上海社會為老服務(wù)組織的發(fā)展?fàn)顩r與前景探討

上海社會為老服務(wù)組織的發(fā)展?fàn)顩r與前景探討

黨的十八大報(bào)告指出：加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的重要保證。報(bào)告確認(rèn)了社會建設(shè)在中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”總體布局中的重要地位，對中國走向社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重的新階段具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意義。社會建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的提出，是中國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段后，對社會發(fā)展認(rèn)識的再一次提升。它確認(rèn)了非經(jīng)濟(jì)因素在社會發(fā)展中的重要作用，超越了對經(jīng)濟(jì)建設(shè)單一中心的認(rèn)識，表明我國正在走向社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重的時(shí)代。一上海社會為老服務(wù)組織發(fā)展的社會背景社會組織作為政府和企業(yè)之外的第三部門，可以有效彌補(bǔ)政府和市場的缺陷，在多元互動的社會治理中發(fā)揮著不可替代的作用，是社會建設(shè)必不可少的一環(huán)。近年來，隨著社會建設(shè)的層層推進(jìn)，社會組織在我國發(fā)展迅速，如雨后春筍般出現(xiàn)。而上海作為改革開放的前沿，不僅是全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的城市之一，也是社會組織發(fā)育較早、較快的地區(qū)。隨著社會組織的成長，其對于社會建設(shè)的推動作用正日益凸顯。上海同時(shí)也是一個(gè)人口正在快速老化的城市，為老服務(wù)的需求增長迅速，為社會為老服務(wù)組織的發(fā)展提供了巨大的空間。而其在上海的出現(xiàn)和成長，不可避免地帶有強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國特色，既離不開社會分化和轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀土壤，也離不開政府部門的強(qiáng)力推動。（一）人口老齡化發(fā)展上海是我國最早進(jìn)入人口老齡化也是人口老化程度最高的地區(qū)。截至2012年底，全市戶籍人口中，60歲及以上老年人口367.32萬人，占總?cè)丝诘?5.7%。目前本市已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，根據(jù)上海社會科學(xué)院人口與發(fā)展研究所的預(yù)測，“十二五”期間，本市戶籍老年人口數(shù)量的增長將達(dá)到年均21萬，未來人口老齡化的速度還將進(jìn)一步加快，至2030年將達(dá)到631萬，占戶籍人口的40.86%；而80歲及以上高齡人口在經(jīng)歷最近幾年的平緩增長期之后將于2025年左右進(jìn)入高速增長期，2030年達(dá)到110萬，占總?cè)丝诘?1.04%。老年人口的快速增加所帶來的一個(gè)直接的效應(yīng)，就是為老服務(wù)需求的增加。除了傳統(tǒng)的照料需求之外，老年人在醫(yī)療保健、護(hù)理、文體娛樂活動、教育、法律援助、家政服務(wù)、心理援助、社會參與等方面的需求也日益增多。雖然近年來本市為老服務(wù)發(fā)展迅速，但和老年人快速增長的需求相比，總體仍然呈現(xiàn)供不應(yīng)求的趨勢。（二）政府職能轉(zhuǎn)型一個(gè)成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)體系之中，不是僅以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，也需要社會建設(shè)與之并重發(fā)展。