政府職能再探討

第二章政府職能的再探討

明確政府的職能是理解政府行為的出發(fā)點，也是理解政府政策的標準。因此，學習公共經濟學應充分理解和把握政府的職能。第一節(jié)西方國家政府職能轉變的軌跡古代社會政府職能簡單、尚未分化，具有綜合性，統(tǒng)治職能和社會管理職能渾然一體。歷史上，各國行政官吏主要做三件事情，一是收稅，二是組織軍隊，三是維持皇（王）權機構日常運轉。在相對發(fā)達的國家，官吏們還有限地負責維持地方治安，處理民事糾紛，監(jiān)督官方意識形態(tài)的傳播（包括教育管理）。古代東方社會政府的經濟職能要相對發(fā)達一些。水利是農業(yè)的命脈，農業(yè)生產離不開水利，需要興建、管理水利工程，而分散的小生產者無論是在人力、財力和物力上，都無法承擔這項任務，這就需要皇（王）權的力量，運用國家的權威，集中社會資源，統(tǒng)一組織和管理全國的水利灌溉事業(yè)和其它公共工程，這種經濟職能反過來又強化了政治上的中央集權，與東方政府相比，西方政府的社會服務職能較為突出。

近代以后，西方學界關于政府職能的爭論主要集中在政府與市場；國家與社會；公平與效率。涉及政府的經濟職能、政治職能和社會職能。對于政府應當承擔諸如維護社會秩序、保證國家和公民的安全等服務于公共利益的職能，一般沒有多大分歧，對于政府職能的紛爭主要集中于政府與經濟生活的關系。核心的問題是在社會資源配置中政府與市場各自所處的位置和發(fā)揮的作用，實質是政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”之間協(xié)調。西方學者關于近現代政府職能的界定和論述大體可分為“守夜人”的政府職能論、干預主義的政府職能論、以及有選擇地干預“市場失敗”等三種理論。

西方政府職能演變的基本狀況

“守夜人”

→→→→職能擴大政治職能強大經濟職能缺乏社會職能薄弱趨于緩和政府干預掌控合作

政府的主要任務是保護個人的自由和財產，“政府除了保護財產之外，沒有其它目的”?！蹇恕墩摗?/p>

政府的職責主要有三項：（1）保護國家安全，使其不受外來侵犯；（2）保護社會上的個人安全，使其不受他人的侵害和壓迫；（3）建設和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設施?！獊啴敗に姑堋秶褙敻坏男再|和原因的研究

》一、自由主義的政府職能論只有能夠維護公共利益，保證人們過上優(yōu)良生活的政府才是正義的善的政府。政府應履行的一些重要職能：負責市場管理、監(jiān)護城區(qū)公共財產、維護并修理遭到損害的建筑和街道、查察田疇、解決民間糾紛、征收并保存公共財產收益，辦理民間契約和法庭判決的注冊事務、執(zhí)行判決、負責城防等，并指出只有具有這些功能，城邦生活才能健康發(fā)展?！ü畔ＥD）亞里士多德

國王或者政府的職能在于“殫精竭慮地增進公共利益”，只有增進公共利益的政府才是正義的政府。政府要增進公共利益必須履行三個方面的職能：首先是確保所統(tǒng)治的社會的安寧，即建立社會秩序的職能；其次是必須保證不讓任何事情來破壞這樣所建立起來的安寧，即維持秩序的職能；再次是必須費盡心機繼續(xù)擴大社會福利，即發(fā)展公共利益職能?！旭R斯·阿奎那（中世紀，著名神學家）

特點：濃厚的倫理學烙印

“守夜人”的政府理論是當時市場經濟不成熟的產物,是自由放任主義的體現。作用：“守夜人”政府理論的提出導致政府從經濟領域中的全面撤退，為市場經濟的發(fā)育掃清道路。

“最少管事的政府是最好的政府”

