2023年市政規(guī)劃與管理重點輔導(dǎo)三

市政規(guī)劃與管理重點輔導(dǎo)(三)中央電大古小華2023年10月2０日第七章城市環(huán)境管理一、城市環(huán)境的涵義(一）城市環(huán)境的概念城市環(huán)境,是指影響城市人類活動的各種自然的或人工的外部條件的總和。（二)城市環(huán)境的組成城市環(huán)境涉及兩大部分,一是城市的自然環(huán)境,由城市空間范圍內(nèi)的地質(zhì)、地貌、土壤、大氣、地表水以及城市生物系統(tǒng)等自然因素構(gòu)成的自然環(huán)境的總體；二是城市的人工環(huán)境，它是在前者基礎(chǔ)上建造的社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和建設(shè)設(shè)施環(huán)境等。（三)城市環(huán)境的內(nèi)涵由自然環(huán)境和人工環(huán)境組成的城市環(huán)境在內(nèi)涵上涉及以下三個方面的關(guān)系:（1)人口與環(huán)境的關(guān)系；（2）經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系;（3)資源與環(huán)境的關(guān)系。（四)城市環(huán)境相關(guān)概念1、環(huán)境容量:指在人類健康與自然生態(tài)不致受害的前提下,某一環(huán)境所能容納污染物的最大負荷量，是考察污染是否發(fā)生的重要標(biāo)志。2、環(huán)境污染:指自然環(huán)境要素中，混入對人體有害、破壞自然生態(tài)的物質(zhì)或非物質(zhì)形式,并達成一定的限度、超過環(huán)境自我凈化能力的現(xiàn)象?；蛘哒f，環(huán)境污染是由于有害物質(zhì)或非物質(zhì)形式的積累超過了環(huán)境容量的結(jié)果。3、環(huán)境質(zhì)量:指自然環(huán)境構(gòu)成的諸要素（大氣、水體、土壤、生物等）之一,或環(huán)境整體受到污染的限度。４、環(huán)境保護：指采用各種方法保護環(huán)境，使之適合于人類的生存發(fā)展和自然生態(tài)平衡的實現(xiàn)。它涉及兩部分的工作,一是防止污染的發(fā)生和過度積累；二是對已經(jīng)受到污染的環(huán)境進行綜合整治，以恢復(fù)或重建城市環(huán)境。二、城市環(huán)境的特性(一）復(fù)合性,城市環(huán)境是一種高度人工化的自然—人工復(fù)合環(huán)境。城市環(huán)境既不是單純的自然環(huán)境，也不單純是人工環(huán)境。自然環(huán)境與人工環(huán)境的高度融合是城市環(huán)境最顯著、最基本的特性。(二)人為性,城市環(huán)境是以人為主體和中心的環(huán)境。（三)開放性,城市環(huán)境是一個高度開放性的環(huán)境系統(tǒng)。每一個城市都在不斷地與周邊地區(qū)和其他城市進行著大量的物質(zhì)、能量和信息互換，輸入原材料、能源，輸出產(chǎn)品和廢棄物。（四)脆弱性,由于城市環(huán)境是高度人工化的環(huán)境，受到人類活動的強烈影響，自然調(diào)節(jié)能力弱，重要靠人工活動進行調(diào)節(jié)，而人類活動具有太多的不擬定因素；并且影響城市環(huán)境的因素眾多，各因素間具有很強的聯(lián)動性,一個因素的變動會引起其他因素的連鎖反映，因此城市環(huán)境的結(jié)構(gòu)和功能表現(xiàn)出相稱的脆弱性。三、城市污染治理的重要瓶頸(一）思想觀念的轉(zhuǎn)變相對滯后（二）污染治理機制尚不健全(三）技術(shù)水平不高和經(jīng)費局限性仍是污染治理的強硬約束（四）污染治理的公眾參與度不高四、城市環(huán)境管理的概念和發(fā)展城市環(huán)境管理（ＵＥM）指按照一定環(huán)境功能目的,運用行政、法律、教育、經(jīng)濟與科學(xué)技術(shù)等手段,協(xié)調(diào)人類的社會經(jīng)濟活動與城市環(huán)境之間的關(guān)系,以防止環(huán)境污染、維護城市生態(tài)系統(tǒng)平衡的一種措施。按照社會發(fā)展階段與城市環(huán)境功能特性的不同，城市環(huán)境管理目的可分為環(huán)境污染控制、自然生態(tài)保護、物種保護、歷史文物保護以及環(huán)境戰(zhàn)略目的等類型。五、城市環(huán)境綜合整治(一）城市環(huán)境綜合整治的內(nèi)涵和目的城市環(huán)境綜合整治,就是在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,以城市生態(tài)理論為指導(dǎo)，以發(fā)揮城市綜合功能和整體最佳效益為前提，采用系統(tǒng)分析的方法,從總體上找到制約和影響城市生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的綜合因素，理順經(jīng)濟建設(shè)、城市建設(shè)和環(huán)境建設(shè)的互相依存又互相制約的辯證關(guān)系,用綜合的對策整治、調(diào)控、保護和塑造城市環(huán)境,為城市人民群眾創(chuàng)建一個適宜的生態(tài)環(huán)境,使城市生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。城市環(huán)境綜合整治的目的在于解決城市環(huán)境污染和提高城市環(huán)境質(zhì)量。（二)環(huán)境綜合整治的定量考核定量考核是實行城市環(huán)境目的管理的重要手段，也是推動城市環(huán)境綜合整治的有效措施。它以規(guī)劃為依據(jù)，以改善和提高環(huán)境質(zhì)量為目的，通過科學(xué)的定量考核的指標(biāo)體系，把城市的各行各業(yè)、方方面面組織調(diào)動起來,推動城市環(huán)境綜合整治進一步開展,完畢環(huán)境保護任務(wù)。幾年來，城市環(huán)境綜合整治工作取得了一定成績，但由于城市工業(yè)和人口集中，長期積累下來的環(huán)境問題較多,環(huán)境綜合整治工作進展落后于城市環(huán)境保護發(fā)展的需要。一方面,城市環(huán)境綜合整治的理論、規(guī)劃、工作程序、效果評價等還不夠完善，沒有做到法律化、程序化與定量化。各城市間綜合整治的進展也不平衡。另一方面，市長負責(zé)制，部門參與,環(huán)境保護部門監(jiān)督管理,分工合作，各負其責(zé)的綜合整治管理體制還沒有完全建立起來,各部門參與環(huán)境綜合整治的工作還不夠積極積極。(三）城市環(huán)境綜合整治的工作重點（1)把環(huán)境保護納入城市建設(shè)總體規(guī)劃（2)改革城市環(huán)境管理體制，強化環(huán)境管理(３）廣開渠道，解決城市環(huán)境綜合整治的資金來源(4)加強政府對城市環(huán)境綜合整治的領(lǐng)導(dǎo)六、城市環(huán)境管理的原則與手段（一）環(huán)境管理的基本原則１、全面規(guī)劃、合理布局,該原則有三層涵義，一是城市的環(huán)境保護規(guī)劃與城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃相結(jié)合。二是城市的環(huán)境保護規(guī)劃與城市規(guī)劃相結(jié)合。三是全面規(guī)劃城市的環(huán)境保護工作。以上三層涵義中第一、第二層涵義強調(diào)城市環(huán)境保護規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與城市經(jīng)濟、社會發(fā)展計劃，與城市總體規(guī)劃緊密結(jié)合、統(tǒng)籌安排，使城市經(jīng)濟社會發(fā)展、城市建設(shè)與環(huán)境保護三者協(xié)調(diào)發(fā)展,第三層涵義強調(diào)環(huán)境保護管理自身的規(guī)劃需要全面綜合考慮。