公共政策決策體制

四、公共政策決策體制要點：1、公共決策體制的構(gòu)成2、西方國家三權(quán)分立的決策體制3、我國議行合一的決策體制1赫伯特.西蒙說：決策是行政的心臟。在一定政治意義上說，公共決策體制就是政治——行政體制。2不同的制度環(huán)境會有不同的政策過程和效果；根據(jù)權(quán)力分配給誰和以什么程序分配的標(biāo)準(zhǔn)，可以對世界上不同政體進行歸類3（一）公共決策體制構(gòu)成1.決策體制構(gòu)成要素：公共決策體制就是決策權(quán)力的分配，決策的程序、規(guī)則及決策方式的總和。公共決策體制的構(gòu)成要素：決策權(quán)力決策程序決策規(guī)則及方式4公共決策體制三大要素（1）決策權(quán)力：權(quán)力分配給誰；（2）決策程序：按什么程序分配；（3）決策規(guī)則和方式：依據(jù)什么規(guī)則分配

一個“有效率的決策能否出臺不是取決于經(jīng)濟學(xué)家和政治家的智慧，而是取決于決策規(guī)則”。公共決策體制與政治制度密切相連，尤其表現(xiàn)在決策權(quán)力分配制度上；有什么樣的政治制度就有什么樣的決策權(quán)力分配。5（二）公共決策體制的兩個分類視角

1．首長制和委員會制

（按照掌握最高決策權(quán)的人數(shù)）首長制：又稱一長制或獨任制，是最高決策權(quán)歸某個人單獨掌握的一種決策體制。委員會制（合議制）：是最高決策權(quán)由委員會集體行使、集體負(fù)責(zé)的一種決策體制，是一種獨特的政策決策體制。瑞士是世界上唯一長期實行委員會制的國家，聯(lián)邦委員會是瑞士的最高行政機構(gòu)，由聯(lián)邦議會兩院（國民院和聯(lián)邦院）聯(lián)席會議選出七名委員組成委員會。從中再選出正、副主席各一人。在這種制度下，立法機關(guān)和行政機關(guān)合二為一，議行一體。１８４８年，瑞士開始實行委員會制．

6利弊分析：首長制：決策權(quán)集中，決策果斷、迅速、高效；容易導(dǎo)致個人專斷，濫用決策權(quán)，以及由于個人能力問題而出現(xiàn)的重大決策失誤。委員會制：可以集思廣益，考慮周密、分工合作，發(fā)揮群體的力量進行決策，增進決策的科學(xué)性和民主性；但容易導(dǎo)致決策緩慢，辦事拖拉，無人負(fù)責(zé)，效率不高。72．集權(quán)制和分權(quán)制

（按照權(quán)力在上下級間的分配）集權(quán)制：指決策權(quán)集中于上級機關(guān)，下級機關(guān)沒有或很少有自主權(quán)，只能根據(jù)上級指令行事的決策體制。分權(quán)制：是指下級機關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有自主權(quán)，上級機關(guān)無權(quán)加以干涉的一種決策體制。中國：政治上的單一制與經(jīng)濟上的分權(quán)制（財政聯(lián)邦制）8利弊分析：集權(quán)制：制定政策時，能夠統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，政策執(zhí)行通暢高效；缺點是容易導(dǎo)致上級機關(guān)獨斷專行，不考慮下級機關(guān)的實際情況，決策實行“一刀切”，束縛下級機關(guān)的積極性，也不利于政策的執(zhí)行。分權(quán)制：可以發(fā)揮下級機關(guān)的積極性，使下級機關(guān)因時、因地制宜地制定政策；缺點是各政策機關(guān)之間容易產(chǎn)生沖突，各行其是，協(xié)調(diào)困難。9民主？獨裁？我反對你們的民主！這次會議雖然沒有解決什么問題，但至少推動了民主的進程，^_^問題：為什么我國歷史上一直是政治上的單一制？10（三）歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個人)主要存在時期主要存在地點主要決策方式原始民主制是租等原始組織全體成員全體會議（集體）原始社會時期，現(xiàn)代原始氏族部落，古埃及合議神權(quán)制神僧侶、宗教領(lǐng)袖（個人）古代、現(xiàn)代現(xiàn)代海灣伊斯蘭教國家（伊朗）獨裁君權(quán)制神或?qū)Ｖ凭饔勺诮袒騻鹘y(tǒng)產(chǎn)生的皇帝（個人）古代、近現(xiàn)代中國封建王權(quán)國家；現(xiàn)代君主國家獨裁11歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個人)主要存在時期主要存在地點主要決策方式議會制總統(tǒng)-議會制全體公民議會（集體）總統(tǒng)（個人）

