第四章歐盟的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作

第四章歐盟的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作第一節(jié)歐洲議會一、歐洲議會發(fā)展的歷程（一）初創(chuàng)時期（1952—1957）1、煤鋼共同體的代表機(jī)構(gòu)是共同大會（theCommonAssembly),它便是歐洲議會的前身。

2、根據(jù)《巴黎條約》，共同大會共設(shè)席位78個，席位分配如下：法國、德國、意大利各18席，比利時和荷蘭各10席，盧森堡4席。條約對代表產(chǎn)生的方式作了這祥的規(guī)定：“大會由締約各方依照各自規(guī)定的程序，由其議會每年在其內(nèi)部指派的或通過直接普選的代表組成?！睂?shí)際上，大會的代表并未以選舉方式產(chǎn)生，而是同1949年成立的歐洲委員會的咨詢大會一樣由國家議會選派。3、初創(chuàng)時期歐洲議會的權(quán)力初創(chuàng)時，共同大會在煤鋼共同體中的力十分有限，僅為一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)。《巴黎條約》第20條為它規(guī)定的權(quán)限是“行使本條約賦予它的監(jiān)督權(quán)”。大會最重要的監(jiān)督權(quán)是可以2/3的多數(shù)票通過不信任案彈勃高級機(jī)構(gòu)。不過，在相當(dāng)長的時間里，大會未動用過此項(xiàng)權(quán)力。大會的另一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)是向高級機(jī)構(gòu)和部長理事會提出口頭和書面質(zhì)詢；對此，高級機(jī)構(gòu)有義務(wù)作出答復(fù)，而部長理事會則無此義務(wù)。顯而易見，共同大會在煤鋼共同體內(nèi)僅為一個輔助性機(jī)構(gòu)。4、初創(chuàng)時期歐洲議會擴(kuò)權(quán)的努力（1）共同大會邁出的重要的第一步是參與歐洲政治共同體的設(shè)計(jì)。（2）在政治共同體計(jì)劃夭折不到三個月的時間里，大會便通過了“泰讓報(bào)告”,該報(bào)告要求賦予共同大會對高級機(jī)構(gòu)進(jìn)行“政治控制”的權(quán)力。（3）1955年5月，大會還成立了一個專事研究自身擴(kuò)權(quán)問題的工作委員會。這一委員會建議成員國擴(kuò)大共同大會的監(jiān)督權(quán)并給予其直接選舉的權(quán)力。5、歐洲議會為完善議會內(nèi)部機(jī)制作出的努力（1）打破了條約的限制，將原來規(guī)定的每年一次的全體代表大會改為每季度一次。全體大會的經(jīng)?；訌?qiáng)了大會內(nèi)部的聯(lián)系與交流，使其區(qū)別于一般的國際代表會議。（2）共同大會還效仿國家議會成立了政治事務(wù)等3個委員會，并根據(jù)需要形成了自己的委員會制度，委員會的建立提高了大會的決策效力。

（3）大會在組織上的最重要的發(fā)展是，建立了跨國黨團(tuán)（thepoliticalgroups）。

從1952年到1957年，是歐洲議會發(fā)展的第一階段。在這時期，共同大會作為代表機(jī)構(gòu)在煤鋼共同體中的權(quán)力和作用極小，可以說僅為一個民主的點(diǎn)綴，它被排斥在決策中心之外。盡管如此，它的建立為一個歐洲級的議會奠定了基礎(chǔ)。大會一成立就顯現(xiàn)出它是一個有活動能量和影響力的機(jī)構(gòu)．并在內(nèi)部形成了聯(lián)合動力，它后來的發(fā)展是同它的早期傳統(tǒng)及努力分不開的。（二）《羅馬條約》和“空椅危機(jī)”（1958—1969）1、1958年3月30日的共同大會決定改名為歐洲大會（theEuropeanAssembly）。在《羅馬條約》生效后，大會的陣容得到了擴(kuò)大，席位從78增至142席，幾乎增加了一倍。其中：法國、聯(lián)邦德國和意大利均為36席，比利時和荷蘭為14席，，盧森堡為6席。2、《羅馬條約》規(guī)定，共同大會“執(zhí)行本約所賦予它的咨詢和監(jiān)督權(quán)”，因此，共同大會在兩個新共同體中不僅是監(jiān)督而且是咨詢機(jī)構(gòu)。3、隨著權(quán)力的增加，大會還設(shè)置了預(yù)算等8個委員會（1958年6個，1961年2個），以提高決策能力。