—托馬斯·杰佛遜

（美國第三任總統(tǒng)）1.古典自由主義—市場無缺陷論

（1）西方人的自由主義傳統(tǒng)源遠流長。洛克在《政府論》中就提出，政府的任務主要是保護個人自由和財產，除此之外，它可以什么都不管。

（2）古典自由主義的杰出代表人物亞當·斯密在《國富論》中，從經濟的角度界定了政府的職責。斯密提出了這樣的口號：最好的政府，就是最廉價的政府。

（3）古典自由主義政府職能論的最重要前提是:市場是沒有缺陷的，是完善無缺的，競爭是完全的，經濟人是理性的。2.近代自由主義—市場有一定缺陷論

（2）美國學者斯賓塞——1843年出版了著作《政府作用的范圍》（1）英國約翰·密爾察覺到市場有一定的缺陷，對政府職能作了新的解釋——1861年發(fā)表了《代議制政府》與古典自由主義相比，近代自由主義除了承認政府具有守夜人職能外，還賦予了政府一種新的職能－－消防隊員的職能即彌補市場的個別缺陷。

政府與自由是對立統(tǒng)一的

3.當代自由主義—政府與市場對立統(tǒng)一論（2）當代自由主義的政府職能論（1）新古典自由主義的政府職能論政府應從事一些市場本身不能從事的事情大衛(wèi)·索羅馮·哈耶克

總結

a、政府是必要的邪惡，最好沒有，讓人徹底自由，但又不得不有

b、政府的最低職能是守夜人，最高職能是有限地彌補市場缺陷c、政府絕對不能直接從事企業(yè)經營等微觀經濟活動d、公眾所不愿干的或干不好的，政府應積極去干。二、干預主義的政府職能論

經濟危機打破了亞當·斯密關于市場萬能的神話，人們不得不正視市場調節(jié)的嚴重缺陷，承認政府干預經濟和社會事務的必要性。

1936年，凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書中主張要全面增強國家的作用，政府不應該僅僅是社會秩序的消極保護者，而且還應該是社會秩序和經濟生活的積極干預者，特別是要熟練地、有效地利用政府的財政職能影響經濟的發(fā)展。

1985年，薩繆爾森（Samuelson）在《經濟學》中在對政府干預主義作了完整闡述，指出在克服市場失效方面政府要承擔效率、公平和穩(wěn)定三個職能，即：1）克服因市場失靈而導致生產或消費的無效率。2）使收入平等。3）增加經濟穩(wěn)定。

干預主義政府職能理論的一個基本理念是：政府的經濟職能應是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預，而且市場成功的地方也要政府保護。凱恩斯的干預主義理論不僅成為政府大規(guī)模地介入經濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府理論的標志。三、有選擇地干預“市場失敗”的政府職能論政府失靈（GovernmentFailures）A.政府對社會的經濟管理缺乏明確利益主體、責任主體，導致政府效率低下；B.由于不存在絕對的公平標準，政府維護公平的職能從來就不可能實現；追求公平必然常以犧牲效率為代價；C.組成政府的人員，作為自然人同樣會犯錯誤；

D.政府和民眾的法律關系存在不對等性，政府行為的失控無法得到有效救濟或補償；E.政府作為特殊的政治和經濟主體和私營企業(yè)都存在微觀的、復雜的產權和激勵機制，市場和政府兩者不能互相替代；F.壟斷是政府無法克服的弱點，導致效率低下、機構膨脹，增加社會成本；G.政府的政績無法直接比較，政府效率無法直接評估，“逃避錯誤”成為政府官員的普遍行為準則；H.“多數人原則”選舉體系的存在，從來都以犧牲部分人的利益為代價，不能完全代表每個人的利益；1.產權制度理論創(chuàng)始人科斯，科斯在1960年發(fā)表的《社會成本問題》一文中提出了科斯定律。定律內容：只要產權明確界定，自愿的交易總能產生最優(yōu)的結果。結論：產權明確界定的領域，市場能使資源最優(yōu)配置，無需政府插手。政府職能一方面是維護明晰的產權，另一方面則是去干預產權不易界定或市場自身界定不清的經濟領域，以使交易費用盡量地減少。2.制度變遷理論以1993年諾貝爾經濟學獎得主道·諾斯為代表的制度變遷學派將科斯的產權理論應用于對政府的研究，對政府職能作了重新解釋。

諾斯認為：經濟增長的關鍵在于制度因素，而在制度因素中，產權制度的作用最為突出，產權制度需要政府來組織安排。他在1973年出版的《西方世界的興起》一書中認為:政府是保護產權的一種組織，公民雇政府建立、實施和保護產權，因為它為此付出的成本低于私人自愿團體所花費的成本。