多年以來，我們對于社會建設(shè)的認(rèn)識和重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并且在傳統(tǒng)的行政模式下，政府雖然包攬社會事務(wù)，但由于其直接從事大量具體而微觀的管理活動，不可避免地造成了機(jī)構(gòu)膨脹、辦事效率低下、社會矛盾缺乏緩沖以及政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”等多種弊端。隨著社會事務(wù)的增多，這些弊端正日益凸顯。因此，加強(qiáng)政府的社會管理職能，必須基于政府的職能轉(zhuǎn)型之上，即從“全能政府”轉(zhuǎn)向“小政府、大社會”，實(shí)行政社分開，把原本屬于社會的功能歸還給社會。而社會組織的出現(xiàn)則是政府職能轉(zhuǎn)型的必然，成為承接社會事務(wù)的主力。在老齡工作方面，政府所承擔(dān)的大部分職能和服務(wù)事務(wù)相關(guān)，而傳統(tǒng)上由政府直接提供服務(wù)模式顯然無法應(yīng)對老年人群日益增長的需求。在此情況下，由社會組織承擔(dān)為老服務(wù)事務(wù)成為必然的選擇。（三）社會力量成長隨著社會的分化和發(fā)展，公民的自主意識和參與社會的意識也在增強(qiáng)。以關(guān)心公共事務(wù)、關(guān)注公共價(jià)值、弘揚(yáng)自由、平等、寬容、互惠互利的精神為主體的公民文化是社會組織產(chǎn)生和發(fā)展的必要基礎(chǔ)。以社會為老服務(wù)組織為例，其活躍于社區(qū)之中，既是社區(qū)為老公共服務(wù)的主要提供者和具體實(shí)施者，又是政府服務(wù)于老年人群的合作者，他們?yōu)闉槔瞎卜?wù)社會化提供了組織上的保障。社會為老服務(wù)組織不僅能夠承擔(dān)服務(wù)職能，還能動員和吸納社區(qū)居民參與，為弘揚(yáng)尊老敬老的文化，增進(jìn)代際和諧，以及全民參與為老服務(wù)事業(yè)提供了有效途徑。二上海為老服務(wù)組織發(fā)展的總體狀況（一）歷史沿革本市社會為老服務(wù)組織的快速和規(guī)模發(fā)展起始于20世紀(jì)90年代中后期，在這之前，僅有的一些為社會老服務(wù)組織多為官辦組織，官方色彩強(qiáng)烈，一些源自民間的自發(fā)組成的社會組織則多處于零散的自生自滅狀態(tài)。隨著社會建設(shè)的提出與發(fā)展，民間力量參與的熱情日漸升高，國務(wù)院陸續(xù)頒布了《基金會管理?xiàng)l例》《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，本市亦頒布了一系列扶持、規(guī)范社會組織發(fā)展的政策法規(guī)。在各級老齡工作部門的大力扶持下，社會為老服務(wù)組織發(fā)展迅速，大量的項(xiàng)目已經(jīng)交由社會組織承擔(dān)，成為本市開展為老服務(wù)的一支不可或缺的重要力量。1998年，上海市政府頒布《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，鼓勵民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，目前全市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)已占總量的52%；2004年，上海在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推開居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，并推動成立社區(qū)助老服務(wù)社承擔(dān)施行；2001年，上海成立了首個(gè)社區(qū)老年協(xié)會，至2013年，各個(gè)社區(qū)已經(jīng)普遍建立了老年協(xié)會。截至2012年底，上海經(jīng)民政部門登記的社會組織共10745家。由于本市社會組織的登記中未有明確的為老服務(wù)的分類，而且很多社會組織的服務(wù)對象并不局限于老年人，因此，社會為老服務(wù)組織的總數(shù)難以統(tǒng)計(jì)，目前所能精確統(tǒng)計(jì)的僅是部分專業(yè)社會為老服務(wù)組織（見表1）。表12012年部分社會為老服務(wù)組織統(tǒng)計(jì)（二）各類為社會老服務(wù)組織的分類與特征1.