4、在代表們的大力支持下，歐洲大會進(jìn)一步加強(qiáng)了擴(kuò)權(quán)的活動，并以獲取直接普選權(quán)為首要目標(biāo)。但是在這一階段議會的擴(kuò)權(quán)受到很大障礙。5、“空椅危機(jī)”1965年3月，委員會提出了加快聯(lián)合步伐的“一攬子計(jì)劃”,該計(jì)劃再次遭到法國的拒絕。這一計(jì)劃包括提前完成建立關(guān)稅同盟和共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)；擴(kuò)大歐共體的自有財(cái)源；加強(qiáng)委員會和歐洲議會對預(yù)算的控制權(quán)。許多議會代表認(rèn)為此項(xiàng)計(jì)劃在增加議會的權(quán)力方面仍然沒放開手腳?？墒?，對以戴高樂為總統(tǒng)的法國政府來說，這一計(jì)劃的聯(lián)邦傾向已強(qiáng)得讓其無法接受，法國對此進(jìn)行了堅(jiān)決的抵制。戴高樂不同意將更多的國家主權(quán)讓渡給委員會和歐洲議會，特別是后者。此外，他還嚴(yán)厲指責(zé)委員會主席沃爾特·哈爾斯坦違反決策程序，在部長理事會討論之前便擅自把一攬子計(jì)劃的內(nèi)容通告給歐洲議會。在計(jì)劃的磋商過程中，法國與贊成該計(jì)劃的成員國發(fā)生了沖突；在雙方僵持不下的情況下，法國從7月5日起以不參加歐共體會議的空椅方式進(jìn)行抗議，故這場長達(dá)半年之久的機(jī)構(gòu)危機(jī)被稱之為“空椅危機(jī)”從1958年到1969年的海牙首腦會議，是歐洲議會發(fā)展的第二個時期。它的職權(quán)與作用并未發(fā)生任何根本性的變化，它依舊徘徊于歐洲權(quán)力中心之外，在歐共體內(nèi)處于無足輕重的地位。不過，有目共睹的是，議會的內(nèi)部機(jī)制進(jìn)一步完善，陣容再度擴(kuò)大，它的潛在發(fā)展能力在增加。這種潛力在后來?xiàng)l件成熟的時候才逐步得以發(fā)揮。（三）聯(lián)合新階段與議會權(quán)限的突破（1969—1979）1、1969年，歐共體終于打破了“空椅危機(jī)”造成的聯(lián)合裹足不前的局面，使一體化進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。1969年12月的海牙首腦會議帶來了這一轉(zhuǎn)機(jī)。2、1970年4月22日，6國外長在盧森堡簽署了《修改建立歐洲共同體條約及其建立單一歐洲共同體理事會和委員會條約的某些預(yù)算條款的條約》，簡稱《盧森堡條約》。1975年，當(dāng)過渡期結(jié)束時，成員國在布魯塞爾簽定了另一個預(yù)算修正案《修改建立歐洲共同體條約及其建立單一共同體理事會和委員會條約的某些財(cái)政條款的條約》，簡稱《布魯塞爾條約》。這兩個條約使得議會“同部長理事會一起成為共同體預(yù)算（方面）的權(quán)威”?！白h會擁有對（用于歐共體機(jī)構(gòu)開支等方面）的‘非強(qiáng)制性’開支的最后拍板權(quán)”。3、歐洲議會所希望的并非僅僅是擴(kuò)大預(yù)算權(quán)，而是全面擴(kuò)大它的權(quán)力，加強(qiáng)自身的作用和地位。議會得到了委員會在行動上的支持。4、在此階段，議會還努力在剛剛起步的歐洲政治合作機(jī)制中獲得權(quán)力，然而卻收效甚微。5、在此階段，議會還獲得議員由選民直選的權(quán)力；議會陣容再次得到了擴(kuò)大。1973年，歐共體接受了英國、愛爾蘭和丹麥三國。議會的代表數(shù)量從142名增至198名（英國36名，愛爾蘭和丹麥各10名）。從1969年到1979年這10年是歐共體發(fā)展史上的一個轉(zhuǎn)折時期，也是議會發(fā)展的一個轉(zhuǎn)折時期、在此期間，議會打破了長期以來對它擴(kuò)權(quán)的禁錮。它所獲得的預(yù)算和選舉這兩項(xiàng)重要權(quán)力標(biāo)志著它已開始由輔助性機(jī)構(gòu)向權(quán)力機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化。議會擴(kuò)權(quán)是歐洲建設(shè)中的一個環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)的加強(qiáng)是在下兩個階段得以加快一體化進(jìn)程的一個必不可少的條件。（四）直接普選與《單一歐洲法令》（1979—1989）1、從1979年的直接選舉起，歐洲議會由一個選派機(jī)構(gòu)變?yōu)橐粋€民選代表機(jī)構(gòu)，產(chǎn)生方式的變化意味著議會的發(fā)展進(jìn)入了新的發(fā)展時期。2、在獲得選舉權(quán)之前，議會曾作出許諾，在進(jìn)行選舉之后不向成員國要求更多的權(quán)力，選舉后，英法等國在議會擴(kuò)權(quán)的間題上把關(guān)更嚴(yán)了，在80年代上半期議會未能得到什么新的權(quán)力。在不可能馬上擴(kuò)權(quán)的情況下，議會一方面加緊擴(kuò)權(quán)活動，另一方面則努力充分行使已擁有的權(quán)力。3、作為民選代表機(jī)構(gòu)在歐洲一體化進(jìn)程中發(fā)揮了更大的推動作用。4、1987年7月生效的《單一歐洲法令》標(biāo)志著歐洲議會在擴(kuò)權(quán)方面又一次突破性的進(jìn)展。為了排除決策障礙，提高決策效力，以確保內(nèi)部市場等日標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，新條約賦予了歐洲議會參與立法過程的權(quán)力。這一條約規(guī)定，議會與部長理事會在共同農(nóng)業(yè)政策和運(yùn)輸政策等領(lǐng)域要根據(jù)《合作程序》進(jìn)行決策。5、在本階段，議會的組織發(fā)生了如下的變化：首先是三次擴(kuò)大議席數(shù)。在第一次直接選舉中，根據(jù)《布魯塞爾法案》的規(guī)定，直接選舉的議會的席位將增至410席，即增加了一倍多。1981年希臘加入歐共體后得到了24個席位，議席數(shù)又增至434個。1986年，西班牙和葡萄牙兩國同時成為歐共體成員國，從而使議席上升到518席（西班牙60席，葡萄牙24席）。

