稅收征管法改革國稅總局詳解

稅收征管法修訂及

前沿問題介紹2012.07.06一、稅收征管法修訂前沿問題介紹（一）1949年至改革開放的近30年我國沒有創(chuàng)建獨立的稅收征收管理法律、法規(guī)。時代特征：一是高度集中的計劃經(jīng)濟模式，納稅戶主要是國營、集體企業(yè)，企業(yè)創(chuàng)造的價值以利稅形式上繳；二是稅制簡單。（二）上世紀八十年代

時代特征：一是納稅戶急劇增加；二是稅源更加分散，稅收征管難度大大增加；三是建立涉外稅制體系和重建工商稅制，稅種增加（兩步利改稅）到20多個；治稅理念：政策治稅出現(xiàn)的問題：管理模式缺乏約束機制，出現(xiàn)了大量以稅謀私、違法違紀問題。1985年5月在安徽省歙縣召開了全國第一次征管工作會議。1986年4月《稅收征收管理暫行條例》頒布，共9章、44條，9章即總則，稅務登記，納稅鑒定，納稅申報，稅款征收，賬務、票證管理，稅務檢查，違章處理和附則。《稅收征收管理暫行條例》的不足

僅適用于國內(nèi)稅收的征管控管措施有限行政執(zhí)法權(quán)缺位，無強制執(zhí)行措施法律級次不高，不能適應對外開放的要求1989年，著手修訂。

1992年《稅收征管法》頒布共6章，62條，六章即總則，稅務管理，稅款征收，稅務檢查，法律責任和附則。（三）上世紀90年代時代特征：全面改革工商稅制，如開征增值稅，推行分稅制，稅務機構(gòu)分設，改革開放進一步深化，90年代初期與末期相比，國家經(jīng)濟形勢變化巨大。治稅理念：以法治稅1992年《稅收征管法》的不足：

無納稅人的權(quán)益規(guī)定，納稅人權(quán)益保障嚴重不足執(zhí)法行為不夠規(guī)范稅源難以控制，部門協(xié)稅不力稅務執(zhí)法手段落后、剛性不足2001年，新征管法修訂頒布新《稅收征管法》從1992年的62條增加到94條，文字增加了約50.9%。在內(nèi)容上有五大變化：

1、增加了加強征管、堵塞漏洞的稅源管理措施;2、進一步明確了稅務機關執(zhí)法主體的地位，強化了執(zhí)法手段和措施;3、增加了防范涉稅違法行為的措施，加大了打擊偷逃騙稅的力度;4、大量增加了保護納稅人合法權(quán)益和納稅人依法享有權(quán)利的內(nèi)容和條款;5、進一步規(guī)范稅務機關的執(zhí)法行為，明確了稅務機關和稅務人員違法行為的法律責任。稅收征管法的作用一是促進了稅收收入的增長1978年：519.28億，1994年5070.8億

1999200020012002200320041031512666151661699720466257182005200620072008200920102011308663763649442542196310477390957292011年的稅收收入為1978年的184倍因加強稅收征管而帶來的稅收增長占稅收增量的比例在1998年達到51.4%，目前這一比例維持在20%～40%二是增強了納稅人的納稅意識和守法意識，促進了和諧稅收征納關系的形成。

(1)稅收保全和強制執(zhí)行：2001年12.5萬戶次、2.9萬戶次降低到2006年的1萬戶次和8500戶次

(2)全國發(fā)生暴力抗稅案件從1992年的2744起，下降到2005年的39起

(3)辦稅服務廳、網(wǎng)站、12366熱線電話廣泛開展服務，提升部門執(zhí)法形象（四）二十一世紀1、時代特征：（1）市場體系不斷健全（2）宏觀調(diào)控繼續(xù)改善（3）稅制不斷改革調(diào)整（4）政府職能加快轉(zhuǎn)變（5）國家整體法治水平提高

治稅理念：依法治稅

依法治稅是依法行政的本質(zhì)要求，需要實現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：

A、由政府權(quán)力本位向公民權(quán)利本位轉(zhuǎn)變；

B、由依法治民、治事向依法治官、治權(quán)轉(zhuǎn)變；

C、由片面強調(diào)公民責任向強調(diào)政府職責轉(zhuǎn)變。2、社會各界對修改征管法的呼吁2008年，北大財稅法研究中心向全國人大提交征管法評估報告2008年，全國人大常委、國務院要求清理法律時，稅務系統(tǒng)呼吁修改征管法2008年，有4份人大議案和16份人大、政協(xié)提案，2009有7份議案建議修改征管法3、征管法修改的目標

