、年度預(yù)算的問題（Gupta,

2015）：（1）降低漸進(jìn)預(yù)算的機(jī)會主義，改善財政約束；（2）加強(qiáng)戰(zhàn)略規(guī)劃，改善政策與預(yù)算的聯(lián)系，提升部門自下而上對政策的影響；（3）提高財政政策和預(yù)算管理的透明度；（4）提高預(yù)算管理工作的計劃性；（5）降低預(yù)算管理的工作量；（6）提升績效評價，加強(qiáng)財政問責(zé)；（7）克服年度預(yù)算平衡的不足，降低財政風(fēng)險；52、中期財政規(guī)劃的好處：（三）中期財政規(guī)劃的類型(GFOA，2000）：兩種模式孰優(yōu)孰劣？我國采用的是哪一種類型呢？A.

滾動式中期財政規(guī)劃，規(guī)劃的期限為中期，但是年度財政收支計劃需要每年審批。

B.

傳統(tǒng)式中期財政規(guī)劃：規(guī)劃的期限是中期，而且財政收支計劃在規(guī)劃的第一個年度一次性審批。6

（四）制定中期財政規(guī)劃的四個步驟：

1、預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)和財政變量（經(jīng)濟(jì)增長、物價水平、居民收入、等等）；2、設(shè)定赤字和支出的財政目標(biāo)；3、預(yù)測財政收入和支出的基線水平（baseline）；4、確定財政可調(diào)控的空間：確定新政策和基線變動的成本；明確將自上而下與自下而上的測算相匹配。7二、國外中期財政規(guī)劃編制的經(jīng)驗8根據(jù)世界銀行的調(diào)查，截止2008年，世界上共有132個國家編制財政中期規(guī)劃（World

Bank,

2013）（一）編制中期財政規(guī)劃的原因91、財政赤字不斷攀升，如澳大利亞、德國、韓國；2、提高預(yù)算前瞻性和透明度，如澳大利亞、英國、韓國；3、應(yīng)對人口老齡化，如澳大利亞、韓國、英國；4、全球金融危機(jī)，如澳大利亞、韓國；5、立法要求，如澳大利亞《財政責(zé)任法案》、德國的《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長促進(jìn)法》；6、世界銀行、國際貨幣基金組織的大力推動，如韓國、很多發(fā)展中國家。（二）中期財政規(guī)劃的內(nèi)容：

從形式上，一般包括主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的多年預(yù)測、多年度政府財務(wù)報表，包括政府運(yùn)營（operation）表、現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表、養(yǎng)老保險基金的資產(chǎn)負(fù)債、等等，從不同角度預(yù)測和反映政府的財務(wù)狀況和財政可持續(xù)性。核心：通過財政規(guī)則（收支總量控制、債務(wù)控制）的運(yùn)用，加強(qiáng)預(yù)算對政策的約束，降低財政風(fēng)險。

2013-2017NFMP2014-2018NFMP2015-2019NFMP發(fā)布日期2013年9月27日2014年9月18日2015年9月8日核心政策短期：刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；中長期：重建財政平衡，降低潛在財政風(fēng)險；服務(wù)政府的執(zhí)政計劃。短期：擴(kuò)張性財政政策，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；中長期：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高增長與財政穩(wěn)健性的良性循環(huán)；財政重建改革，提高支出效率。短期：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；中長期：關(guān)注公共部門、勞動就業(yè)、教育和金融4大領(lǐng)域改革和3年經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新計劃，提高財政增長潛力。中期財政展望與目標(biāo)收入：年均增長5%；支出：年均增長3.5%；赤字：從GDP的-1.8%，降到-0.4%；債務(wù)：GDP的30%左右。收入：年均增長5.1%；支出：年均增長4.5%；赤字：短期增加，到2018年逐步降到1.0%；債務(wù)：35%左右。收入：年均增長4.0%；支出：年均增長2.6%；赤字：逐步提高（0.4%-1.6%）；債務(wù)：40%左右。財政收支管理提高財政支出效率；拓寬稅基；增強(qiáng)財政風(fēng)險管理；提升財政管理系統(tǒng)。財政管理系統(tǒng)改革；拓寬稅基；增強(qiáng)財政風(fēng)險管理。收緊支出總額管理；提高財政支出效率；拓寬稅基。按部門/領(lǐng)域的預(yù)算分配計劃福利：提高支出效率，擴(kuò)大投資、減少浪費；增強(qiáng)大學(xué)教育和教育體系重構(gòu)。經(jīng)濟(jì)：精簡財政投資，促進(jìn)私人部門投資；開辟海外市場，推動產(chǎn)業(yè)融合和軟件產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村：支持食品工業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村創(chuàng)收基礎(chǔ)。福利：構(gòu)建福利政策框架，提高支出效率和收入再分配力度；構(gòu)建工作友好型福利項目和基本社保體系；優(yōu)化高等教育和科研環(huán)境；加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)和終身學(xué)習(xí)計劃。經(jīng)濟(jì)：短期內(nèi)增加投資以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，中長期提高財政投資效率。增加公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)投入，繼續(xù)投資建設(shè)中的SOC項目，增強(qiáng)企業(yè)投資、出口和中小企業(yè)發(fā)展支持力度，培育新產(chǎn)業(yè)，開辟新市場。農(nóng)村：完善社會安全網(wǎng)，提升行業(yè)競爭力，改善農(nóng)村地區(qū)的創(chuàng)收條件。福利：增加基本社保投入，提高支出效率；促進(jìn)青年就業(yè)，增加就業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建工作友好型社保，改善市民文化休閑條件。經(jīng)濟(jì)：投資未來增長引擎，提高投資效率；增加基礎(chǔ)研究和新興經(jīng)濟(jì)增長研究投入，撤銷低效研發(fā)項目；優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境；投資防疫、環(huán)保等公共安全項目并構(gòu)建相應(yīng)的教育培訓(xùn)體系。農(nóng)村：加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的出口支持。11例子：韓國國家財政管理計劃（NFMP）的內(nèi)容概要資料來源：韓國企劃財政部官方網(wǎng)站（MOSF，2016）（三）基本編制方法：

