公共政策研究 第四講 政策工具

第四講政策工具政策工具概述基本的政策工具政策工具的選擇

第一節(jié)政策工具概述

一、政策工具研究的興起二、政策工具的內(nèi)涵與分類三、政策工具研究的途徑政策工具研究的興起

最早起源于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。集中研究：個(gè)人或公共組織通過什么樣的方式和途徑來有目的地影響和作用于社會(huì)進(jìn)步。以此為基礎(chǔ)，政策工具的研究大量存在于社會(huì)科學(xué)的各個(gè)領(lǐng)域政治學(xué)公共行政學(xué)法學(xué)政策工具

領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)學(xué)論著

20世紀(jì)80年代胡德《政府工具》（1983，1986）

90年代彼得斯和尼斯潘《公共政策工具》（1998）近幾年政策工具研究開始盛行大本營：德國、荷蘭、美國。盛行原因理論與實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物（經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于接受那些基于市場(chǎng)的政策工具，如稅收激勵(lì)；法學(xué)家則傾向于接受管制和合約這樣的法律過程的工具）政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)需要（有效的政策工具可以將政策失敗轉(zhuǎn)變?yōu)槌晒Γ┕ぞ哐芯客緩降某珜?dǎo)者長期以來得到政治和意識(shí)形態(tài)方面的支持（在不同的意識(shí)形態(tài)陣營的人們會(huì)根據(jù)他們所謂的政治上的正確性來選擇不同的政策工具。保守黨人傾向于用私有化的政策工具來解決公共問題；左派則支持政府參與解決公共問題。）政策工具的內(nèi)涵與分類內(nèi)涵：policyinstruments,toolsofgovernment帶有比喻意義，泛指指政府可以用來實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的手段，或政府賴以推行政策的手段Hoogerwerf（1989）：工具是行動(dòng)者采用或者在潛在意義上可能采用來實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者更多目標(biāo)的任何東西胡德(Hood)用木匠業(yè)和園藝業(yè)的工具來比喻政府的治理工具，認(rèn)為政府所做的是盡力用各種治理工具來塑造我們的生活，迎合各種目的。胡德認(rèn)為“工具概念可以通過將其區(qū)分為“客體”和“活動(dòng)”而得到更明晰的理解。但這種區(qū)分定義在一定程度上模糊了“政策”和“工具”概之間的界限。政策工具是政府在部署和貫徹政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段政府不但要決定是否對(duì)水質(zhì)惡化采取行動(dòng)，還要決定選擇何種手段來達(dá)到目的通過群眾性活動(dòng)來敦促人們摒棄污染行為？制定規(guī)則禁止一切引起污染的行為？向污染企業(yè)提供補(bǔ)貼以鼓勵(lì)技術(shù)更新？人們?yōu)榻鉀Q某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。8政策工具看作一種“活動(dòng)”一個(gè)行動(dòng)者能夠使用或潛在地加以使用，以便達(dá)成一個(gè)或更多的目的的任何事物。政策工具看作一種“客體”歐文．E．休斯：政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。萊斯特?M?薩拉姆認(rèn)為：“政府治理工具，又稱公共行動(dòng)的工具(AtoolofPublicAction)，它是一種明確的方法，通過這種方法集體行動(dòng)得以組織，公共問題得以解決?！睆埑筛＃赫畬⑵鋵?shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑和機(jī)制。政策工具的類型決策者所要解決政策問題的可選工具是否有限盡管存在著爭(zhēng)議，但學(xué)者們做了大量嘗試來對(duì)工具進(jìn)行有意義的分類但沒有兩種分類是一樣的，要么高度抽象，要么過于籠統(tǒng)最早嘗試分類的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣（1964），提出了64種貫徹經(jīng)濟(jì)政策的手段分類是必要的多樣性；互補(bǔ)性；排斥性；比較后的選擇（使用、借鑒和學(xué)習(xí)）大多數(shù)政策工具在技術(shù)上是可替代的，但在功能和性質(zhì)上的確又存在著差異一個(gè)政府部門或機(jī)構(gòu)可能對(duì)一些特定的工具具有偏好，比如補(bǔ)貼、國有化，因?yàn)樗麄冇X得這些工具可控一些工具可能比另一些更符合文化習(xí)俗和約定俗成的傳統(tǒng)，比如動(dòng)員、開會(huì)和運(yùn)動(dòng)式治理10工具分類

荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣最早對(duì)政策工具加以分類著重研究：是否存在著一系列的執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策以獲得最優(yōu)化結(jié)果的工具，整理了64種一般化的工具并未加以系統(tǒng)化的分類，也沒有對(duì)這些工具的起源和影響加以理論化探討。

