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第七章政府

關(guān)鍵詞：政府體制、官僚制、政府權(quán)力、中央政府與地方政府、政府體制改革本章重點(diǎn)：國(guó)家是一個(gè)兼具實(shí)證性與規(guī)范性的概念，而政府是國(guó)家的實(shí)際代表，執(zhí)行國(guó)家的具體職能。本章應(yīng)重點(diǎn)理解政府體制的基本知識(shí)、行政機(jī)關(guān)的不同類型和官僚部門的行為及影響。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)政府體制

一、政府體制理論

1.政府是國(guó)家的組織要素，是體現(xiàn)、達(dá)到國(guó)家目的和行使、表現(xiàn)、執(zhí)行、解釋國(guó)家意志的機(jī)關(guān)。（盧梭：政府是中間體）

2.政體是政權(quán)的組織形式，核心是誰(shuí)居統(tǒng)治地位并以何種形式組織國(guó)家。

3.亞里士多德的政體學(xué)說(shuō)政體是一個(gè)城邦的職能組織，由以確定最高統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和政權(quán)的安排，也由以訂立城邦及其全體各分子所企求的目的。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

4.兩種政府體制學(xué)說(shuō)：

（1）分權(quán)制衡亞里士多德政體論亞里士多德政體劃分標(biāo)準(zhǔn)：統(tǒng)治人數(shù)，統(tǒng)治目的優(yōu)良的政體：君主政體/貴族政體/民主政體變態(tài)的政治：僭主政體/寡頭政體/平民政體政權(quán)安排的三大要素：一般公務(wù)的議事機(jī)能/行政機(jī)能/審判機(jī)能洛克政治的三大要素：立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、對(duì)外權(quán)孟德斯鳩關(guān)于三權(quán)分立的系統(tǒng)論述。美國(guó)的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)實(shí)踐：聯(lián)邦制/三權(quán)分立的“復(fù)合共和國(guó)”

政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材（2）議行合一盧梭的思想啟示；馬克思對(duì)資本主義民主制度的批判；有產(chǎn)者的統(tǒng)治清談館直接民主（議行合一）巴黎公社的政治實(shí)踐；公社委員會(huì)選舉產(chǎn)生的最高權(quán)力機(jī)關(guān)公社掌握立法權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)公社下設(shè)10個(gè)委員會(huì)公社社員兼任委員會(huì)委員，是立法的人民代表，同時(shí)又是執(zhí)行法律的政府官員公社由選民直接選舉產(chǎn)生并直接受到選民的監(jiān)督和罷免蘇維埃俄國(guó)的政治實(shí)踐；把國(guó)家的立法工作和行政工作結(jié)合起來(lái)，把管理和立法結(jié)合起來(lái)。全俄蘇維埃代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)閉會(huì)期間，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全俄中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)管理國(guó)家事務(wù)，并組織人民委員會(huì)管理各部門工作人民委員會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，又負(fù)責(zé)政府部門工作蘇聯(lián)體制的變遷；最高蘇維埃主席團(tuán)取代中央執(zhí)行委員會(huì)部長(zhǎng)會(huì)議取代人民委員會(huì)最高蘇維埃主席團(tuán)是立法機(jī)關(guān)，部長(zhǎng)會(huì)議是行政機(jī)關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)的議行合一。

二、政府職權(quán)理論

1.新古典學(xué)派。政府的作用應(yīng)只限于保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范圍內(nèi)，具體而言：（1）制定法律，維護(hù)秩序；（2）界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)財(cái)產(chǎn)；（3）監(jiān)督合同執(zhí)行；（4）維護(hù)本國(guó)貨幣價(jià)值。新古典學(xué)派基本沿襲了古典自由主義的國(guó)家職能觀，但是其缺點(diǎn)在于：強(qiáng)調(diào)效率而忽視公平；無(wú)法應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

2.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派。由于存在市場(chǎng)失靈，政府必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)，具體而言：（1）提供公共物品；（2）保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；（3）減少經(jīng)濟(jì)外部性；（4）限制壟斷；（5）調(diào)節(jié)收入和財(cái)富的分配；（6）彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)派的觀點(diǎn)基本上反映了在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府作用。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