1、以經(jīng)濟(jì)預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，例如名義/實際GDP、就業(yè)率/失業(yè)率、消費價格指數(shù)、等等。在經(jīng)濟(jì)全球化影響下，經(jīng)濟(jì)預(yù)測不僅包括對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測，也包括對世界經(jīng)濟(jì)和主要貿(mào)易伙伴經(jīng)濟(jì)情況的預(yù)測。

2、以財政戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，例如強(qiáng)化財經(jīng)紀(jì)律、恢復(fù)盈余、控制債務(wù)規(guī)模、等等。3、以戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)支出預(yù)算，財政部門和議會根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃來審查支出項目。

4、以基線（baseline）分析為核心方法，以當(dāng)年年度的收入和支出水平、行政和服務(wù)成本、物價水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢為基礎(chǔ)，結(jié)合未來年度人口變動等客觀因素測算未來年度的收支。

?基線方法的優(yōu)勢:（1）能否反映當(dāng)前預(yù)算戰(zhàn)略和政策是否可持續(xù)；

（2）政策變動時，可以反映政策成本變動對財政總量和結(jié)構(gòu)上的影響；預(yù)算戰(zhàn)略制定（6-12月）經(jīng)濟(jì)與財政預(yù)測（8-12月）跨年度預(yù)算計劃（9-12月）預(yù)算分配方案確定（2-4月）預(yù)算文件產(chǎn)生（4-5月）預(yù)算立法（4-6月）（四）編制程序：新西蘭：12月-1月底，企劃財政部根據(jù)未來5年的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測制定并下發(fā)NFMP指南，支出部門根據(jù)指南制定并提交部門項目成本估計和中期項目計劃（MediumTermProjectPlan）。2月-4月，由來自政府、高校與科研院所等其他公共機(jī)構(gòu)的專家組成數(shù)個NFMP專項工作小組（2013年共有財政總額小組、衛(wèi)生和福利組、就業(yè)組、研發(fā)組、地方財政組等15個小組），先后召開小組討論會和公開討論會，討論公共政策和公共支出中的重要事項。企劃財政部綜合中期項目計劃和討論會成果，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)展望，中長期財政需求，國家政策重點，重大投資計劃等信息，著手起草國家財政管理計劃。4月底5月初，總統(tǒng)主持召開所有內(nèi)閣成員（和部分專家）參加的年度財政戰(zhàn)略會議（又稱財政資源分配會議、國家財政政策會議等）。經(jīng)激烈討論后，就5年內(nèi)的財政管理戰(zhàn)略，支出上限（含總支出上限、部門上限以及各類支出的上限）以及其他重要事項達(dá)成基本共識。6月-9月，經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)、總統(tǒng)簽字后，企劃財政部下發(fā)預(yù)算編制指南和支出上限。各支出部門參照指南，在支出上限內(nèi)提出部門預(yù)算申請并提交給企劃財政部。企劃財政部進(jìn)行初步審查后，與支出部門就NFMP和預(yù)算細(xì)節(jié)展開討價還價，并通過財政政策咨詢會（AdvisoryCouncil）和地方討論會等形式廣泛征求意見，不斷完善政府預(yù)算草案和國家財政管理計劃。9月底10月初，經(jīng)內(nèi)閣和總統(tǒng)批準(zhǔn)后，企劃財政部將年度政府預(yù)算草案、國家財政管理計劃等其他相關(guān)材料一并提交給國民大會，由此進(jìn)入審議環(huán)節(jié)。15韓國：三、中期財政規(guī)劃在我國的興起2015年1月23日，《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）2015年6月23日，《廣東省人民政府關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》粵府〔2015〕58號）2016年1月22日，《佛山市人民政府辦公室關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的實施意見》（佛府辦〔2016〕6號）16（一）重要的文件：1、財政收入增速下降，與支出剛性增長矛盾進(jìn)一步加?。?、現(xiàn)行支出政策考慮當(dāng)前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化；3、地方政府性債務(wù)存在一定風(fēng)險隱患；4、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。17（二）中國編制中長期財政規(guī)劃的原因國發(fā)[2005]3號文（三）總體要求編制三年滾動財政規(guī)劃、對未來3年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，采取逐年滾動管理方式，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)預(yù)算收支跨年度平衡。18當(dāng)前長遠(yuǎn)19基本原則1、統(tǒng)籌兼顧。2、限額控制。民生改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政支出總量控制目標(biāo)債務(wù)余額控制目標(biāo)20Gupta,

