論中央與地方稅種的劃分 6700字

論中央與地方稅種的劃分6700字一、稅種劃分的概念

稅種劃分是稅收收入在各級政府間劃分的重要方式，它是指在稅收立法權(quán)主要集中于中央政府的前提下，針對各級政府行使職能的需要，根據(jù)各個稅種自身的特征和收入數(shù)量，把各個不同的稅種分別劃分給不同級次的政府，即按照稅種的歸屬劃分各級政府間的收入范圍。政府間稅種的劃分不僅是政府間財政利益的分配，而且也會影響到資源配置的效率、稅收調(diào)控功能的發(fā)揮、稅收的行政效率以及地區(qū)間的收入分配等重大問題。政府間稅種的劃分，不論是獨(dú)自作為劃分各級政府間稅收收入的一種方式，還是作為劃分稅制的一種中間伎倆，都具有重要的意義。①

二、目前中央與地方稅種劃分的現(xiàn)狀與問題

?關(guān)于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定》(國發(fā)[1993]85號)對我國中央與地方稅種劃分進(jìn)行了大致規(guī)定，使得我國初步建立起了地方稅體系，相對理順了政府間財政關(guān)系。但是，由于脫胎于舊體制，加之改革轉(zhuǎn)型期的稅制改革還不到位，我國當(dāng)前的稅種劃分還存在很多問題，無法真正適應(yīng)政府間稅收收入劃分的需要，也大大制約了現(xiàn)有分稅制的進(jìn)一步改革。

(一)中央與地方稅種的劃分未在法律的層面加以明確，致使中央與地方稅收分配關(guān)系不足標(biāo)準(zhǔn)性和穩(wěn)定性

國外分稅制興旺國家關(guān)于中央與地方稅種的劃分這一稅收根本問題或者是在憲法中加以規(guī)定，或者是在稅收根本法中加以規(guī)定。反觀我國，卻短少一個標(biāo)準(zhǔn)稅收根本問題并對各單行稅法起指導(dǎo)、制約、協(xié)調(diào)作用的稅收根本法。我國關(guān)于中央與地方稅種劃分的根本法律依據(jù)就是前引?國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，這種行政化的操作方式大大影響了政府間財政關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)性與穩(wěn)定性。中央與地方稅種的劃分不是法律規(guī)制，仍然是一種行政控制，這使得地方財政仍不具有相對獨(dú)立性，地方財權(quán)仍不具有穩(wěn)定性，與分稅制“一級事權(quán)，一級財權(quán)〞的本質(zhì)要求格格不入。

(二)地方稅主體稅種不清，收入規(guī)模小，無法適應(yīng)分稅制下地方事權(quán)的需要

在分稅制下，不管中央還是地方，有事權(quán)就必須有相應(yīng)的財權(quán)與之相適應(yīng)。而現(xiàn)行稅種劃分根本上只是考慮中央集中財政收入的需要：把收入比重大的、稅源大而集中和便于征收管理的消費(fèi)稅以及稅收收入比擬多的增值稅等劃歸中央稅，而把一些收入少、稅源小的、稅源分散的和征收管理難度大的財產(chǎn)稅等劃歸為地方稅。原先的地方稅種企業(yè)所得稅和個人所得稅，從2022年也實行了中央和地方共享?？梢哉f，我國目前的十多個地方稅種，數(shù)量雖然并不少，但每一個稅種都不具備對地方財力起決定性作用的特點(diǎn)，從而使得地方稅的收入規(guī)模相當(dāng)小，這是現(xiàn)行分稅制下地方稅體系存在的一個重大缺陷。