從1979年6月到1989年德國提出統(tǒng)一，是議會發(fā)展較快的一個時期。在此期間，由選舉產(chǎn)生的議會得到了它長期為之努力的部分立法決策權(quán)；加之監(jiān)督和咨詢權(quán)的加強(qiáng)，使它對部長理事會有了一定的制衡力。更重要的是，議會作為民選代表機(jī)構(gòu)在推動聯(lián)合方面起到了委員會所不能替代的作用，成為聯(lián)合的又一動力。權(quán)力和作用的增加帶來了議會地位的再度加強(qiáng)，以及同其它機(jī)構(gòu)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整。

（五）《馬約》與議會的再度擴(kuò)權(quán)1、在《馬約》的產(chǎn)生過程中，議會扮演了一個重要的角色。2、《馬約》對原有條約做了較多的修改和增補(bǔ)，加強(qiáng)歐洲聯(lián)盟的民主建設(shè)是它的一個重要方面。為此，歐洲議會這個民主代表機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了加強(qiáng)。議會立法決策權(quán)再度得到了擴(kuò)大。議會提出的“共同決策程序”成為《馬約》的正式條款。根據(jù)該程序，議會有權(quán)以“絕對多數(shù)票”否決或修改部長理事會對一個提案形成的共同立場，如果雙方調(diào)解失敗，這一議案將擱淺?？v觀歐洲議會的發(fā)展過程，可以得出這樣的結(jié)論，議會歷史就是通過推動聯(lián)合擴(kuò)大自身權(quán)力的歷史。從它的歷史我們看到一個聯(lián)合體的代表機(jī)構(gòu)是如何得到發(fā)展的。當(dāng)然，議會的發(fā)展有賴于歐洲一體化深化為它提供的機(jī)遇，可是這同它自身的堅(jiān)持不懈的努力也是分不開的。歐洲議會所獲得的權(quán)力對它來說是重要的，更重要的則是在它內(nèi)部逐漸形成的可延續(xù)的自身動力，這種動力不僅對于議會的未來發(fā)展是有益的，對歐洲一體化的深化也是有益的。二、議會的權(quán)力歐洲議會擁有的正式權(quán)力包括參與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和預(yù)算權(quán)，以及其它一些權(quán)力。這些權(quán)力的法律根據(jù)主要源于歐共體的各種條約規(guī)定，另外也來自一些具有法律約束力的歐共體機(jī)構(gòu)間協(xié)議。

（一）參與立法的權(quán)力歐洲共同體有立法的權(quán)力，但這種立法權(quán)與國家立法權(quán)不同，是一種派生性權(quán)力，立法權(quán)的行使限于由各成員國建立共同體及歐洲聯(lián)盟的諸條約所規(guī)定的領(lǐng)域。

1、立法的類型：法規(guī)（regulation)：具有普遍適用性。有整體約束力，并可直接應(yīng)用于各成員國。“普遍適用性”是指其包含著普泛與抽象的規(guī)定，可以適用于個別的對象與場合；“整體約束力”是指其將權(quán)利與義務(wù)賦予所針對者，各成員國必須充分按照條文加以遵守；“直接應(yīng)用”是指一經(jīng)須布立即生效，無須成員國的實(shí)行措施。指令（directive）：在其所要達(dá)成的結(jié)果上，對任何被針對的成員國皆具有約束力，但形式和方法則由各國的權(quán)威機(jī)關(guān)作出選擇。

決定（decision)：對其所針對的有關(guān)對象具有整體約束力。另外，還有建議（recommendation）和意見（opinion)，這兩種皆無約束力。嚴(yán)格地講，建議和意見并不正式地算作共同體法的組成部分，但有時歐洲法院也會對其加以參考，因此它們的法律地位并不總是清晰的。

2、歐洲議會參與立法的程序歐洲議會參與立法的權(quán)力，主要是在理事會立法這種立法途徑上體現(xiàn)的。歐洲議會的參與立法權(quán)可從各種立法程序來觀察，這些程序包括咨詢程序、合作程序、共同決策程序、同意程序以及調(diào)解程序。（1）咨詢程序《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》中22項(xiàng)條款，《歐洲原子能共同體條約》中有11項(xiàng)條款，規(guī)定部長理事會在正式批準(zhǔn)共同體委員會送交的立法提案之前，應(yīng)先向歐洲議會征求意見。這種在立法過程中向議會征求意見的做法，也就是所謂的“咨詢程序”。（2）合作程序合作程序是由《單一歐洲法令》在1987年引入的，歐洲議會因該程序的實(shí)施而在立法中獲得了新的權(quán)力。對議會來說，合作程序是一種“兩讀程序”，而咨詢程序則是一種“單讀程序”。合作程序的步驟：（A）共同體委員會的立法提案被送交歐洲議會征求意見（此為議會一讀，與前面所述的咨詢程序性質(zhì)類似）。（B）部長理事會在得到歐洲議會的意見后．經(jīng)特定多數(shù)同意，對立法提案采取一項(xiàng)共同立場。