201521Gupta,

20153、突出重點。在限額控制的基礎(chǔ)上，依據(jù)項目重要性排序擇優(yōu)選擇項目編列預(yù)算。4、滾動調(diào)整。22確保國家、省和市既定民生政策的落實保障關(guān)系全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點領(lǐng)域改革和重大項目資金需求積極維持政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)提高基本公共服務(wù)支出需要第一年第二年第三年1、預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支；2、分析現(xiàn)行財政收支政策問題；3、制定財政收支政策改革方案；4、測算改革后財政收支情況；5、評估可能出現(xiàn)的財政風(fēng)險。23（五）中期財政規(guī)劃內(nèi)容1、前期準(zhǔn)備（3月上旬）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析（發(fā)改）、財政收入預(yù)測（財政）、財政支出預(yù)測（各部門）2、部門建議（4月上旬）部門重大改革和政策事項、未來三年分年度資金安排和預(yù)期績效、項目優(yōu)先性排序3、財政初審（5月上旬）財政審核部門分年度規(guī)劃建議、提出綜合平衡方案及規(guī)劃草案24（六）中期財政規(guī)劃編制流程4、市政府初審（5月中旬）5、部門修改（6月中旬)6、市政府審批（7月底）7、告知批復(fù)（8月中旬）25（六）中期財政規(guī)劃編制流程（續(xù)）1、中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算具有約束性；2、中期財政規(guī)劃應(yīng)在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整；3、中期財政規(guī)劃應(yīng)與支出政策項目庫對接；4、中期財政規(guī)劃實行全過程績效管理。26（七）中期財政規(guī)劃編制要求四、佛山市2017年部門中期財政規(guī)劃編制要點

1、宏觀形勢分析2、部門收入規(guī)劃3、部門支出規(guī)劃4、風(fēng)險評估27（一）主要內(nèi)容：

（二）編制形式與原有年度部門預(yù)算表格整合，增加文字說明?，F(xiàn)有部門預(yù)算編制內(nèi)容（以2016年為例）：第一部分

部門概況

一、部門主要職能二、部門預(yù)算單位構(gòu)成第二部分

2016年部門預(yù)算安排情況說明第三部分

2016年部門預(yù)算表一、收支預(yù)算總表二、支出預(yù)算明細(xì)表三、“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算表282017-2019年部門中期財政規(guī)劃編制內(nèi)容：第一部分

部門概況（以2017年度部門預(yù)算編制信息為準(zhǔn)）

一、部門主要職能二、部門預(yù)算單位構(gòu)成第二部分

2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明第三部分

2017-2019年部門預(yù)算表（增至三年的預(yù)算金額，見下頁課件）一、收支預(yù)算總表二、支出預(yù)算明細(xì)表三、“三公”經(jīng)費財政撥款預(yù)算表292017-2019年市級部門一般公共預(yù)算支出規(guī)劃表單位：萬元單位名稱支出類型類級科目款級科目2017年預(yù)算2018年預(yù)算2019年預(yù)算項目使用方向合計

[101]市委辦公廳

基本支出

[201]一般公共服務(wù)支出

[20131]黨委辦公廳（室）及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)

[204]公共安全支出

[20409]國家保密

[205]教育支出

[20502]普通教育

[208]社會保障和就業(yè)支出

[20805]行政事業(yè)單位離退休

項目支出

[201]一般公共服務(wù)支出

[20103]政府辦公廳（室）及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)

