北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀及其變動(dòng)趨勢(shì)

北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀及其變動(dòng)趨勢(shì)

在城鄉(xiāng)逐步進(jìn)入中等發(fā)達(dá)社會(huì)的進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通條件、富裕水平、區(qū)域功能等條件都發(fā)生了重大變化。隨著北京城市建設(shè)發(fā)展需要和農(nóng)民對(duì)生產(chǎn)、生活條件要求的提高，北京一部分農(nóng)村居民點(diǎn)從位置、形態(tài)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等方面都出現(xiàn)了一些相對(duì)的、甚至是絕對(duì)的不適應(yīng)這些變化的情況，因而北京農(nóng)村居民點(diǎn)格局應(yīng)通過各種不同方式朝著北京2020年經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等發(fā)展目標(biāo)加以適度調(diào)整。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整是伴隨著新農(nóng)村建設(shè)必然發(fā)生的現(xiàn)象。農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整的目的是為了解決一些帶有根本性的布局問題，以保持未來更長(zhǎng)久的穩(wěn)定。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整對(duì)于城市發(fā)展的突出意義，在于通過調(diào)整為城市建設(shè)供給相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地。農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整對(duì)于解決“三農(nóng)”問題的意義，在于布局調(diào)整要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)，顯著地改善農(nóng)村的生活生產(chǎn)條件，在一個(gè)更高的合理化水平上保持基本穩(wěn)定。這是未來社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)之一。一新農(nóng)村建設(shè)中北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的現(xiàn)狀（一）農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量北京市農(nóng)村基本情況如表1所示。農(nóng)村居民點(diǎn)包含行政村（村民委員會(huì)）、自然村和零散居住點(diǎn)等層次。2005年，郊區(qū)10區(qū)縣有村民委員會(huì)3953個(gè)。自然村目前沒有正式統(tǒng)計(jì)，有研究者根據(jù)20世紀(jì)90年代末對(duì)各區(qū)縣地名志資料的研究認(rèn)為，全市自然村為5775個(gè)。[1]據(jù)我們對(duì)規(guī)劃為中心城以外的農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)查（2005），行政村和自然村的總數(shù)為5325個(gè)，[2]其中住戶少于20戶的自然村有529個(gè)。在我們所調(diào)查的遠(yuǎn)郊10個(gè)區(qū)縣3583個(gè)行政村當(dāng)中，共有自然村4990個(gè)，其中住戶少于20戶的自然村有512個(gè)。各區(qū)縣行政村與自然村的數(shù)量關(guān)系見圖1所示。表1北京市農(nóng)村基本情況圖1北京市各區(qū)縣行政村數(shù)與自然村數(shù)比較零散居住點(diǎn)。據(jù)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地分析，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地共有12938個(gè)地塊。其中，遠(yuǎn)郊10個(gè)區(qū)縣有10649個(gè)地塊。也就是說，平均每一個(gè)行政村分布在3個(gè)居民點(diǎn)用地板塊上，平均每一個(gè)自然村分布在2個(gè)居民點(diǎn)用地板塊上（參見表2）。表2北京市農(nóng)村居民點(diǎn)用地板塊的不同規(guī)模分布情況（二）農(nóng)村居民點(diǎn)分布垂直結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民點(diǎn)的分布表現(xiàn)出明顯的垂直變化。地面坡度在15度以下地區(qū)有8900平方公里，占全市土地面積的53%。其中小于3度的地區(qū)約7100平方公里，3～7度約300平方公里，7～15度約1600平方公里。