近代、現(xiàn)代美國合議，三權(quán)分立內(nèi)閣-議會制議會(集體)英國委員會-議會制議會（集體）瑞士人民代表大會制度人民全國人民代表大會（集體）現(xiàn)代中國合議，民主集中制12歷史上出現(xiàn)的基本決策類型類型最高決策權(quán)歸屬最高決策者(集體/個人)主要存在時期主要存在地點主要決策方式法西斯制法西斯國家政黨領(lǐng)袖、國家元首（個人）世紀(jì)20－40年代意大利法西斯國家、德國法西斯國家獨裁軍人獨裁制神或君主，實際為獨裁者個人軍隊首領(lǐng)（集體或個人）古代、近代及現(xiàn)代軍人專政國家獨裁13幾種主要的公共政策決策體制類型分析

議會制（代議制）議會制建立在西方的人民主權(quán)論和代議制理論的基礎(chǔ)上，是民主制的基本形式議會制基本模式：由選民選舉出議員，由議員代表選民做出公共決策，維護選民的利益。議會制的組織結(jié)構(gòu)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過一院制、兩院制、三院制、四院制等幾種類型。最初法國議會由貴族、教士和平民組成三院最初瑞典的議會由貴族、教士、市民和農(nóng)民組成四院。

14當(dāng)今世界主要只有一院制和兩院制。實行一院制的國家主要是一些幅員小的國家，如丹麥、芬蘭、冰島、以色列、盧森堡、新西蘭、挪威和瑞典等。實行兩院制的國家主要有美國、英國、法國、德國、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。兩院分為上院和下院（或參議院和眾議院），兩院有共同的權(quán)力和各自的特權(quán)，相互制衡，防止權(quán)力被獨掌。下院制定的政策，往往要經(jīng)過上院的認(rèn)可，以對下院有時是草率的決定維持小心的制衡。151．總統(tǒng)－議會制(特點)（1）總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，是強有力的直接決策者；（2）總統(tǒng)與議會分別由選民選出，各自對選民負(fù)責(zé)；（3）政府由總統(tǒng)組織，政府成員不能兼任國會議員，不得參與議會議案表決；（4）議會有權(quán)彈劾總統(tǒng)，但總統(tǒng)無權(quán)解散議會；（5）總統(tǒng)對議會通過得公共政策方案有否決權(quán)，議會通過的公共政策方案要經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)才能有效；（6）總統(tǒng)的某些決策權(quán)受議會制約。代表國家：美國、芬蘭、法國、墨西哥、阿根廷等國家，以美國最為典型。162．內(nèi)閣－議會制(特點)（1）國家行政權(quán)屬于內(nèi)閣，國家元首（君主）是虛設(shè)的；（2）議會是國家的最高權(quán)力中心，內(nèi)閣由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)，受議會監(jiān)督；（3）國家元首頒布的法令必須經(jīng)內(nèi)閣總理簽署才行；（4）內(nèi)閣所作的重大決策必須取得議會多數(shù)支持；（5）議會可以對內(nèi)閣提出不信任案，內(nèi)閣也可以要求國家元首解散議會；（6）內(nèi)閣總理為議會多數(shù)黨領(lǐng)袖，內(nèi)閣由多數(shù)黨組建。代表性國家：英國、德國、意大利、日本、澳大利亞、奧地利、比利時、加拿大、丹麥、新西蘭、以色列等。173．委員會－議會制(特點)（1）議會是最高權(quán)力機關(guān)，不僅具有立法權(quán)，而且具有行政權(quán)；（2）委員會領(lǐng)導(dǎo)日常行政事務(wù)，但委員會只是議會的一個執(zhí)行機關(guān)，委員會成員可以為議會的最后決策提供咨詢；（3）委員會不能解散議會，議會也不能解散委員會；（4）委員會所作的決策，須經(jīng)委員會集體討論通過；（5）委員會主席或副主席的權(quán)限與委員會其他成員是一致的；（6）委員會委員的選任不受黨派關(guān)系的約束。代表性國家：瑞士聯(lián)邦。18（二）西方國家三權(quán)分立的決策體制國會（議會）、總統(tǒng)（國家元首）、司法、政府機構(gòu)思考：1、何謂三權(quán)分立？2、如何評價三權(quán)分立？19三權(quán)分立的核心與本質(zhì)權(quán)力分立、制衡1、權(quán)力是雙向度2、沒有絕對至高無上3、非單一中心（多中心，縱向和橫向）行政權(quán)立法權(quán)司法權(quán)20如何評價三權(quán)分立制度？權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！⒖司纛D（英）一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。權(quán)力的異化源于人性的不完善。