[20131]黨委辦公廳（室）及相關(guān)機(jī)構(gòu)事務(wù)

302017-2019年部門中期財政規(guī)劃編制表格（以一般公共預(yù)算支出為例）（二）2017-2019年部門預(yù)算安排情況說明原有的寫法：一、2016年部門預(yù)算收支情況總體說明

佛山市**局（部門）2016年收支總預(yù)算***萬元，其中：本年收入***；本年支出***萬元，年末結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)***萬元。二、2016年收入預(yù)算情況說明

佛山市**局（部門）2016年度收入預(yù)算***萬元，其中：財政撥款23311萬元，占***%；財政賬戶上年結(jié)轉(zhuǎn)***萬元，占***%；單位賬戶項目結(jié)轉(zhuǎn)及凈結(jié)余4257萬元，占***%，其他1萬元。三、2016年支出預(yù)算情況說明

佛山市**局（部門）2016年度支出預(yù)算***萬元。按支出預(yù)算的功能分類，包括教育支出***萬元，占***%；社會保障和就業(yè)支出***萬元，占***%；醫(yī)療衛(wèi)生支出***萬元，占***%；住房保障支出***萬元，占***%；其他支出***萬元，占***%。（一）財政撥款支出預(yù)算情況

略。（二）2016年部門預(yù)算“三公”經(jīng)費情況

略。31存在的不足（與中期財政規(guī)劃要求不符的地方）：1、缺乏對宏觀形勢的分析；2、與政策關(guān)系不明確，無法體現(xiàn)支出重點；3、無法體現(xiàn)預(yù)算的約束機(jī)制，難以實施問責(zé)；4、難以測量政策的長期成本；5、無法準(zhǔn)確預(yù)測財政風(fēng)險。32因而，需要新增以下四部分內(nèi)容：1、宏觀形勢分析。部門根據(jù)本部門的“十三五”規(guī)劃綱要及年度工作計劃,考慮本行業(yè)、本領(lǐng)域的發(fā)展環(huán)境重大變化,結(jié)合2016年情況,分年度預(yù)測未來三年行業(yè)和領(lǐng)域的主要指標(biāo)走向。主要指標(biāo)的選取：立足于和本部門職能密切相關(guān)的客觀條件的變化，考慮社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價水平、人口結(jié)構(gòu)、以及重大的政策因素。首先，一般的思路：（1）提供的公共服務(wù)的對象規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，例如教育、民政、社保等支出；（2）購買公共服務(wù)的成本發(fā)生了變化，如社區(qū)公共服務(wù)的購買、儀器設(shè)備的購買、基建項目成本變化；（3）中央、省、市政府的重大政策或決策，例如地鐵上3號線的建設(shè)。（4）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了變化：例如經(jīng)濟(jì)下滑、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、等等。這類指標(biāo)只適用于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能為主的部門或項目。（5）其他可能的因素。33其次，只針對項目支出作分析，無需對人員、公用經(jīng)費作分析。再次，并非所有支出項目涉及的所有因素都需要分析論證，只需要聚焦在那些新增項目、以及成本有顯著變化的持續(xù)性項目等相關(guān)的因素。預(yù)算金額較大的重大支出政策項目必須對其影響因素進(jìn)行分析。最后，這些分析可以是定性的，也可以是定量的。例如可以預(yù)測外來務(wù)工子女就學(xué)的人數(shù)；如果沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，可以簡單用往年數(shù)據(jù)代替，或者只定性陳述增長的趨勢，從而說明相關(guān)項目支出需求的增長態(tài)勢。342、部門收入規(guī)劃。結(jié)合宏觀形勢分析、行業(yè)和領(lǐng)域深化改革等情況，具體分析歷年收入情況和規(guī)劃年度收入增減變動因素，測算規(guī)劃年度部門執(zhí)收的各項非稅收入情況，按政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入等分類分項測算。首先，如果部門沒有收入權(quán)，可以不必測算。其次，對于有執(zhí)收權(quán)的部分，重點根據(jù)政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入三類中發(fā)生變化（增加或減少）的因素加以分析。可能的因素：（1）政策因素，如：

收入子項的變動，如政府性基金的增減、高速公路免費；

收費標(biāo)準(zhǔn)的變化，提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)；

征收權(quán)限的變化，跨部門或跨層級；（2）客觀因素的變化，例如考試類、培訓(xùn)類參加人數(shù)增加；出入境人數(shù)增加、等等。353、部門支出規(guī)劃。研究提出未來三年重大改革和政策事項，測算重大改革和政策事項(重大改革和政策事項是指國家和本市有明確政策要