２、綜合運用、化害為利，這是指全面和充足地運用各種生產(chǎn)和生活的廢棄物,變廢為寶、化害為利，既充足地運用資源和能源,又減少環(huán)境污染。這是治理污染、節(jié)約資源、發(fā)展生產(chǎn)、保護環(huán)境而必須貫徹的一項重要原則。3、防止為主、防治結(jié)合,城市環(huán)境一旦污染便很難恢復(fù)，因此保護環(huán)境應(yīng)以防止為主,但防止不也許完全避免污染,對已經(jīng)存在的污染必須治理，因此要防治結(jié)合。４、“三同時”原則,這一原則規(guī)定在進行新建、改建和擴建工程時,防治污染和其他公害的設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。這一原則我國早在1９７3年便正式做出規(guī)定,這是我國在環(huán)境管理中防止污染的一項重要原則,也是防止污染的重要制度之一。５、依靠群眾、大家動手,保護環(huán)境、防治污染不僅僅是政府的職責(zé),也是全體社會組織和市民的職責(zé)。6、污染者承擔(dān)原則,指污染和破壞環(huán)境導(dǎo)致的損失,由排放污染物和導(dǎo)致破壞的組織或個人所承擔(dān)。這一原則自20世紀(jì)70年代初由國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會提出后,得到國際社會的廣泛認可。污染者承擔(dān)原則在法律上一般表現(xiàn)為三種方式：征收排污費或多種形式的污染稅，補償損失，罰款。其中被廣泛采用的是“排污收費制度”。除了上述原則以外，城市環(huán)境保護與管理還應(yīng)始終堅持一個總的原則，即可連續(xù)發(fā)展原則。（二)環(huán)境管理的基本手段1、行政手段,這是以政府的名義，通過研究制定城市環(huán)境管理的政策，組織制定城市環(huán)境規(guī)劃以及在自身職能范圍內(nèi)的一系列政策活動對城市環(huán)境進行管理。2、法制手段,涉及建立和健全環(huán)境管理的法律、法規(guī)體系,并且按照環(huán)境法律、法規(guī)依法對城市環(huán)境進行管理。一是做到有法可依,二是做到依法辦事,三是做到違法必究。城市環(huán)境保護管理行政機構(gòu)應(yīng)協(xié)助和配合立法機構(gòu)和司法機構(gòu)。我國的《環(huán)境保護法》是對城市環(huán)境進行法制管理的基本依據(jù)。3、市場手段,指運用價格、成本、利潤、稅收等與價值有關(guān)的各種經(jīng)濟杠桿，影響和調(diào)節(jié)社會再生產(chǎn)過程，運用和保護城市生態(tài)環(huán)境,使國民經(jīng)濟在生態(tài)環(huán)境健全的基礎(chǔ)上發(fā)展。４、技術(shù)手段,即用現(xiàn)代高科技手段對城市環(huán)境進行管理,改善城市環(huán)境管理的手段,提高環(huán)境管理的質(zhì)量。5、教育手段，涉及兩個層面的教育,一是環(huán)保知識的教育，教育各社會組織和公眾懂得如何進行環(huán)境保護;二是環(huán)保意識的教育,教育社會組織和公眾懂得城市環(huán)境對人類生存的重要性，養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣。上述幾方面的手段應(yīng)綜合使用，不能偏廢,其中法制手段是主線保障,教育手段是長遠基礎(chǔ),技術(shù)手段是優(yōu)化條件,行政手段和經(jīng)濟手段是平常管理的必要條件。七、城市環(huán)境管理制度的基本內(nèi)容（一)防止方面的制度1、環(huán)境監(jiān)測制度；2、環(huán)境影響評價制度;３、“三同時”制度4、許可證制度(二)治理方面的制度1、排污收費補償制度;2、誰污染誰治理制度;３、排污權(quán)交易制度;４、獎勵制度（三）監(jiān)督方面的制度(四)排污檢查制度八、循環(huán)經(jīng)濟的３R原則循環(huán)經(jīng)濟的建立依賴于一組以“減量化、再使用、再循環(huán)”為內(nèi)容的行為原則（稱為３R原則）,每一個原則對循環(huán)經(jīng)濟的成功實行都是必不可少的。其中，減量化或減物質(zhì)化（Rｅdｕｃing）原則屬于輸入端方法，旨在減少進入生產(chǎn)和消費流程的物質(zhì)量;再運用或反復(fù)運用原則（Rｅusing）屬于過程性方法,目的是延長產(chǎn)品和服務(wù)的時間強度；資源化或再生運用原則（Rｅcyclｉnｇ)是輸出端方法,通過把廢棄物再次變成資源以減少最終解決量。（一)減量化原則，循環(huán)經(jīng)濟的第一法則是要減少進入生產(chǎn)和消費流程的物質(zhì)量，因此又叫減物質(zhì)化。換句話說,人們必須學(xué)會防止廢棄物產(chǎn)生而不是產(chǎn)生后治理。1、在生產(chǎn)中,制造廠可以通過減少每個產(chǎn)品的物質(zhì)使用量、通過重新設(shè)計制造工藝來節(jié)約資源和減少排放。2、在消費中,人們可以減少對物品的過度需求。（二）再運用原則，循環(huán)經(jīng)濟第二個有效的方法是盡也許多次以及盡也許多種方式地使用人們所購買的東西。通過再運用，人們可以防止物品過早成為垃圾。1、在生產(chǎn)中，制造商可以使用標(biāo)準(zhǔn)尺寸進行設(shè)計，而不必更換整個產(chǎn)品。人們還需要鼓勵重新制造工業(yè)的發(fā)展，以便拆解。修理和組裝用過的和破碎的東西。2、在生活中，人們把同樣物品扔掉之前，應(yīng)當(dāng)想一想在家中和單位里再運用它的也許性。保證再運用的簡易之道是對物品進行修理而不是頻繁更換。人們可以將可用的或可維修的物品返回市場體系供別人使用或捐獻自己不再需要的物品。(三)資源化原則，循環(huán)經(jīng)濟的第三個原則是盡也許多的再生運用或資源化。資源化是把物質(zhì)返回到工廠，在那里粉碎之后再融入新的產(chǎn)品之中。資源化可以減少人們對垃圾填埋場和焚燒場的壓力,制成使用能源較少的新產(chǎn)品。有兩種不同的資源化方式：１、最合意的資源化方式是原級資源化，即將消費者遺棄的廢棄物資源化后形成與本來相同的新產(chǎn)品(報紙變成報紙、鋁罐變成鋁罐,等等)。２、略為遜色的資源化是次級資源化,即廢棄物被變成不同類型的新產(chǎn)品。九、循環(huán)經(jīng)濟中3Ｒ原則的排列順序（一)3Ｒ原則在循環(huán)經(jīng)濟中的重要性并不是并列的(二)人們必須結(jié)識到再生運用存在的某些限度廢棄物的再生運用相對于末端治理雖然是重大的進步,但人們應(yīng)當(dāng)清醒地看到以下事實：1、再生運用本質(zhì)上仍然是事后解決問題而不是一種防止性的措施。廢物再生運用雖然可以減少廢棄物最終的解決量，但不一定可以減少經(jīng)濟過程中的物質(zhì)流動速度以及物質(zhì)使用規(guī)模。2、以目前方式進行的再生運用自身往往是一種環(huán)境非和諧的解決活動。由于運用再生運用技術(shù)解決廢棄物需要花費礦物能源，需要花費水、電及其他許多物質(zhì),并將許多新的污染排放到環(huán)境之中。3、假如再生運用資源中的含量太低，收集的成本就會很高,只有高含量的再生運用才有利可圖。（三)綜合運用3R原則是資源運用的最優(yōu)方式循環(huán)經(jīng)濟3R原則的排列順序，事實上反映了2０世紀(jì)下半葉以來人們在環(huán)境與發(fā)展問題上思想進步走過的三個歷程:一方面,以環(huán)境破壞為代價追求經(jīng)濟增長的理念終于被拋棄,人們的思想從排放廢物前到了規(guī)定凈化廢物(通過末端治理方式）；隨后，由于環(huán)境污染的實質(zhì)是資源浪費，因此規(guī)定進一步從凈化廢物升華到運用廢物（通過再使用和再循環(huán));最后,人們結(jié)識到運用廢物仍然只是一種輔助性手段,環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)的最高目的應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)從運用廢物到減少廢物的質(zhì)的奔騰。