(三)稅種劃分不足科學(xué)性

當(dāng)前稅種的劃分不僅沒有考慮到與各級政府職能的對應(yīng)，而且忽略了各個稅種的特性，存在著既按稅種劃分又按隸屬關(guān)系劃分，既按稅種劃分又按行業(yè)劃分的現(xiàn)象，使一些稅種的功能受到抑制或扭曲，丟失獨(dú)立性。這一點(diǎn)突出地體現(xiàn)在營業(yè)稅、城建稅和企業(yè)所得稅的劃分上。營業(yè)稅和城建稅在當(dāng)前地方稅收收入中占非常重要的地位，但它們在按稅種劃分的根底上又按行業(yè)劃分，使這兩個稅種成為非完全意義上的地方稅，即變相地成為共享稅，不僅大大減少了地方財政收入，還影響了它們經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的實現(xiàn)。而既按隸屬關(guān)系又按行業(yè)劃分企業(yè)所得稅的做法使得政府與企業(yè)的關(guān)系更為緊密，進(jìn)一步加劇了地方愛護(hù)主義和行業(yè)愛護(hù)主義，與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求背道而弛。

三、完善我國中央與地方稅種劃分的倡議

針對前述我國中央與地方稅種劃分中存在的突出問題與主要缺乏，筆者提出下列倡議，以供商榷：

(一)稅制的完善

我國目前的稅種劃分是建立在當(dāng)前稅種設(shè)置根底之上的，但后者帶有嚴(yán)重的舊體制痕跡，并不合乎我國經(jīng)濟(jì)社會開展的實際需要。所以，要恰當(dāng)?shù)貏澐种醒肱c地方的稅種，必須首先對稅制加以完善。

1.現(xiàn)有相關(guān)稅種的改革與完善。

(1)流轉(zhuǎn)稅方面。首先需要進(jìn)一步清晰地劃分增值稅與營業(yè)稅的征收范圍。“增值稅必需兼具征收范圍廣泛和稅率統(tǒng)一的特點(diǎn)，如此，才能保證其稅負(fù)公平、易于核查等諸項優(yōu)點(diǎn)。理想的增值稅征收范圍應(yīng)包括所有發(fā)明和實現(xiàn)增值額的領(lǐng)域〞。②同時，在實踐中由于增值稅與營業(yè)稅的稅基會轉(zhuǎn)化故常常又混合在一起，所以在配合增值稅轉(zhuǎn)型改革時，明確營業(yè)稅的征收范圍非常重要。另外，是關(guān)于消費(fèi)稅。原先的消費(fèi)稅的設(shè)置只是一個具有特殊調(diào)節(jié)意義的稅種，在征稅范圍上有所保存，調(diào)節(jié)力度偏小，又不利于稅收收入的增長，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開展的要求。在當(dāng)前的稅制改革中必須調(diào)整消費(fèi)稅的征稅范圍和稅率，有的產(chǎn)品要納入進(jìn)來進(jìn)行調(diào)節(jié)，局部產(chǎn)品要取消，同時根據(jù)不同的情況提高或降低局部產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率。

(2)財產(chǎn)稅方面。結(jié)合費(fèi)改稅工作的進(jìn)行，筆者倡議將房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅合并成物業(yè)稅，同時取消目前土地管理方面的不合理收費(fèi)。

(3)資源與土地稅方面。在耕地占用稅的完善上，將外商和個人納入耕地占用稅的納稅人范圍，并提高耕地占用稅的適用稅率。

在資源稅的完善上，從國際上的普遍做法來看，資源稅的征稅范圍都沒有涵蓋所有的資源，主要集中在一些利用價值高、級差收益大、為經(jīng)濟(jì)開展所需要的重要資源上。從我國當(dāng)前資源稅的現(xiàn)狀來看，為促進(jìn)對資源的愛護(hù)和合理利用，一方面應(yīng)加大資源稅的征收范圍，另一方面要提高一些不可再生資源的稅率。

(4)企業(yè)與個人所得稅方面。就企業(yè)所得稅來說，目前內(nèi)外資企業(yè)所得稅已經(jīng)統(tǒng)一，這是一個很大的進(jìn)步，現(xiàn)在完善的重點(diǎn)就是標(biāo)準(zhǔn)中央與地方對企業(yè)所得稅的分享規(guī)范，不能按行政隸屬關(guān)系和行業(yè)進(jìn)行劃分，同時根據(jù)條件要逐漸減少地方對企業(yè)所得稅的分享比例，企業(yè)所得稅不應(yīng)成為地方財政收入的主要來源之一，從長遠(yuǎn)來看，企業(yè)所得稅應(yīng)成為完全的中央稅。這樣可以減少地方政府對經(jīng)濟(jì)的干擾，加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。