按照組織形式分類按照組織形式分，本市的社會為老服務(wù)組織可以分為社會團(tuán)體（簡稱社團(tuán)）、基金會和民辦非企業(yè)（簡稱民非）三類。社會團(tuán)體是指公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。本市的各社區(qū)老年協(xié)會、上海老年志愿者總隊(duì)、老年體協(xié)等組織老年人開展各類活動、為老年人提供志愿服務(wù)的社會為老服務(wù)組織登記為社團(tuán)?；饡侵咐米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的的非營利性法人。以向社會各界募集資金，資助老齡事業(yè)，幫助困難老人為主要功能的上海市老年基金會等社會為老服務(wù)組織被登記為基金會。民辦非企業(yè)，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。本市的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、各社區(qū)的助老服務(wù)社及老年人日間服務(wù)機(jī)構(gòu)等從事非營利性經(jīng)營活動的社會為老服務(wù)組織登記為民辦非企業(yè)組織。2.按照成立背景分類按照成立背景分，可以分為官方推動和民間自發(fā)成立兩類。在現(xiàn)階段，政府仍然處于絕對強(qiáng)勢地位以及為老服務(wù)社會組織初創(chuàng)的情況之下，政府對于社會組織的培育和發(fā)展都有不可或缺的主導(dǎo)作用和決定性的影響。因此，目前本市大多數(shù)社會為老服務(wù)組織具有一定的官方背景，尤其是成立較早的為老服務(wù)社會組織絕大多數(shù)都是在政府的一手推動下成立的，例如遍布本市各社區(qū)的助老服務(wù)社、老年協(xié)會等。此類組織成立的目的即在于分擔(dān)政府的為老服務(wù)職能、執(zhí)行具體的服務(wù)項(xiàng)目，其管理人員多為相關(guān)政府部門或國企的退休干部。由于顯著的官方或半官方背景，政府部門對于這些社會組織具有較高的控制力，成為老齡工作部門實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目的重要助手。而民間自發(fā)成立的社會組織最初主要以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)居多，近年來隨著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的興起，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為主的民非組織也隨之增加，這些從事機(jī)構(gòu)或社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的民非組織都具有一定的資本和企業(yè)經(jīng)營背景，其中相當(dāng)部分是因看中養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的巨大發(fā)展前景而來。這些民辦為老服務(wù)機(jī)構(gòu)享受本市對于社會組織的各類優(yōu)惠政策，例如稅收、公用事業(yè)費(fèi)、停車費(fèi)減免等。同時(shí)，為了緩解養(yǎng)老床位緊張，鼓勵民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，自2005年起，對于符合條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由財(cái)政給予新增床位一次性建設(shè)補(bǔ)貼，一些區(qū)縣還對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予運(yùn)營補(bǔ)貼。而那些從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的民非組織，往往通過和政府合作、承接養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的模式獲得政府支持。此外，近年來，上海還出現(xiàn)了一些由民間自發(fā)組建，以公益行動為目的的社會組織，通過自身的實(shí)力獲得了老齡工作部門的肯定。