淺談中標(biāo)工程轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象和對(duì)策

淺談中標(biāo)工程轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象和對(duì)策

近年來，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的深入貫徹落實(shí)，招標(biāo)人和中標(biāo)人的行為得到了很大的規(guī)范，從源頭上預(yù)防腐敗、保證工程質(zhì)量起到了很好的作用，取得了明顯的效果。但有些地方中標(biāo)工程的轉(zhuǎn)包和違法分包行為固疾難醫(yī)，屢禁不止，還呈現(xiàn)出新的趨勢、新的特點(diǎn)，嚴(yán)重干擾著建筑市場秩序，危害著工程質(zhì)量，在社會(huì)上產(chǎn)生了極壞的影響。筆者就建筑領(lǐng)域的工程轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象做些探討。

一、轉(zhuǎn)包和違法分包的涵義

招標(biāo)人通過招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)選擇了適合自己需要的中標(biāo)人并與之訂立合同。中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)全面履行合同約定的義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。中標(biāo)人不應(yīng)將工程轉(zhuǎn)包給他人。

所謂轉(zhuǎn)包是指中標(biāo)人將其承包的中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)手讓給他人，使他人實(shí)際上成為該中標(biāo)項(xiàng)目的新的承包人的行為。從實(shí)踐上看，轉(zhuǎn)包行為有很大的危害性。中標(biāo)人擅自將其承包的中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包，也違反了合同法律的規(guī)定。中標(biāo)人將中標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，是擅自變更合同主體的行為，違背了招標(biāo)人的利益，是法律所禁止的行為。

所謂中標(biāo)項(xiàng)目的分包是指一中標(biāo)項(xiàng)目實(shí)行總承包的單位，將其總承包的中標(biāo)項(xiàng)目的某一分或幾部分，再發(fā)包給其他的承包單位，與其簽訂總承包合同項(xiàng)目的分包合同，此時(shí)中標(biāo)人就成為分包合同的發(fā)包人。對(duì)一些招標(biāo)項(xiàng)目如大中型建設(shè)工程或結(jié)構(gòu)復(fù)雜下，將自己總承包工程項(xiàng)目中的部分非主體、非關(guān)鍵性工作項(xiàng)目分包給其他承包人，以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，這對(duì)提高工作效率，降低工程造價(jià)，保證工程質(zhì)量都有好處。但分包必須遵守法律規(guī)定的限制條件：

（1）中標(biāo)人只能將中標(biāo)項(xiàng)目的非主體、非關(guān)鍵性工作分包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的單位；

（2）分包的工程必須是招標(biāo)采購合同約定的可以分包的工程，合同中沒有約定的，必須經(jīng)招標(biāo)人認(rèn)可；

（3）中標(biāo)項(xiàng)目的主體性、關(guān)鍵性工作必須由中標(biāo)人自行完成，不得分包；

（4）分包只能進(jìn)行一次。

一般來說，總承包企業(yè)和分包企業(yè)必須具有獨(dú)立法人資格和履行合同、承擔(dān)民事責(zé)任的能力，必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不擾亂建筑市場秩序，不得損害他人利益和社會(huì)公共利益。但為了維護(hù)招標(biāo)人的權(quán)益，適當(dāng)加重分包人的責(zé)任，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了中標(biāo)人與分包人應(yīng)當(dāng)就分包工程對(duì)招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任，也就是說因分包工程出現(xiàn)的問題，招標(biāo)人既可以要求中標(biāo)人承擔(dān)責(zé)任，也可以直接要求分包人承擔(dān)責(zé)任。

二、現(xiàn)象

1、有些中標(biāo)企業(yè)擅自轉(zhuǎn)包。有的中小型企業(yè)為了謀取利潤，在沒有征得招標(biāo)人同意的前提下或者是通過關(guān)系，將經(jīng)評(píng)審的合理低價(jià)中標(biāo)的、本身就沒有多大利潤的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)包給他人，自己按一定的比例提成，凈得一些利潤；至于施工成本、工程質(zhì)量、竣工驗(yàn)收等一些問題，原中標(biāo)人一概不理。這種行為勢必使二手承包商在工程成本中獲取利潤，導(dǎo)致工程偷工減料、粗糙劣質(zhì)。