美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾林德布洛姆薩爾蒙規(guī)制性工具非規(guī)制性工具開支性工具非開支性工具規(guī)制作為工具的優(yōu)點(diǎn)規(guī)制作為工具的缺點(diǎn)所需的信息比較少扭曲了志愿或私人部門的活動(dòng)政府的行動(dòng)和計(jì)劃可以更好地協(xié)調(diào)抑制創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步比較適合于危機(jī)管理沒有彈性，不考慮個(gè)別情況成本較低管理中的困難政治上較有感染力高執(zhí)行成本

薩拉蒙：十五種政策工具關(guān)鍵緯度程度工具對(duì)政府績效的可能性影響有效性效率公平性可管理性合法性強(qiáng)制性低侵權(quán)責(zé)任、公共信息、稅收支出低中低中高中憑單制、保險(xiǎn)、補(bǔ)助金、政府公司、貸款保證、直接貸款、合同、標(biāo)準(zhǔn)要求、矯正稅中高中中中高經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制高高/低高低高/低直接性低侵權(quán)責(zé)任、補(bǔ)助金、貸款保證、憑單制低高低低高中稅式支出、合同、社會(huì)管制、標(biāo)準(zhǔn)要求、矯正稅低/中中低低高高保險(xiǎn)、直接貸款、經(jīng)濟(jì)管制、公共信息經(jīng)濟(jì)管制、政府公司、直接行政高中高高低續(xù)上表自治性低經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制、直接行政、公共信息、直接貸款、政府公司、保險(xiǎn)高低高中/低高中補(bǔ)助金、貸款保證、合同、標(biāo)準(zhǔn)要求中高中低中高憑單制、侵權(quán)責(zé)任、稅式支出、矯正稅低高中/低高/中中可見性低經(jīng)濟(jì)管制、社會(huì)管制、標(biāo)準(zhǔn)要求、侵權(quán)責(zé)任、保險(xiǎn)無低低低高中公共信息、合同、貸款保證、稅式支出無中中中中高直接行政、直接貸款、憑單制、政府公司、補(bǔ)助金、矯正稅無高高低低四個(gè)關(guān)鍵維度、五個(gè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)---薩拉蒙有效性效率公平性可管理性合法性關(guān)鍵維度強(qiáng)制性直接性自治性可見性

霍萊特和拉梅什

低←政府干預(yù)程度→高自愿性政策工具

混合型政策工具

強(qiáng)制性政策工具家庭和社區(qū)自愿性組織私人市場(chǎng)信息和勸戒補(bǔ)貼產(chǎn)權(quán)拍賣稅收和使用費(fèi)管制公共事業(yè)直接提供自愿性政策工具主要特征不受或很少受政府影響期望中的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的政府經(jīng)常有意識(shí)地對(duì)一些公共問題不予理睬，相信市場(chǎng)、家庭或志愿者組織是解決問題的最佳渠道自愿運(yùn)行的非政府組織不是在政府強(qiáng)制下工作的，其公共服務(wù)也是出于道德或情感上的滿足成本低，與個(gè)人自由主義的社會(huì)文化相適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的重要補(bǔ)充很多公共問題是以自愿性政策工具來解決的17強(qiáng)制性政策工具直接作用于目標(biāo)群體（個(gè)人或公司），而不給個(gè)人、團(tuán)體或組織留下回旋余地因?yàn)檎惺怪y(tǒng)治權(quán)力和暴力政府命令公民做什么，政府直接提供物品和服務(wù)，這是政府在做其職責(zé)范圍內(nèi)的事情強(qiáng)制性工具都是強(qiáng)制程度較高的政策工具（規(guī)制、國有企業(yè)、直接提供）規(guī)制——用法律和行政規(guī)范限制不期望的行為發(fā)生。經(jīng)濟(jì)規(guī)制：糾正市場(chǎng)運(yùn)行所導(dǎo)致的不平衡問題，如金融市場(chǎng)規(guī)制、壟斷行業(yè)規(guī)制等；社會(huì)規(guī)制：指那些針對(duì)健康、安全和社會(huì)慣例方面的管理法規(guī)，如食品安全、煤礦工人安全、職業(yè)危害、污染問題、性別歧視等。18混合型政策工具：信息與勸誡信息發(fā)布是一種溫和的政策工具向私人和公司傳遞信息，希望他們按照政府的意愿改變自己的行為目的是給予民眾更多的知識(shí)，使他們能遵照建議做出選擇旅游信息，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)統(tǒng)計(jì)信息，出行信息，吸煙有害健康的信息等的發(fā)布可以引導(dǎo)人們采取行動(dòng)效果并非總是明顯的，因?yàn)楣駴]有義務(wù)必須按照信息指示去做事1920勸誡或（宣傳）說服教育：比信息發(fā)布多了一些政府行為色彩不只是告訴民眾并鼓勵(lì)他們改變行為，而是想努力改變目標(biāo)群體的偏好或行為比如敦促人們保持節(jié)制和康健，不要浪費(fèi)水和能源，使用公共交通，預(yù)防艾滋病而采取的宣傳措施等勸誡的好處針對(duì)沒有明確解決方案的問題，勸誡是一個(gè)好的開始勸誡符合民主和社會(huì)道義，崇尚討論、勸告、個(gè)人責(zé)任感和自由勸誡的不足在危機(jī)時(shí)需要采取緊急應(yīng)對(duì)措施情況下，顯得太軟弱不解決問題本身，而只是讓人們知道他們正在做什么其他分類（1）加拿大政策學(xué)者霍萊特和拉姆什在《公共政策研究》中根據(jù)政策工具的強(qiáng)制性程度來分類，將政策工具分為：自愿性工具（非強(qiáng)制性工具）、強(qiáng)制性工具和混合型工具三類。（2）狄龍，將政策工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具（3）張成福：按政府介入程度分類：政府部門直接提供財(cái)貨與服務(wù)、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補(bǔ)助或補(bǔ)貼、抵用券、經(jīng)營特許權(quán)、政府販?zhǔn)厶囟ǚ?wù)、自我協(xié)助、自愿服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作。教材:市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)、社會(huì)化工具