在人類經(jīng)濟活動中,不同的思想結(jié)識可以導(dǎo)致形成三種不同的資源使用方式；一是線性經(jīng)濟與末端治理相結(jié)合的傳統(tǒng)“用完就扔”方式;二是僅僅讓再運用和再循環(huán)原則起作用的資源恢復(fù)方式;三是涉及整個３R原則且強調(diào)避免廢物優(yōu)先的低排放甚至零排放方式。顯然，只有第三種資源運用方式才是循環(huán)經(jīng)濟所推崇的經(jīng)濟方式。循環(huán)經(jīng)濟的目的,不是僅僅減少待解決的廢棄物的體積和重量,相反，它是要從主線上減少自然資源的耗竭,減少由線性經(jīng)濟引起的環(huán)境退化。第八章城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)與管理一、城市化定義與內(nèi)涵(一）城市化的定義縱觀世界歷史,一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的過程,也是逐步實現(xiàn)城市化的過程,城市化是我國實現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然途徑。城市化是社會經(jīng)濟關(guān)系、人口、生活方式等由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的過程。（二)城市化的內(nèi)涵城市化,本質(zhì)上是社會生產(chǎn)力的變革所引起的人類生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式轉(zhuǎn)變的過程，是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代的城市社會演變的自然歷史過程。城市雖產(chǎn)生得較早,但現(xiàn)代意義上的城市化卻是始于產(chǎn)業(yè)革命之后。城市化的內(nèi)涵重要涉及以下五個方面:１、人口向城市的集聚2、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變3、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變4、農(nóng)業(yè)景觀向城市景觀的轉(zhuǎn)變5、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變(三）城市化水平的衡量城市化是世界經(jīng)濟社會發(fā)展與進步的標(biāo)志之一。城市化水平，一般可以用城市人口占總?cè)丝诘谋戎貋肀磉_。二、城市化浪潮的成因一般認為，城市化的影響因素涉及四個方面，即經(jīng)濟增長（集聚效應(yīng),規(guī)模經(jīng)濟);技術(shù)進步(農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高、交通與通訊技術(shù)發(fā)展)；總?cè)丝诘脑鲩L(剩余勞動力的出現(xiàn)的途徑之一）和人口的流動。從城市化浪潮的動力機制來看,上述的四個方面影響因素又可以歸納為以下三個方面的動力系統(tǒng)。（一)工業(yè)化是城市化的內(nèi)在動力（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城市化的推動力(三)信息化是城市化的后續(xù)動力三、城市化進程的軌跡(1）初期階段:城市化水平低于30%,發(fā)展速度比較緩慢;(２）中期階段：城市化水平處在３0%～７0％左右，發(fā)展速度不久;(3）后期階段：城市化水平高于70%，發(fā)展速度大為減少,進入平穩(wěn)階段。我國城市化水平已經(jīng)達成4０%以上，正處在這樣一個城市化高速發(fā)展的區(qū)間之中,城市的健康連續(xù)發(fā)展對于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。四、城市邊沿區(qū)的經(jīng)濟和社會問題(一)城市邊沿區(qū)的界定１、城市邊沿區(qū)概念目前國際學(xué)界公認的較為完整的概念，是普內(nèi)于1９6８年提出的“城市邊沿區(qū)是一種在土地運用、社會和人口特性等方面發(fā)生變化的地帶,位于連片建成區(qū)和郊區(qū)以及幾乎完全沒有非農(nóng)業(yè)住宅、非農(nóng)業(yè)占地和非農(nóng)業(yè)土地運用的純農(nóng)業(yè)腹地之間,是土地運用發(fā)生轉(zhuǎn)變的地區(qū)”。這一定義不僅反映了土地運用特性的變化,同時也對社會、人口等方面的要素進行綜合考慮，在地區(qū)上也較明顯地與城市、鄉(xiāng)村分開。2、我國對城市邊沿區(qū)概念的界定城市邊沿區(qū)是城市發(fā)展到特定階段所形成的緊靠城區(qū)的一種不連續(xù)的地區(qū)實體,是處在城鄉(xiāng)之間,城市和鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟等要素劇烈轉(zhuǎn)換的地帶。通俗地講，城市邊沿區(qū)是處在連片的城市建成區(qū)之外和純粹的農(nóng)業(yè)腹地之間的區(qū)域，同時受城鄉(xiāng)兩種發(fā)展力量的影響。這一區(qū)域根據(jù)中心城市對其作用限度,可以依次分為內(nèi)緣區(qū)、外緣區(qū)和城市影響區(qū)三個部分（二）城市邊沿區(qū)的重要特性1、城鄉(xiāng)交錯的地區(qū)綜合性２、二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性3、功能的雙重性,即表現(xiàn)為對城市的依附性和對農(nóng)村的帶動性4、發(fā)展演變的動態(tài)性和不均衡性(三）城市邊沿區(qū)管理中現(xiàn)存的問題及其成因1、城市邊沿區(qū)存在的問題（1）、發(fā)展建設(shè)無序,違法用地、違章建設(shè)現(xiàn)象普遍存在；（２）、基礎(chǔ)與公共配套設(shè)施不完善,生活環(huán)境質(zhì)量較差;（3）、經(jīng)濟收益重要依賴不斷升值的土地及物業(yè)租賃，利益調(diào)控缺少彈性；（４)、社會治安形勢嚴峻,是刑事犯罪的高發(fā)區(qū);(5)、精神文明建設(shè)落后,社會文化層次偏低；(6）、流動人口大量聚集,是城市人口管理的“盲區(qū)”。2、問題產(chǎn)生的因素(1）城鄉(xiāng)二元管理體制導(dǎo)致的雙重標(biāo)準(zhǔn)和管理漏洞是主線因素(2）管理的理念仍停留在農(nóng)村層面，導(dǎo)致了問題的復(fù)雜化和治理難度加大(３）改制與后續(xù)管理銜接不夠，導(dǎo)致改革不徹底或阻力較大(4)在城市化擴展中對城市邊沿區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與管理滯后(四）城市邊沿區(qū)的管理原則1、更新觀念，強化大都市整體意識2、加快改制步伐,理順管理體制3、加強統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，嚴格監(jiān)督管理，納入法制化管理軌道４、推動小城鄉(xiāng)建設(shè),實行積極與被動相結(jié)合的雙向城市化改造措施5、營造良好的社區(qū)生活環(huán)境五、城市中的鄉(xiāng)村——必須妥善解決的課題（一)城中村的概念“城中村”是城市經(jīng)濟迅速發(fā)展，周邊農(nóng)村土地被征用，村莊進入城市的產(chǎn)物?！俺侵写濉彪m然在地區(qū)上已成為城市的組成部分,但在戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟組織和行政管理體制方面仍然保持著農(nóng)村的舊模式,違法建設(shè)情況嚴重,成為城市建設(shè)管理中的“死角”，又被稱為“灰色區(qū)”。城中村現(xiàn)象在我國城市快速發(fā)展過程中是一種普遍現(xiàn)象。