以小城鎮(zhèn)建設(shè)為切入點推動西南山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化

黨的二十大報告指出，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。到2035年，使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。山區(qū)占到我國2/3的國土空間，涵蓋了59.8%的村莊和50.28%的鄉(xiāng)村人口。西南山區(qū)(包括重慶市，四川、貴州、云南三省，以及湖北、湖南、廣西三地西部和陜西省南部地區(qū))是我國重要的江河水源地和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，也是農(nóng)產(chǎn)品供給的重要保障基地。西南山區(qū)過去長期處于深度貧困狀態(tài)，基礎(chǔ)相對薄弱，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的難點地區(qū)。當(dāng)前，應(yīng)抓住西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的歷史機遇，以小城鎮(zhèn)建設(shè)作為切入點，推動西南山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。西南山區(qū)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的難點地區(qū)(一)西南山區(qū)農(nóng)村呈現(xiàn)“區(qū)域集中、總體分散”的布局特點西南山區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村居民點位于山間盆地和谷地，在一定區(qū)域內(nèi)分布相對集中。山間盆地和谷地的海拔高度較低，地勢相對平緩，匯集了更多的地表水資源，能夠容納較多人口在此生產(chǎn)、生活。從表1列舉的西南山區(qū)典型案例看，90%以上的村莊集中分布在區(qū)域內(nèi)海拔較低的地區(qū)，80%以上的村莊分布在坡度20度以內(nèi)的較平緩地區(qū)。同時，山區(qū)農(nóng)村居民點分布具有向道路沿線集聚的特點，以盡可能利用稀缺的道路資源；還有向中心城鎮(zhèn)集聚的趨勢，以盡量減少村莊同中心城鎮(zhèn)之間的交通距離。而在海拔高、坡度陡的高山深山區(qū)，缺乏連片適合居住與農(nóng)耕的平地空間，不利于人口聚居和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，常住人口與村莊密度都明顯小于平原地區(qū)，村莊與建筑呈現(xiàn)零散分布的格局。(二)西南山區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化基礎(chǔ)薄、力量弱西南山區(qū)曾經(jīng)是貧困現(xiàn)象集中區(qū)，在2011年劃定的14個集中連片特困地區(qū)中，西南山區(qū)就占5個(秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū))。全面脫貧后，西南山區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)代化基礎(chǔ)依然較為薄弱，在農(nóng)民人均收入水平和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普及率、基本公共服務(wù)質(zhì)量等方面與全國平均水平有較大差距，在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方面短板尤為明顯(見表2)。在此條件下，西南山區(qū)以村莊為載體開展鄉(xiāng)村建設(shè)難度大、成本高。一是受資源環(huán)境制約，一些山區(qū)農(nóng)村處于“一方水土養(yǎng)不了一方人”的困境，或?qū)儆谥匾鷳B(tài)功能區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，難以承載現(xiàn)代化建設(shè)。二是受土地空間制約，山區(qū)村莊面臨發(fā)展空間不足的難題。山區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)用地面臨耕地紅線與生態(tài)紅線的雙重制約，有限的建設(shè)用地資源面臨用于鄉(xiāng)村建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇難題。三是受交通條件制約，山區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)需要高投入、高成本。山區(qū)交通建設(shè)成本明顯高于平原地區(qū)，其他各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給也面臨較高的運輸成本。山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、資金能力有限，難以支撐大規(guī)模的鄉(xiāng)村建設(shè)投入。(三)西南山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨資源短板與交通障礙西南山區(qū)適合開發(fā)的平地空間狹小、耕地資源短缺、工程性缺水嚴(yán)重。貴州省六盤水市水城區(qū)山地面積占92.5%，少量平地空間需要優(yōu)先用于城鄉(xiāng)建設(shè)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須上山尋找空間。山區(qū)耕地資源不僅數(shù)量少，而且氣候高寒、土薄地瘦，不利于農(nóng)作物生長，相比平原地區(qū)地塊零碎、坡度大，難以實施機械化耕作。