2、中標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理私下轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)包后再次轉(zhuǎn)包。這些項(xiàng)目經(jīng)理大都是亂掛靠企業(yè)的。他們在掛靠時(shí)辦理投標(biāo)報(bào)名手續(xù)期間，就已經(jīng)交了部分掛靠費(fèi)用，若中標(biāo)后，還將按中標(biāo)價(jià)4-8%比例提成；而掛靠中標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理自己想得些純利潤就轉(zhuǎn)手給他人承建。這種轉(zhuǎn)包行為比企業(yè)轉(zhuǎn)包更具有隱藏性，人們往往注意建筑企業(yè)是否變化而不注意項(xiàng)目經(jīng)理的更換，所以有的工程能被項(xiàng)目經(jīng)理轉(zhuǎn)包二三個(gè)人，而招標(biāo)人卻全然不知詳情。

3、不按規(guī)定履行轉(zhuǎn)包、分包手續(xù)。有的中標(biāo)企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理因與地方群眾有著十分尖銳的矛盾，短時(shí)間內(nèi)實(shí)在無法協(xié)調(diào)解決好，或者施工條件突然發(fā)生變化等不可抗力原因必須要轉(zhuǎn)包的工程以及招標(biāo)時(shí)充許分包的工程，私自決定給他人施工；不讓原招標(biāo)人審查承接企業(yè)和項(xiàng)目經(jīng)理的資質(zhì)，不到招投標(biāo)管理部門辦理有關(guān)轉(zhuǎn)包或分包手續(xù)，更談不上報(bào)建管部門備案了。

4、有些施工企業(yè)將中標(biāo)工程視為直接分包的自留地。有的中標(biāo)企業(yè)與招標(biāo)人合同簽訂后，私自將主體和關(guān)鍵性工作轉(zhuǎn)包于他人施工，從中牟取利潤。在工程招標(biāo)時(shí)，中標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)文件中就已經(jīng)載明響應(yīng)招標(biāo)文件的要求，工程的主體與關(guān)鍵性工作不轉(zhuǎn)包和非法分包，而中標(biāo)企業(yè)私自轉(zhuǎn)包于他人，不論其轉(zhuǎn)包于誰，其資質(zhì)如何，都是錯(cuò)誤的。某二級(jí)建筑公司在一教工宿舍樓工程施工招標(biāo)中中標(biāo)，與招標(biāo)人簽訂合同后，私下立即與三個(gè)公司分別簽訂了施工合同：與一個(gè)三級(jí)建筑公司簽訂了土建工程施工合同、與一個(gè)水電公司簽訂了水電工程施工合同、還與一個(gè)裝璜公司簽訂了裝璜施工合同。而自己沒有一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)理參與施工，充當(dāng)了皮包公司的角色。在施工過程中，雙方配合不好相互攻擊揭短，施工進(jìn)程不一，延誤了工期，暴露了很多問題。

三、原因

1、招標(biāo)人對(duì)自身應(yīng)有的權(quán)力認(rèn)知較少。有些招標(biāo)人嚴(yán)重缺乏對(duì)承包商的監(jiān)督管理知識(shí)，特別是如何考核監(jiān)理公司派駐監(jiān)理員的工作情況；如何考核項(xiàng)目經(jīng)理在位情況以及項(xiàng)目經(jīng)理更換必須具有相應(yīng)的資質(zhì)等，他們不知道中標(biāo)的項(xiàng)目經(jīng)理原則上不允許更換，特殊情況下更換項(xiàng)目經(jīng)理須嚴(yán)格把關(guān)，并履行法定的程序。

2、有些招標(biāo)人意志不堅(jiān)定。有的施工企業(yè)本身就不準(zhǔn)備組織人員施工中標(biāo)工程，因此千方百計(jì)施展技倆引誘招標(biāo)人，驚受不了施工企業(yè)或項(xiàng)目經(jīng)理言行套騙的招標(biāo)人就放棄原則。