（二）城中村的成因1、投資主體回避農(nóng)村居民點以減少建設(shè)成本2、交通軸的效益衰變規(guī)律和灰色區(qū)的形成3、農(nóng)民對被動快速城市化的回避4、村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展方式需要控制土地（三)城中村對城市建設(shè)管理的負面影響1、城市整體環(huán)境的惡化2、土地資源的浪費和遠期更新成本的增大3、社會問題的滋生(四）城中村的生命周期1、聚落形成階段：傳統(tǒng)農(nóng)村居住聚落2、城市邊沿區(qū)階段:城鄉(xiāng)接觸3、城中村階段:城鄉(xiāng)沖突4、城中村崩潰階段：完全城市化（五)引導(dǎo)城中村城市化的對策1、從發(fā)展決策入手,進一步集中城市決策權(quán)2、從城中村內(nèi)在規(guī)定入手,啟發(fā)、鼓勵其自身進步3、從體制入手,改革土地、人口與城市管理體制４、從經(jīng)濟入手，將城中村納入城市經(jīng)濟體系５、從文化入手，針砭城中村弊端，弘揚城鄉(xiāng)融合與現(xiàn)代文明6、從法律入手,嚴厲解決城中村所滋生的違法現(xiàn)象7、從組織人事入手,培養(yǎng)高素質(zhì)的村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人8、借鑒其他城市解決城鄉(xiāng)矛盾的經(jīng)驗六、城鄉(xiāng)一體化定義城鄉(xiāng)一體化是指城市和鄉(xiāng)村作為一個統(tǒng)一的整體，通過要素的自由流動和人為協(xié)調(diào)，達成經(jīng)濟一體化和空間融合的系統(tǒng)最優(yōu)的狀態(tài)。此時的城鄉(xiāng)系統(tǒng)是資源配置合理，城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明的“自然—空間—人類”系統(tǒng)。城鄉(xiāng)一體化亦表達達成這一狀態(tài)城鄉(xiāng)關(guān)系日益優(yōu)化的過程。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最高表征。七、城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義在我國農(nóng)村人口比重大,城市化進程高速發(fā)展的現(xiàn)實條件下，城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義將更加突出。１、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的需要，盡管我國城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了很大的變化,但典型的二元結(jié)構(gòu)仍然存在。要從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代社會過渡,就必須要打破傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)束縛。隨著二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，城鄉(xiāng)間的要素流動和商品互換就構(gòu)成了城鄉(xiāng)間最重要的聯(lián)系機制。因此，就必須以城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略作為城市—鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)思想。２、“分久必合”——城鄉(xiāng)復(fù)合系統(tǒng)發(fā)展的需要，城市離不開鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)村也離不開城市。城市和鄉(xiāng)村本為“一家”，只是隨著社會分工及生產(chǎn)力發(fā)展的需要,才逐漸從空間上分離，并由此產(chǎn)生了社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面一系列的差別。歷史上的城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了混沌—對立—隔離的過程，然而,隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展,經(jīng)濟的重心將逐漸由城市轉(zhuǎn)向了城市—鄉(xiāng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)系統(tǒng)也將趨向統(tǒng)一融合。生態(tài)學(xué)家馬世駿曾強調(diào)，對城鄉(xiāng)這樣的社會經(jīng)濟自然復(fù)合系統(tǒng),不應(yīng)將各亞系統(tǒng)分別對待，必須重視整體綜合。在城鄉(xiāng)系統(tǒng)中,各子系統(tǒng)的發(fā)展是互相依賴的，都規(guī)定其他系統(tǒng)的配合與支持。因此，要建設(shè)現(xiàn)代化的城市和鄉(xiāng)村,就必須以城鄉(xiāng)一體化為指導(dǎo)思想和戰(zhàn)略目的，采用積極有效措施,保證城鄉(xiāng)間的順利貫通。３、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，人口與就業(yè)問題,特別是農(nóng)村剩余勞動力的安頓問題,是我國城市化和農(nóng)村發(fā)展要解決的核心問題所在。我國目前有2億多農(nóng)村剩余勞動力,他們既是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力和財富,又是城鄉(xiāng)進一步發(fā)展所必須面對和解決的重大問題。對這部分勞動力是否應(yīng)進入大城市,學(xué)者們眾說紛紜。剩余勞動力不也許所有涌入城市,也不也許所有滯留農(nóng)村。要保持城鄉(xiāng)這一復(fù)雜巨系統(tǒng)的高效率運轉(zhuǎn)，必須要強調(diào)和重視系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)及外部系統(tǒng)間要素的自由、合理流動。正所謂“流水不腐，戶樞不蠹”，城鄉(xiāng)間人口的合理流動,將會促進城鄉(xiāng)間人才、科技、信息、文化等的交流,從而繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟。解決農(nóng)村剩余人口問題,必須要從城鄉(xiāng)兩方面統(tǒng)籌考慮,重在疏導(dǎo)和分流。八、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展要點(一)城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)“同樣化”和“平均化”,有人認為城鄉(xiāng)一體化就是要完全消滅城鄉(xiāng)差別,最終達成城鄉(xiāng)的絕對融合。這種觀點實質(zhì)上就是將城鄉(xiāng)一體化引向了“城鄉(xiāng)同樣化”，這在理論和實踐上都是行不通的。由于城市和鄉(xiāng)村這兩種社區(qū)形態(tài)的形成和發(fā)展有著其特定的自然、社會、經(jīng)濟、歷史等條件，只要這些方面存在著差別，城鄉(xiāng)差別就不也許消失。同時,城鄉(xiāng)一體化并不會導(dǎo)致城鄉(xiāng)的“低層次平衡發(fā)展”和“平均主義”,它不是減少城市的地位,而是將鄉(xiāng)村的地位加以適當(dāng)提高,使其在市場體制下處在與城市同等的競爭地位。城鄉(xiāng)一體化強調(diào)城鄉(xiāng)間各要素的融合、貫通,但并不排斥差別,相反，通過科學(xué)、合理的規(guī)劃,可以將差別轉(zhuǎn)化為各自的特色，這將有助于形成城鄉(xiāng)系統(tǒng)的高層次協(xié)調(diào)發(fā)展。(二)城鄉(xiāng)一體化的動力機制:城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)兩大系統(tǒng)發(fā)展的一種社會、經(jīng)濟、生態(tài)過程,同時又是這一過程的戰(zhàn)略目的。