以“服務科學發(fā)展，共建和諧稅收”為總體目標，按照建設服務政府和法治政府的要求，引入稅收風險管理理念，進一步確立納稅人為自主申報納稅主體法律地位，并以此為基礎建立征管模式的法律框架，明確雙方在征管過程中的權(quán)利及義務。4、新征管法的修訂計劃

分兩步：

第一步：修正案

第二部：全面修訂

修正案擬解決的問題第一、與有關法律制度相銜接

一是與行政強制法銜接A、滯納金問題B、

強制執(zhí)行的期限問題C、強制執(zhí)行的費用問題D、行政復議問題第二、與刑法修正案（七）銜接原刑法在第201條“納稅人采取偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，經(jīng)稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報等手段，不繳或者少繳應納稅款，偷稅數(shù)額占應納稅額的百分之十以上不滿百分之三十并且偷稅數(shù)額在一萬元以上不滿十萬元的，或者因偷稅被稅務機關給予二次行政處罰又偷稅的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處偷稅數(shù)額一倍以上五倍以下罰金；偷稅數(shù)額占應納稅額的百分之三十以上并且偷稅數(shù)額在十萬元以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處偷稅數(shù)額一倍以上五倍以下罰金。”《刑法修正案（七）》：

“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進行虛假納稅申報或者不申報，逃避繳納稅款數(shù)額較大并且占應納稅額百分之十以上的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；數(shù)額巨大并且占應納稅額百分之三十以上的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?？劾U義務人采取前款所列手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款，數(shù)額較大的，依照前款的規(guī)定處罰?！薄皩Χ啻螌嵤┣皟煽钚袨椋唇?jīng)處理的，按照累計數(shù)額計算?！薄坝械谝豢钚袨椋?jīng)稅務機關依法下達追繳通知后，補繳應納稅款，繳納滯納金，已受行政處罰的，不予追究刑事責任；但是，五年內(nèi)因逃避繳納稅款受過刑事處罰或者被稅務機關給予二次以上行政處罰的除外?！甭┒悊栴}：

擬規(guī)定：納稅人、扣繳義務人因過失未繳或少繳稅款造成漏稅的，稅務機關按規(guī)定追繳稅款、利息，并可處未繳或少繳稅款20%以下的罰款。

三是農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)取消，而現(xiàn)行稅收征管法中仍保留關于農(nóng)業(yè)稅的表述，應刪除。第二、完善稅務代理管理規(guī)定原征管法規(guī)定：

納稅人、扣繳義務人可以委托稅務代理人代為辦理稅務事宜。擬增加：前款所稱稅務代理人是指稅務師事務所及其注冊稅務師。注冊稅務師、律師等從事涉稅專業(yè)服務的，應當設立稅務師事務所，并加入注冊稅務師行業(yè)協(xié)會。第三、為個人所得稅改革奠定

制度基礎個人所得稅改革存在的問題：

征納雙方信息不對稱

對自然人稅收行政處罰乏力（賬戶檢查、保全強制、追征期規(guī)定以及法律責任均不合理）

5、現(xiàn)行征管法存在的

其他主要問題分析一是稅收管理的程序制度設計不科學二是涉稅信息的獲取缺乏法律支撐三是未確立完整的納稅人權(quán)利體系四是存在信息化條件下的征管法律真空第一、稅收管理的程序制度

