第七章 公共預(yù)算

第七章公共預(yù)算

財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。

——（宋）蘇轍

第一節(jié)公共預(yù)算概述第二節(jié)我國(guó)的預(yù)算改革第三節(jié)我國(guó)預(yù)算過(guò)程第四節(jié)預(yù)算編制與審批第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行第六節(jié)政府決算教學(xué)目的與要求通過(guò)本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生掌握公共預(yù)算的含義、功能、目標(biāo)以及公共決算的含義；了解我國(guó)預(yù)算改革的歷程，熟悉我國(guó)預(yù)算過(guò)程。3第七章公共預(yù)算第一節(jié)公共預(yù)算概述公共預(yù)算的含義一公共預(yù)算的功能二公共預(yù)算的目標(biāo)三公共預(yù)算必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的財(cái)政收支計(jì)劃。一、公共預(yù)算的含義公共預(yù)算的歷史演進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算最早出現(xiàn)在歐洲．現(xiàn)代公共預(yù)算產(chǎn)生于18世紀(jì)的法國(guó)——1814年編制法國(guó)政府預(yù)算。公共預(yù)算制度萌芽于13世紀(jì)，發(fā)祥地在英國(guó)，是在立法權(quán)力與行政權(quán)力相互斗爭(zhēng)中產(chǎn)生和發(fā)展的。1215年英國(guó)的《大憲章》，使議會(huì)獲得了賦稅的立法權(quán)。資產(chǎn)階級(jí)革命后，議會(huì)進(jìn)而控制了政府的支出。旋即又獲得審計(jì)監(jiān)督權(quán)。1787年，在首相威廉·皮梯任職期間，議會(huì)通過(guò)總基金法案，將所有基金合并為一項(xiàng)聯(lián)合王國(guó)總匯基金。除特殊情況外，所有公共收入皆納入此基金，而所有政府支出都出自這一基金。19世紀(jì)中葉，立法部門(mén)對(duì)財(cái)政的控制權(quán)確立，議會(huì)具有經(jīng)費(fèi)核準(zhǔn)、撥款、審查的權(quán)利。6第七章公共預(yù)算

公共預(yù)算制度在美國(guó)的建立20世紀(jì)前,美國(guó)各級(jí)政府都沒(méi)有完整的公共預(yù)算制度。

1908年紐約市推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，美國(guó)國(guó)會(huì)于1921通過(guò)了《預(yù)算審計(jì)方案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國(guó)會(huì)提出預(yù)算報(bào)告，此后，美國(guó)的預(yù)算制度逐步完善。我國(guó)在清朝光緒34年（公元1908年），清政府頒布了《清理財(cái)政章程》，1910年正式編制了國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)第一個(gè)公共預(yù)算是１９５０年編制，經(jīng)第一屆全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)，由政務(wù)院組織實(shí)施．7第七章公共預(yù)算控制功能是指為確保有效實(shí)施特定工作任務(wù)而對(duì)具體人、財(cái)、物的控制，所以，它常建立在對(duì)預(yù)算支出詳細(xì)分類(lèi)的基礎(chǔ)上。二、公共預(yù)算的功能管理功能是指確定了組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有效地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，是解決“怎么做”的問(wèn)題，它非常關(guān)注管理績(jī)效。計(jì)劃功能是指確定組織目標(biāo)、測(cè)算為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過(guò)程，主要回答“做什么”的問(wèn)題。8第七章公共預(yù)算總額控制配置效率運(yùn)作效率財(cái)政問(wèn)責(zé)三、公共預(yù)算的目標(biāo)注：公共預(yù)算最終的目標(biāo)是通過(guò)一系列制度確保財(cái)政資金的吸取和使用履行對(duì)公民的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)。第二節(jié)我國(guó)的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國(guó)的預(yù)算體制二、1999年以來(lái)的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國(guó)的預(yù)算體制預(yù)算資金分配分散，預(yù)算編制模式簡(jiǎn)單，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制財(cái)政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化，人大無(wú)法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能二、1999年以來(lái)的預(yù)算改革1999年開(kāi)始我國(guó)開(kāi)始進(jìn)行以部門(mén)預(yù)算，收支兩條線，國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度為主的預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算部門(mén)一般預(yù)算部門(mén)基金預(yù)算部門(mén)收入預(yù)算部門(mén)支出預(yù)算財(cái)政撥款收入預(yù)算外收入其他收入等基本支出項(xiàng)目支出基金收入預(yù)算基金支出預(yù)算政府性基金行政性收入主管部門(mén)集中收入其他預(yù)算外收入事業(yè)收入附屬單位上繳收入事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入其他收入其他項(xiàng)目行政事業(yè)性項(xiàng)目基本建設(shè)支出項(xiàng)目日常公用經(jīng)費(fèi)人員經(jīng)費(fèi)