在分析城鄉(xiāng)關(guān)系問題上，有學(xué)者認為，城市化的滯后是中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟難以協(xié)調(diào)發(fā)展的癥結(jié)所在,并由此導(dǎo)出了通過重新發(fā)動城市化來解決城鄉(xiāng)發(fā)展問題。尚有一些學(xué)者主張靠農(nóng)村工業(yè)化來解決城鄉(xiāng)問題。事實上，農(nóng)村的發(fā)展,不能單靠城市化的輻射，也不能盲目推行農(nóng)村工業(yè)化,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞。實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展必須兩頭啟動，依靠城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加以推動，這就是城鄉(xiāng)一體化的動力所在。(三）城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場的建立是城鄉(xiāng)一體化的核心，市場是城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系的紐帶，也是縮小城鄉(xiāng)差距、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置的有利渠道。城鄉(xiāng)經(jīng)濟要素的流動,是二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。這就需要打破原有的各種體制束縛,以市場體制為契機，在原有城市市場和農(nóng)村市場的基礎(chǔ)上,構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場。這將是一個市場類型齊全、功能完備的市場體系，它既涉及產(chǎn)品市場,又涉及要素市場。通過統(tǒng)一的市場體系使農(nóng)村的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為商品優(yōu)勢，剩余勞動力轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，并得到優(yōu)化組合，從而為實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面貫通、走向一體奠定堅實的基礎(chǔ)。（四）城鄉(xiāng)一體化要從人的需要出發(fā),即“以人為本”，從人本主義角度講,人們從事的一切活動都是為其自身各方面需要服務(wù)的,城鄉(xiāng)發(fā)展從本質(zhì)上來說是人與自然在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上的自我發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)規(guī)定為人類發(fā)明一個良好的生產(chǎn)、生活和發(fā)展的環(huán)境,同時要有助于提高人的綜合素質(zhì)，特別是廣大農(nóng)村人口的素質(zhì)，使其享受現(xiàn)代城市文明,從而利于整個社會的進步。第九章城市—區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與管理一、傳統(tǒng)的封閉式城市發(fā)展思緒的局限性(一)未能突破行政區(qū)隔的束縛嚴重限制城市發(fā)展(二）未能全面考慮社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r影響的相關(guān)利益主體（三）強調(diào)城市自身發(fā)展的影響二、區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)涵和特性（一)協(xié)調(diào)的概念辨析區(qū)域協(xié)調(diào)問題大體包含兩個方面：一是在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，一個或多個城市或地區(qū)在發(fā)展過程中為追求更多利益而需要與轄區(qū)之外的其他城市和地區(qū)進行協(xié)作的問題；二是一個城市或地區(qū)在發(fā)展過程中與其他城市和地區(qū)發(fā)生矛盾和沖突時，需要通過談判或仲裁等方式達成妥協(xié)和調(diào)解的問題。（二)區(qū)域協(xié)調(diào)的基本特性從城市和區(qū)域協(xié)調(diào)的涵義出發(fā),城市和區(qū)域協(xié)調(diào)的基本特性涉及兩個方面,即:必然發(fā)生在具有獨立利益的個體之間;必然發(fā)生在各個體聯(lián)系密切、互相影響限度很大的領(lǐng)域內(nèi)，特別是公共領(lǐng)域內(nèi)。三、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的益處1、區(qū)域內(nèi)各城市之間的壁壘消除，加快要素自由流通，有助于減少運營成本，也有助于資源在更大地區(qū)空間的有效配置；2、市場一體化會帶來市場規(guī)模的擴大，使各城市有更大的也許獲得規(guī)模經(jīng)濟,從而進一步提高生產(chǎn)率；3、一體化意味著城市內(nèi)部競爭激化,迫使公司加強經(jīng)營管理、開發(fā)運用新技術(shù)、提高勞動生產(chǎn)率、減少生產(chǎn)成本,這樣又反過來會提高區(qū)域競爭力；4、各城市在一體化的信息平臺上更有助于研發(fā)和生產(chǎn)的結(jié)合,互相之間的學(xué)習(xí)交流機會增多，創(chuàng)新的成功率提高，產(chǎn)生分割狀態(tài)下所不能得到的效果；5、各城市以綜合的力量,采用協(xié)調(diào)一致的行動來加強和擴大對外經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系,更有助于融入國際市場；6、一體化使各城市對區(qū)域培養(yǎng)出歸屬感,進而凝成一種合力,可以有效減少交易成本和違約風(fēng)險；7、一體化的區(qū)域把全球市場化為區(qū)域市場，有效地減少了國際資本在全球范圍內(nèi)配置資源的搜尋成本，從而提高本地區(qū)對外資的吸引力；8、協(xié)調(diào)發(fā)展能使區(qū)域在經(jīng)濟與社會、環(huán)境之間取得平衡，維持地區(qū)的連續(xù)競爭力和魅力。四、當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)調(diào)中需要解決的重要問題區(qū)域協(xié)調(diào)的內(nèi)容隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不同而不同,當(dāng)前我國區(qū)域協(xié)調(diào)中迫切需要解決的有以下幾個方面的問題:1、產(chǎn)業(yè)的分工與合作,為了避免在城市與周邊地區(qū)展開惡性競爭,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重趨同和資源浪費的現(xiàn)象出現(xiàn),需要在產(chǎn)業(yè)方面進行協(xié)調(diào),即涉及各城市在產(chǎn)業(yè)上如何進行分工合作，如何在產(chǎn)業(yè)政策上進行銜接以提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)的整體實力等內(nèi)容。２、環(huán)境的治理與自然生態(tài)、人文資源保護,生態(tài)環(huán)境具有公共性，各個主體（城市或區(qū)域)在運用生態(tài)資源時都傾向于自身利益最大化。為了實現(xiàn)全社會生態(tài)環(huán)境的全面改善和建立良好的補償機制,需要在各個主體間進行協(xié)調(diào)。