（C）部長理事會將其共同立場通告歐洲議會，并且部長理事會應(yīng)將其采取共同立場的理由告知議會，共同體委員會也應(yīng)將自己的立場告知議會。

（D）歐洲議會在接到上述通知以后，開始議會二讀，這一階段的時限為三個月。在此期間，歐洲議會的態(tài)度可以是下列四種情形中的一種：

（a）歐洲議會贊成部長理事會的共同立場，則部長理事會根據(jù)其共同立場使法案通過。

(b）歐洲議會沒有作出任何決定，與上述情形類似，部長理事會也根據(jù)其共同立場使法案通過。

(c）歐洲議會以其組成議員的絕對多數(shù)同意對部長理事會共同立場提出修正提案（根據(jù)議會的程序規(guī)則，修正意見只能由歐洲議會的某一委員會、或某一議會黨團(tuán)、或至少23名議員提出），則議會將該結(jié)果通知部長理事會和共同體委員會．共同體委員會應(yīng)在一個月期限內(nèi)，對部長理事會采取共同立場時所依據(jù)的立法提案重新檢查，以便對歐洲議會提出的修正意見加以考慮。共同體委員會可以將歐洲議會的修正意見納入立法提案，也可以不予接受。然后，已檢查過的立法提案送交部長理事會，同時也將不子接受的議會修正意見一并送交，并表明共同體委員會對這些修正意見的看法。而部長理事會經(jīng)特定多數(shù)同意，即可通過由共同體委員會重新檢查過的立法提案，但對共同體委員會未予接受的議會修正意見，則必須以一致同意方式才能采納這些修正意見；若部長理事會對已檢查過的立法提案作出修正，則須獲得一致同意；若在三個月內(nèi)部長理事會未作出任何決定，則立法提案被視為未被通過。

(d）歐洲議會以其組成議員的絕對多數(shù)同意對部長理事會共同立場的拒絕提案（根據(jù)《歐洲議會程序條例》，任何議員可在議長所定下的某個期限之前以書面方式提交拒絕提議），則歐洲議會將該結(jié)果通知部長理事會。而在此情況下，部長理事會只有以一致同意的方式才能使法案通過；若在三個月內(nèi)部長理事會未作出任何決定，則立法提案被視為未被通過。

（3）共同決策程序《歐洲聯(lián)盟條約》G（61）條引入的新立法程序，被稱為“共同決策程序”(Co一DecisionProcedure)，該程序使歐洲議會在立法上獲得了比“合作程序”更強(qiáng)的影響能力。共同決策程序的步驟；（A）共同體委員會將其擬定的立法提案送交歐洲議會和部長理事會；

（B）歐洲議會對該提案提出議會的意見；

（C）部長理事會在獲知?dú)W洲議會的意見后，經(jīng)特定多數(shù)同意，采取理事會自己的共同立場，并將此共同立場告知?dú)W洲議會，同時向議會充分說明其采取共同立場的理由。共同體委員會也向歐洲議會充分告知委員會的立場；

（D）歐洲議會在得知部長理事會和共同體委員會的意見后，有三個月的時間來作出自己的決定。在此期限內(nèi)：

a、若歐洲議會贊成部長理事會的共同立場，則部長理事會依其共同立場使法案通過。

b、若歐洲議會并未作出任何決定，則理事會也依其共同立場使法案通過．

c、若歐洲議會以其組成議員的絕對多數(shù)同意，表示議會打算拒絕部長理事會的共同立場，則歐洲議會將此意向告知部長理事會。

部長理事會可召開調(diào)解委員會會議，以進(jìn)一步解釋其立場。該調(diào)解委員會由部長理事會成員或他們的代表與相等人數(shù)的歐洲議會代表組成。在調(diào)解會議之后，歐洲議會可采取兩種做法之一：或者以其組成議員的絕對多數(shù)確認(rèn)歐洲議會對共同立場的拒絕，于是立法提案被視為未獲通過；或者以其組成議員的絕對多數(shù)同意對共同立場提出修正案，在此種情形，其后的程序步驟與下述(E)的步驟相同。

d、若歐洲議會以其組成議員的絕對多數(shù)同意，對共同立場提出修正，則修正案送交部長理事會與共同體委員會。共同體委員會應(yīng)對此修正表明自己的看法。

（E）部長理事會在獲知?dú)W洲議會的修正意見后，有三個月時間來作出自己的決定。在此期限內(nèi)：

a、若部長理事會以特定多數(shù)贊成歐洲議會的各種修正意見，則理事會應(yīng)相應(yīng)地修正自己的共同立場并使法案通過；但當(dāng)共同體委員會對歐洲議會的修正意見持反對看法時，部長理事會必須以一致贊成的方式，才能采納議會的這些修正意見。

b、若部長理事會并不贊成歐洲議會的修正案，則理事會主席經(jīng)歐洲議會議長同意后，隨即召開調(diào)解委員會會議。

（F）調(diào)解委員會由部長理事會成員或其代表與相等人數(shù)的歐洲議會代表組成，該委員會此時的任務(wù)是就一份聯(lián)合文本達(dá)成協(xié)議。經(jīng)調(diào)解委員會中部長理事會一方的特定多數(shù)同意和議會一方的多數(shù)同意，此協(xié)議才算達(dá)成。共同體委員會也參加調(diào)解委員會的活動，并可提出各種必要的創(chuàng)議，以調(diào)和歐洲議會與部長理事會這兩者的立場。