圖部門(mén)預(yù)算構(gòu)成圖

第三節(jié)我國(guó)預(yù)算過(guò)程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期一、預(yù)算參與者及其職能各單位各部門(mén)財(cái)政部門(mén)政府人在常委會(huì)人民代表大會(huì)預(yù)算參與者15第七章公共預(yù)算二、預(yù)算周期預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算批準(zhǔn)預(yù)算周期決算編制及審批我國(guó)的財(cái)政年度為12月，從每年的1月1日起至周年的12月31日止。16第七章公共預(yù)算第四節(jié)預(yù)算編制與審批一、我國(guó)預(yù)算的編制、審批程序二、我國(guó)政府預(yù)算編制原則三、編制方法四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算一、我國(guó)預(yù)算的編制、審批程序（二上二下法）1、“一上”支出部門(mén)向財(cái)政部門(mén)提交預(yù)算初案。2、“一下”財(cái)政部門(mén)向部門(mén)反饋審查意見(jiàn)并下達(dá)控制數(shù)。3、“二上”部門(mén)向財(cái)政部門(mén)提交修改后的部門(mén)預(yù)算。4、“二下”人代會(huì)通過(guò)的政府預(yù)算由財(cái)政部門(mén)批復(fù)給各部門(mén)。二、我國(guó)政府預(yù)算編制原則合法性原則真實(shí)性原則完整性原則科學(xué)性原則穩(wěn)妥性原則重點(diǎn)性原則透明性原則績(jī)效性原則3、計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算2、績(jī)效預(yù)算1、分項(xiàng)預(yù)算4、零基預(yù)算預(yù)算編制方法５、結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算20第七章公共預(yù)算分項(xiàng)預(yù)算１９２１年提出分項(xiàng)預(yù)算．是以部門(mén)機(jī)關(guān)為單位，將支出費(fèi)用類(lèi)別按所需資金排列．如工資，辦公用品，會(huì)務(wù)費(fèi)等．績(jī)效預(yù)算２０世紀(jì)５０年代提出績(jī)效預(yù)算．是以項(xiàng)目的績(jī)效為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制和管理的預(yù)算，是以成本的觀念來(lái)衡量工作成果。又稱成本預(yù)算或部門(mén)預(yù)算。美國(guó)和其他國(guó)家實(shí)施近40年，結(jié)果有好有差?，F(xiàn)美國(guó)改為零基預(yù)算21第七章公共預(yù)算零基預(yù)算（美國(guó)為例）２０世紀(jì)７０年代提出零基預(yù)算，是對(duì)每一年（或每一項(xiàng)目）預(yù)算收支的規(guī)模進(jìn)行重新審查和安排，不考慮基期的實(shí)際水平。即以零為起點(diǎn)編制的預(yù)算。計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算２０世紀(jì)６０年代提出計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算，是根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有資源和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)狀況計(jì)劃國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)而確定各部門(mén)目標(biāo)，再分解項(xiàng)目計(jì)劃，并為每個(gè)項(xiàng)目規(guī)定目標(biāo)和指標(biāo)，擬定若干備選方案，選優(yōu)后定資金，編制預(yù)算．第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行一、控制與靈活性的權(quán)衡二、我國(guó)預(yù)算執(zhí)行的原則三、我國(guó)預(yù)算執(zhí)行存在的主要問(wèn)題預(yù)算執(zhí)行各個(gè)部門(mén)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算籌集財(cái)政收入，進(jìn)入支出，開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，履行其職能的過(guò)程。通常包括預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行和預(yù)算變更。含義一、控制與靈活性的權(quán)衡第一，盡量減少預(yù)算變更的需要和程度。第二，在制度上明確規(guī)定，哪些預(yù)算變更必須事先報(bào)立法機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，哪些不用。依法執(zhí)行預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度合理遵守各種規(guī)章制度嚴(yán)格依程序進(jìn)行預(yù)算變更原則我國(guó)預(yù)算執(zhí)行的原則26第七章公共預(yù)算三、我國(guó)預(yù)算執(zhí)行存在的主要問(wèn)題（一）執(zhí)行進(jìn)度偏慢，導(dǎo)致大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)（二）收支過(guò)程中仍然存在違規(guī)行為（三）預(yù)算變更的隨意性仍然比較大違規(guī)撥付和支付財(cái)政資金截留、挪用財(cái)政資金在基本支出中存在違規(guī)行為在項(xiàng)目支出中存在違規(guī)行為我國(guó)預(yù)算變更的形式預(yù)算調(diào)劑預(yù)算調(diào)整預(yù)算追加預(yù)算超收收入使用動(dòng)用預(yù)備費(fèi)預(yù)算劃轉(zhuǎn)預(yù)算調(diào)劑《預(yù)算法》第57條規(guī)定：“各部門(mén)、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”。預(yù)算調(diào)整《預(yù)算法》第53條的規(guī)定：預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。第六節(jié)政府決算一、政府決算的主要內(nèi)容二、政府決算的編制程序和方法三、政府決算的審查和批準(zhǔn)一、政府決算的主要內(nèi)容經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是各級(jí)政府在年度內(nèi)預(yù)算的收入和支出的最終結(jié)果。政府決算由中央決算和地方?jīng)Q算組成。32第七章公共預(yù)算二、政府決算的編制程序頒發(fā)編審國(guó)家決算的規(guī)定進(jìn)行年終的全面清理基層單位完成決算編制后報(bào)主管部門(mén)匯總變成部門(mén)的單位決算，然后由主管部門(mén)再報(bào)財(cái)政部門(mén)制定和頒發(fā)決算表格財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)總決算33第七章公共預(yù)算三、政府決算的審查和批準(zhǔn)《預(yù)算法》第八章第六十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)編制中央決算草案，報(bào)國(guó)務(wù)院審定后，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)編制本級(jí)決算草案，報(bào)本級(jí)政府審定后，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府編制本級(jí)決算草案，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)本級(jí)決算之后，一方面，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)對(duì)各部門(mén)和預(yù)算單位的決算予以批復(fù)。批復(fù)應(yīng)以正式文件形式下發(fā)。另一方面，人大常委會(huì)的有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)將常委會(huì)組成人員在審議審計(jì)工作報(bào)告和決算草案中提出的意見(jiàn)、建議進(jìn)行綜合整理，統(tǒng)一反饋給本級(jí)政府，本級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)，將整改和落實(shí)情況報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)，強(qiáng)化決算審查的跟蹤監(jiān)督。在公共管理領(lǐng)域，政府預(yù)算以及財(cái)務(wù)管理的地位十分重要，沒(méi)有有力的財(cái)政支持，公共管理難以為繼；從公共政策的角度看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理事實(shí)上便是政府制定有效公共政策的過(guò)程，因?yàn)樨?cái)務(wù)預(yù)算事實(shí)上是以貨幣數(shù)字表達(dá)的政府政策和施政計(jì)劃。從組織管理績(jī)效的角度來(lái)看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理則是控制成本、績(jī)效衡量的主要依據(jù)。從社會(huì)角度來(lái)看，公共預(yù)算和財(cái)務(wù)管理乃是促使社會(huì)財(cái)富的分配趨于合理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的主要途徑。