設計不科學（1）我國征管模式演變歷程

和發(fā)展方向

計劃經(jīng)濟時期1949-1988經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期1988-1997市場經(jīng)濟發(fā)展初期1997-2010市場經(jīng)濟發(fā)展新時期2011-？稅收專管員模式征管查三分離模式34字模式新模式？指導思想：科技加管理。特征：強調(diào)對稅管員權(quán)利的分解與制約，逐步形成專管員征管查兩分離或三分離模式，強調(diào)以收入任務為核心目標指導思想：科學化、精細化。特征：初步厘清征納雙方責任義務，以收入任務為目標，實行納稅人自主申報、集中征收、重點稽查和強化管理；恢復稅管員管戶，建立納稅評估制度指導思想：專業(yè)化、信息化。特征：進一步明確征納雙方權(quán)利義務，以促進遵從為目標，以風險管理為導向，優(yōu)化服務、重點評估、集約稽查（2）現(xiàn)行征管模式：以自主申報和優(yōu)化服務為基礎，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查，強化管理。體現(xiàn)“強化管理”的兩項制度也存在一些不足：一是納稅評估定位不夠準確、程序不夠規(guī)范，未能有效發(fā)揮引導和促進遵從的作用，執(zhí)行中也存在一些問題。二是稅收管理員“一人管多戶、各稅統(tǒng)管”的屬地化管戶制度已不能適應納稅群體日益增長、經(jīng)營方式日漸復雜的需要，難以對跨國、跨地區(qū)經(jīng)營的大企業(yè)集團管理到位。稅收管理員過多地承擔了大量事務性工作（如191項調(diào)查審批、153項報表填報、催報催繳、稅收預測等），真正用于評估等稅源管理方面時間、精力有限，也不利于從機制上消除“吃拿卡要報”現(xiàn)象。新模式的初步設想以納稅人自主申報為前提，以促進稅法遵從為目標，以風險管理為導向，依托專業(yè)化、信息化管理方式，優(yōu)化服務，加強評估，集約稽查，依法征收。（3）納稅評估問題

修改稿關于納稅評估相關規(guī)定的設計目標：明確納稅評估的定位，完善納稅評估工作的程序和方法，厘清與納稅申報、稅款征收、稅務稽查的相互關系，規(guī)范操作文書，推動納稅評估工作向規(guī)范化、效率化方向發(fā)展。一是明確納稅評估概念與定位納稅評估是國際通行做法，是指稅務機關利用獲取的涉稅信息，對納稅人（包括扣繳義務人）納稅申報情況的合法性和合理性進行審核評價，并作出相應處理的稅收管理行為。這一屬性決定了納稅評估在稅收征管程序中居于中心位置，新征管模式應以納稅評估為核心，向前后延伸安排各項工作。二是明確納稅評估的法律依據(jù)A、稅務機關有管理權(quán)：稅收管理行為基于稅收征收管理權(quán)而產(chǎn)生。稅收征收管理權(quán)是稅務機關在執(zhí)行稅法、進行稅收征管活動中擁有的國家權(quán)力。

B、納稅評估是是基于其稅收征收管理權(quán)而產(chǎn)生的具體行政行為稅務機關是法定稅收行政執(zhí)法主體。納稅評估作為稅收管理活動的一種形式，只要其方式、程序合法，則自然應有法律效力。征管法關于約談和調(diào)查核實法律依據(jù)征管法第54條規(guī)定：稅務機關有權(quán)進行下列稅務檢查:

“檢查納稅人的賬簿、記賬憑證、報表和有關資料，檢查扣繳義務人代扣代繳、代收代繳稅款賬簿、記賬憑證和有關資料；到納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營場所和貨物存放地檢查納稅人應納稅的商品、貨物或者其他財產(chǎn)，檢查扣繳義務人與代扣代繳、代收代繳稅款有關的經(jīng)營情況；責成納稅人、扣繳義務人提供與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的文件、證明材料和有關資料；詢問納稅人、扣繳義務人與納稅或者代扣代繳、代收代繳稅款有關的問題和情況；……”。因此，稅務機關向納稅人提出約談和實地調(diào)查核實，實質(zhì)上是稅法規(guī)定的詢問權(quán)和稅務檢查權(quán)應用，是典型的行政執(zhí)法行為。三是規(guī)范納稅評估程序