奧斯本和蓋布勒的36支箭

特許經(jīng)營、技術(shù)支持公私伙伴關(guān)系、信息公共部門之間的伙伴關(guān)系介紹推薦、半公半私的企業(yè)志愿者服務(wù)、公營企業(yè)有價(jià)證券、采購后果費(fèi)、保險(xiǎn)催化非政府行為、獎(jiǎng)勵(lì)召集非政府領(lǐng)導(dǎo)人開會(huì)改變公共投資政策政府施加壓力建立規(guī)章制度和制裁手段管制或放松管制進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查頒發(fā)許可證稅收政策撥款補(bǔ)助貸款貸款擔(dān)保合同承包種子資金股權(quán)投資自愿者協(xié)會(huì)共同生產(chǎn)或自力經(jīng)營回報(bào)性安排需求管理財(cái)產(chǎn)的出售、交換和使用重新構(gòu)造市場(chǎng)傳統(tǒng)類創(chuàng)新類先鋒類市場(chǎng)化工具工商管理技術(shù)社會(huì)化手段政治化手段逆向民營化第二節(jié)基本的政策工具政治化工具政治化工具是指通過政治動(dòng)員與權(quán)力運(yùn)作以推動(dòng)政策執(zhí)行的手段。主要有群眾運(yùn)動(dòng)和權(quán)力激勵(lì)。

中國特色的“運(yùn)動(dòng)式”治理“運(yùn)動(dòng)式治理”：政策工具的選擇困境

運(yùn)動(dòng)式治理的基本過程

已經(jīng)成為政府部門在執(zhí)行法律、落實(shí)公共政策時(shí)的一種常態(tài)化的管理模式震驚社會(huì)的重大惡性事件發(fā)生——領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示，政府有關(guān)部門召開緊急會(huì)議——部署專項(xiàng)整治行動(dòng)——執(zhí)法部門聲勢(shì)浩大的檢查、處罰行動(dòng)——總結(jié)表彰，宣布專項(xiàng)整治取得了豐碩成果26運(yùn)動(dòng)式治理的特征往往是臨時(shí)性的、間斷性的，存在著特定的時(shí)間上的規(guī)定性被有關(guān)專家稱之為“運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的典型范例”的北京市整治黑車的“狂飆行動(dòng)”（2006年5月），持續(xù)時(shí)間規(guī)定為30天時(shí)間規(guī)定性意味著，決策者期望整治行動(dòng)能“畢其功于一役”，迅速恢復(fù)被扭曲的社會(huì)和市場(chǎng)秩序政策預(yù)期目標(biāo)的單一性，經(jīng)常被批評(píng)為一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的執(zhí)法方式治理方式往往存在著“從重、從嚴(yán)、從快”的傾向性有關(guān)整治行動(dòng)都需要集中相當(dāng)?shù)馁Y源——人力、財(cái)力和物力，尤其還包括行政權(quán)力（主要體現(xiàn)在超越一些程序性的規(guī)定）27運(yùn)動(dòng)式治理的必然性公共問題本身的性質(zhì)制約著選擇運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)問題增生的過程越來越多的公共問題表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性、異常性和相互依賴性的特點(diǎn)使得政策的執(zhí)行存在馬茲曼尼安和薩巴蒂爾所說的“技術(shù)性困難”