在個人所得稅方面，從長遠(yuǎn)來看一方面要從個人分類所得稅制向個人綜合所得稅制過渡，并擴(kuò)大個人所得稅的征收范圍;另一方面可考慮轉(zhuǎn)變個人所得稅的分享方式。“由于個人所得稅具有很強(qiáng)的收入分配調(diào)節(jié)功能同時，由于中國戶籍管理制度、住房習(xí)慣等，居民的流動性相對較低，個人所得稅總體上來說也具有受益稅的特征。因此，可以考慮將個人所得稅的分享方式實施下列轉(zhuǎn)變，即，在個人所得實施累進(jìn)稅率的根底上，適當(dāng)拉開第一檔稅率和第二檔稅率之間的差距，第二檔稅率以上的累進(jìn)稅收局部劃分為中央稅，作為收入調(diào)節(jié)尤其是地區(qū)間居民收入分配調(diào)節(jié)的伎倆，第一檔稅率和第二檔稅率之間形成的稅收劃分給地方，作為地方為居民享受地方公共產(chǎn)品的稅收支出。〞③

(5)在行為稅與特定目的稅方面。為加強(qiáng)城建稅的財政功能，對城建稅進(jìn)行必要的改革：第一，“計稅依據(jù)要從增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的實際征收額改為銷售額和營業(yè)額，使其成為獨(dú)立稅種〞，④以克服“稅上稅〞獨(dú)立性差、穩(wěn)定性差的弊端;第二，擴(kuò)大城建稅的征收范圍，外商投資企業(yè)和外國企業(yè)也必須繳納城建稅，以有利于企業(yè)的公平競爭和稅負(fù)平等;第三，城建稅應(yīng)該完全歸屬地方，不再將其中的鐵道部、各銀行總行、各保險公司繳納的稅收劃歸中央，這樣有利于保障地方的財政收入。

統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)分別適用的車船使用稅和車船使用牌照稅，開征統(tǒng)一的車船使用稅，并適當(dāng)提高稅率，調(diào)整減免稅的規(guī)定。

另外，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷開展與完善，經(jīng)濟(jì)活動日趨活潑，書立、領(lǐng)受各種憑證行為普遍發(fā)生，為征收印花稅提供了更加廣泛的稅源，面對新的經(jīng)濟(jì)形勢，可進(jìn)一步擴(kuò)大印花稅的征收范圍。

2.新稅種的開征。

(1)財產(chǎn)稅方面。開征遺產(chǎn)稅、贈與稅。在稅制比擬成熟的國家大多開征遺產(chǎn)稅、贈與稅，而我國遺產(chǎn)稅和贈與稅都處于待征狀態(tài)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷開展，居民收入和財富積累不斷增長，已經(jīng)具備了征收遺產(chǎn)稅和贈與稅的經(jīng)濟(jì)根底，同時由于我國目前居民的貧富差距不斷擴(kuò)大，開征遺產(chǎn)稅和贈與稅對財產(chǎn)存量進(jìn)行調(diào)節(jié)，有利于促進(jìn)社會公平。

(2)行為稅與特定目的稅方面。結(jié)合費(fèi)改稅，鑒于教育費(fèi)附加從實質(zhì)上來說就是稅，將其改為教育稅加以征收，為教育事業(yè)提供穩(wěn)定的資金保障。

開征社會保障稅。社會保障稅是興旺國家開征的較為普遍的稅種。我國目前實行的征收社會保險費(fèi)的方法存在資金來源單一且不足剛性導(dǎo)致支出難以保證，同時存在著支出約束機(jī)制不健全，浪費(fèi)較為嚴(yán)重而且保障面較窄的弊端，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)特征和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。開征社會保障稅可以穩(wěn)定地籌集社會保險資金，建立具有權(quán)威性的覆蓋城鎮(zhèn)行政、事業(yè)和各類企業(yè)職工以及個體勞動者的社會保險制度，不僅有利于勞動力市場的建立，而且也減輕了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