納稅評估是一項集計算機審核、案頭審核、實地核查等各種管理行為于一體的綜合性、系統(tǒng)性管理活動。其中，稅務約談、實地審核屬于直接面向納稅人的稅務檢查行為，是征管法賦予稅務機關檢查權(quán)在評估過程中的具體應用。在以往評估實踐中，程序不規(guī)范導致執(zhí)法不公、不當?shù)膯栴}時有發(fā)生，必須進一步規(guī)范。35稅務機關受理申報納稅人自主申報初步審核案頭審核實地審核稅收征管（評估）主程序法律救濟納稅評估（稅收評定）評定結(jié)果風險未消除評定結(jié)果評定結(jié)果風險未消除稅務稽查稅款征收規(guī)范的納稅評估基本程序主要包括以下幾個環(huán)節(jié)：A、初步審核：采取計算機和人工相結(jié)合的方法，分析識別納稅人申報納稅中存在的風險點，按戶歸集納稅人的風險，確定其風險等級，明確應對措施。對稅收風險等級低的納稅人，采取納稅輔導、風險提示等方式督促其遵從稅法（修正申報），經(jīng)初步審核未發(fā)現(xiàn)稅收風險的納稅人，終止評估。B、案頭審核：對案頭審核對象進行人機結(jié)合深入審核分析，查找具體疑點，實施通訊調(diào)查、約談，確定實地核查對象。C、納稅人存在少繳稅款行為的，稅務機關分別作出以下處理：制作《稅務事項通知書》，載明應補繳稅款，送達納稅人，責令其限期繳納；根據(jù)已知的涉稅信息不能確定納稅人應納稅額的，制作《稅務處理事項告知書》，指出存在的問題，責成納稅人自查補充申報，并繳納應補繳的稅款、滯納金。調(diào)查核實：就案頭分析提出的疑點開展實地核查，在納稅評估各環(huán)節(jié)疑點被排除或問題被核實時，作出評定處理，終止評估程序；經(jīng)實地核查，發(fā)現(xiàn)納稅人存在確定的少繳稅款行為的，根據(jù)已知的涉稅信息，制作《稅務處理決定書》，載明應補繳稅款，送達納稅人，責令其限期繳納。后續(xù)處理：經(jīng)納稅評估，發(fā)現(xiàn)納稅人有偷、逃、騙、抗稅或其他需要立案查處的稅收違法行為，需要進一步核實的，移交稅務稽查處理；對涉稅違法行為進行處罰以及強制執(zhí)行等。參考：（納稅評估各環(huán)節(jié)審核比例示意圖）納稅評估各環(huán)節(jié)審核比例示意圖初步審核案頭審核實地核查稅務稽查1-2%納稅評估100%稽查初步審核100%案頭審核30%實地核查10--20%犯罪調(diào)查四是理順納稅評估

各環(huán)節(jié)關系A、調(diào)整和規(guī)范辦稅服務與管理職能，實現(xiàn)“騰籠換鳥”為保證稅源管理部門及人員以主要精力進行納稅評估，應將納稅人依申請的各項服務和管理等事項以及目前由稅收管理員擔負的調(diào)查審批、催報催繳、稅收預測等職能簡化、前移到辦稅服務廳統(tǒng)一辦理，使稅收管理團隊和人員騰出精力和時間，主要做好納稅評估工作。B、理順評估與稽查的關系

二者的主要區(qū)別：納稅評估的定位是對申報納稅合法性、合理性的審核評價，并作出相應處理的稅收管理行為。稅務稽查的定位是對“偷、逃、騙、抗”案件的檢查，是對涉稅違法行為的打擊、威懾。二者的主要聯(lián)系：納稅評估部門將通過人機結(jié)合的分析、審核以及約談、檢查等方法，篩選出高風險或具有偷逃騙稅嫌疑的納稅人移交稽查部門作為案源；稽查部門則應將處理結(jié)果向評估部門反饋，發(fā)揮以查促管的作用。第二、涉稅信息的獲取

缺乏法律支撐修改稿的新規(guī)定A、新設立了納稅人對其他納稅人信息的報告義務“各有關部門和單位應當支持協(xié)助稅務機關依法執(zhí)行職務，向稅務機關提供涉稅信息?！盉、專節(jié)“涉稅信息管理”規(guī)定具體內(nèi)容：

“第條有下列情形之一的，納稅人應當自發(fā)生之日起30日內(nèi)書面報告主管稅務機關：（一）改制、改組、合并、分立、聯(lián)營；（二）資產(chǎn)重組、債務重組；（三）出售企業(yè)產(chǎn)權(quán)，出租或者發(fā)包、承租經(jīng)營權(quán)的；（四）工資薪酬標準發(fā)生重大變化、設立期權(quán)激勵等措施；（五）房屋、土地等到不動產(chǎn)的增加或減少或者大額資產(chǎn)的增加或減少；（六）股權(quán)轉(zhuǎn)讓；

（七）對外投資、經(jīng)營和合作；（八）國務院稅務主管部門確定的其他情形?！薄暗?/p>

條納稅人有解散、撤銷、破產(chǎn)情形的，在清算前應當向其稅務機關書面報告；未結(jié)清稅款、滯納金的，由稅務機關參加清算?！薄暗?/p>

條納稅人或者其稅務代理人應當將稅收籌劃方案向稅務機關報告?！薄暗?/p>

條在一個納稅年度內(nèi)，向其他單位或個人支付、贈與、提供、交付貨幣或者實物及其他經(jīng)濟利益達到一定金額的從事生產(chǎn)經(jīng)營的單位或個人，應當向稅務機關報告支付的數(shù)額以及收入方的名稱、組織機構(gòu)代碼或納稅人識別號或身份證號碼。向其他單位或個人支付、贈與、提供、交付現(xiàn)金單次達到較大金額的從事生產(chǎn)經(jīng)營的單位或個人，應當向稅務機關報告支付的數(shù)額以及收入方的名稱、組織機構(gòu)代碼或納稅人識別號或身份證號碼。境內(nèi)單位和個人向境外非居民企業(yè)單次支付較大金額或者一個季度內(nèi)支付一定金額的，應當向稅務機關報告。”“第