a、若調(diào)解委員會在召開后的六周之內(nèi)通過了聯(lián)合文本，則從通過之日起的另一個六周內(nèi)，由歐洲議會和部長理事會分別對聯(lián)合文本進(jìn)行表決。當(dāng)歐洲議會以其參加表決議員的絕對多數(shù)贊成，以及當(dāng)部長理事會以特定多數(shù)贊成，則依聯(lián)合文本使法案通過；當(dāng)歐洲議會或部長理事會這兩者之一不予贊成，則立法提案被視為未獲通過．

b、若調(diào)解委員會未就聯(lián)合文本達(dá)成協(xié)議，除非部長理事會在調(diào)解期終止后的六周內(nèi)以特定多數(shù)確認(rèn)理事會在調(diào)解程序開始前所持的共同立場，否則立法提案被視為未獲通過。若歐洲議會在部長理事會確認(rèn)之日后的六周內(nèi)以其組成議員的絕對多數(shù)形成否決，立法提案即被視為未獲通過，否則法案將最終獲得通過。上述程序中所提及的“三個月”或“兩個月”的期限，若經(jīng)歐洲議會和部長理事會雙方同意，可分別延長至多一個月或半個月。但有一個例外，即當(dāng)歐洲議會在其“二讀”期間傾向于拒絕部長理事會的共同立場這一情況下，原定三個月的限期可自動順延兩個月，以便歐洲議會在調(diào)解會議后有一定的時間來作出確認(rèn)拒絕或進(jìn)行修正的決定。

與合作程序相比較，“共同決策程序”是一個“三讀”程序，這意味著在調(diào)解委員會會議之后，歐洲議會有一個第三次表態(tài)的機(jī)會。從權(quán)力實(shí)質(zhì)上看，這一機(jī)會使歐洲議會在立法過程中擁有了最終否決的權(quán)力。換言之，一個立法提案若得不到大多數(shù)議員的贊成，是不能獲準(zhǔn)通過的。因此，共同決策程序使歐洲議會成為與部長理事會共享立法審議權(quán)力的雙頭權(quán)威之一。

總的來看，共同決策程序雖然是各種立法程序中歐洲議會享有最多權(quán)力的一種程序，但這一程序的覆蓋面仍屬有限，尚有許多立法領(lǐng)域歸于咨詢程序、合作程序或下面將要談到的同意程序名下。（4）同意程序所謂“同意程序”(AssentProcedure)，指的是歐共體在某些決策事務(wù)上，為使歐洲議會在立法過程中享有批準(zhǔn)權(quán)而設(shè)置的一種立法程序。同意程序最初是由《單一歐洲法令》的第8條和第9條引入的（詳見《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第237條和第238條）,涉及歐共體與第三方關(guān)系的兩個方面，即“加入條約”(accessiontreaties）和“聯(lián)合協(xié)議”(associationagreement）。前者是指因第三國加入歐共體而簽定的條約，后者是指歐共體與某一國、某幾國或某一國際組織就互惠性權(quán)利和責(zé)任、以及共同行動和專門程序諸事項(xiàng)簽訂的協(xié)議。在這類條約或協(xié)議簽訂之前，部長理事會必須先征得歐洲議會的同意，若議會以其組成議員的絕對多數(shù)表決贊成，則“同意”即算成立。

在前面介紹過的合作程序與共同決策程序中，歐洲議會可對立法提案提出修正意見，而在同意程序中，歐洲議會對“加入條約”和“聯(lián)合協(xié)議”的草案并無修正的權(quán)力，但該程序與共同決策程序有一個相同之處，即歐洲議會有否決的權(quán)力。

（5）調(diào)解程序調(diào)解程序是由歐洲議會、部長理事會以及共同體委員會在1975年3月4日發(fā)表的一份聯(lián)合宣言所確立的，是一種歐共體機(jī)構(gòu)間的協(xié)議，旨在協(xié)調(diào)歐洲議會與部長理事會這兩個機(jī)構(gòu)在一些領(lǐng)域中的立法活動。引入該程序的背景是歐洲議會在70年代初獲得了歐共體預(yù)算決策上的重要權(quán)力，為了使那些與預(yù)算撥款有關(guān)的立法項(xiàng)目不致在實(shí)施上因預(yù)算上的原因而受阻，部長理事會愿意在立法過程中與歐洲議會磋商，以便事先取得一致，從而避免或減小歐洲議會動用預(yù)算權(quán)力造成的風(fēng)險。

根據(jù)這一聯(lián)合宣言，共同體委員會在送交有關(guān)立法提案時，若該提案在立法過程中要涉及調(diào)解程序，則加以注明。然后歐洲議會對立法提案發(fā)表其意見，當(dāng)部長理事會的傾向與歐洲議會的意見相左時，理事會可要求啟動調(diào)解程序，即組成一個由部長理事會與歐洲議會雙方代表參加的調(diào)解委員會，共同體委員會也參與調(diào)解委員會的活動。執(zhí)行該程序的時間一般不超過三個月，若立法提案屬于急務(wù)之列，或必須在某一個特定日期之前通過，也可由部長理事會確定一個適當(dāng)?shù)钠谙蕖．?dāng)歐洲議會與部長理事會雙方立場經(jīng)調(diào)解后充分接近時，歐洲議會重新對立法提案給出一個意見，在此之后，部長理事會即可使法案獲準(zhǔn)通過。