相對而言，此類組織由于具有一定經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)或者是自發(fā)成長的經(jīng)歷，其獨(dú)立活動能力和活躍度較政府推動建立社會組織強(qiáng)。3.按照人員組成分類按照組成人員分，既有其他年齡階段的人群為老年人服務(wù)，也有老年人組建社團(tuán)實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)者。上海老年志愿者總隊(duì)、各社區(qū)的老年協(xié)會都屬于由老年人組成的自我服務(wù)的社團(tuán)，這些社團(tuán)的出現(xiàn)，很好地體現(xiàn)了老有所為、積極老齡化的理念，服務(wù)老年人的能力更強(qiáng)，在老年人之中擁有較高的凝聚力。（三）運(yùn)行模式本市為老服務(wù)社會組織和政府合作的模式大多采取政府購買服務(wù)的方式實(shí)施。目前，本市政府購買服務(wù)可分為非競爭性的委托、競爭性招投標(biāo)以及政府專項(xiàng)補(bǔ)貼等三種方式。1.非競爭性委托在本市社會組織和政府合作的初期，各政府部門多采取將服務(wù)項(xiàng)目定向委托給自己培育的社會組織承辦的模式。這一做法雖然有缺乏公平性和效率之嫌，但在當(dāng)時(shí)，社會組織培育剛剛起步的階段，具有一定的合理性和積極意義。其在短時(shí)間內(nèi)快速推廣了社會組織承接為老服務(wù)的模式，推動了一大批社會組織的成立和快速發(fā)育，同時(shí)也有效加快政府部門和社會組織的磨合，積累了社會組織培育和雙方合作的經(jīng)驗(yàn)。至2013年，一些合作關(guān)系良好、運(yùn)作較為成熟或者是特定的項(xiàng)目仍然采取非競爭委托的方式，例如從2004年開始實(shí)施的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，各社區(qū)多委托給本社區(qū)的社區(qū)助老服務(wù)社承接。2.競爭性招投標(biāo)隨著本市為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，資金投入越來越多，政府購買服務(wù)的方式也逐步規(guī)范。2009年，《上海市民政局關(guān)于福利彩票公益金資助項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)的意見》出臺，對使用彩票公益金的公益項(xiàng)目實(shí)施公益招投標(biāo)。2012年，全市彩票公益金中60%被用于為老服務(wù)項(xiàng)目，本市實(shí)施的針對高齡、純老家庭老年人的“老伙伴”計(jì)劃和針對低保困難老年人家庭的居室適老改造均屬于公益招投標(biāo)項(xiàng)目。對于公益招投標(biāo)的項(xiàng)目，中標(biāo)的社會組織將接受嚴(yán)格的資質(zhì)、資金使用情況、項(xiàng)目管理、實(shí)施成效等方面的評估、審核和驗(yàn)收。而市級層面招投標(biāo)模式的成功，也帶動了各區(qū)縣老齡工作部門在實(shí)施本區(qū)的為老服務(wù)公益項(xiàng)目時(shí)，越來越普遍地采取招投標(biāo)的方式，這使得政府選擇服務(wù)承接者的范圍拓寬，更多的社會組織有機(jī)會參與承接項(xiàng)目，有效促進(jìn)了社會組織之間的良性競爭，并提升了項(xiàng)目參與的公平性和實(shí)施質(zhì)量。3.政府專項(xiàng)補(bǔ)貼政府專項(xiàng)補(bǔ)貼主要是指用于對承接一些老年人急需的重點(diǎn)扶持的公益性為老服務(wù)項(xiàng)目的補(bǔ)貼。其中典型的是始于2005年的對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)補(bǔ)貼。2012年，《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見》出臺，進(jìn)一步加強(qiáng)了對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度。此外，浦東、靜安、楊浦、寶山等多個(gè)區(qū)縣也推出了對社會組織在建設(shè)、運(yùn)營、租金等方面提供專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。