3.公共選擇理論1986年諾貝爾經濟學獎得主布坎南提出了公共選擇理論:“市場失敗”并不是政府干預的根據，因為政府干預與市場經濟一樣也具有局限性和缺陷，存在著“政府失敗”。包括行政效率低下、費用高昂、機構自我膨脹、財政赤字有增無減、官僚主義和政府“尋租”等等。如果以“失敗的政府”去干預“失敗的市場”，必然是雪上加霜。

由于市場中存在著失敗，政府不可能袖手旁觀。政府應干預市場“長久失敗”的一面，布坎南在1986年出版的《自由、市場和國家》一書中認為:政府應解決現代市場經濟中由摩擦而阻礙效率的市場根本性缺陷（信息制約、無票乘車者、欺詐性行為）。市場暫時的、偶然的失敗，無須政府介入，市場會在運行中自行加以矯正?？傊?，政府應有選擇地進行干預。不同社會發(fā)展時期的政府職能第二節(jié)對政府職能形成的共識不同經濟體制的政府職能不同生產領域的政府職能世界銀行發(fā)展報告概括的政府職能第三節(jié)我國政府行政職能的確立及其改革一、改革開放前我國政府職能的特征

改革開放以前，我國政府行政職能模式是在沿用革命戰(zhàn)爭年代產生和借鑒蘇聯模式的基礎上發(fā)展起來的，它主要是為適應高度集中計劃經濟體制要求而建立起來的。政府以直接的行政手段廣泛干預社會經濟生活，行政職能過分膨脹，形成了所謂的“全能政府”或“超強勢政府”的職能模式。

其特征：

1）集中計劃管理2）微觀直接管理3）片面強調政治職能

二、改革開放前我國行政職能的主要弊端

與計劃經濟體制相適應，改革開放前采取的是政府為主體，行政化、計劃化、集中化的管理方式，這種“全能政府”職能模式主要有以下弊端：1）造成政府機構膨脹2）資源配置效率低下3）容易產生腐敗4）企業(yè)和社會缺乏動力機制。

職能的“越位、錯位、缺位”“越位”主要表現為，不該由政府管的事情政府插手了，政府職能在一定程度上超越或代替了企業(yè)和市場的職能；“錯位”主要表現在，中央和地方之間、政府內部各部門之間的職能存在一定程度的交叉、重復，機構“重復建設”帶來政府管理行為的不合理交錯、重疊；“缺位”主要表現在，應當由政府完成的事情政府沒有完成，在市場無法調節(jié)的某些地方出現了“真空”。

我國政府職能轉變的歷史必然性

1.行政環(huán)境發(fā)展變化的必然要求1）適應經濟體制改革的要求：計劃——市場2）適應政治體制改革的需要：還政于民，減政放權；3）適應WTO體系規(guī)則的需要：政府管理模式與國際接軌；2.政府機構改革的重要前提和基礎：職能—機構3.行政管理科學化和技術手段現代化的必然結果4.順應世界各國行政職能不斷發(fā)展變化的趨勢5.提高政府工作效率，防止、遏制、減少政府腐敗現象的發(fā)生

三、我國政府職能轉變的主要內容

原則：政府職能和市場功能協(xié)調互補；“三個有利于”；效率有先、兼顧公平。主要內容：1）職能重心的轉變：黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設上來。2）職能方式的轉變一是由運用行政手段為主向運用經濟手段為主，并將經濟手段與法律手段、行政手段結合起來。二是由微觀管理、直接管理為主，轉向宏觀管理、間接管理為主。三是由重計劃、排斥市場轉向以市場為主，計劃與市場相結合。

3）職能關系的轉變：不同的管理職能由誰來行使以及主體之間職責權限劃分問題，涉及職責、權限、結構等。

一是理順中央政府與地方政府、上級地方政府與下級地方政府之間的職能關系?！凹瘷唷薄胺艡唷钡胤秸私鈱嶋H情況，利于及時進行決策和管理，有助于解決實際問題；調動地方政府的積極性。（中央與香港的關系）二是理順政企關系。基本原則是政企分開，權力下放。