分布在這類區(qū)域的農(nóng)村居民點(diǎn)約占95%，其中在京承、大秦、京欒、京太以內(nèi)、地面坡度小于3度的7100平方公里內(nèi)，分布了農(nóng)村居民點(diǎn)80%以上。水平結(jié)構(gòu)。由中心城區(qū)向四周輻射的城郊土地利用圈層結(jié)構(gòu)表現(xiàn)是：第一個(gè)圈層包括海淀、石景山、豐臺(tái)、朝陽四個(gè)區(qū)，農(nóng)村居民點(diǎn)屬近郊型，特點(diǎn)是以“城中村”、“城邊村”居多。這個(gè)圈層在北京生態(tài)環(huán)境建設(shè)中具有許多特殊性：總體規(guī)劃的綠化隔離帶主要分布在這個(gè)圈層內(nèi)，對(duì)中心城地區(qū)綠化生態(tài)環(huán)境保護(hù)十分重要；北京市目前大型建設(shè)，尤其住宅建設(shè)最為頻繁；由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部位，外來人口集中，管理相對(duì)薄弱，是城市綠化生態(tài)環(huán)境受到的各種因素沖擊最多、土地管理難度最大的地區(qū)。第二個(gè)圈層包括通州、大興、昌平、房山、順義等距中心城地區(qū)較近的部分。這一圈層土地利用呈現(xiàn)城郊過渡性，為農(nóng)業(yè)用地比較集中的地區(qū)，又是工業(yè)化發(fā)展最快的地區(qū)，其中有5個(gè)新城昌平、順義、黃村、通州和亦莊均分布于此圈層內(nèi)，擔(dān)負(fù)著分散中心城市人口、緩解城市人口與環(huán)境、能源等多方面矛盾的任務(wù)。同時(shí)，由于城區(qū)不斷擴(kuò)大，蔬菜和副食品生產(chǎn)基地多在此圈層。第三個(gè)圈層：包括山區(qū)及距中心城較遠(yuǎn)的區(qū)縣，包括延慶、懷柔、密云、平谷四個(gè)區(qū)縣，房山、門頭溝、昌平的山區(qū)，以及順義、通縣、大興部分地區(qū)。這一區(qū)域是城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)圈，處于市域最外圍，城市輻射作用減弱，農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用的規(guī)模、布局和結(jié)構(gòu)區(qū)域差異明顯。（三）農(nóng)村居民點(diǎn)與城鎮(zhèn)的空間關(guān)系根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料計(jì)算，北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均規(guī)模是6900戶、1.9萬人；行政村的平均規(guī)模是327戶、900人；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有21個(gè)行政村。據(jù)我們推算，遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)平均面積約為85平方公里左右，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)中心兩兩之間的距離平均約為十一二公里左右（其中東部和南部平原區(qū)縣8公里左右，西部和北部區(qū)縣13公里左右）。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，本市平原地區(qū)和丘陵地區(qū)的村莊，90%左右距離本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心在5公里以下，而90%左右距離本區(qū)縣行政中心5公里以上。（四）村莊發(fā)展水平經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響村莊變化的至關(guān)重要的因素。對(duì)村莊形態(tài)和空間變化具有決定性影響的經(jīng)濟(jì)因素主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：村經(jīng)濟(jì)總收入、人均收入和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的比重。經(jīng)濟(jì)總收入表明村莊的經(jīng)濟(jì)規(guī)?；?qū)嵙?，人均收入表明村莊的富裕程度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表明村莊生產(chǎn)方式狀況。村莊具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能為當(dāng)?shù)氐墓彩聵I(yè)建設(shè)支付資金；農(nóng)民達(dá)到較高富裕程度，才有改換居住方式和支付運(yùn)行成本的能力；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，既是提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力和富裕程度的基礎(chǔ)，也為村民改變工作方式和居住方式創(chuàng)造了條件。