面對(duì)著有著多方面根源的社會(huì)公共問題，要設(shè)計(jì)一個(gè)單一的政策和采取某種單一的政策工具，在通常情況下可以被認(rèn)為是徒勞無功的科層制組織的特點(diǎn)和局限性公共問題的多樣性與科層制組織的專業(yè)化存在著矛盾，政府的部門化做不到無縫隙地分割專業(yè)職能并覆蓋所有的公共事務(wù)領(lǐng)域28合作機(jī)制的缺乏機(jī)構(gòu)林立、職權(quán)交錯(cuò)、多頭執(zhí)法、政出多門、扯皮推諉、管理真空、惡性競(jìng)爭(zhēng)等等概念說明政府及其部門間缺乏良好的合作機(jī)制制度性資源的缺乏運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是資源稀缺條件下糾正市場(chǎng)和社會(huì)秩序失效的一種權(quán)宜之計(jì)任何國家政府所擁有和能運(yùn)用的物質(zhì)性資源總是有限的問題的關(guān)鍵在于制度能力和制度資源的缺乏在公民社會(huì)比較強(qiáng)大的國家，法律、政策等規(guī)則的有效執(zhí)行依賴于國家的“制度能力”（institutionalcapacity），即MichaelMann所說的國家能夠滲透到公民社會(huì)、并經(jīng)由與公民社會(huì)的制度化協(xié)商而合理地執(zhí)行政治決策的能力29規(guī)則虛無主義與促使規(guī)則重新合法化運(yùn)動(dòng)式治理反映了一個(gè)基本事實(shí)，即政府希望通過這一政策手段來達(dá)到貫徹法律和政策等規(guī)則的目的。這恰恰能夠說明，在采取運(yùn)動(dòng)式治理之前，很多規(guī)則并沒有很好地被執(zhí)行民眾：遵守規(guī)則還沒有成為人們的社會(huì)習(xí)慣來自政府治理者和民眾（社會(huì)）兩個(gè)方向的規(guī)則虛無主義，與對(duì)暴力的迷信聯(lián)系在一起的迷信暴力→運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中的重拳出擊→規(guī)則虛無如何跳出運(yùn)動(dòng)式治理的怪圈？

運(yùn)動(dòng)來了要重視運(yùn)動(dòng)過了沒屁事30民營化用者付費(fèi)管制與放松管制合同外包分權(quán)與權(quán)力下放內(nèi)部市場(chǎng)市場(chǎng)化工具市場(chǎng)化工具市場(chǎng)最重要也最有爭(zhēng)議的自愿性政策工具是有效提供絕大多數(shù)私人物品并能有效配置資源的最有效率的途徑市場(chǎng)不適合提供公共物品：防衛(wèi)、警察、路燈是十分不公平的政策工具：只滿足那些有能力購買的人的需要把完全自由的市場(chǎng)當(dāng)作政策工具是危險(xiǎn)的依靠單一的市場(chǎng)工具的社會(huì)，容易出現(xiàn)政治對(duì)立政府借助市場(chǎng)來解決問題時(shí)，會(huì)輔以其他工具：出臺(tái)保護(hù)消費(fèi)者的政策法規(guī)，給有益于社會(huì)的活動(dòng)提供補(bǔ)貼市場(chǎng)是自愿性組織，卻是以政府的強(qiáng)制權(quán)力為后盾的321.民營化：簽約外包、國有資產(chǎn)私有化（電信）；公私合作（農(nóng)村供水、電）；減免稅收2.使用者付費(fèi)：公共產(chǎn)品的價(jià)格（交通、污染）3.管制與放松管制：藥品、酒類管制；價(jià)格放松、許可4.合同外包：網(wǎng)絡(luò)維護(hù)、車輛維修5.分權(quán)與權(quán)力下放：擴(kuò)大執(zhí)行者的自主權(quán)，6.內(nèi)部市場(chǎng)：購買圖書館、娛樂設(shè)施（cnki）7.產(chǎn)權(quán)交易：污染（拍賣最大排放量）政策工具選擇的幾個(gè)模式3和成模式