3、項(xiàng)目經(jīng)理亂掛靠是工程轉(zhuǎn)包和違法分包這一固疾難醫(yī)的結(jié)癥。有些地方對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理管理十分混亂，無序流動(dòng)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，極不嚴(yán)肅，主管部門出具的證明隨意性太大，有的項(xiàng)目經(jīng)理一個(gè)月不到更換4個(gè)公司投標(biāo)；沒有按照三年變動(dòng)一次項(xiàng)目經(jīng)理的要求進(jìn)行常規(guī)管理，沒有按規(guī)定即時(shí)更換項(xiàng)目經(jīng)理證，或在原項(xiàng)目經(jīng)理證上加蓋有權(quán)部門的印鑒，以示合法流動(dòng)。

4、相關(guān)監(jiān)督管理部門配合不到位。招投標(biāo)管理部門對(duì)招標(biāo)后的項(xiàng)目管理不到位，沒有檢查中標(biāo)單位的項(xiàng)目經(jīng)理是否變更，工程有無轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象；發(fā)現(xiàn)問題即時(shí)與建筑管理部門溝通，共同盡早解決。負(fù)有直接管理責(zé)任的建筑管理部門在辦理施工許可證時(shí)，沒有認(rèn)真審查中標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)、中標(biāo)

標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)理情況；施工期間的日常檢查中，沒有核查中標(biāo)項(xiàng)目經(jīng)理的在位情況；發(fā)現(xiàn)變更者沒有得到建設(shè)單位同意并到建管部門履行相關(guān)手續(xù)時(shí)，沒有認(rèn)真的正確對(duì)待，而是任行其事。其他相關(guān)部門更是敷衍了事。

四、對(duì)策

1、加大宣傳力度，為招標(biāo)人充分履行自身權(quán)力提供法律依據(jù)。

一是利用廣播、電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒介宣傳招標(biāo)人的權(quán)利和義務(wù)，使招標(biāo)人提高對(duì)施工企業(yè)行使檢查、管理和監(jiān)督權(quán)利的認(rèn)識(shí)；二是印發(fā)應(yīng)知材料。招投標(biāo)管理部門和建筑管理部門應(yīng)編印《招標(biāo)人行為指南》、《投標(biāo)人行為指南》、《中標(biāo)人須知》、《工程守法分包指南》和《承建企業(yè)須知》發(fā)送給招標(biāo)人、投標(biāo)人和中標(biāo)人，讓他們知道自己應(yīng)該干什么、怎么干，了解違法應(yīng)負(fù)的責(zé)任，何處評(píng)判，提高他們認(rèn)真履行職責(zé)，依法辦事的自覺性。

2、建筑企業(yè)應(yīng)注重自身建設(shè)，以適應(yīng)市場競爭的需要。

在激烈的市場競爭中，只有加強(qiáng)內(nèi)部理，采用新技術(shù)、新工藝降低企業(yè)成本，優(yōu)化資源配置，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，才能增強(qiáng)企業(yè)的競爭力，不斷發(fā)展壯大，在競爭中才能立于不敗之地。

3、簡化程序，規(guī)范行為，提高辦事效率。

招標(biāo)投標(biāo)管理部門要在不違反有關(guān)法律法規(guī)的前提下，對(duì)分包工程只要總承包企業(yè)和分包企業(yè)具有獨(dú)立法人資格和履行合同、承擔(dān)民事責(zé)任能力、資質(zhì)符合能力具備，應(yīng)鄭重招標(biāo)人意見，符合直接發(fā)包條件的就辦理直接發(fā)包手續(xù)；符合采用招標(biāo)方式確定分包企業(yè)的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的規(guī)定：發(fā)布招標(biāo)公告、制定招標(biāo)文件、組織評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，擇優(yōu)選擇分包企業(yè)；但不論哪種方式確定的工程造價(jià)不得低于分包企業(yè)的成本價(jià)；在當(dāng)?shù)卣付ǖ墓こ探灰字行囊?guī)范操作，分包合同必須報(bào)當(dāng)?shù)亟ㄖこ坦芾聿块T備案，以便管理?？傊诔绦颦h(huán)節(jié)上，既堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作，維護(hù)公平競爭，又要盡可能的簡化程序，縮短時(shí)間。