（二）預(yù)算權(quán)力1、歐洲聯(lián)盟財(cái)政收入的來源和支出形式歐洲議會現(xiàn)今在歐共體的預(yù)算制度中起著十分重要的作用，對此作用的理解，需要結(jié)合考慮歐共體財(cái)政的收入來源和支出形式，在這兩方面，歐共體與其它傳統(tǒng)的國際組織很不相同。在一般的國際組織，如聯(lián)合國或經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等，收入通常來自成員國根據(jù)有關(guān)規(guī)定交納的分?jǐn)偪?，而支出的最大部分用于諸如辦公設(shè)施和工作人員薪金等行政開支上。歐共體現(xiàn)在的歲入則基本來自所謂的“自有財(cái)源”(ownresources）。正是自有財(cái)源的創(chuàng)設(shè)，才使歐洲議會獲得了預(yù)算權(quán)力，并因此得以在預(yù)算過程中發(fā)揮舉足輕重的影響。另一方面，在歐共體的財(cái)政支出上，行政費(fèi)用只占很小部分，例如1993年的預(yù)算中，以“歐洲貨幣單位“埃居”，計(jì)算，總支付款額為665億埃居，各機(jī)構(gòu)的行政開支合計(jì)只占這一總額的5．2%，其它部分則主要用于實(shí)施各種共同體政策，并成為預(yù)算中的關(guān)注重點(diǎn)，而歐洲議會則根據(jù)預(yù)算程序的規(guī)則，積極運(yùn)用其權(quán)力，以影響每一財(cái)政年度預(yù)算的支出安排。2、歐洲議會在預(yù)算上的權(quán)力歐洲議會在預(yù)算事務(wù)上已擁有四種重要權(quán)力：第一，有權(quán)在一定限度內(nèi)增加共同體開支數(shù)額；第二，有權(quán)在預(yù)算的開支分配上作出一定的調(diào)整；第三，有權(quán)拒絕整個預(yù)算草案；第四，有權(quán)對共同體委員會的預(yù)算實(shí)施工作給出是否放行的決定。最后這一項(xiàng)權(quán)力與預(yù)算的執(zhí)行有關(guān)，屬于歐洲議會對行政機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督權(quán)。（三）監(jiān)督的權(quán)力西方議會的主要傳統(tǒng)職能之一，即是對行政機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督，這是權(quán)力制約的一種體現(xiàn)。在歐洲共同體，共同體委員會是歐共體的行政機(jī)關(guān)，歐洲議會有權(quán)對其迸行監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施依據(jù)歐共體條約的有關(guān)規(guī)定。

至于部長理事會，嚴(yán)格說是歐共體的一個立法權(quán)威機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)關(guān)，但在其活動的某些方面，也接受歐洲議會的一些有限的監(jiān)督。下面要談的歐洲議會的監(jiān)督權(quán)，主要是針對共同體委員會而言。1、質(zhì)詢議會或其成員向行政部門或其官員提出應(yīng)予答復(fù)的問題，這種做法被稱之為“議會質(zhì)詢”。質(zhì)詢在西方國家的議會實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用．這既是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)責(zé)任心和公開發(fā)表不滿意見的方法，也是獲取信息的一種程序?！稓W洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第140條規(guī)定：“委員會應(yīng)以口頭或書面方式回答由歐洲議會或其成員向委員會提出的質(zhì)詢?！?/p>

《歐共體條約》雖無明文規(guī)定部長理事會必須回答議會的間詢，但理事會從1973年起同意對議會質(zhì)詢作出答復(fù)。1983年，《關(guān)于歐洲聯(lián)盟的莊嚴(yán)宣言》（《斯圖加特宣言》）指出，負(fù)責(zé)有關(guān)領(lǐng)域的部長理事會成員，應(yīng)回答議會的相關(guān)質(zhì)詢，這就使實(shí)際上已在實(shí)行的做法得到了正式確定。2、委員會送交報(bào)告歐洲議會對歐共體行政機(jī)關(guān)即共同體委員會的監(jiān)督方式之一，是后者向前者送交其工作報(bào)告。

《歐洲共同體條約》第143條規(guī)定：“歐洲議會將在公開的會議上討論由委員會送交給它的年度總報(bào)告?！边@就對共同體委員會的工作活動構(gòu)成了約束。

除了年度總報(bào)告之外，現(xiàn)在共同體委員會向歐洲議會送交多種定期報(bào)告，3．預(yù)算控制與放行權(quán)在西方國家，議會對行政機(jī)關(guān)如何使用納稅人交納的金錢，一般頗為重視。從歷史上看，議會對預(yù)算的控制，經(jīng)歷了一個逐漸演化的過程，而在歐共體，歐洲議會的控制功能卻發(fā)展得十分迅速。歐洲議會除了有權(quán)批準(zhǔn)預(yù)算，有權(quán)拒絕整個預(yù)算草案等控制措施外，還由于歐共體的審計(jì)院成立（1975年），增強(qiáng)了歐洲議會對預(yù)算開支的監(jiān)督能力。歐洲議會的預(yù)算控制委員會負(fù)責(zé)對共同體預(yù)算實(shí)施情況進(jìn)行連續(xù)性的監(jiān)督，答應(yīng)放行是對共同體委員會每年預(yù)算實(shí)施工作準(zhǔn)予通過的一種舉動。這一放行權(quán)利，是由歐共體各成員國在1975年7月22日簽署的一項(xiàng)關(guān)于歐共體財(cái)務(wù)規(guī)定的條約賦予歐洲議會的。部長理事會沒有放行權(quán)，它只能在經(jīng)特定多數(shù)贊成的表決后，向議會提出放行的建議。至于是否放行，最終取決于議會的態(tài)度。歐洲議會在對共同體委員會的預(yù)算實(shí)施方面的財(cái)政年度帳目及有關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)告書作出檢查并在檢查了歐洲審計(jì)院送交的年度報(bào)告后，才對委員會的預(yù)算開支執(zhí)行工作給出評論，并表明自己的立場，作出關(guān)于放行的決定。