2004年，全市有757個(gè)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占經(jīng)濟(jì)收入的比重超過80%。人均純收入達(dá)到8000元以上，占村莊數(shù)18.9%；其中520個(gè)村莊的非農(nóng)業(yè)比重超過95%，占12.5%。不同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平的村莊在人口構(gòu)成、用地結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)等方面表現(xiàn)出各自的一些特點(diǎn)。比如，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的增加，居住方式呈現(xiàn)出的變化大致是：村莊的非村民人口比重增加；住房用地面積比重減少，企業(yè)用地的比重提高；人均企業(yè)用地增加；平房住戶的比重下降，樓房住戶的比重上升。再比如，不同收入水平的村莊建設(shè)用地的特點(diǎn)是：人均收入較高的村莊，由于非村民人口的比重相對(duì)較多，非村民居住用地面積的比重較大；居住用地面積占居民點(diǎn)用地的比重減少，企業(yè)用地面積的比重增加；人均居住用地面積趨于減少，人均企業(yè)用地面積趨于增加；平房住戶的比重下降，樓房住戶的比重上升。（五）村莊就業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)通過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)村莊產(chǎn)生影響。農(nóng)村人口進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，一部分是異地轉(zhuǎn)移就業(yè)（可能進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)或居?。徊糠质蔷偷剞D(zhuǎn)移就業(yè)（留在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和居?。?。究竟采取何種轉(zhuǎn)移就業(yè)的形式，取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村工業(yè)化的程度。工業(yè)化程度較高的村鎮(zhèn)，就地轉(zhuǎn)移就業(yè)可能多一些；反之，異地轉(zhuǎn)移就業(yè)可能多一些。此外，在本市城鄉(xiāng)就業(yè)的外來人口多，也是影響農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的重要因素。據(jù)我們對(duì)遠(yuǎn)郊10個(gè)區(qū)縣3659個(gè)村莊調(diào)查（2004），這些村莊的177萬就業(yè)總?cè)丝谥校诒敬寰蜆I(yè)的有134萬人（其中當(dāng)?shù)卮迕?6萬人，占72%；外來人員38萬人，占28%）；出村就業(yè)的村民有43萬人（占村民就業(yè)人數(shù)31%）。村民在本村就業(yè)和出村就業(yè)的人口合計(jì)約139萬人，其中從事農(nóng)業(yè)的54萬人（在本村務(wù)農(nóng)的51萬人，出村務(wù)農(nóng)的3萬人），從事第二、三產(chǎn)業(yè)的85萬人（在本村務(wù)工的45萬人，出村務(wù)工的40萬人）。當(dāng)?shù)卮迕裨诒敬寰蜆I(yè)、出村就業(yè)與外來人口就業(yè)多種情況交織在一起，呈現(xiàn)出復(fù)雜的情況。（六）村莊用地結(jié)構(gòu)改革開放以來，隨著農(nóng)民群眾致富的要求日益強(qiáng)烈和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生了根本性變化。20世紀(jì)80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，加快了農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)為農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村建設(shè)用地特別是產(chǎn)業(yè)用地迅速增加，村莊用地結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。特別是90年代以后，在農(nóng)村居民點(diǎn)用地受到控制而增速趨緩的同時(shí)，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地急劇擴(kuò)張。2004年與1992年相比，農(nóng)村的居民點(diǎn)用地面積增加4.7%，工礦用地面積增加165.9%，農(nóng)村建設(shè)用地中居民點(diǎn)用地與工礦用地的比重由77.7∶22.3變?yōu)?7.8∶42.2。