而森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然也許只位于某局部地區(qū),但卻是整個區(qū)域的共有資源，需要共同努力進行保護。３、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)和共享,在交通和通訊聯(lián)系日益發(fā)達的條件下,許多大型公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的也許服務(wù)半徑已經(jīng)超過城市或區(qū)域的范圍。并且,所有設(shè)施的建設(shè)和運營都是有一定的“規(guī)模門檻”約束的。假如允許各主體從自身利益出發(fā),在自己的屬地范圍內(nèi)都進行大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),將減少設(shè)施的運用效率,導(dǎo)致成本的上升和資源的極大浪費。因此需要在大型公共設(shè)施建設(shè)上進行協(xié)調(diào),形成功能互補、共同享用的公共設(shè)施體系。此外,由于經(jīng)濟和社會活動的跨地界性，對于區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的整體系統(tǒng)運營提出了更高規(guī)定，使得各城市范圍內(nèi)自行規(guī)劃建設(shè)的設(shè)施的銜接變得十分重要。唯如此才干大大提高設(shè)施的整體運營效率。4、共同的行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的制定，市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，也是規(guī)則經(jīng)濟。只有制定一套公平公正、大家共同遵守的規(guī)則,才干界定和約束各利益主體的行為選擇，保證良好的市場運營環(huán)境。目前區(qū)域協(xié)調(diào)中存在的諸多問題,如土地的“零地價”出讓、污染排放、設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一導(dǎo)致難以彼此銜接等,很大限度上都緣于缺少一個明確的指導(dǎo)和約束各地方政府的行為標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，而這是區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的最重要職能。5、區(qū)域整體形象塑造與創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建,經(jīng)濟全球化形勢下,國家之間的競爭反映為各國核心城市的競爭,也表現(xiàn)為區(qū)域之間的競爭。要增強區(qū)域的整體競爭力,需要各個城市結(jié)成同盟，以一個整體參與對外合作交流和競爭,同時也需要以一個整體進行宣傳和推介自己。塑造區(qū)域的整體形象,既是提高區(qū)域的影響力，也是增強區(qū)域內(nèi)各城市的吸引力和競爭力的重要手段和內(nèi)容。此外,影響區(qū)域競爭力提高的關(guān)鍵因素在于區(qū)域連續(xù)的創(chuàng)新能力的哺育,而這依賴于一個高效的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建而不能單靠個別城市的發(fā)展。區(qū)域的整體創(chuàng)新能力的哺育取決于區(qū)域的創(chuàng)新意識和進取精神，最終是建立在整個區(qū)域的文化建設(shè)和人文精神造就的基礎(chǔ)上,這是哺育區(qū)域長期競爭力的關(guān)鍵所在。五、城市和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn),區(qū)域協(xié)調(diào)可以分為不同的類型。(一)外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)，根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)問題的性質(zhì)的差別,可以分為外部協(xié)調(diào)和內(nèi)部協(xié)調(diào)兩大類型。(二)政府協(xié)調(diào)與民間協(xié)調(diào)，根據(jù)溝通和運營的渠道的不同,區(qū)域協(xié)調(diào)問題可以分為政府協(xié)調(diào)和民間協(xié)調(diào)。（三)縱向協(xié)調(diào)與橫向協(xié)調(diào)，從問題的互相關(guān)系不同，區(qū)域協(xié)調(diào)問題可以分為上級與下級之間發(fā)生的縱向協(xié)調(diào)和同級主體之間產(chǎn)生的橫向協(xié)調(diào),也可以稱為垂直協(xié)調(diào)和水平協(xié)調(diào)。（四)局部協(xié)調(diào)與整體協(xié)調(diào)，根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)問題涉及和影響范圍的不同,可以分為局部協(xié)調(diào)問題與整體協(xié)調(diào)問題。(五）行為協(xié)調(diào)與規(guī)則協(xié)調(diào),根據(jù)協(xié)調(diào)對象的不同,可以分為具體行為的協(xié)調(diào)和規(guī)則的協(xié)調(diào)。六、區(qū)域協(xié)調(diào)的不同調(diào)控模式(一）強調(diào)控模式以前蘇聯(lián)及東歐等社會主義國家最為典型;在西方資本主義國家中,采用這種模式的以法國、荷蘭、希臘及日本、新加坡等國家為代表。這些國家一般擁有較高的中央集權(quán)傳統(tǒng)，社會主導(dǎo)價值觀念提倡集體主義和國家主義,中央政府手中掌握著較強的調(diào)控權(quán)力，并且大多數(shù)地區(qū)都成立了大區(qū)政府以協(xié)調(diào)較大范圍內(nèi)城鄉(xiāng)群體的發(fā)展;區(qū)域規(guī)劃是作為大區(qū)政府的重要職責(zé)之一,擁有健全的規(guī)劃機構(gòu)與機制。（二）弱調(diào)控模式這類國家對區(qū)域發(fā)展實行調(diào)控的力度較弱,一般對規(guī)劃不作集中統(tǒng)一管理,也不強調(diào)區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)一安排，各種規(guī)劃由區(qū)域或城市自行編制。雖然也設(shè)有國家級規(guī)劃管理機構(gòu),但其職能重要是制定全國或全區(qū)性的立法和分派國家對區(qū)域建設(shè)的財政補貼，以此制訂并執(zhí)行政府的有關(guān)政策。(三）多元調(diào)控模式對區(qū)域發(fā)展實行多元調(diào)控模式的國家以英國、德國、丹麥、意大利等國為代表。這些國家的政府更多的是通過預(yù)算、稅收、福利、基礎(chǔ)設(shè)施以及競爭等政策和立法手段，對社會和經(jīng)濟生活進行干預(yù)、指導(dǎo)和總體協(xié)調(diào),并將其作為區(qū)域規(guī)劃的實質(zhì)。雖然一般不由中央政府制定統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃，對地方的發(fā)展控制亦多通過采用政策與經(jīng)濟措施來加以影響，但中央政府往往還通過制定、實行一些綜合專項規(guī)劃,如全國的鐵路網(wǎng)規(guī)劃、機場選址、高速公路網(wǎng)規(guī)劃等,在很大限度上來影響著地區(qū)的發(fā)展,并規(guī)定地方的發(fā)展規(guī)劃服從這些全國性的專項規(guī)劃。這些方式既豐富了多元化的調(diào)控手段,也在其特定的政治體制下強化了政府的干預(yù)作用。