結(jié)合費(fèi)改稅工作，將現(xiàn)行的環(huán)境愛護(hù)收費(fèi)改為環(huán)境愛護(hù)稅。環(huán)境愛護(hù)稅是國家出于對環(huán)境愛護(hù)的需要而開征的一種稅，通過開征環(huán)境愛護(hù)稅既為環(huán)境愛護(hù)開辟了財源，緩解環(huán)境愛護(hù)事業(yè)的資金短缺的問題，也強(qiáng)化了對環(huán)境行為的管理和約束。

開征燃油稅，以實現(xiàn)對燃油的調(diào)控與增加和標(biāo)準(zhǔn)財政收入。

開征證券交易稅，以合理調(diào)節(jié)收入，激勵投資和限制投機(jī)，強(qiáng)化對證券交易的管理，促進(jìn)我國證券市場的健康開展。

3.取消一些不合時宜的稅種。取消一些不合時宜的地方稅，如筵席稅、屠宰稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅(已停征)等。

(二)稅種的具體劃分

在前述稅制完善工作的根底上，立足我國的國情，遵循稅種劃分為各級政府事權(quán)的實現(xiàn)提供根本財力保障原那么、適應(yīng)政府間職能分工原那么和體現(xiàn)征收效率原那么，可以將稅種在中央與地方之間進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膭澐郑云诮⑵鸱€(wěn)定、合理、統(tǒng)一、效能的中央稅制結(jié)構(gòu)和地方稅制結(jié)構(gòu)。筆者倡議的稅種具體劃分結(jié)構(gòu)大致為：

1.中央稅種的構(gòu)成。

(1)關(guān)稅。它是以進(jìn)出關(guān)境或國境的貨物和物品的流轉(zhuǎn)額為課稅對象的一種稅，是國家處理國內(nèi)貿(mào)易與對外貿(mào)易之間的關(guān)系，以及調(diào)節(jié)貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模和結(jié)構(gòu)的稅種，它關(guān)系到對外貿(mào)易中的國家主權(quán)，具有明顯的中央稅特性，理應(yīng)作為中央稅。

(2)消費(fèi)稅。這是對特定消費(fèi)品或者消費(fèi)行為的流轉(zhuǎn)額征收的一種稅，收入大且稅源集中，而且是國家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)支出水平的重要伎倆，也應(yīng)劃為中央稅。

(3)證券交易稅。由于其稅基具有流動性，波及對整個證券市場的調(diào)控，具有宏觀調(diào)控性，應(yīng)作為中央稅。

(4)社會保障稅?！皬膰H上通行的做法看，由于社會保障政策性強(qiáng)，波及面廣，由中央統(tǒng)一籌劃調(diào)度比地方各自為政、各搞一套整體效率要高，所以各國一般都把其作為中央稅。就我國來說，將其劃歸中央稅系也更能適應(yīng)建立統(tǒng)一社會保障預(yù)算的需要。〞⑤

(5)資源稅。雖然自然資源具有不可流動性，地方政府具有征收的便利性，但自然資源在各地的分布并不均勻，而且與各地方政府的努力程度并不相關(guān)，假設(shè)歸為地方稅種顯然是有悖公平的。另外，自然資源多數(shù)不可再生，其稅源也不具有穩(wěn)定性。可見，從長遠(yuǎn)來說資源稅并不適合作為地方稅，但從當(dāng)前來看，考慮到我國目前的經(jīng)濟(jì)開展水平和征管水平，將資源稅做適當(dāng)?shù)墓蚕?，有些地域性非常明顯的特種資源稅完全劃歸為地方稅，由地方政府征收，有利于避免稅源的流失和增加地方的財政收入。