4、政府重視，相關(guān)職能部門密切配合，共同整治轉(zhuǎn)包和違法分包行為。

建筑工程領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包和違法分包是導(dǎo)致劣質(zhì)工程的主要原因之一，它拌隨著腐敗，并產(chǎn)生著比腐敗更嚴(yán)重的后果即危害他人的生命財(cái)產(chǎn)，因此，各級(jí)政府必須高度重視，加大力度，重拳出擊。

第一、成立工程專項(xiàng)治理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究組織協(xié)調(diào)工作；下設(shè)辦公室，抽調(diào)相關(guān)部門業(yè)務(wù)人員合暑辦公，制定整治方案，分步實(shí)施。

第二、加大宣傳力度。要在工程相對(duì)集中的各類園、區(qū)設(shè)立咨詢臺(tái)，面對(duì)面解答各界群眾提出的問題；剪集圖畫展；請(qǐng)媒體介入，當(dāng)曝光的曝光，有針對(duì)性的講清危害，以充分的事實(shí)說明整治轉(zhuǎn)包和違法分包行為的重要性和緊迫性，并將宣傳貫穿始終。

第三、調(diào)查摸底，造冊登記。對(duì)轄區(qū)內(nèi)在建工程的基本概況、中標(biāo)情況、在建企業(yè)情況、違法違規(guī)事實(shí)等一個(gè)不漏登記在冊。特別是弄虛作假，騙取工程的；不具備與工程建設(shè)相符的施工能力，經(jīng)多次督促整改仍無改觀的；在工程建設(shè)中發(fā)生重大質(zhì)量事故或安全事故的；有嚴(yán)重違法、違紀(jì)行為的等要詳細(xì)登記，表述清楚。

第四、明確職責(zé)，查處到位。

一是招投標(biāo)管理部門和工商行政管理部門除做好宣傳工作之外，還應(yīng)做好查處工作。

（1）只要認(rèn)定為轉(zhuǎn)包和違法分包的，一律視為無效。因?yàn)殛P(guān)于禁止中標(biāo)人轉(zhuǎn)讓中標(biāo)項(xiàng)目，禁止中標(biāo)人違法分包以及禁止分包人再次分包的規(guī)定屬于法律的強(qiáng)制規(guī)定。中標(biāo)人或分包人違反這些規(guī)定所簽訂的轉(zhuǎn)讓、分包合同屬于《合同法》規(guī)定的無效合同，轉(zhuǎn)讓、分包不具有法律效力。

（2）罰款。視其情節(jié)可以處轉(zhuǎn)讓、分包項(xiàng)目金額5%-10%。

（3）有違法所得的，沒收違法所得。只要中標(biāo)人轉(zhuǎn)包或違法分包以及分包人再次分包所獲得的金錢收入，都應(yīng)當(dāng)沒收。

（4）可以責(zé)令停業(yè)整頓。對(duì)違反行政管理秩序的建筑企業(yè)，應(yīng)根據(jù)中標(biāo)人和分包人違法行為的具體情節(jié)決定是否采用；

（5）情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)采取嚴(yán)厲的措施，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。

二是建筑管理部門要充分發(fā)揮部門的職能作用。應(yīng)依照國家和省建筑管理?xiàng)l例等有關(guān)法律法規(guī)管理到位，特別是對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的管理應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)，爭取用半年到一年的時(shí)間抓出成效。項(xiàng)目經(jīng)理三年內(nèi)不得流動(dòng)，流動(dòng)必須辦理有關(guān)手續(xù)；沒有辦理合法手續(xù)的，招投標(biāo)管理部門不允許參加任何工程的投標(biāo)。在適當(dāng)時(shí)候，應(yīng)舉辦建設(shè)單位工程負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理在施工期間的責(zé)任、監(jiān)理