條金融機構(gòu)應當按照稅務機關確定的內(nèi)容、格式、時限等要求提供本單位掌握的儲戶的銀行帳戶、帳號、資金交易和存款信息。對儲戶單筆資金往來達到十萬元或1日內(nèi)提取現(xiàn)金十萬元以上的，金融機構(gòu)應當按照相關規(guī)定向稅務機關報告。

納稅人超過一萬元的支出以現(xiàn)金支付未通過銀行轉(zhuǎn)賬結(jié)算的，稅前不予抵扣?！薄暗?/p>

條相關法律、行政法規(guī)有關金融機構(gòu)和各有關部門、單位保密義務的規(guī)定，不適用于向稅務機關提供涉稅信息。”第三、未確立完整的納稅人

權(quán)利保護體系（1）《關于納稅人權(quán)利與義務的公告》(公告2009年第1號)中總結(jié)的納稅人權(quán)利：知情權(quán);保密權(quán);稅收監(jiān)督權(quán);

納稅申報方式選擇權(quán);申請延期申報權(quán);

申請延期繳納稅款權(quán);申請退還多繳稅款權(quán);

依法享受稅收優(yōu)惠權(quán);委托稅務代理權(quán);

陳述與申辯權(quán);稅收法律救濟權(quán);

對未出示稅務檢查證和稅務檢查通知書的拒絕檢查權(quán);

依法要求聽證的權(quán)利;

索取有關稅收憑證的權(quán)利。（2）《征管法》修改稿關于納稅人權(quán)利的新規(guī)定一是增加“合法權(quán)益受保護”的規(guī)定

具體條款表述為：納稅人、扣繳義務人與其他當事人在稅收征收管理過程中根據(jù)法律、行政法規(guī)享有權(quán)利、承擔義務，其合法權(quán)益受法律平等的保護。稅收政策不明確的，按有利于納稅人的原則執(zhí)行。二是增加“參與稅收法律法規(guī)制定、修改權(quán)”的規(guī)定具體條款表述為：納稅人依法享有參與稅收法律、制行政法規(guī)、規(guī)章訂、修改的權(quán)利。

三是完善“稅收保密權(quán)”的規(guī)定具體條款表述為：

納稅人、扣繳義務人有權(quán)要求稅務機關依法保守納稅人、扣繳義務人的隱私和商業(yè)秘密。稅務機關所掌握的納稅人信息資料只能用于稅收目的，除法律另有規(guī)定或者經(jīng)納稅人同意，稅務機關不得向第三人提供。四是增加“拒絕重復提供資料權(quán)”的規(guī)定具體條款表述為：納稅人、扣繳義務人有權(quán)拒絕稅務機關關于重復報送內(nèi)容相同信息資料的要求第四、在信息化條件下稅收征管方面存在法律真空（1）電子申報資料的法律效力問題解決問題的必要性

A、原征管法未解決電子資料的法律效力原征管法：“第26條納稅人、扣繳義務人可以直接到稅務機關辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表，也可以按照規(guī)定采取郵寄、數(shù)據(jù)電文或者其他方式辦理上述申報、報送事項”。原實施細則“第31條納稅人采取電子方式辦理納稅申報的，應當按照稅務機關規(guī)定的期限和要求保存有關資料，并定期書面報送主管稅務機關”。

B、《電子簽名法》也未確立電子簽名在電子政務中的法律效力?！暗?條民事活動中的合同或者其他文件、單證等文書，當事人可以約定使用或者不使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文。

當事人約定使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的文書，不得僅因為其采用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的形式而否定其法律效力。

前款規(guī)定不適用下列文書：

（一）涉及婚姻、收養(yǎng)、繼承等人身關系的；

（二）涉及土地、房屋等不動產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的；

（三）涉及停止供水、供熱、供氣、供電等公用事業(yè)服務的；

（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的不適用電子文書的其他情形。

”

“第35條國務院或者國務院規(guī)定的部門可以依據(jù)本法制定政務活動和其他社會活動中使用電子