三上海社會為老服務(wù)組織發(fā)展的成效及存在的瓶頸（一）成效近20年來，本市的社會為老服務(wù)組織所取得的成效不僅僅體現(xiàn)在數(shù)量的增長之上，更重要的是在于其對社會建設(shè)的貢獻(xiàn)。首先，推動政府順利實(shí)現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)型。政府職能轉(zhuǎn)型要求政府專注于宏觀的政策制定和監(jiān)管，而微觀社會事務(wù)的執(zhí)行功能歸還給社會。以老齡工作為例，老年人的需求涉及方方面面，而社會組織的介入使得老齡工作部門尤其是基層工作人員不再糾纏于大量龐雜的具體事務(wù)，包括老年人的年節(jié)慰問、維權(quán)、居家養(yǎng)老服務(wù)、特殊老年群體關(guān)愛、組織老年群體文娛體育活動等等諸多具體事務(wù)均交由社會組織承擔(dān)，而老齡工作部門則將主要精力轉(zhuǎn)向政策制定、調(diào)查研究、協(xié)調(diào)組織、糾紛處理、對社會組織服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量管控等宏觀的管理和指導(dǎo)職能，顯著提高了政府運(yùn)行效能。其次，協(xié)助政府提升了社會管理能力。近年來，在老齡工作機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量沒有明顯增加的情況下，得益于大量社會組織的協(xié)助，使得政府部門可以集中精力進(jìn)行政策設(shè)計(jì)以及組織和策劃，并能調(diào)派大量人力實(shí)施，有效提升了為老服務(wù)能力，使得為老服務(wù)的覆蓋面持續(xù)增加，內(nèi)容日益豐富，質(zhì)量明顯提高。除了傳統(tǒng)的照料服務(wù)之外，近年來陸續(xù)推出了很多針對特定老年人群的需求而制定的服務(wù)項(xiàng)目，使得服務(wù)更貼近老年人的需求。同時(shí)，由于社會組織更高的靈活性和敏感度，能更快地對老年人的需求做出反應(yīng)，并能起到溝通政府與老年人的橋梁作用。再次，提高了民眾對為老服務(wù)的參與度。社會組織的出現(xiàn)，為全民參與為老服務(wù)提供了實(shí)現(xiàn)途徑。這種全民參與的模式，有效增強(qiáng)了民眾的主體意識和社會責(zé)任感，不僅為為老服務(wù)事業(yè)集聚了巨大的有生力量，而且通過親身參與，能夠有效促進(jìn)代際間的相互溝通和理解，推動尊老敬老的傳統(tǒng)文化的傳承。值得一提的是，一些為老服務(wù)社會組織本身就是由老年人組成，或由老年人擔(dān)任管理人員、志愿者，為老年人提供了實(shí)現(xiàn)積極老齡化、社會價(jià)值以及自我服務(wù)的途徑。（二）瓶頸1.相關(guān)政策法規(guī)滯后從法律角度而言，目前關(guān)于社會組織的法律法規(guī)只有國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部出臺的《取締非法社會組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上數(shù)量少、可操作性不強(qiáng)。同時(shí)，對從業(yè)人員的勞動關(guān)系、職稱評定、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、稅收減免等方面也沒有相配套的法規(guī)與政策，影響了從業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定。從政策角度而言，目前尚未出臺有關(guān)社會組織場地、水電煤收費(fèi)等方面的優(yōu)惠政策，社會組織運(yùn)作成本居高不下。另外在機(jī)制上，尚未完善健全可以讓公益性社會組織長期穩(wěn)定發(fā)展的保障機(jī)制，如政府購買服務(wù)機(jī)制、資源共享機(jī)制、跨部門的合作機(jī)制、社會支持機(jī)制等仍有所欠缺，一定程度上限制了社會組織的自我成長、自我發(fā)展。2.功能定位尚未明晰在理論上，社會組織是一個(gè)獨(dú)立的部門，其與政府之間是功能互補(bǔ)與合作的關(guān)系。但從目前的實(shí)踐來看，在本市為老服務(wù)領(lǐng)域，無論是政府部門還是社會組織自身往往都將社會組織定位于政府助手的角色。