民營化民營化理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來滿足公眾的需求。主要指所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。民營化的實(shí)質(zhì)是通過市場(chǎng)機(jī)制合理配置資源，使資源能夠流向使用效率更高的部門。并非是為了彌補(bǔ)政府的預(yù)算缺口，而是要實(shí)現(xiàn)對(duì)公共部門資源的再分配。民營化的主要途徑：（1）承包；（2）出賣政府資產(chǎn)和壟斷權(quán)，把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人部門和企業(yè)，如電信系統(tǒng)；（3）某一公共問題上，政府和私人部門共同合作，并明確各自的角色；（4）鼓勵(lì)某些特定的私人部門行為。民營化的優(yōu)點(diǎn)：可以促進(jìn)管理者降低成本，提高質(zhì)量；是一種新的管理技術(shù)和形式，可以獲得新的資金；通過減少政府的直接行為，公共管理者可以專注于政策制定。民營化的缺點(diǎn)：政府喪失了對(duì)實(shí)施公共政策的公共物品和服務(wù)提供的直接控制；政府在經(jīng)濟(jì)功能上有所見推；對(duì)私人部門的控制不容易做到。用者付費(fèi)用者付費(fèi)是指政府對(duì)某種物品、服務(wù)或行為確定“價(jià)格”，由使用者或行為者支付這種費(fèi)用，其主要目的是想通過付費(fèi)把價(jià)格機(jī)制引入公共服務(wù)中來。主要用來控制負(fù)的外部性，也被用于城市交通控制。（排污收費(fèi)擁堵收費(fèi)）作為一種靈活的政策工具其主要優(yōu)點(diǎn)是：能夠克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的資源的不合理配置和浪費(fèi)；不會(huì)像無償提供公共服務(wù)那樣導(dǎo)致無目的的補(bǔ)貼和資助，避免對(duì)社會(huì)公平造成損害；通過付費(fèi)，從而使市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以良好運(yùn)行；客觀上可以增加政府收入，緩和政府的財(cái)政危機(jī)；其缺點(diǎn)是：收費(fèi)水平難以準(zhǔn)確確定；資源可能誤置，不能作為處理危機(jī)的工具；管理成本高且復(fù)雜。內(nèi)部市場(chǎng)其最大特點(diǎn)是將提供公共物品和服務(wù)的政府部門人為的劃分為生產(chǎn)者和購買者。即在政府內(nèi)部有“生產(chǎn)者”與“消費(fèi)者”兩個(gè)角色。一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以要求提供公共服務(wù)。其運(yùn)用相當(dāng)普遍，在社會(huì)服務(wù)中運(yùn)用最廣。如英國的行政改革關(guān)于---醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)部市場(chǎng)。內(nèi)部市場(chǎng)的條件：（1）要明確劃分生產(chǎn)者和消費(fèi)者2）內(nèi)部市場(chǎng)主體要簽訂合同或契約；（3）建立一定的付費(fèi)制度和會(huì)計(jì)制度做保障。作為一項(xiàng)新的政策工具，運(yùn)作起來需要許多條件來支持，需要政府的一種契約意識(shí)和平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。內(nèi)部市場(chǎng)（英國醫(yī)院）改革以前醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院管理局改革以后醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院醫(yī)院管理局內(nèi)部市場(chǎng)：憑單制（美國教育券）20C60年代末期調(diào)研——縮小班次70年代中期調(diào)研——助手制度70年代末期——教育券制度產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)權(quán)交易基于這樣的假定：市場(chǎng)通常是最有效的配置工具，政府通過產(chǎn)權(quán)拍賣，在沒有市場(chǎng)的公共物品和服務(wù)領(lǐng)域建立市場(chǎng)。

即通過設(shè)置固定數(shù)量的可轉(zhuǎn)讓消費(fèi)權(quán)證，購買者得到了等量資源的消費(fèi)權(quán)；通過創(chuàng)造稀缺資源消費(fèi)權(quán)市場(chǎng)，使價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用例子1：許多國家以這種方式控制污染物的使用：排污權(quán)交易制度例子2：城市控制汽車或摩托車數(shù)量產(chǎn)權(quán)交易的最大優(yōu)點(diǎn)是創(chuàng)造了市場(chǎng)，使競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共物品和服務(wù)的供給，而且其很靈活，其最大的缺點(diǎn)是鼓勵(lì)投機(jī)行為甚至產(chǎn)生欺詐行為，也是一種不公平的工具排污量交易許可的案例美國已經(jīng)成功地使用可交易許可來分配二氧化硫的排放權(quán)。1990年以前，排放交易的應(yīng)用范圍主要是洛杉磯的空氣污染，1990年美國通過《清潔空氣修正法案》啟動(dòng)了全國的氧化氮、顆粒物、氧化硫和一氧化碳等物質(zhì)的的許可交易。1997年，第一個(gè)全球性的可交易許可協(xié)議在京都暫時(shí)達(dá)成（《京都協(xié)定》）。主要是解決二氧化碳等溫室氣體排放的全球性公共問題。二、工商管理技術(shù)1.戰(zhàn)略管理技術(shù)：長期計(jì)劃的廣泛參與2.績效管理技術(shù)：以產(chǎn)出界定任務(wù)和投入3.顧客導(dǎo)向技術(shù)：新公共管理4.目標(biāo)管理技術(shù)：MBO5.全面質(zhì)量管理：TQM6.標(biāo)桿管理技術(shù)：采用最佳實(shí)踐（bestpractice），榜樣7.企業(yè)流程再造：改變整個(gè)組織的運(yùn)作模式顧客導(dǎo)向