三是理順政府與市場的關系?？傇瓌t是，市場機制能夠解決的，就讓市場去解決；政府只管市場做不好和做不了的事；把市場對經濟運行和資源配置的基礎性作用與政府宏觀調控的指導性作用有機地結合起來，形成政府引導市場，市場調節(jié)企業(yè)的格局。宏觀間接調控：

政府：規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調、服務企業(yè)：獨立從事生產經營活動。市場：市場信號引導（磁場）

規(guī)范市場行為、出臺法律法規(guī)、維護競爭秩序、創(chuàng)造公平環(huán)境、調控市場運行等。四是理順政府與社會的關系。實現政、社分開，把本來屬于社會的權力轉移給社會中介組織行使?！靶≌?、大社會”。社區(qū)居民的自治與自助，可大大減輕政府的負擔。五是理順政府內部各職能部門的關系。

四、在社會主義市場經濟條件下，我國政府所確定的主要職能經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務1、經濟調節(jié)職能（1）對國民經濟進行宏觀調控，創(chuàng)造穩(wěn)定的經濟發(fā)展環(huán)境。（2）深化經濟體制改革，深化國有企業(yè)改革和國有資產管理體制改革。（3）繼續(xù)擴大對外開放，根據世界貿易組織的規(guī)則，切實行使權利，認真履行義務。（4）繁榮農村經濟，加快城鎮(zhèn)化進程。穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。

2、市場監(jiān)管職能（1）健全市場體系，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。（2）進行公用事業(yè)體制改革，打破行業(yè)壟斷。

3、社會管理職能（1）保障公民合法權益，維護社會秩序。（2）協(xié)調社會矛盾，保障人民生命財產安全。（3）加強政府危機管理職能。

4、公共服務職能（1）全力擴大就業(yè)，健全社會保障體系。（2）加強基礎設施建設，提高公共服務水平。三、加快政府職能轉變

深化行政管理體制改革要以政府職能轉變?yōu)楹诵摹＜涌焱七M政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。

要全面正確履行政府職能。改善經濟調節(jié)，更多地運用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段調節(jié)經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，促進國民經濟又好又快發(fā)展。嚴格市場監(jiān)管，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監(jiān)管。加強社會管理，強化政府促進就業(yè)和調節(jié)收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，維護社會穩(wěn)定。更加注重公共服務，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。----關于深化行政管理體制改革的意見（節(jié)選）（２００８年２月２７日中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過）各級政府要按照加快職能轉變的要求，結合實際，突出管理和服務重點。中央政府要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標準規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經濟社會事務的統(tǒng)籌協(xié)調，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業(yè)發(fā)展。按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增強地方特別是基層政府提供公共服務的能力。

合理界定政府部門職能，明確部門責任，確保權責一致。理順部門職責分工，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責任。健全部門間協(xié)調配合機制。政府職能規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督、服務企業(yè)生產投資社會關系及其運動居民消費投資社會管理公共服務宏觀調節(jié)反饋市場監(jiān)管五、我國政府職能的轉變過程職能的內容呈由簡單到復雜；職能作用的范圍呈現出由小到大；職能作用的領域由以政治職能為重心逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移。作用的性質從以保衛(wèi)性、統(tǒng)治性的職能為主向以管理性、服務性的職能為主的方向轉化。職能作用的程度從宏觀與微觀并重，向以宏觀調控為主。職能實現方式由以人治為主、行政命令手段為主向以法治為主、以行政手段、經濟手段、法律手段并重轉化。（一）我國政府職能的發(fā)展趨勢（二）我國政府職能的轉變歷程（1）1978-1984未明確提出概念，但已指明了方向（2）1984-19921984年十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確提出了經濟職能體系的調整1987年十三大提出“政府職能轉變”1988年進行了以職能轉變?yōu)樘卣鞯男姓母铮?）1992-20071992十四大：提出經濟體制改革的目標下決心進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。政企分開,綜合經濟部門的工作重點要轉到加強宏觀調控上來。撤并某些專業(yè)經濟部門和職能交叉重復或業(yè)務相近的機構，大幅度裁減非常設機構。

1997十五大：提出轉變職能，推