七、區(qū)域協(xié)調(diào)的多種手段（一）法律手段,區(qū)域協(xié)調(diào)開展得較好的國家無一不以完備的法律為保障。一些國家大都制定有對區(qū)域規(guī)劃的基本任務(wù)、組織、管理進行界定的基本法，作為編制區(qū)域規(guī)劃和綜合開發(fā)計劃的依據(jù)，并在實行中制定相關(guān)的具體法律、法令以及政策作為保障。(二）財政和經(jīng)濟手段，重要是通過政府的投資、經(jīng)濟補貼、基金、誘導(dǎo)資金、減免稅收等方式,來保障進行區(qū)域協(xié)調(diào)所需要的資金來源,這些手段往往也以法律和政策規(guī)定的形式出現(xiàn)。（三)行政手段1、區(qū)域協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的設(shè)立2、行政權(quán)力的行使方式（四）規(guī)劃手段通過城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展中的各種空間和產(chǎn)業(yè)問題是十分有效的方法。城鄉(xiāng)體系規(guī)劃是在一定地區(qū)范圍內(nèi)，以區(qū)域生產(chǎn)力合理布局和城鄉(xiāng)職能分工為依據(jù)，擬定不同人口規(guī)模等級和職能分工的城鄉(xiāng)的分布和發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃是指在某個特定的地區(qū)范圍內(nèi)，對國民經(jīng)濟和社會進行綜合性、戰(zhàn)略性和政策性的總體戰(zhàn)略部署。（五）社會手段重要是采用公眾參與和廣泛的社會支持,以動員各種社會資源參與規(guī)劃，保證與監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃的實行。八、區(qū)域協(xié)調(diào)的新形勢：Ｃitistate（城市聯(lián)盟)區(qū)域經(jīng)濟一體化，是指同一區(qū)域的國家或地區(qū)為了維護共同的經(jīng)濟利益和加強經(jīng)濟聯(lián)系與合作，通過契約和協(xié)定，形成一個跨越國界或地區(qū)的商品、資本、人才和勞務(wù)等自由流通的統(tǒng)一經(jīng)濟區(qū)的組織形式。與國際社會相相應(yīng),國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟一體化的趨勢也日益明顯。其中,區(qū)域貿(mào)易一體化、對外直接投資一體化、貨幣金融一體化等經(jīng)濟分支領(lǐng)域的一體化實踐和理論已相稱成熟或正在趨于成熟。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的一體化。Cｉｔiｓtate(城市聯(lián)盟)是指由相同特性和功能的城市和城鄉(xiāng)圍繞所組成的社會、經(jīng)濟和環(huán)境上相對獨立的貿(mào)易、商業(yè)和通訊區(qū)域。第十章城市突發(fā)事件管理一、突發(fā)事件的界定與分類“突發(fā)事件”一詞比較有代表性的相關(guān)定義是歐洲人權(quán)法院對“公共緊急狀態(tài)”的解釋,即“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,影響全體公民,并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”。據(jù)此,判斷緊急狀態(tài)與否可以根據(jù)以下幾個特性：（1）必須是現(xiàn)實的或者是肯定要發(fā)生的;（2)威脅到人民生命財產(chǎn)的安全;（３)阻止了政權(quán)機關(guān)正常行使權(quán)力；（4)影響了人們的依法活動,必須采用特殊的對抗措施才干恢復(fù)秩序等。根據(jù)引起緊急狀態(tài)的因素不同，一般可以把“突發(fā)事件”分為兩類:一類是自然災(zāi)害引起的緊急狀態(tài)；一類是由非自然因素引起的緊急狀態(tài)。二、突發(fā)事件管理及其結(jié)構(gòu)危機管理是指組織對所有危機發(fā)生因素的預(yù)測、分析、化解、防范等等而采用的行動。涉及對組織面臨的政治的、經(jīng)濟的、法律的、技術(shù)的、自然的、人為的、管理的、文化的、環(huán)境的和不可擬定的等所有相關(guān)因素的管理。這一定義可以認為相稱于突發(fā)事件管理的基本內(nèi)涵。對于突發(fā)事件而言,其涉及的內(nèi)在結(jié)構(gòu)體系并非單純的線性邏輯抑或平面關(guān)聯(lián),而是一個包含決策、信息、執(zhí)行、保障等系統(tǒng)的四位一體的構(gòu)架體系。(一)決策系統(tǒng)決策系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結(jié)構(gòu)體系的核心。決策系統(tǒng)的重要任務(wù)是制訂突發(fā)事件解決預(yù)案，構(gòu)建預(yù)案儲備庫;對突發(fā)事件的性質(zhì)、限度、潛在范圍和影響進行預(yù)判斷,并在此基礎(chǔ)上根據(jù)預(yù)案或緊急解決導(dǎo)則啟動危機解決過程；進而導(dǎo)入對事件解決的意志,不斷調(diào)整細化對事件的判斷;從而對事件的解決作出靈敏的、具有針對性和可執(zhí)行性的決策；根據(jù)決策執(zhí)行調(diào)整或重新制訂決策以及總結(jié)突發(fā)事件運作績效等內(nèi)容。由于突發(fā)事件發(fā)生忽然,其現(xiàn)場搶救、控制和轉(zhuǎn)運救治、中長期監(jiān)控、因素調(diào)查和藹后解決往往涉及多系統(tǒng)多部門,必須倚仗多重政府部門的綜合協(xié)調(diào)解決。因此,突發(fā)事件管理的決策體系不僅涉及某一部門內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題,還涉及多部門的整合與協(xié)調(diào)問題。從國外的一般經(jīng)驗來看，分級管理、各負其責(zé)的從屬性原則是各國突發(fā)事件管理的普遍原則。決策系統(tǒng)的重要作用就是在盡也許短的時間內(nèi)、在不完備信息的情況下,迅速做出反映，啟動相應(yīng)規(guī)模和層次的解決機制,既要屏蔽危害,又要減少對危機事件解決所產(chǎn)生的負面影響。（二)信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結(jié)構(gòu)體系各個系統(tǒng)關(guān)聯(lián)銜接的重要通道。信息系統(tǒng)的任務(wù)在于適時、適度地發(fā)布警情和公示，讓住民獲取有益、可信、清楚、及時、有權(quán)威和具有安定效力的信息，同時,其任務(wù)還突出表現(xiàn)在三個方面，其一是對突發(fā)事件的事前宣傳,只有通過良好的宣傳才干在突發(fā)事件產(chǎn)生時減少恐慌和其他的不利影響，掌握基本應(yīng)急措施的住民在第一時間內(nèi)的對的反映,是防止和控制突發(fā)事件惡性結(jié)果爆發(fā)、蔓延的核心要旨之一，良好的宣傳體系和信息發(fā)布制度可以有效地減少人們的恐慌。其二,信息系統(tǒng)還必須肩負多部門、多層次、多主體之間的信息傳遞任務(wù)，在對警情總結(jié)和記錄中,實現(xiàn)信息低損耗的、靈敏的傳遞是制訂對的決策的基礎(chǔ)，也是執(zhí)行的首要保障，這其中,應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)各種突發(fā)事件直接管理部門內(nèi)部的信息共享。這一點對我國健全和完善突發(fā)事件解決機制也具有十分重要的作用。其三,信息系統(tǒng)還必須具有強化監(jiān)控與即時反映突發(fā)事件特性性指標(biāo)變化的功能,定期公布突發(fā)事件的現(xiàn)時狀況，預(yù)測發(fā)生、發(fā)展及流行趨勢，并向政府提出政策建議。（三）執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結(jié)構(gòu)體系中最直觀的表征。