三新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整需要解決的問題（一）對(duì)北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)分布的基本看法根據(jù)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)狀況的研究，我們的基本判斷是：北京農(nóng)村居民點(diǎn)布局總體上基本合理，但是存在局部性不合理，需要通過適度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步合理化。村莊布局基本合理的標(biāo)志主要是：（1）村莊規(guī)模以100～500住戶、300～1500人的規(guī)模為主，100戶以下和500戶以上村莊大約各占14%。按照村鎮(zhèn)分類標(biāo)準(zhǔn)，多屬大型基層村（300人以上）和中型中心村（300～1000人）規(guī)模?；旧咸幱诖笾行∫?guī)模村莊并存、以大中型為主的格局。這樣的格局今后將會(huì)長(zhǎng)期保持。（2）村莊分布具有較高的聚集程度。與行政村相比，自然村數(shù)量不多，行政村數(shù)量與自然村數(shù)量的比率1∶1.3，且自然村較多的村莊主要分布在山區(qū)。這個(gè)特點(diǎn)同南方許多城郊村莊極為分散的情況不同。（3）地處自然環(huán)境惡劣、缺少生活條件地區(qū)的居民點(diǎn)數(shù)量不多，而且經(jīng)過長(zhǎng)期的努力，這些居民點(diǎn)不久即可全部搬出險(xiǎn)區(qū)。（4）經(jīng)過新中國(guó)成立以來50多年的建設(shè)，農(nóng)村經(jīng)歷了住房翻建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊改造、環(huán)境整治等多次重點(diǎn)修整，多數(shù)村莊的面貌發(fā)生了明顯變化。多數(shù)群眾的住房以磚混結(jié)構(gòu)為主，面積和房間比較寬裕；多數(shù)村莊實(shí)現(xiàn)了通路、通電、通水、通電視、通電話，基本的基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，教育、衛(wèi)生、文化、體育、商業(yè)購(gòu)物等服務(wù)條件都有一定程度改善；多數(shù)村莊的村民生活比較安全、方便，居住、就業(yè)、通勤等活動(dòng)方式基本與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；已形成了住房、生產(chǎn)、公共服務(wù)、公用工程等多種形式的固定資產(chǎn)，僅村級(jí)公有經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)就超過300億元（2004年末）；農(nóng)民中迫切希望遷移的人數(shù)雖占一定比例，但仍有相當(dāng)多數(shù)村民愿意就地居住。（二）從空間分布的角度看，分析農(nóng)村聚落“不合理”的表現(xiàn)及其形成原因，是農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整的關(guān)鍵根據(jù)我們調(diào)查研究，所謂農(nóng)村居民點(diǎn)“布局不合理”，按其形成的原因與表現(xiàn)主要存在五類情況，即生存性不合理、功能性不合理、規(guī)模性不合理、結(jié)構(gòu)性不合理和體制性不合理。1.生存性不合理指主要由自然條件造成或由人為活動(dòng)形成的不適宜人類居住的地區(qū)。由自然條件造成的天然險(xiǎn)區(qū)，比如泥石流易發(fā)區(qū)等地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)；由人為活動(dòng)形成的人工險(xiǎn)區(qū)，比如煤礦采空區(qū)、危險(xiǎn)品生產(chǎn)或儲(chǔ)放地、高壓走廊地帶等。2.功能性不合理指主要由于城市的發(fā)展而改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村原先的功能、環(huán)境等條件，使居民點(diǎn)位置顯得不合理。比如城市規(guī)劃所劃定的水源保護(hù)、綠化隔離、道路建設(shè)、文物保護(hù)等地區(qū)，其中的村落本來不存在位置不合理的問題，但是由于城市的發(fā)展建設(shè)、功能配置等整體安排，需要減少常住人口及聚落、企業(yè)活動(dòng)等的規(guī)模，加強(qiáng)區(qū)域保護(hù)，因而引起對(duì)聚落進(jìn)行控制、減少甚至遷移。因功能不合理而有可能需要調(diào)整的居民點(diǎn)大致有：位于現(xiàn)狀及規(guī)劃的水源保護(hù)區(qū)的村莊；位于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園內(nèi)的村莊；位于規(guī)劃城市綠地、林地內(nèi)的村莊；位于文物、文化保護(hù)區(qū)內(nèi)的村莊。3.規(guī)模性不合理指某些可以適當(dāng)集中而未集中的居民點(diǎn)，存在著擴(kuò)大規(guī)模的潛力。值得注意的是，對(duì)農(nóng)村“布局不合理”情況議論較多的說法是“村莊人口規(guī)模過小，導(dǎo)致大型市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施難以延伸”。