這種“準(zhǔn)政府”的定位雖然易于政府部門對社會組織的管理和控制，也使得社會組織在成立初期能夠更快獲得政府部門以及社區(qū)居民的認(rèn)同，但嚴(yán)重削弱了其異于政府組織的民間屬性。另外，由于為老服務(wù)公益性組織對政府的依賴性強(qiáng)，導(dǎo)致其在日常管理、運(yùn)行上普遍存在較為明顯的行政化傾向。例如，目前財(cái)政對社會組織承接政府項(xiàng)目，在執(zhí)行流程、實(shí)施效果、資金使用等方面監(jiān)管非常嚴(yán)格，社會組織必須依照規(guī)定制作大量相關(guān)項(xiàng)目的臺賬和資金使用單據(jù)，往往每個(gè)服務(wù)對象（老年人）都需要建立至少幾十頁資料，志愿者報(bào)銷交通費(fèi)用必須每天一報(bào)，每次為老年人服務(wù)都要填寫詳盡的服務(wù)記錄并由管理員、志愿者和老年人共同簽字確認(rèn)。雖然嚴(yán)格監(jiān)管促進(jìn)了項(xiàng)目的規(guī)范操作，但過于繁冗的程序和僵化的操作方式使得社會組織在某些方面比政府部門更為“官僚”，不僅牽制了大量精力，也給志愿者和受助老人造成了一定的負(fù)擔(dān)。3.自身能力有待加強(qiáng)和社區(qū)老齡工作部門相比，社會組織在專業(yè)性、靈活性、草根性等方面更勝一籌，但這些優(yōu)勢在實(shí)踐中常常未能充分體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化，其社會活動能力、組織協(xié)調(diào)能力及項(xiàng)目策劃和實(shí)施的能力尚顯不足，因此，在項(xiàng)目實(shí)施中常常存在未達(dá)預(yù)期效果的情況。（1）專業(yè)水平有待提高在本市為老服務(wù)社會化的初期，社會組織多由政府部門直接推動下成立的，雖然其和政府部門之間的合作具有先天的優(yōu)勢，但隨著為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，缺乏專業(yè)理論背景、知識結(jié)構(gòu)陳舊、創(chuàng)新力和開拓力不足成為這類組織普遍存在的局限，難以適應(yīng)為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展日新月異的形勢。因此，近年來，越來越多具有專業(yè)社會工作理論背景的社會組織成為老齡工作部門的合作對象。但在實(shí)踐中，這些社會組織雖然擁有較高的理論水平和先進(jìn)的社會工作理念，卻往往水土不服，對實(shí)踐指導(dǎo)作用不強(qiáng)。一是部分社會組織因缺乏對實(shí)際情況的了解，使得項(xiàng)目設(shè)計(jì)偏離實(shí)際，在實(shí)施過程中造成很多困難。例如，某獨(dú)居老人關(guān)愛項(xiàng)目中，社會組織設(shè)計(jì)讓志愿者和老年人收發(fā)短信進(jìn)行聯(lián)絡(luò)，但事實(shí)是大部分老年人不會收發(fā)短信，甚至使用手機(jī)都很困難。二是專業(yè)理論和草根模式之間存在磨合困難、各行其是的現(xiàn)象。并不具備專業(yè)社會工作理論背景的社區(qū)老齡工作干部以及居民往往對社會組織的理念難以理解，感覺與實(shí)踐脫節(jié)，指導(dǎo)作用不明顯。而社會組織則認(rèn)為，老齡干部和居民的水平較低，固守老觀念、老方法，限制了他們專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。與此同時(shí)，社會組織中專職從業(yè)人員的身份、職業(yè)尚未得到社會認(rèn)同，職稱和待遇也沒有與工作明確掛鉤，工資待遇低于平均水平，嚴(yán)重影響了社會工作從業(yè)人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，導(dǎo)致大量年輕人才改行和流失。（2）獨(dú)立活動能力尚顯不足目前雖然很多為老服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)交由社會組織完成，但在實(shí)施過程中，社會組織也暴露出整合社會資源能力不足、自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)的弱勢，大量工作仍然需要老齡干部親力完成，社會組織現(xiàn)階段還無法憑借自己的力量獨(dú)力完成項(xiàng)目。