當(dāng)?shù)厮幍脑瀑F高原地區(qū)巖溶地質(zhì)條件難以存蓄降水，高山深谷地形使河川水資源需要提升才能被利用，面臨嚴(yán)重的工程性缺水。山區(qū)交通不便對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重制約。當(dāng)?shù)孬J猴桃、食用菌、高山蔬菜等山區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品具有保質(zhì)期短、應(yīng)季性強的特點，對運輸時間十分敏感，需要快捷運輸和全程冷鏈保鮮，交通基礎(chǔ)設(shè)施不足導(dǎo)致較高的物流運輸成本。鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)移為西南山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來歷史機遇(一)西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移趨勢明顯近年來，通過自發(fā)遷移和政策性移民搬遷，西南山區(qū)鄉(xiāng)村人口及其居住空間呈現(xiàn)向中心鎮(zhèn)、縣城等生產(chǎn)生活條件較好、交通便利的山區(qū)小城鎮(zhèn)集中的趨勢。如四川省南部縣，比較2009年和2019年農(nóng)村居民點布局變化，總體呈現(xiàn)向縣城、集鎮(zhèn)、交通中心和旅游目的地集聚的趨勢?！笆濉逼陂g全國易地扶貧搬遷共遷移960萬人，其中52.1%被轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)安置區(qū)。貴州省六盤水市水城區(qū)共建設(shè)19個易地扶貧搬遷集中安置點，有6個在縣城，12個在集鎮(zhèn)。對比第二次、第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國行政村數(shù)量2016年比2006年減少40561個，減少的村莊中92.5%位于丘陵山區(qū)。(二)人口轉(zhuǎn)移為山區(qū)開展鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化帶來機遇伴隨人口轉(zhuǎn)移，山區(qū)農(nóng)村得以擺脫過去資源環(huán)境的約束，獲得更好的生存與發(fā)展條件，為建設(shè)新鄉(xiāng)村提供了契機。如陜西省，將原先南部山區(qū)居住在深山老林、災(zāi)害頻發(fā)、地方病流行地區(qū)的60萬戶、240萬人搬遷到生存條件較好的平川河谷地區(qū)；貴州省六盤水市水城區(qū)，通過整村搬遷方式將此前生活在高海拔深山區(qū)的1685戶、7500多位少數(shù)民族同胞搬遷下山。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，“十四五”時期還將繼續(xù)支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序向城市化地區(qū)轉(zhuǎn)移，其中大部分是山區(qū)鄉(xiāng)村人口。而在常住人口退出后，山上原有的村莊土地卸載人口壓力，得以休養(yǎng)生息，修復(fù)自然生態(tài)功能。(三)人口轉(zhuǎn)移為山區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來機遇伴隨人口轉(zhuǎn)移，山區(qū)農(nóng)業(yè)得以調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，滿足國民對農(nóng)產(chǎn)品消費升級的需求。2020年，我國居民對果菜茶、肉蛋奶的消費量已占人均食品消費量的57.24%，對優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)多功能性的消費持續(xù)增長。山區(qū)的土壤氣候條件、綠色生態(tài)優(yōu)勢適合生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)水果、茶葉等特色農(nóng)產(chǎn)品、發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)。過去，山區(qū)因人口壓力，農(nóng)業(yè)以口糧作物種植為主，田少地狹、水冷土薄，糧食產(chǎn)量僅能維持自給，為增產(chǎn)糧食而毀林開荒更易造成水土流失、環(huán)境破壞。人口轉(zhuǎn)移后，山區(qū)人口壓力減輕、生態(tài)環(huán)境改善，農(nóng)業(yè)能夠轉(zhuǎn)向畝均產(chǎn)值更高、生態(tài)更加友好的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，凸顯山區(qū)的生態(tài)價值。小城鎮(zhèn)建設(shè)是西南山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的理想載體山區(qū)小城鎮(zhèn)相比村莊，現(xiàn)代化基礎(chǔ)條件較好、吸引要素資源并帶動區(qū)域發(fā)展能力較強，是西南山區(qū)開展鄉(xiāng)村建設(shè)、推動農(nóng)村現(xiàn)代化并助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化比較理想的載(一)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)條件相對較好，能快速改善山區(qū)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的居住條件山區(qū)縣城和中心鎮(zhèn)大多位于自然條件相對優(yōu)越的區(qū)域，處在交通便利的道路節(jié)點，有較好的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，相比一般村莊具有更好的現(xiàn)代化基礎(chǔ)。