這個(gè)說法有一定道理，但不是農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整的主要理由。實(shí)際上，市政設(shè)施難以向鄉(xiāng)村延伸的原因不應(yīng)完全歸于“村莊人口規(guī)模過小”。鄉(xiāng)村聚居區(qū)的人口相對(duì)少于城鎮(zhèn)，人口密度低于城鎮(zhèn)，這將是長(zhǎng)期的、自然的、難于消除的現(xiàn)象，它構(gòu)成了鄉(xiāng)村與城市在景觀上的差別。人口較少、聚落分散不應(yīng)成為農(nóng)村市政設(shè)施不健全的理由。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善的原因，是在城鄉(xiāng)二元體制下偏向于城市的政策導(dǎo)向而使社會(huì)對(duì)農(nóng)村公共物品的投入少，造成了適合于不同規(guī)模農(nóng)村特點(diǎn)的技術(shù)措施短缺，各種供給極為不足。比如，適用于農(nóng)村地區(qū)（尤其是適用于獨(dú)立的較小的聚落）的供氣、排水、垃圾、污水處理等技術(shù)設(shè)施開發(fā)與供給嚴(yán)重不足，造成中小型聚落難于找到改善基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施甚至家庭衛(wèi)生設(shè)施條件的技術(shù)途徑。而在過去的農(nóng)村設(shè)施建設(shè)中，往往忽視了科學(xué)技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，因而偏重于按照城市硬件模式進(jìn)行設(shè)施建設(shè)來計(jì)算購(gòu)建成本，忽視了相應(yīng)產(chǎn)生的人口遷移、重新形成聚落的成本。當(dāng)前，北京市農(nóng)村居民點(diǎn)大部分為大型基層村和中型中心村以上規(guī)模，規(guī)模過小的只是少數(shù)，主要在山區(qū)，有相當(dāng)多數(shù)零散分布的農(nóng)村居民點(diǎn)是在深山區(qū)，有的一兩戶、三五戶建筑在微小的山間平地。對(duì)這些居民點(diǎn)做硬性的搬遷調(diào)整，對(duì)節(jié)約建設(shè)用地和復(fù)耕為農(nóng)田并無多少實(shí)際意義。4.體制性不合理表現(xiàn)在有相當(dāng)數(shù)量的居民點(diǎn)按其產(chǎn)業(yè)和就業(yè)特征、人口戶籍結(jié)構(gòu)、土地用途屬性、社區(qū)服務(wù)與管理的需要，都應(yīng)納入城鎮(zhèn)體制的范圍，但是尚未及時(shí)轉(zhuǎn)變體制，或城鄉(xiāng)體制交叉混雜，因此而增大了農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量。體制性不合理的典型表現(xiàn)，是存在“城中村”、“城邊村”等現(xiàn)象。其主要問題是：私房違章建筑數(shù)量較大，建筑面積超標(biāo)；房屋及市政建設(shè)問題重重，房屋質(zhì)量不高，市政設(shè)施不完善，災(zāi)害隱患嚴(yán)重；土地利用粗放，對(duì)違章建房的管理失控；污染情況嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量較差，往往存在臟亂差現(xiàn)象；社會(huì)問題嚴(yán)重，容易形成藏污納垢的土壤；容易造成產(chǎn)權(quán)改革、規(guī)劃開發(fā)、拆遷補(bǔ)償?shù)榷嘀仉y點(diǎn)。從空間分布看，存在體制性不合理問題的居民點(diǎn)大量分布在近郊和遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)。5.結(jié)構(gòu)性不合理所謂結(jié)構(gòu)性不合理，是指村莊內(nèi)部的空間格局不合理。這類不合理情況屬于目前農(nóng)村比較普遍的現(xiàn)象。（1）村莊功能分布不合理。這種布局不合理狀況表現(xiàn)在兩方面，一是農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部土地使用的不合理，二是與農(nóng)村居民點(diǎn)相鄰?fù)恋厥褂玫牟缓侠怼１热纾涸S多村莊因交通主干道穿村而過，居住安全受到威脅，造成穿行不便，影響交通效率，破壞居住環(huán)境；[3]村內(nèi)的交通節(jié)點(diǎn)常常成為市場(chǎng)，大部分公共空間已被各戶堆放雜物，搭建臨時(shí)建筑、厠所或停放車輛，造成嚴(yán)重安全隱患；村莊缺少公共衛(wèi)生設(shè)施用地，如公共廁所、垃圾堆放點(diǎn)、污水管線；有部分家庭由于缺少土地，在庭院里發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，人畜混居，造成公共衛(wèi)生安全隱患；許多“城中村”里住宅建筑密度已達(dá)80%以上，居住條件惡劣；村內(nèi)通往各戶的街巷過于狹窄，特別是缺少規(guī)范的防火道，以致造成嚴(yán)重防火安全隱患；盡管居民點(diǎn)內(nèi)的工業(yè)企業(yè)已大部分衰退，但在許多地方被工業(yè)用地包圍，特別是那些地處工業(yè)企業(yè)下風(fēng)的村莊，居住環(huán)境嚴(yán)重污染。