歐洲議會的放行權(quán)力在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)工作上有著重要的約束意義。對歐洲議會提出的評論意見，共同體委員會要采取相應(yīng)的改進(jìn)行動，并將有關(guān)行動步驟告知議會。

議會可以答應(yīng)放行，也可能拒絕放行。只要?dú)W洲議會在表決中多數(shù)議員對不予放行的動議投了贊成票，共同體委員會就不能獲準(zhǔn)放行。4．彈劾動議在對共同體委員會的監(jiān)督上，歐洲議會具有形成“彈劾動議”的權(quán)利。這種動議可由任一議員提出。根據(jù)《歐洲共同體條約》第144條，若投票議員中有2/3對彈幼動議投贊成票，并且其票數(shù)能代表歐洲議會議員的大多數(shù)，則動議成立，委員會的全體委員必須辭職。在歐洲共同體，有權(quán)迫使共同體委員會在任期終結(jié)以前辭職的機(jī)構(gòu)只有歐洲議會，部長理事會無此權(quán)力。5．委員會的任命《歐洲聯(lián)盟條約》G(48）條修正了此前的《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第158條，明文規(guī)定成員國政府在共同提名委員會主席人選一事上，應(yīng)先咨詢歐洲議會。被提名的主席與成員國政府提名的委員共同組成委員會班子。作為一個整體，這個班子必須獲得歐洲議會投票贊成，才能最后由成員國政府共同對委員會的主席及委員正式任命。

《歐洲聯(lián)盟條約》還將每屆委員會的任期由原來的4年改為5年，這一改動從1995年生效。這樣一來，共同體委員會的每屆任期就與歐洲議會的任期相一致。

上述的這些條約修改，使歐洲議會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用加強(qiáng)了。6．臨時調(diào)查委員會《馬約》加強(qiáng)歐洲議會監(jiān)督權(quán)力的另一個舉措是，議會可以成立臨時調(diào)查委員會開展必要的調(diào)查工作。《歐洲共同體條約》第138條規(guī)定，歐洲議會在履行其責(zé)任的過程中，應(yīng)其1/4以上議員的要求，在不損及條約賦予其它機(jī)構(gòu)或組織的權(quán)力這一前提下，可以成立一個臨時調(diào)查委員會，來調(diào)查那些被指控在實(shí)施共同體法的過程中的違紀(jì)案件或弊政案件（但不包括法庭正在調(diào)查的被控告事件與仍在訴訟中的案件）。