——孟德斯鳩21（三）人民代表大會制1．各級人大由民主選舉產(chǎn)生；2．各級人大及其常委會集體行使權(quán)力，按照民主集中制的原則行使職權(quán)；3.“議行合一”:行政機關(guān)、法院和檢察院都是由各級人大選舉產(chǎn)生，并受其監(jiān)督，對其負(fù)責(zé)。屬于代議制民主決策的范圍。4.中國共產(chǎn)黨在人代會中的領(lǐng)導(dǎo)作用：重大問題由黨提出建議，由人大討論決定；黨向行政機構(gòu)推薦干部，由人大表決。5.人民代表大會制與民主政治協(xié)商會議相結(jié)合，發(fā)揮民主黨派參政議政的作用。6．少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，香港、澳門和臺灣實行高度自治。22（四）我國議行合一的決策體制思考：1、什么是議行合一？2、如何客觀全面評價這種體制？23

我國議行合一的決策體制特征1、體制賦予政策過程兩大特征：其一，從憲法規(guī)范的權(quán)力關(guān)系來看，全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，行使國家的立法權(quán)，在國家機關(guān)體系中居首要的、全權(quán)的地位。其二，從政府系統(tǒng)與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系上看，中國共產(chǎn)黨是中國政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，左右著政府過程的運行，主導(dǎo)著公共政策的制定。在西方國家，公共政策多以法的形式出現(xiàn)。當(dāng)代中國的公共政策，從其實質(zhì)特征看，充分體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；從其形式特征看，則由三部分構(gòu)成，即黨的政策、人大立法和行政決策。

24議行合一體制的核心：1、單中心2、權(quán)力單向度3、至高無上（最高權(quán)力）(橫向與縱向)

25理論上權(quán)力關(guān)系：人大（立法）兩院行政軍事國家主席（司法）（國務(wù)院）（總理）

26實踐（實際操作）黨（中央、政治局及常委）人大兩院國務(wù)院國家主席軍事27282930討論1：我國公共決策權(quán)力分配的特點黨政與憲政結(jié)構(gòu)并存的格局：黨政結(jié)構(gòu)是決策性質(zhì)的結(jié)構(gòu)，憲政結(jié)構(gòu)是執(zhí)行性質(zhì)的結(jié)構(gòu)。1．執(zhí)政黨在我國公共決策權(quán)力分配中的特殊地位。中國共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，也是領(lǐng)導(dǎo)黨，黨在國家決策體制中起著政治領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)作用；