(6)全局性的環(huán)境愛護(hù)稅?！笆侵覆胺秶鷱V，具有地區(qū)外部效應(yīng)的污染治理和環(huán)境愛護(hù)所開立的稅種。〞⑥由于大范圍的環(huán)境污染不是某個地區(qū)獨(dú)自治理能夠勝任的，所以相關(guān)的稅假設(shè)劃歸為地方稅并不適宜。

2.地方稅種的構(gòu)成。

(1)我國目前的地方稅應(yīng)以營業(yè)稅、城建稅為主體。營業(yè)稅和城建稅在地方收入中一直都占有重要地位。營業(yè)稅依據(jù)明確、簡單，比擬適合我國的征管水平;同時征收范圍廣，以營業(yè)額作為計稅依據(jù)不受經(jīng)營成果升降的影響，穩(wěn)定性強(qiáng)，將營業(yè)稅完全劃歸地方后其財政收入功能將更強(qiáng)。以營業(yè)稅作地方主體稅種具有可行性。城建稅具有明顯的受益性，進(jìn)行必要的改革和完全劃歸地方之后也能為地方財政收入的重要來源。

(2)長遠(yuǎn)看，選擇性財產(chǎn)稅作為我國地方稅主體稅種是必然的選擇。選擇性財產(chǎn)稅其稅基不具有流動性，稅源具有穩(wěn)定性，征收本錢低，而且具有明顯的受益性和地域性，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)就會不斷升值，地方政府的稅源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴(kuò)大。征收選擇性財產(chǎn)稅不僅有利于社會公平，而且對經(jīng)濟(jì)扭曲作用小。所以，改革后的物業(yè)稅、統(tǒng)一后的車船使用稅仍應(yīng)作為地方稅種。新開征的遺產(chǎn)稅和贈與稅合適作為地方稅大力培育。雖然從稅種劃分的適應(yīng)政府間職能分工原那么來看，由于這兩個稅種稅基流動性較大且收入再分配功能較強(qiáng)，合適劃歸為中央稅。但考慮到我國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)開展水平和稅收征管水平，在遺產(chǎn)稅和贈與稅開征后的相當(dāng)一段時期內(nèi)不可能具有較強(qiáng)聚財功能、收入規(guī)模偏小的情況下，可以作為地方的輔助稅種，以滿足地方財政的實際需要。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來看，遺產(chǎn)稅和贈與稅應(yīng)作為中央稅種。

(3)新開征的教育稅，由于其主要功能是用于改善當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件，當(dāng)前仍作為地方稅。

(4)部分性的環(huán)境愛護(hù)稅由于具有明顯的受益性，而且環(huán)境愛護(hù)具有很強(qiáng)的地域性，應(yīng)作為地方稅。

(5)改革后的印花稅基于征收效率和增強(qiáng)地方財政收入的考慮應(yīng)完全劃歸為地方稅。

3.中央與地方共享稅的構(gòu)成。目前增值稅和企業(yè)所得稅是我國整個稅收體系中的兩個主體稅種，把這兩個主體稅種劃分為共享稅，稅政統(tǒng)一，收入分享，既不過分扭曲經(jīng)濟(jì)，也為中央與地方提供了穩(wěn)定的財政收入。收入功能強(qiáng)的增值稅的共享比例可以根據(jù)中央和地方財政狀況的變化而通過法定程序進(jìn)行調(diào)整。鑒于企業(yè)所得稅在地方財政收入的重要地位，作為一種過渡階段的措施企業(yè)所得稅目前仍可作為共享稅，但要逐漸降低地方分享的比例。另外，有些稅種雖并不是主體稅種，但仍可共享。個人所得稅可在中央與地方之間作合理分享;資源稅在當(dāng)前背景下也要作適當(dāng)分享;新開征的燃油稅也要作為共享稅，既保證中央的調(diào)控，又保障地方的財政收入。

(三)盡快制定稅收根本法，將稅種的劃分在稅收根本法中進(jìn)行規(guī)定

針對我國稅種劃分存在的稅制不完善、稅種劃分不足科學(xué)性的問題而進(jìn)行稅制的完善和稅種的具體劃分之后，將稅種的劃分在法律中進(jìn)行規(guī)定