依托中心鎮(zhèn)和縣城開展建設(shè)，能集中有限的建設(shè)資源打“殲滅戰(zhàn)”，快速改善山區(qū)農(nóng)村人口居住條件。如貴州省六盤水市水城區(qū)海坪街道彝族搬遷戶集中安置社區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)體現(xiàn)彝族特色的社區(qū)住宅，除滿足家庭居住外還可發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)，增加搬遷戶的財產(chǎn)性和經(jīng)營性收入。(二)小城鎮(zhèn)能夠提升山區(qū)公共品供給能力、降低供給成本小城鎮(zhèn)相比一般村莊擁有更多數(shù)量的居住人口，能夠配置更高標(biāo)準(zhǔn)、更大容量的市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及更高質(zhì)量的公共服務(wù)能力和社會治理力量。將小城鎮(zhèn)建設(shè)成為山區(qū)綜合服務(wù)中心，能顯著提升山區(qū)公共品的供給能力與質(zhì)量。如貴州省六盤水市水城區(qū)海坪街道，除基本的教育、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施外，還建有商業(yè)街、文化廣場和污水處理廠。同時，小城鎮(zhèn)將此前高度分散居住的人口予以集中，能夠集中解決對公共品的需求，縮短公共品供給的中間距離，從而降低獲得公共品的人均費用與公共品供給的中間成本。在易地搬遷社區(qū)，學(xué)齡青少年全部實現(xiàn)家門口就近上學(xué)。(三)小城鎮(zhèn)能集聚各類要素資源，成為帶動山區(qū)發(fā)展的增長極農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集中，能夠為山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚人力資源，并支撐起消費市場。分散的建設(shè)用地資源集中到小城鎮(zhèn)，能夠緩解山區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的土地資源緊張難題。貴州省六盤水市水城區(qū)在易地搬遷、集中安置的基礎(chǔ)上，利用集中起來的土地和人力資源發(fā)展服飾生產(chǎn)、文化旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)，形成一批特色小鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)發(fā)揮山區(qū)特色的農(nóng)業(yè)加工貿(mào)易中心、旅游服務(wù)行業(yè)接待集散中心、承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的平臺基地等功能，輻射帶動山區(qū)整體發(fā)展。(四)小城鎮(zhèn)建設(shè)能夠在推動山區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化的同時助推山區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一方面，通過小城鎮(zhèn)建設(shè)，在山區(qū)形成供鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口居住、具備現(xiàn)代生活條件的新社區(qū)。新社區(qū)自然條件更為優(yōu)越，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會治理接近城市社區(qū)水平，能夠為相對集中的人口以更低成本提供更高質(zhì)量的公共品，推動了山區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)代化。另一方面，小城鎮(zhèn)建設(shè)也為山區(qū)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利條件。人口轉(zhuǎn)移后退出的土地經(jīng)過復(fù)墾與退耕還林，為發(fā)展規(guī)模化的山區(qū)特色生態(tài)農(nóng)業(yè)提供了空間。而小城鎮(zhèn)吸引人口與要素聚集，適宜開展特色農(nóng)產(chǎn)品加工、貿(mào)易和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，有利于提升山區(qū)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。以小城鎮(zhèn)建設(shè)推動西南山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化(一)將小城鎮(zhèn)作為山區(qū)鄉(xiāng)村振興的著力點順應(yīng)山區(qū)人口與村莊布局變化趨勢，將小城鎮(zhèn)作為推動山區(qū)鄉(xiāng)村振興的著力點。一是在推進(jìn)山區(qū)鄉(xiāng)村振興中體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的主體地位。在村莊自身基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)生發(fā)展能力不足的情況下，山區(qū)鄉(xiāng)村振興需要以小城鎮(zhèn)為推進(jìn)主體，在鎮(zhèn)域、縣域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)籌。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步增強縣城吸納鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口、提供綜合服務(wù)和帶動區(qū)域發(fā)展的能力。