諸如此類的現(xiàn)象，都可以歸為結(jié)構(gòu)性不合理現(xiàn)象。形成這類不合理現(xiàn)象的原因，有的是由于村莊自身沒有規(guī)劃或者是規(guī)劃滯后造成的；有的是由于規(guī)劃缺乏科學(xué)性或者權(quán)威性造成的；有的是由于長(zhǎng)期缺乏公共物品的投入造成的。（2）居民點(diǎn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理。存在居住用地比例過大，居住建筑密度過高，公共設(shè)施用地和道路用地比例偏小的問題。目前，村民管理機(jī)構(gòu)占居民點(diǎn)用地的比例僅為1%左右，存在各式各樣的村莊公共服務(wù)設(shè)施用地不足。這些微觀層面的問題，由于覆蓋面廣，涉及人口多，群眾反映突出，已經(jīng)上升為居民點(diǎn)布局調(diào)整過程中需要同時(shí)考慮、分步解決的問題。以上五類不合理是目前布局調(diào)整需要解決的主要問題。解決這些問題的措施各有不同。對(duì)存在生存性不合理的居民點(diǎn)，或者盡快搬遷，或者對(duì)此必須采取防災(zāi)避險(xiǎn)、保障安全的措施。對(duì)功能性、規(guī)模性不合理的居民點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)村民的意愿及經(jīng)濟(jì)狀況決定是否搬遷及何時(shí)搬遷。對(duì)體制性不合理的居民點(diǎn)，主要通過城市化的途徑解決。可以把解決居民點(diǎn)問題的措施分為三種類型，即：城鎮(zhèn)化改造型、原址改造型、搬遷改造型。其中，搬遷改造型又分為迅速搬遷型、逐步搬遷型和引導(dǎo)搬遷型。經(jīng)過對(duì)郊區(qū)村莊進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析得出的初步結(jié)果是：城鎮(zhèn)化改造型村莊約占村莊總數(shù)的22.2%，占用地板塊的24.7%，占面積的28.7%；原址改造型村莊約占村莊總數(shù)的48.9%，占用地板塊的42.6%，占面積的44.3%；逐步搬遷型和引導(dǎo)搬遷型村莊約占村莊總數(shù)的21.4%，占用地板塊的19.8%，占面積的22.1%；而迅速搬遷型村莊只占村莊總數(shù)的7.5%，占用地板塊的12.9%，占面積的5.0%。分析村莊的農(nóng)民收入狀況可以進(jìn)一步看出，到2010年以前可以啟動(dòng)搬遷的村莊大約占全部村莊數(shù)量的1/3左右，絕大部分村莊此前尚不具備進(jìn)行調(diào)整所必要的經(jīng)濟(jì)條件。（三）解決農(nóng)村居民點(diǎn)布局調(diào)整問題，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也一個(gè)是需要時(shí)間和階段的過程在2006年北京郊區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中，這個(gè)過程反映出來的問題主要是：由于長(zhǎng)期二元體制偏重城市、忽視農(nóng)村而累積下來的矛盾的延續(xù)性影響，農(nóng)村建設(shè)的理論準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備等方面的不足正在暴露出來。理論準(zhǔn)備不足的突出表現(xiàn)是：一些長(zhǎng)期沿襲而不適應(yīng)時(shí)代巨變、但仍然對(duì)法律和政策制定產(chǎn)生著深刻影響的理論觀念還沒有真正受到批判，仍然嚴(yán)重制約著對(duì)城鄉(xiāng)二元體制的突破；許多理論工作者對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)缺乏深入而科學(xué)的調(diào)查研究，在新農(nóng)村建設(shè)剛剛啟動(dòng)之時(shí)，或者仍在以二元結(jié)構(gòu)的思維去為城鄉(xiāng)一體化背景下的新農(nóng)村建設(shè)“支招”，或者在那里指手畫腳多所指責(zé)，批評(píng)這也是“誤區(qū)”、那也是“偏差”，但是缺少有建設(shè)性意義的、真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民群眾切身利益的意見。政策準(zhǔn)備不足的突出表現(xiàn)是，在新農(nóng)村建設(shè)的試點(diǎn)中，政策性、制度性的實(shí)驗(yàn)仍然相當(dāng)滯后。技術(shù)準(zhǔn)備不足主要表現(xiàn)在，對(duì)農(nóng)村的科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)薄弱，建設(shè)技術(shù)儲(chǔ)備不足。農(nóng)村與城市的不同在于，農(nóng)村人口的密度和聚居程度都低于城市，居民點(diǎn)相對(duì)分散。