關(guān)于行使調(diào)查權(quán)力的詳細(xì)規(guī)定，由歐洲議會、部長理事會和共同體委員會共同決定。臨時調(diào)查委員會在提交有關(guān)報(bào)告后就予解散。（四）其他權(quán)力歐洲議會除了具有前述的參與立法權(quán)力、預(yù)算權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力之外，還有一些由條約明文規(guī)定的權(quán)力，其中比較重要的兩項(xiàng)是：任命特別調(diào)查官的權(quán)力，以及對其它機(jī)構(gòu)違約行為進(jìn)行立案申訴的權(quán)力。第二節(jié)理事會一、理事會的組成結(jié)構(gòu)（一）理事會1、總理事會和技術(shù)理事會由各國外長組成的理事會稱總理事會，主要是處理政治敏感問題、關(guān)于政策動議和協(xié)調(diào)方面的一般問題以及對外關(guān)系的各種問題；技術(shù)理事會由不同部的部長組成，主要處理部門事務(wù)。2、部長理事會主席理事會主席職位任期6個月，由成員國輪流擔(dān)任。主席的主要任務(wù)是：（1）安排和主持所有理事會會議。（2）提出全體一致同意的創(chuàng)議。（3）保證政策發(fā)展的連續(xù)性和前后一致的連貫性。（4）對外代表理事會。3、部長理事會的會議頻率：主席召開的部長理事會會議平均每年約80次。外交部長和農(nóng)業(yè)部長開會的次數(shù)為每月1次；經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部長、工業(yè)部長、內(nèi)部市場部長，預(yù)算部長的會議為1年6次；教育和文化事務(wù)方面的部長會議最少，1年不超過1—2次。（二）常駐代表委員會1、所謂常駐委員會由成員國的常駐代表組成，領(lǐng)導(dǎo)各國代表團(tuán)的是常駐代表，他通常是1位高級別外交官。2、第一、第二常駐代表委員會和農(nóng)業(yè)專門委員會第二常駐代表委員會最為重要。它由常駐代表組成，級別較高，主要是協(xié)助外交部長和經(jīng)濟(jì)金融部長工作；第一常駐代表委員會由常駐副代表組成，主要處理環(huán)境、社會事務(wù)、運(yùn)輸和內(nèi)部市場等方面的問題。農(nóng)業(yè)方面的事務(wù)工作量大，又很特殊，因此由農(nóng)業(yè)專門委員會處理。（三）理事會委員會和工作小組為準(zhǔn)備部長理事會、常駐代表委員會和農(nóng)業(yè)專門委員會的會議及其他工作，建立了一個由各種委員會和工作小組組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。各理事會委員會由成員國官員組成，主要任務(wù)是對理事會提供咨詢，其中特別重要者是處理貿(mào)易政策的理事會委員會，歐盟在國際談判中采取的任何重大行動都要實(shí)現(xiàn)經(jīng)過該委員會。（四）部長理事會的行政管理部長理事會的行政管理由部長理事會總秘書處負(fù)責(zé)。總秘書處由秘書長復(fù)雜，副秘書長協(xié)助總秘書長管理總秘書處。他們均由理事會一致同意委任?？偯貢幱沙蓡T近2000人，其中約200人是外交官?？偯貢幍闹饕氊?zé)是為整個理事會體系服務(wù)——從部長理事會到工作小組。主要活動是準(zhǔn)備議程草案，保存記錄、提供法律咨詢，加工和散發(fā)決議文件，材料翻譯，對政策發(fā)展的一般監(jiān)督。（五）部長理事會的權(quán)力1、部長理事會機(jī)構(gòu)及權(quán)力的性質(zhì)部長理事會是歐盟的主要決策機(jī)構(gòu)，它有立法權(quán)。委員會歐盟也有決策權(quán)或立法權(quán)，但它的決策權(quán)是有限的，受到嚴(yán)格控制的，是以理事會立法授予的特殊權(quán)力為基礎(chǔ)的。通常的程序是，歐盟委員會提出立法建議，理事會征得議會和經(jīng)濟(jì)和社會委員會的意見，然后以立法建議為基礎(chǔ)，作出自己的決定。所以理事會實(shí)際上是歐盟的立法機(jī)構(gòu)。2、部長理事會權(quán)力的限制部長理事會的決策或立法必須以歐盟委員會的建議為基礎(chǔ)，即它本身并不擁有提出或起草建議的法律權(quán)限。3、理事會的其他職責(zé)（1）歐盟條約規(guī)定：理事會確保各成員國經(jīng)濟(jì)總政策的協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)是理事會的又一重要職責(zé)。（2）授權(quán)委員會執(zhí)行理事會制定的規(guī)章的權(quán)力。（3）在特殊情況下，理事會直接實(shí)施法案。二、理事會的運(yùn)作程序及決策方式理事會具有“等級制”結(jié)構(gòu)：總理事會、技術(shù)理事會、常駐代表委員會和農(nóng)業(yè)委員會以及各種理事會委員會和工作小組。但這種等級制結(jié)構(gòu)并不嚴(yán)密?？偫硎聲哂诩夹g(shù)理事會的這種關(guān)系并無明確規(guī)定。重要的理事會委員會和工作小組有時也可直接同技術(shù)理事會聯(lián)系。但在運(yùn)作中，大多數(shù)情況下確實(shí)遵循了等級制規(guī)則。（一）運(yùn)作程序1、考察委員會建議文本這項(xiàng)工作通常由一個工作小組承擔(dān)，如果涉及面廣，也可能由幾個工作小組參與。工作小組逐條研究這類建議。如果進(jìn)展順利，工作小組將擬訂一份文件，說明達(dá)成一致與不一致的各條款，也可能附上一份保留意見書，說明哪些成員國尚未正式接受建議或其中的某些部分。2、將工作小組的文件提交常駐代表委員會或農(nóng)業(yè)特別委員會常駐代表委員會處于工作小組同部長理事會之間，其工作主要是為部長理事會鋪平道路。它要盡可能清除各種障礙，以確保部長理事會花時間討論的問題僅僅是那些最敏感、最困難的問題。如果工作小組已達(dá)成一致，常駐代表委員會就可能支持這類政策措施；如果工作小組未能達(dá)成一致，常駐代表委員會或者自己解決解決有爭論的問題；或交工作小組重新討論；或?qū)⒂嘘P(guān)問題提交部長們。3、部長理事會在部長理事會上，所有的建議被歸入兩類：在常駐代表委員會一級已經(jīng)達(dá)成一致意見、理事會勿需討論便應(yīng)贊同的建議被列入“A”類。對于列入“A”類清單的建議，部長們有權(quán)提出反對意見。如果部長們提出反對意見，建議必須撤消，或返回常駐代表委員會重審。列入“B”類清單的項(xiàng)目包括上次會議遺留項(xiàng)目，常駐代表委員會或工作小組不可能解決的項(xiàng)目，常駐代表委員會認(rèn)為屬于政治敏感問題，必須由政治家們決定的建議。

4、總理事會理事會立法程序上的第四階段是總理事會。從理論上講，總理事會高于其他理事會并無法律依據(jù)。它的特殊地位來自其他理事會對它的理解?？偫硎聲谔幚頎巿?zhí)方面有特殊責(zé)任，而這類爭執(zhí)在技術(shù)理事會是不能解決的。在處理政治敏感問題方面，在部長理事會一級作為總協(xié)調(diào)人方面，總理事會承擔(dān)了特殊責(zé)任。（二）決策方式根據(jù)條約規(guī)定，在部長理事會