公共部門管理以顧客滿意為導(dǎo)向最初是從企業(yè)管理借鑒過來，其基本取向是：（1）以顧客為中心，開展活動(dòng)和提供服務(wù)；（2）以追求顧客滿意為基本精神；（3）以社會(huì)和顧客的期待為理想目標(biāo)。這些被引入到了公共管理部門。相對(duì)于政府的“顧客”主要是指，公共物品和服務(wù)的最終使用者以及公共物品和服務(wù)供給過程中的參與者。顧客導(dǎo)向的技術(shù)是“倒金字塔式的”方式，政府關(guān)注的“顧客”是公眾的需要，提供“回應(yīng)式”服務(wù)，政府的一切職能、行為和改革都要圍繞“顧客”來展開，以顧客滿意為政府考核的尺度。作為政策工具，顧客導(dǎo)向技術(shù)以“顧客至上”來提供公共物品和服務(wù)，并注重互動(dòng)。標(biāo)桿管理技術(shù)標(biāo)桿是一種業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)可能使組織為達(dá)到某個(gè)目標(biāo)或期望的業(yè)績水準(zhǔn)，或出于其他原因而訂立的。標(biāo)桿管理是一個(gè)幫助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其他組織更高績效水平的過程，并盡量了解他們是如何達(dá)到那種水準(zhǔn)的。企業(yè)流程再造技術(shù)政府流程再造是一個(gè)激進(jìn)的改進(jìn)方式，它在政治視角內(nèi)嚴(yán)肅的重新思考和重新設(shè)計(jì)組織的任務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，并通過不斷評(píng)估和調(diào)整行為方式來取得最佳行為。三、社會(huì)化手段1.社區(qū)治理2.個(gè)人與家庭：安全、防火、社會(huì)保障3.志愿者：慈善機(jī)構(gòu)4.公私伙伴關(guān)系：民間資本彌補(bǔ)政府不足5.公眾參與聽證會(huì)家庭與社區(qū)在所有的社會(huì)關(guān)系中，朋友與鄰居提供了大量的物品和服務(wù)政府可以采取間接手段，通過減少政府服務(wù)來促進(jìn)私人、社區(qū)服務(wù)以填補(bǔ)這個(gè)空白政府也可以采取直接手段來促進(jìn)家庭和社區(qū)服務(wù)的影響范圍，比如提供補(bǔ)貼所有的社會(huì)都把照料家人和其他親友的行為視為一個(gè)人應(yīng)負(fù)的重要責(zé)任在美國，對(duì)老人提供的家庭健康服務(wù)中，一度達(dá)80%的服務(wù)是由家庭成員提供的48志愿者組織“既不是（政府）強(qiáng)迫成立也不是以贏利為目的的行為組織”組織慈善者向窮人或臨時(shí)避難所中受傷害的婦女、收容所中出走的孩子提供保健、教育及食品的活動(dòng)組織志愿者隊(duì)伍清潔沙灘和河流的活動(dòng)志愿者組織在美國提供了比政府更多的社會(huì)服務(wù)志愿者組織具有靈活性和迅速反應(yīng)能力往往比政府更快的速度為自然災(zāi)害的受害者提供救濟(jì)減少了對(duì)政府的需求，尤其是對(duì)那些認(rèn)為政府干預(yù)褻瀆了政治自由的人，更能接受這種工具推動(dòng)社區(qū)精神、社會(huì)團(tuán)結(jié)和政治參與社會(huì)問題的復(fù)雜性，決定了不能單獨(dú)依賴志愿者組織來解決49從1990年數(shù)據(jù)來看，第三部門（志愿者組織）在各國服務(wù)項(xiàng)目中所占比例：○德國每10個(gè)住院病人護(hù)理中的4個(gè)以及幾乎所有的運(yùn)動(dòng)設(shè)施?！鸱▏?/3的兒童護(hù)理以及55%的居民護(hù)理?！鹈绹霐?shù)以上的醫(yī)院床位以及1/2的大學(xué)?！鹑毡?5%以上的大學(xué)?！鹩?0%的初中和高中教育?！鹨獯罄?0%以上的居民護(hù)理設(shè)施?！鹑鸬?0%的新建或翻修的居民房屋。公私伙伴關(guān)系有三個(gè)層面：（1）廣義上指公共部門和私營部門共同參與生產(chǎn)與提供物品和服務(wù)的任何安排；(2)指一些復(fù)雜的、多方面參與的并被民營化了的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；（3）指企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人和地方政府為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式合作；主要形式：（1）租賃/購買—建設(shè)—經(jīng)營（2）建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（3）建設(shè)—擁有—經(jīng)營主要是利用民間資本彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施；可以分擔(dān)政府的風(fēng)險(xiǎn)；可以為政府培養(yǎng)人才。權(quán)威機(jī)制：權(quán)威為基礎(chǔ)的工具（規(guī)制為主）規(guī)制：政府制定的規(guī)定，要求指定目標(biāo)必須遵守，不遵守就要受到懲罰。方式：規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律、行政命令。逆民營化：公共服務(wù)由私營部門返回公共部門的過程。工商管理政策對(duì)象社會(huì)市場(chǎng)規(guī)制手段公眾參與手段經(jīng)濟(jì)手段公眾參與手段三類主要政策工具作用圖示