北京郊區(qū)住戶少于400戶的村莊占村莊總數(shù)的70%以上，其中100～200戶村莊占到1/4以上；只有不到5%的村莊住戶超過1000戶。距離本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中心在5公里以上的村莊，在平原地區(qū)和丘陵地區(qū)約占10%左右，在山區(qū)占44%；距離本區(qū)縣行政中心5公里以上的村莊，在平原地區(qū)和丘陵地區(qū)占10%以上，在山區(qū)占99%以上。因此，村莊的許多基礎(chǔ)設(shè)施形式不同于中心城和新城地區(qū)，需要適應(yīng)農(nóng)村聚落小型、分散的特點(diǎn)，因地制宜地進(jìn)行各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)，不能照搬城市模式。但是在過去對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施適用技術(shù)的研究、開發(fā)、應(yīng)用和推廣都落后于對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)的研制和推廣。近年來各地都在試驗(yàn)推廣一些新的技術(shù)，改造廁所、下水、能源等設(shè)施，然而在總體上還沒有形成一個(gè)配套的技術(shù)集成體系。農(nóng)村建設(shè)的技術(shù)措施仍然是城鄉(xiāng)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，也是農(nóng)村科技的薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是百年大計(jì)，如果科技跟不上，勢(shì)必造成建設(shè)資金的浪費(fèi)，使農(nóng)村居民在享受新生活方式時(shí)負(fù)擔(dān)過多的成本，影響人民生活水平的提高，也影響群眾的積極性。如果說，科技是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一生產(chǎn)力，那么它也是新農(nóng)村建設(shè)的第一生產(chǎn)力。在新農(nóng)村建設(shè)中迫切需要重視和抓緊新農(nóng)村建設(shè)各種實(shí)用技術(shù)、設(shè)施的科技開發(fā)，像開發(fā)、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)那樣抓好農(nóng)村建設(shè)科技開發(fā)和推廣，制訂可供農(nóng)民和設(shè)計(jì)師選擇的“菜單”式方案。三農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)與調(diào)整的建議（一）應(yīng)從農(nóng)村居民的需求和城市對(duì)農(nóng)村的需求兩方面來考慮農(nóng)村居民點(diǎn)布局是否合理，減少村鎮(zhèn)布局調(diào)整的主觀性和盲目性以村莊為主要形式的農(nóng)村居民點(diǎn)，是農(nóng)村居民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點(diǎn)。滿足村民對(duì)于居住和生產(chǎn)的需求，是對(duì)村莊的第一位要求；村莊坐落是否能夠滿足村民對(duì)于居住和生產(chǎn)的需求，也是村莊布局是否合理的首要判據(jù)。在現(xiàn)階段，農(nóng)村居民的主體是農(nóng)民，農(nóng)村居民點(diǎn)的土地屬于集體所有。農(nóng)村集體土地既是農(nóng)民的基本的生產(chǎn)資料，也是基本的生活資料，還是農(nóng)民的基本的保障手段。農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的所有者和祖祖輩輩的居住者，其權(quán)益理應(yīng)受到保護(hù)。法國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)學(xué)者在總結(jié)20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)村復(fù)興的時(shí)候認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合法性體現(xiàn)了民主精神的根深蒂固，體現(xiàn)了一種尊重地方自治的明智。[4]尊重村莊，實(shí)際上也是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的尊重。農(nóng)村居民點(diǎn)布局的調(diào)整，首先必須考慮農(nóng)村居民的愿望和利益。尊重和維護(hù)農(nóng)民在居民點(diǎn)布局調(diào)整中的權(quán)益，就要對(duì)做出空間調(diào)整的農(nóng)民有合理的生產(chǎn)、生活安排。這些安排包括：至少不低于原先狀況的居住、收入、就業(yè)、保障、子女就學(xué)及其他生活服務(wù)條件。這些條件的改善，有的要由農(nóng)民個(gè)人和集體來承擔(dān)部分或全部成本，有的需要由各級(jí)政府來支付。