第七章完36第七章公共預(yù)算公共預(yù)算政府決算我國(guó)地方政府運(yùn)用的“兩上兩下”的典型預(yù)算過(guò)程。復(fù)習(xí)與思考37第七章公共預(yù)算一、單項(xiàng)選擇題1．中國(guó)的預(yù)算年度為()。

A．6個(gè)月B．12個(gè)月C．3個(gè)月D．9個(gè)月

2．公共預(yù)算的審計(jì)作為預(yù)算循環(huán)的最后一個(gè)階段，它的承擔(dān)者是()。

A．省人大預(yù)算監(jiān)督／工作委員會(huì)B．財(cái)政廳

C．發(fā)展改革委員會(huì)D．審計(jì)廳

3．省級(jí)預(yù)算執(zhí)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是()。

A．審計(jì)廳B．中央政府C．財(cái)政廳D．省政府38第七章公共預(yù)算4．對(duì)政府決算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的部門(mén)是()。

A．司法部門(mén)B．行政部門(mén)

C．立法部門(mén)D．監(jiān)督部門(mén)

5．政府決算審查的具體形式不包括()。

A．自審B．聯(lián)審互查C．上級(jí)部門(mén)審查D．公

6．以下不屬于基層單位決算報(bào)告按數(shù)字內(nèi)容進(jìn)行劃分的是()。

A．決算數(shù)字B．預(yù)算數(shù)字C．會(huì)計(jì)數(shù)字D．基本數(shù)字39第七章公共預(yù)算二、多項(xiàng)選擇題

1．阿倫·希克把政府預(yù)算的職能劃分為()。

A．計(jì)劃B．管理C．控制

D．協(xié)調(diào)E．指揮

2．阿倫·?？苏J(rèn)為公共預(yù)算包括的要素有()。

A．資源發(fā)現(xiàn)B．資源申請(qǐng)C．資源分配

D．資源保護(hù)E．資源利用

3.中國(guó)的一個(gè)完整的預(yù)算周期包括哪些階段()。

A．預(yù)算編制B．批準(zhǔn)C．執(zhí)行D．審計(jì)和評(píng)估40第七章公共預(yù)算4．政府預(yù)算支出的三個(gè)主要組成部分是()。

A．人員支出B．公用支出C．辦公費(fèi)

D．項(xiàng)目支出E．資源支出

5．預(yù)算收入征收部門(mén)包括()。

A．稅收部門(mén)B．海關(guān)C．中國(guó)人民銀行

D．各專業(yè)銀行E．農(nóng)業(yè)部門(mén)

6．地方政府收入預(yù)