執(zhí)政黨在國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的特殊地位，使得中國政治權(quán)力的源泉實際上是在黨，黨處于國家權(quán)力體系的最高層次，掌握最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)。312．中國政府體制內(nèi)實際的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)：在黨的最高領(lǐng)導(dǎo)之下，立法機關(guān)遵從黨的意志，聯(lián)系人民群眾，制定法律和監(jiān)督政府；行政機關(guān)遵從黨的意志去管理行政事務(wù)；司法機關(guān)遵從黨的意志，一方面監(jiān)督民眾，另一方面監(jiān)督政府。32討論2：人民代表大會“橡皮圖章”？憲法已經(jīng)賦予人民、人大足夠的權(quán)利第一條中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。第二條中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。

人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。第五十七條中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)。它的常設(shè)機關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會。

如何加強人大在決策中的作用？

33更新決策觀念

準(zhǔn)確界定政府、政黨角色決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)適度分離構(gòu)建有效決策咨詢機制

規(guī)范決策程序——堅持公共決策公示制度，擴大決策參與

——建立重大決策聽證制度

落實公共決策責(zé)任監(jiān)督機制提高決策者的整體素質(zhì)

341.橫向結(jié)構(gòu)：越來越趨向于決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相對分離在“謀”與“斷”的分工中，作為“謀”的信息咨詢部門和政策分析部門越來越受到重視近年以來關(guān)于橫向決策機構(gòu)的主流觀點和做法1.大部制改革2.信息咨詢部門事業(yè)化、企業(yè)化3.深圳市行政機構(gòu)試行決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)分立”（五）公共決策體系結(jié)構(gòu)分析35背景材料：

大部制改革：職能整合是主調(diào)

什么是大部制大部制即為大部門體制。為推進政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。36大部制改革

大部制即為大部門體制，即在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門體制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2012年11月，在黨的十八大報告中，胡錦濤總書記再次提及大部制。2013年3月10日披露的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案表明，新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革即將啟動，國務(wù)院組成部門將減少至25個。37改革開放后政府機構(gòu)7次改革第一次：1982年：國務(wù)院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人。

第二次：1988年：國務(wù)院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。

第三次：1993年：國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20％。

第四次：1998年：不再保留15個部委，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。

第五次：2003年：設(shè)立國資委、銀監(jiān)會，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個。第六次：2008年：除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。這次國務(wù)院改革涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共15個，正部級機構(gòu)減少4個。38國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布（2013.3.10）改革的重點是，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。具體內(nèi)容是：——實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。——組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。將國家人口和計劃生育委員會的研究擬定人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責(zé)劃入國家發(fā)展和改革委員會；國家中醫(yī)藥管理局由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會管理；不再保留衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會。39——組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家食品藥品監(jiān)督管理總局承擔(dān)；不再保留國家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國務(wù)院食品安全委員會辦公室?！M建國家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署?！匦陆M建國家海洋局。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)；設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家海洋委員會，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)?！匦陆M建國家能源局。將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責(zé)整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；不再保留國家電力監(jiān)管委員會。3月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，開啟新一輪大部制改革。國務(wù)院組成部門將減少至25個。國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布（2013.3.10）40

1.“三權(quán)分立”：加入“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，對“三權(quán)”進行厘清、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。

2.部門大量合并：將根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性、共性和重合性合并一些部門，但權(quán)力相互監(jiān)督的部門應(yīng)該不會融合到一個部門里。

3.塑造公共服務(wù)型政府：通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟的宏觀管理角色定位，塑造公共服務(wù)型政府。

41政府簡政差距有多大？42公共政策決策結(jié)構(gòu)可以根據(jù)管理層次和管理幅度不同，將決策體制劃分為縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)?？v向結(jié)構(gòu)：尖型形態(tài)和扁型形態(tài)在尖型形態(tài)中