政策工具的詳細(xì)分類政策工具物品/行動(dòng)工具供給系統(tǒng)直接行政物品或服務(wù)直接提供政府當(dāng)局社會(huì)管制禁止規(guī)則政府當(dāng)局或管制者經(jīng)濟(jì)管制公平價(jià)格進(jìn)入和比率控制管制委員會(huì)合同物品或服務(wù)合同和現(xiàn)金給付商業(yè)和非營利組織撥款物品或服務(wù)付款或現(xiàn)金支付下級(jí)政府和非營利組織直接貸款現(xiàn)金貸款政府當(dāng)局貸款擔(dān)保現(xiàn)金貸款商業(yè)銀行保險(xiǎn)保護(hù)保險(xiǎn)政策政府當(dāng)局稅式支出現(xiàn)金和激勵(lì)稅收稅收系統(tǒng)收費(fèi)用者付費(fèi)財(cái)務(wù)罰款稅收稅收系統(tǒng)債務(wù)法社會(huì)保護(hù)侵權(quán)法法院系統(tǒng)政府公司物品或服務(wù)直接提供或貸款準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)憑單制物品或服務(wù)消費(fèi)補(bǔ)貼政府當(dāng)局

第三節(jié)公共政策工具的選擇工具選擇的重要性政策工具選擇的幾個(gè)模式影響政策工具選擇的因素政策工具選擇的重要性

政策工具選擇主要發(fā)生在政策執(zhí)行階段，在政策執(zhí)行中占據(jù)重要地位，重要性表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑

2、政策執(zhí)行本身就是政策工具選擇的過程

3、工具選擇是政策成功與否的關(guān)鍵政策工具選擇的幾個(gè)模式經(jīng)濟(jì)模式成本、效益的計(jì)算、技術(shù)的考慮新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論福利經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇理論：自利理性計(jì)算

政治模式規(guī)律（1）傾向于使用強(qiáng)制性程度盡可能低的工具（2）變化趨勢(shì)：從低強(qiáng)制性向高強(qiáng)制性工具的緩慢轉(zhuǎn)移模式ChristopherHood

工具選擇不是技術(shù)和理性考慮的結(jié)果，而是政治與原則考慮的結(jié)果影響工具選擇的幾個(gè)因素（1）資源約束（2）政治壓力（3）法律限制（4）以往工具失敗的教訓(xùn)政策工具的選擇源于：國家目標(biāo)資源情況組織化程度能力水平政策工具的選擇依據(jù)為什么政府選擇這種政策工具而不是另一種？任何政府都是從有效治理的角度來選擇政策工具的工具選擇的依據(jù)可操作性的程度政策的可接受性（涉及到選擇的立場(chǎng)問題，因?yàn)樗婕暗剿x擇的具體政策工具與受這種政策工具影響最大的人群之間的政治關(guān)系）政策的可見性（該政策工具能被公眾理解的程度）

59影響政策工具選擇的因素(1)林德和彼得斯認(rèn)為，影響政策工具選擇的關(guān)鍵因素有：政策工具的特性，如資源的密集程度、目標(biāo)的精確性和明確性、政治風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)政府行為的約束等。一國的政策風(fēng)格與政治文化，以及社會(huì)分化程度；有關(guān)機(jī)構(gòu)的組織文化以及它們與顧客和其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系；政策問題的環(huán)境、時(shí)間約束以及受影響者的范圍；決策者個(gè)人的主觀偏好。影響政策選擇的因素(2)