3.轉(zhuǎn)型國(guó)家中的政府作用。在中國(guó)這樣的轉(zhuǎn)軌國(guó)家，政府發(fā)揮的作用更加廣泛，除了以上所陳述的政府職能以外，還包括：（1）界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，政企分開；（2）培育市場(chǎng)，建立市場(chǎng)機(jī)制；（3）提供其它公共物品?？傊?，在不同國(guó)家不同發(fā)展階段，政府的作用是不一樣的，但政府的作用都是不可或缺的。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

三、政府體制的類型

政府體制是指一個(gè)國(guó)家的統(tǒng)治階級(jí)用什么形式組成其實(shí)現(xiàn)階級(jí)統(tǒng)治權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)。政府體制大致可以分為兩類：

1.君主制：以君主作為國(guó)家元首的政權(quán)組織形式，又可分為幾種類型：

（1）專制君主制：最高權(quán)力完全屬于君主。如中國(guó)歷代王朝。

（2）等級(jí)君主制，君主之下，有一個(gè)由僧侶、貴族、商人代表組成的等級(jí)代表會(huì)議。如歐洲中世紀(jì)。

（3）立憲君主制，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家發(fā)君主為國(guó)家元首，但君主權(quán)力受到憲法不同程度制約的政權(quán)組織形式。又可分為二元君主制和議會(huì)君主制。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

二元立憲君主制：德意志和明治維新后日本君主是真正的權(quán)力中心君主雖受憲法部分限制，但實(shí)際權(quán)力掌握在君主和接近君主的少數(shù)人手中；議會(huì)部分會(huì)員由普選產(chǎn)生，部分由君主直接任命議會(huì)君主制：政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，君主權(quán)力受到議會(huì)約束，君主為虛位元首而無(wú)實(shí)際權(quán)力。議會(huì)是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)君主權(quán)力減弱，大多是禮儀性的，甚至僅是國(guó)家元首的象征2.共和制。

國(guó)家代表機(jī)關(guān)或國(guó)家元首由選舉產(chǎn)生的一種政府體制或國(guó)家形式。（1）奴隸占有制共和國(guó)：元老院/執(zhí)政官/監(jiān)察官/獨(dú)裁官（2）現(xiàn)代則是資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家元首由選舉產(chǎn)生并實(shí)行限任制的政權(quán)組織形式。其類型有：議會(huì)制：由擁有多數(shù)議席的政黨組成并在法律上對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的共和國(guó)制度。（議會(huì)共和制與議會(huì)君主制區(qū)別：總統(tǒng)/世襲君主；虛位君主）總統(tǒng)制：以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)之外，政府不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的共和混合制：總統(tǒng)由全民投票選出，有法定任期，而不論得到議會(huì)支持與否；總統(tǒng)擁有最大權(quán)力，總理由總統(tǒng)任命和撤換，但也要得到議會(huì)多數(shù)支持（3）無(wú)產(chǎn)階級(jí)共和制：議行合一政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)官僚制與政府權(quán)力一、官僚制的形成及理論1、社會(huì)分工、中央集權(quán)與專業(yè)官僚的產(chǎn)生中國(guó)官僚階級(jí)產(chǎn)生：戰(zhàn)國(guó)以后至秦代歐洲中央集權(quán)國(guó)家與官僚的產(chǎn)生2、官僚制度的理論黑格爾對(duì)官僚制度的辯護(hù)：官僚制是國(guó)家與社會(huì)的中介韋伯的理性官僚制特點(diǎn)

A、官員的任務(wù)是一種連續(xù)的、受規(guī)則約束的行為;B、官員有明確劃定的權(quán)限,C、職位按照“層級(jí)制”、分式的原則加以組織

D、專業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)化管理

E、官員與管理工具的所有權(quán)相分離，權(quán)力不得濫用

F、嚴(yán)格的公文制度。二、部門政治與碎片化政府1、何為碎片化政府？碎片化政府是對(duì)政府由于不同職能的部門在面臨共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無(wú)法順利達(dá)成，治理績(jī)效低下的現(xiàn)象。2、部門政治理論：政府碎片化的理論解釋（1）政府不是一個(gè)作為整體的行動(dòng)者，政府是由許多部門的總和。（2）每個(gè)政府部門都有其自身的利益（3）部門政治導(dǎo)致領(lǐng)域帝國(guó)主義（4）政策過(guò)程是不同部門競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)調(diào)的過(guò)程（5）決策的漸進(jìn)主義3、當(dāng)前中國(guó)政府碎片化的表現(xiàn)（1）組織價(jià)值碎片化：行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”（2）權(quán)力配制碎片化（3）政策過(guò)程碎片化三、官員行為與尋租1、官僚國(guó)家的產(chǎn)生