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因有：①部分社會組織并非是扎根于該社區(qū)的組織，不熟悉情況，這類社會組織多為全市性的或外來社區(qū)的組織。②一些社會組織在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段閉門造車，未深入社區(qū)，認(rèn)真了解老年人的實(shí)際情況、聽取各方意見，導(dǎo)致項(xiàng)目策劃方案與實(shí)際存在脫節(jié)之處，增加了執(zhí)行難度；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，疏于對社區(qū)工作人員的指導(dǎo)，對反饋意見也反應(yīng)遲緩，使得各老齡工作部門碰到問題難以及時(shí)從社會組織得到專業(yè)指導(dǎo)和幫助，只能自行解決。③一些社會組織的成員較為年輕，生活閱歷和社區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)不足，且缺乏對老年群體狀況的了解及老年學(xué)相關(guān)知識的儲備，在服務(wù)中缺乏親和力，難以取得老年群體的認(rèn)同。④社區(qū)居民尤其是老年人仍然比較依賴政府部門和熟悉的社區(qū)老齡干部，對社會組織缺乏信任和認(rèn)同度。（3）運(yùn)行資金短缺現(xiàn)象普遍目前，社會為老服務(wù)組織的資金來源渠道主要有政府購買服務(wù)、政府補(bǔ)貼、經(jīng)營所得、會費(fèi)以及社會資助。由于社會組織的公益屬性以及老年人作為社會弱勢群體的現(xiàn)狀使得社會為老服務(wù)組織提供的服務(wù)大都為低償或無償服務(wù)。政府購買服務(wù)、政府補(bǔ)貼以及經(jīng)營所得都十分有限，有些獲得項(xiàng)目或經(jīng)營能力不足的社會組織常常處于勉強(qiáng)維持的尷尬局面之中。除此之外，會費(fèi)僅在老年協(xié)會等一些會員制的組織中收取，而且非常低廉，以象征性居多，根本不足以維持組織的日常運(yùn)行，社會資助則因不具備普遍性和穩(wěn)定性而尚未能成為本市社會為老服務(wù)組織的主要經(jīng)費(fèi)來源。資金上的捉襟見肘不但使這些組織在開展公益活動時(shí)瞻前顧后，有時(shí)連日常的辦公經(jīng)費(fèi)開支都遇到很大困難。而活動經(jīng)費(fèi)短缺反過來又限制了這些社會組織獲取社會資源的能力，成為其進(jìn)一步發(fā)展壯大的瓶頸。4.社會環(huán)境有待進(jìn)一步改善正如社會組織正處于起步階段一樣，社會各界對社會組織的認(rèn)識也處于起步階段，“政府強(qiáng)、社會弱”的格局仍然存在。雖然老齡工作部門近年來著力培育社會組織，但對其定位多還側(cè)重于“助手”的層面，尚未充分意識到社會組織和政府部門在屬性上的根本區(qū)別，習(xí)慣事事干預(yù)，忽略了對社會組織獨(dú)立意識和活動能力的培育。而從社會大眾方面而言，對社會組織的認(rèn)同度仍然有限，很多老年人及社區(qū)居民僅僅將其認(rèn)為是“政府派來的”，而并不作為一個(gè)不同于政府部門的獨(dú)立組織來看待。此外，由于整個(gè)社會的公益意識還不強(qiáng)，社會組織獲得的支持主要還是來自于政府，企業(yè)及民眾對社會組織的支持、參與以及資助都還十分有限，尚未形成常態(tài)。四對上海為老服務(wù)組織未來發(fā)展的思考與探討為老服務(wù)事務(wù)由社會組織承擔(dān)是本市為老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的大勢所趨，前景無疑是廣闊的，這十多年來本市社會為老服務(wù)組織發(fā)展的顯著成效也證明了這一點(diǎn)。然而，由于社會為老服務(wù)組織的發(fā)展還相當(dāng)不成熟，在當(dāng)前以及今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，仍然需要政府在各項(xiàng)政策上的大力扶持。