選擇縣域內(nèi)人口集中、工礦企業(yè)集聚或位于交通樞紐的鎮(zhèn)，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上同縣城看齊，成為縣域內(nèi)次中心。二是在山區(qū)鄉(xiāng)村振興資源投入上適度向小城鎮(zhèn)集中。各類政策性資源從按行政區(qū)域與行政村分配向按常住人口規(guī)模分配轉(zhuǎn)變，適應(yīng)山區(qū)鄉(xiāng)村人口及其公共服務(wù)、社會治理需求向小城鎮(zhèn)集中的趨勢。山區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)投入更多向承接轉(zhuǎn)移人口的小城鎮(zhèn)傾斜，并按照城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高建設(shè)投入水平。(二)加強對山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的分類指導(dǎo)各地山區(qū)情況千差萬別，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)人口變化趨勢、小城鎮(zhèn)所處區(qū)位和承擔(dān)功能不同，分類指導(dǎo)山區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)。按照小城鎮(zhèn)所處區(qū)位不同，可分為特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、邊境地區(qū)等類別。地處特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的小城鎮(zhèn)，應(yīng)著力提升對區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移人口的接納能力，高質(zhì)量發(fā)展山區(qū)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)；風(fēng)景名勝區(qū)小城鎮(zhèn)，應(yīng)在保護歷史文化與景觀風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，提升旅游接待服務(wù)能力；邊境地區(qū)城鎮(zhèn)，需要進(jìn)一步鞏固提升城鎮(zhèn)集聚人口和守邊固邊能力。按承擔(dān)功能不同，可分為居住安置、工礦產(chǎn)業(yè)等功能類型城鎮(zhèn)。以居住功能為主的小城鎮(zhèn)和各類搬遷移民安置點，應(yīng)著力完善住房、生活設(shè)施與服務(wù)配套，提升人居環(huán)境質(zhì)量；以工礦生產(chǎn)功能為主的小城鎮(zhèn)，應(yīng)完善交通通訊等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，提升污染治理與環(huán)保能力建設(shè)。此外，針對山區(qū)自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)的特點，還應(yīng)強化山區(qū)小城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。(三)把發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)放在重中之重的位置以小城鎮(zhèn)為載體推動山區(qū)農(nóng)村現(xiàn)代化，關(guān)鍵在發(fā)展小城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)，以就業(yè)吸納人口。一要依托山區(qū)特色資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游康養(yǎng)等山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)。利用山區(qū)人口轉(zhuǎn)移帶來的機遇及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，開發(fā)農(nóng)業(yè)多功能性，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，凸顯山區(qū)生態(tài)價值。二要大力提升要素資源稟賦，積極承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。將吸納的轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為人力資源，為勞動力密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人力支撐。創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地利用途徑，通過“增減掛鉤”交易、發(fā)展“飛地經(jīng)濟”等方式，將山區(qū)農(nóng)村分散的建設(shè)用地資源集中到小城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、發(fā)展鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)提供用地保障。(四)建設(shè)山區(qū)小城鎮(zhèn)，應(yīng)以現(xiàn)有的中心村、中心鎮(zhèn)、縣城為基礎(chǔ)一是因地制宜。根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、轉(zhuǎn)移程度和發(fā)展需要合理確定建設(shè)水平，充分發(fā)揮山區(qū)的自然生態(tài)優(yōu)勢，突出當(dāng)?shù)貧v史文化特色。二是突出重點。重點建設(shè)住宅