1.政策目標(biāo)：單一，多重，需要改變？

首先，如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么。其次，如果目標(biāo)是多重的，就要明確目標(biāo)構(gòu)成。最后，政策工具在執(zhí)行一段時(shí)間后，要考慮政策目標(biāo)是否已發(fā)生轉(zhuǎn)變。2.工具特性：工具實(shí)施的背景因素包括執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體、其他工具及政策領(lǐng)域的其他因素。3.應(yīng)用工具的組織：執(zhí)行組織、目標(biāo)團(tuán)體4.以前的工具選擇5.意識(shí)形態(tài)政策系統(tǒng)的復(fù)雜程度高低政府能力強(qiáng)市場(chǎng)工具強(qiáng)制性工具社會(huì)化工具混合工具

弱

政策工具選擇的模型

中國環(huán)境政策的深化和發(fā)展為例

政府工具選擇的實(shí)證分析

——基于淮河治污歷程的思考背景：淮河的嚴(yán)重污染從20世紀(jì)80年代開始顯現(xiàn)，到90年代成為嚴(yán)重的生態(tài)和社會(huì)問題。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水質(zhì)變壞，80年代“魚蝦絕代”，90年代生態(tài)破壞。沿岸百姓生活安全都受到威脅，沒有安全飲用水，癌癥高發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響?？简?yàn)政府能力。開始著手治污，到90年代后期進(jìn)入高潮。朱鎔基政府關(guān)停大量污染企業(yè)等。國外公共政策最經(jīng)典的實(shí)踐領(lǐng)域就是環(huán)境保護(hù)，在國內(nèi)的公共管理實(shí)踐中，環(huán)保領(lǐng)域也蘊(yùn)含著很多鮮活的政府工具，因此分析環(huán)保行政和環(huán)保政策是認(rèn)識(shí)政府工具的一條捷徑。觸目驚心的淮河污染中國治理河流污染主要政府工具的識(shí)別20世紀(jì)80年代：主要是罰款、排污收費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、加大輿論宣傳造勢(shì)等。近年來：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等。治理河流污染主要政府工具的分類

主要時(shí)期

新興政府工具志愿工具規(guī)制工具市場(chǎng)工具信息工具20世紀(jì)80年代罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停排污收費(fèi)90年代環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰清潔生產(chǎn)制度總量控制制度資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度加大輿論宣傳近年來排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目排污許可證制度稅收優(yōu)惠懲罰性稅收注：英國學(xué)者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分類模型更適于環(huán)境政策的分析，此處采取他們的四分法模型。環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度加大輿論宣傳排污收費(fèi)資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)稅收優(yōu)惠懲罰性稅收罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停清潔生產(chǎn)制度總量控制制度排污許可證制度強(qiáng)制力強(qiáng)弱工具組合理論上的高績效治理淮河是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及諸多領(lǐng)域，單一政府工具肯定無法實(shí)現(xiàn)治污目標(biāo)。而需要多種政府工具的組合使用。在淮河治污的議題上，政府面對(duì)的選擇情境很多。在對(duì)高污染且屢教不改的排污企業(yè)問題上，強(qiáng)制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對(duì)于很多有意愿進(jìn)行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對(duì)于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報(bào)，環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等志愿工具則應(yīng)該會(huì)有好的績效。顯然，如果公共管理問題僅僅是這些情境的簡單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋治淮治到2000年，600億砸下去之后不但沒有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實(shí)？淮河治污，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重約束是巨大的。這里，工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)具有一定的解釋力。我們又要求助于美國政治學(xué)家彼得斯（Peters）的5I框架。Peters則經(jīng)由比較政治相關(guān)文獻(xiàn)的整理，篩選出影響政治體制做成政策工具之選擇的五項(xiàng)主要因素：觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個(gè)人（individuals）與國際環(huán)境（internationalenvironment），即可簡稱為“5I”框架。工具選擇的多重約束

5IModelInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterestsIdeasSelectionofGovernmentalTools淮河治污中的5I模型——利益（Interests）沿岸居民排污企業(yè)地方政府淮河上繳稅收就業(yè)機(jī)會(huì)巨大污染治污的民意壓力利潤正是由于如此復(fù)雜的利益格局，顯著限制著政府手邊工具的選擇。（Availabletools）上級(jí)政府民意壓力GDP治污壓力V.S.GDP考核原國家環(huán)境保護(hù)總局副局長潘岳2004年指出，雖然如果沒有這十年的治理，淮河污染情況可能會(huì)更糟，但是經(jīng)過十年（1994—2004），治理的速度