官僚自主性：謂官僚自主性,是指官僚機(jī)構(gòu)或個(gè)人超越其法定的地位和職能,超越政治家的控制,在公共決策過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象

2、官僚自主性的兩種理論解釋（1）尼斯坎寧：預(yù)算最大化（《官僚制與代議制政府》）官僚的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)公共物品生產(chǎn)的雙邊壟斷預(yù)算最大化（2）麥克卡賓斯,諾爾和溫格斯特：委托——代理公共物品生產(chǎn)中的政治家與官僚信息不對(duì)稱與官僚控制3、官僚自主性的后果俘獲假說(shuō)過(guò)度開友假說(shuō)生產(chǎn)無(wú)效率假說(shuō)供應(yīng)過(guò)剩假說(shuō)資本密集型假說(shuō)選擇性效率4、中國(guó)官僚自主性的原因資源過(guò)度集中政治集權(quán)與行政分權(quán)權(quán)力制衡不足權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺陷5、官僚自主性的兩大直接后果權(quán)力尋租執(zhí)行扭曲第三節(jié)中央政府

1.總統(tǒng)制的中央政府

總統(tǒng)制國(guó)家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是國(guó)家行政機(jī)關(guān)首腦。

美國(guó)是最典型的總統(tǒng)制國(guó)家，實(shí)行立法、行政、司法分權(quán)制衡原則?？偨y(tǒng)與議會(huì)、法院關(guān)系總統(tǒng)有權(quán)簽署或者有條件地否決國(guó)會(huì)決議的法案，有權(quán)推薦各級(jí)法官備政府作用國(guó)會(huì)批準(zhǔn)總統(tǒng)對(duì)官員的提名，并以委員會(huì)批準(zhǔn)制度來(lái)制約行政部門決定法院審查總統(tǒng)和國(guó)會(huì)行為是否違反憲法。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材分權(quán)制衡七原則

州政府與立法部門權(quán)力均衡眾議院與參議院的權(quán)力均衡行政部門與立法部門權(quán)力均衡司法部門與行政部門、立法部門的權(quán)力均衡司法部門與各州政府權(quán)力均衡參議院與總統(tǒng)權(quán)力均衡人民的權(quán)力與政府的權(quán)力均衡

盡管總統(tǒng)也受到約束，但仍是政治中的核心，其主要作用有：（1）最高立法者：否決國(guó)會(huì)決議權(quán)；預(yù)算權(quán)；（2）行政首腦（3）國(guó)防和外交政策首腦。

2.內(nèi)閣制的中央政府

內(nèi)閣是內(nèi)閣制國(guó)家政治制度的核心，其主要特點(diǎn)是行政部門與立法部門相結(jié)合，立法與行政權(quán)都集中在內(nèi)閣手中。首相是內(nèi)閣首席大臣，內(nèi)閣重要活動(dòng)由首相決定。其余閣員由首相挑選，對(duì)首相負(fù)責(zé)，負(fù)連帶責(zé)任。學(xué)者們一般認(rèn)為內(nèi)閣制有一些優(yōu)勢(shì)：

（1）行政、立法通力合作，效率高；（2）議會(huì)和選民都可以監(jiān)督政府；（3）內(nèi)閣可以實(shí)行應(yīng)急政策。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

3.混合型的行政機(jī)關(guān)

這是一種兼具總統(tǒng)制與內(nèi)閣制特點(diǎn)的行政機(jī)關(guān)。一般而言，總統(tǒng)具有很大權(quán)力，居于政治核心地位；總理雖然相對(duì)弱小，但對(duì)總統(tǒng)又有相當(dāng)?shù)闹萍s權(quán)力。法國(guó)是最為典型的混合型政府體制。法國(guó)總統(tǒng)不僅擁有總統(tǒng)制國(guó)家的總統(tǒng)權(quán)力，而且可以主持內(nèi)閣會(huì)議，甚至可以解散國(guó)民議會(huì)實(shí)行全民公決；但同時(shí)總理、國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)也