政府、農(nóng)民個(gè)人和集體能否按照各自應(yīng)承擔(dān)的部分來支付這些成本，是農(nóng)民權(quán)益能否不受到損害的關(guān)鍵。因此，所謂農(nóng)村居民點(diǎn)布局的合理性，是建立在達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)之上的，不應(yīng)脫離這個(gè)基礎(chǔ)去談“合理”還是“不合理”，也不應(yīng)脫離這個(gè)基礎(chǔ)去追求理想化的所謂“合理性”。（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)合理布局的調(diào)整應(yīng)實(shí)行村莊分類、重點(diǎn)分期、建設(shè)分步的戰(zhàn)略農(nóng)村居民點(diǎn)分區(qū)調(diào)整策略，應(yīng)當(dāng)包含大中小結(jié)合、以大中型為主的規(guī)模策略；穩(wěn)定、轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新結(jié)合的體制策略；城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村化、生態(tài)化不同地區(qū)差別性的功能策略；建制調(diào)整與空間調(diào)整結(jié)合的方式策略；環(huán)境整治、局部改善與整體改造結(jié)合的深度策略。分析到2010年北京郊區(qū)不同地區(qū)的村莊可能達(dá)到的發(fā)展水平，大致有3類農(nóng)村居民點(diǎn)有可能進(jìn)行布局調(diào)整：第一類是農(nóng)民具備參與改造的經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)村居民點(diǎn)；第二類是必須迅速搬遷的居民點(diǎn)，這部分居民點(diǎn)的調(diào)整由政府承擔(dān)相當(dāng)成本，因此調(diào)整的進(jìn)度視政府的財(cái)力支出而定；第三類是在政策允許條件下由社會(huì)力量參與改造的農(nóng)村居民點(diǎn)，這一部分居民點(diǎn)的數(shù)量和改造進(jìn)程主要取決于政策放活的程度。此外，有一部分村莊（主要是城鎮(zhèn)化改造的村莊）將通過體制的或建制的轉(zhuǎn)型，脫離農(nóng)村系列，進(jìn)入城鎮(zhèn)管理系列。這一部分調(diào)整的快慢，將取決于城市服務(wù)體系的承受能力和鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)度。這一時(shí)期的重點(diǎn)應(yīng)放在城鎮(zhèn)化地區(qū)、迅速搬遷地區(qū)和原址改造地區(qū)，鼓勵(lì)富裕程度較高和具備相關(guān)條件的村莊實(shí)施調(diào)整。把解決結(jié)構(gòu)性不合理問題放作為近期調(diào)整的著力點(diǎn)；逐步搬遷型和引導(dǎo)搬遷型的居民點(diǎn)調(diào)整進(jìn)程，主要取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民富裕程度。因此，在2010年以前，這兩類村莊中有可能實(shí)現(xiàn)調(diào)整改造的主要是極少數(shù)人均收入達(dá)到較高水平的村莊。而對(duì)原址改造類村莊的改造建設(shè)，也將奠定北京郊區(qū)未來鄉(xiāng)村布局的基本框架。（三）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整應(yīng)當(dāng)實(shí)行村民自愿、政府引導(dǎo)、社會(huì)參與相結(jié)合實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃及布局調(diào)整的基本動(dòng)力是調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，同時(shí)也要調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約和集約用地的積極性。沒有農(nóng)民的積極性，實(shí)現(xiàn)調(diào)整和節(jié)地的良好愿望將舉步維艱。調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約自己土地的積極性的有效辦法，就是尊重好、維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，特別是要滿足農(nóng)民對(duì)于土地收益權(quán)和發(fā)展權(quán)的需要。無論是農(nóng)民還是政府，都不可能單方面把農(nóng)村建設(shè)包下來，需要構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在科學(xué)規(guī)劃、政府引導(dǎo)、農(nóng)民為主體的前提下，充分運(yùn)用市場(chǎng)配置農(nóng)村建設(shè)資源的機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)。這就是：