執(zhí)行系統(tǒng)的任務(wù)在于對決策進行靈敏的、全面的貫徹。具體來看,執(zhí)行系統(tǒng)必須保障可以迅速啟動預(yù)案,對于初次出現(xiàn)的情況應(yīng)可以迅速轉(zhuǎn)化采用近似解決方案；即時反饋執(zhí)行結(jié)果,并通過信息系統(tǒng)向決策系統(tǒng)進行執(zhí)行反饋;對執(zhí)行決策需要的資源進行細化和整合,保障在較小的投入下可以完備地實現(xiàn)對突發(fā)事件的解決，對執(zhí)行中的短缺資源進行評估，并及時反饋至決策系統(tǒng)，采用替代或加大投入的方法來保障執(zhí)行的績效。對執(zhí)行系統(tǒng)而言，最為重要的方面是執(zhí)行的靈敏化限度，而這一點又必須以信息系統(tǒng)的完備和信息渠道的順暢息息相關(guān)。在執(zhí)行過程中,還必須保障明確部門職責(zé)，密切部門配合。（四)保障系統(tǒng)保障系統(tǒng)是突發(fā)事件管理結(jié)構(gòu)體系的支撐。前面所提到的三個系統(tǒng)建設(shè),并非空中樓閣，而是需要諸多方面的支撐，而保障系統(tǒng)就是人、財、物、智、時、空、信息等諸元素的集成者。對于保障系統(tǒng)而言，其重要作用集中于以下三個方面:1、為應(yīng)對突發(fā)事件提供物質(zhì)資源保障；2、為應(yīng)對突發(fā)事件提供非物質(zhì)資源保障，如信息庫、數(shù)據(jù)庫、人才庫等等；3、提供有效的作為績效評估系統(tǒng)績效的物質(zhì)載體。三、突發(fā)事件管理的功能體系根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展特性,突發(fā)事件管理的功能體系相應(yīng)的可以分為防止、準(zhǔn)備、反映、恢復(fù)、總結(jié)等五個重要方面。必須明確的是，功能體系的某一點并非相應(yīng)于結(jié)構(gòu)體系的某一元，而是與四位一體的結(jié)構(gòu)體系發(fā)生方方面面的聯(lián)系。根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展特性，突發(fā)事件管理的功能體系相應(yīng)的可以分為防止、準(zhǔn)備、反映、恢復(fù)、總結(jié)等五個重要方面:１、防止,防止是突發(fā)事件管理最為重要的功能規(guī)定,是重中之重,也是各個國家突發(fā)事件解決中最為關(guān)注的焦點。普遍來看,貫徹“防止為主”的原則重要從四個方面執(zhí)行:(1）宣傳教育;（2)準(zhǔn)備預(yù)案；（3）構(gòu)建預(yù)警機制,推行公示措施;(4）加強網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和管理,使官、產(chǎn)、學(xué)、民、媒之間的信息傳遞通暢。2、準(zhǔn)備,就總體而言,準(zhǔn)備涉及根據(jù)預(yù)案制訂應(yīng)急防范方案,貫徹應(yīng)急防范的組織措施和技術(shù)措施，從組織隊伍、人員培訓(xùn)、應(yīng)急演練、通訊裝備、器材物資、檢測儀器、交通工具等方面加以貫徹，做到有備無患。一旦發(fā)生各類有也許危及公眾，導(dǎo)致社會影響的中毒、污染、事故、疫情等突發(fā)事件即能迅速及時地組織力量，有效的處置,最大限度地快速解決、控制和減少危害面。準(zhǔn)備涉及三個層次，即平時準(zhǔn)備、“戰(zhàn)時”轉(zhuǎn)換、“戰(zhàn)時”準(zhǔn)備。特別需要注意的是“平”、“戰(zhàn)”結(jié)合與“平”、“戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換的問題。能否迅速實現(xiàn)“平”、“戰(zhàn)”轉(zhuǎn)換，并盡快形成“戰(zhàn)時”積累能力，是各個城市贏得突發(fā)事件的關(guān)鍵所在。3、反映，反映是解決突發(fā)事件的重要“舞臺”。反映的要旨在認清級別的基礎(chǔ)上,實行快速反映。對于突發(fā)事件而言,可以實現(xiàn)快速反映是減少危害限度的最重要方面。堅持快速反映,就必須把握“快、準(zhǔn)、齊、實”四個要點?！翱臁本褪切畔⑼暾?zhǔn)確和快捷,在此基礎(chǔ)上，迅速召集突發(fā)事件解決隊伍進行快速反映,趕赴現(xiàn)場解決?！皽?zhǔn)”就是接到報告后,特別是到達現(xiàn)場后,對突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展和事態(tài)現(xiàn)狀進行綜合分析,做出準(zhǔn)確判斷,擬定強有力的針對性措施。“齊”就是對突發(fā)事件的調(diào)查解決要做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一方案、統(tǒng)一發(fā)布信息?！皩崱本褪钦{(diào)查解決方案擬定之后,分工負責(zé)，狠抓貫徹，并且進行督促檢查,督辦到位。對于反映而言,留有足夠的“預(yù)備隊”是十分關(guān)鍵而又往往容易被忽視的環(huán)節(jié)。4、恢復(fù),在突發(fā)事件的影響逐步消除的過程中,另一個功能是實現(xiàn)社會經(jīng)濟生活的全面恢復(fù)。這一功能的實現(xiàn)包含四個方面的內(nèi)容:(1)恢復(fù)生產(chǎn)、生活；（２)應(yīng)對突發(fā)事件周期性特性中的下降、回復(fù)階段，進行全面的宣傳,通過包含媒體、政界等多方、多重的影響,提高住民預(yù)期,改變和提高外界對地方的預(yù)期;(3)堅決避免事件“死灰復(fù)燃”現(xiàn)象的發(fā)生,強化掃尾工作；(4）逐步實現(xiàn)突發(fā)事件相關(guān)資源和“生產(chǎn)”能力，從“戰(zhàn)時”向“平時”的轉(zhuǎn)化。5、總結(jié)，對突發(fā)事件的解決還必須十分關(guān)注對突發(fā)事件解決的總結(jié)。這里所指的總結(jié)，并非單一強調(diào)對經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié),而是把總結(jié)提高為突發(fā)事件管理的一個功能元，把危機管理的理念拓展到城市和區(qū)域管理的方方面面中去。(五）總結(jié)對突發(fā)事件的解決還必須十分關(guān)注對突發(fā)事件解決的總結(jié)。這里所指的總結(jié)，并非單一強調(diào)對經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，而是把總結(jié)提高為突發(fā)事件管理的一個功能元，把危機管理的理念拓展到城市和區(qū)域管理的方方面面中去。四、突發(fā)事件解決的一般程序和手段（一)確認危機來源在城市遭遇突發(fā)事件的時候,第一步就是要確認危機的來源，要去積極地管理風(fēng)險,而不是等待風(fēng)險的出現(xiàn)。具體來說,對風(fēng)險的管理可由下列環(huán)節(jié)進行:１、對城市的發(fā)展情況進行調(diào)查,列舉出也許出現(xiàn)的風(fēng)險。2、對這些風(fēng)險進行確認,排除不存在的風(fēng)險。３、將各種風(fēng)險列舉在管理目錄中。4、對列出的風(fēng)險進行橫向分類與縱向分級。(二）危機判斷接著,我們就應(yīng)當(dāng)對這些風(fēng)險的類型進行判斷并采用相應(yīng)的解決措施：1、對可以預(yù)見且時間和資源允許解決的風(fēng)險，盡量減少其發(fā)生的也許。２、對可以預(yù)見但也許發(fā)生概率較低的風(fēng)險,可以進行投保將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司。3、對現(xiàn)在沒有表現(xiàn)出來,但其爆發(fā)總存在一定征兆的風(fēng)險，采用建立預(yù)警系統(tǒng)對其監(jiān)控。４、對那些完全不可預(yù)測到的風(fēng)險,則必須建立起一個有效、完善的危機解