除了登記管理方式、稅費(fèi)優(yōu)惠、培育機(jī)制、人才隊(duì)伍建設(shè)、資金來源等所有社會組織面臨的共性問題需要進(jìn)一步研究制定配套政策加以改善之外，針對社會為老服務(wù)組織的特點(diǎn)，老齡工作部門對社會組織的培育，不能僅僅滿足于量的增長，更需要對其發(fā)展的方向有正確的認(rèn)識，并有意識地提升發(fā)展質(zhì)量。（一）對于社會組織要有正確的定位僅僅將社會組織定位于“政府的助手”是當(dāng)下不少老齡工作部門對社會為老服務(wù)組織的定位。不少部門甚至認(rèn)為，如果讓社會組織過于獨(dú)立，力量過于強(qiáng)大，政府部門將會失去對社會組織的控制，反而會給政府帶來麻煩。這種思維，事實(shí)上仍然是慣性的政府本位主義思維定勢的延續(xù)。在這種思維定勢下，政府職能轉(zhuǎn)型只能流于形式，社會組織也不可能真正成長為一個(gè)獨(dú)立的部門；社會組織的獨(dú)立性、客觀性和公正性都將受到影響；政府推動社會建設(shè)、加強(qiáng)社會管理的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。作為政府部門，應(yīng)當(dāng)意識到，一個(gè)強(qiáng)有力的合作伙伴遠(yuǎn)比一個(gè)只會打下手的傀儡更能添加助力，更能激發(fā)社會組織的活力以及民眾的參與熱情，為政府加強(qiáng)社會管理職能提供更廣闊的空間和更多的途徑。這種意識的關(guān)鍵在于政府部門要學(xué)會從“控制”的定勢思維轉(zhuǎn)向?yàn)槠降鹊摹昂献鳌彼季S。事實(shí)上，從近20年來社會為老服務(wù)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，那些較為獨(dú)立的社會組織已經(jīng)顯現(xiàn)出了比老齡工作部門自己培養(yǎng)的“助手”型社會組織更強(qiáng)的能力和更多的助力。因此，對于社會組織的培育，老齡工作部門不能僅僅滿足于培養(yǎng)其完成任務(wù)的能力，更要有意識地不斷強(qiáng)化其獨(dú)立法人意識，著力推進(jìn)社會組織與政府部門之間人員、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)四分離，減少社會組織的行政化色彩。同時(shí)，實(shí)行“政社分開”，明確政府和社會的責(zé)任邊界，對于社會組織在管理上要“抓大放小”，通過法律、經(jīng)濟(jì)等手段進(jìn)行宏觀管理，而不干涉其具體事務(wù)和細(xì)節(jié)，要允許社會組織有自己獨(dú)立的行為模式和價(jià)值判斷。（二）社會組織的專業(yè)性和草根性需要更好地結(jié)合專業(yè)性和草根性本來都應(yīng)該是社會組織的特點(diǎn)和優(yōu)勢。尤其是為老服務(wù)對于我們而言是一個(gè)全新的事業(yè)，非常需要向老齡化程度較高的發(fā)達(dá)國家汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，學(xué)習(xí)專業(yè)的理論，但是基于不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化背景，我們無法簡單照搬他們的經(jīng)驗(yàn)，還需要在實(shí)踐中探索適合本市的為老服務(wù)模式，因此專業(yè)性和草根性的結(jié)合是非常重要的。但在我們目前的實(shí)踐中，尚未能做到這一點(diǎn)。無論是在社會組織還是老齡工作部門之中，“理論派”和“草根派”之間往往涇渭分明。專業(yè)化是社會為老服務(wù)組織發(fā)展的必然趨勢，但這種專業(yè)化絕非是僅僅建立在理論上的，更是建立在實(shí)踐之上的，決不能因此忽略社會組織的草根性，脫離實(shí)際空談理論，這對于社會組織能力的提升是一個(gè)很大的阻礙，需要引起各方的注意。作為培育者的老齡工作部門更應(yīng)著力加強(qiáng)這方面的引導(dǎo)和培訓(xùn)，對于不具備專業(yè)理論背景的老齡工作人員及社會組織成員加強(qiáng)理論培訓(xùn)，開闊視野、提升理論水平；對于專業(yè)理論水平較高而缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的社會組織則要加強(qiáng)實(shí)務(wù)培訓(xùn)，為這些組織多提供深入社區(qū)，接觸、了解老年人群的機(jī)會；同時(shí)，建立各類社會組織以及社會組織和老齡