上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展歷程回顧

上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展歷程回顧

改革開(kāi)放40年以來(lái)，上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期保持快速發(fā)展的趨勢(shì)，但也造成嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，并伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，空氣污染、水污染、土壤污染、固廢污染等在發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題集中出現(xiàn)在上海改革開(kāi)放以來(lái)的40年里，對(duì)上海發(fā)展形成重要威脅。由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有典型的“外部性”特征，需要政府環(huán)境政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮全局性、戰(zhàn)略性的指導(dǎo)作用。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40年的努力，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策不斷完善，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：即點(diǎn)源治理和制度建設(shè)階段（1979～1999年）、綜合治理和整體推進(jìn)階段（2000～2012年）、深化治理和以人為本階段（2013年至今），這形成上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的“三部曲”?？傮w上，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策呈現(xiàn)出幾大轉(zhuǎn)向：一是從注重點(diǎn)源環(huán)境污染治理轉(zhuǎn)向區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理，二是從注重區(qū)域內(nèi)污染治理轉(zhuǎn)向跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，三是從注重政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向全社會(huì)共抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)，四是從注重制度建設(shè)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)制度實(shí)施和法治保障，五是從注重城市環(huán)境治理轉(zhuǎn)向構(gòu)建高品質(zhì)城市生態(tài)環(huán)境和高品質(zhì)生活環(huán)境。本研究總結(jié)改革開(kāi)放40年以來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展的時(shí)代背景與階段特征，總結(jié)過(guò)去40年的經(jīng)驗(yàn)與啟示，提出未來(lái)上海生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展方向與優(yōu)化對(duì)策。一點(diǎn)源治理和制度建設(shè)階段（1979～1999年）改革開(kāi)放初期至20世紀(jì)末，上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展造成環(huán)境問(wèn)題凸顯，表現(xiàn)為水污染問(wèn)題突出，廢棄物排放持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等；隨著可持續(xù)發(fā)展理念逐漸深入人心，環(huán)境保護(hù)政策也開(kāi)始受到上海市委市政府的重視。本階段上海市環(huán)境問(wèn)題處于集中凸顯期，而上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策尚處于初步構(gòu)建期，生態(tài)環(huán)境政策主要圍繞點(diǎn)源污染治理，蘇州河、黃浦江等重點(diǎn)區(qū)域污染治理，以及環(huán)境保護(hù)制度體系建立等。（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的時(shí)代背景隨著環(huán)境保護(hù)上升為我國(guó)基本國(guó)策、全球掀起了環(huán)境保護(hù)浪潮以及上海市確立邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)在上海全市蔚然成風(fēng)，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策邁出了從無(wú)到有、從制度架構(gòu)建立到政策體系逐漸完善的重要一步。1.環(huán)境保護(hù)定為基本國(guó)策促進(jìn)上海推動(dòng)環(huán)保政策制定與實(shí)施中國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題嚴(yán)峻，并威脅著人們的生活。1983年，第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議召開(kāi)，并宣布將環(huán)境保護(hù)確定為基本國(guó)策；1984年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)成立，1989年頒布《環(huán)境保護(hù)法》。隨著《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》等文件發(fā)布和可持續(xù)發(fā)展理念在全球影響增強(qiáng)，1994年3月25日，國(guó)務(wù)院審議通過(guò)《中國(guó)21世紀(jì)議程》，并首次把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。在此背景下，上海推動(dòng)環(huán)保政策發(fā)展與創(chuàng)新成為時(shí)代要求、政治任務(wù)和民生所向。1989年，上海市開(kāi)始實(shí)施城市環(huán)境綜合整治定量考核；1990年，環(huán)保工作列入市政府市人大重要議事日程；1992年，上海市全面實(shí)施環(huán)境保護(hù)計(jì)劃列入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。這也成為上海環(huán)境政策制定和實(shí)施的重要宏觀背景。2.粗放式發(fā)展模式導(dǎo)致上海城市環(huán)境問(wèn)題逐步顯現(xiàn)改革開(kāi)放后，上海在改革紅利、人口紅利、開(kāi)放紅利等的推動(dòng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，該時(shí)期上海市急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，奉行“GDP至上”主義，忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所造成的資源消耗以及所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。1979～1999年，上海GDP從286.43億元增長(zhǎng)至4034.96億元，工業(yè)增加值也從216.62億元增長(zhǎng)至1758.68億元，但這也伴隨著能源資源的大量投入。1985～1999年，上海能源消耗總量從2553萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)至5119萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中工業(yè)能源消耗總量從2015萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)至3609萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤（見(jiàn)圖1），上海依然表現(xiàn)為高投入、高消耗、高排放的粗放型發(fā)展方式。1991～1999年，廢水排放量從19.58億噸增長(zhǎng)至20.28億噸，廢氣排放量從4617億標(biāo)立方米增長(zhǎng)至5480億標(biāo)立方米，煙塵排放量和二氧化硫排放量有所下降，分別從21.54萬(wàn)噸和47.92萬(wàn)噸降低至13.57萬(wàn)噸和40.31萬(wàn)噸（見(jiàn)圖2）。該時(shí)期，上海部分污染物排放量已越過(guò)拐點(diǎn)，但廢氣、固體廢棄物排放量依然有所上升（見(jiàn)圖3），這給自然生態(tài)環(huán)境和保護(hù)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。然而，上海市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，如1990年上海市污水處理廠污水日處理能力僅為41萬(wàn)噸/日，年處理能力僅為1.49億噸，而1990年上海市廢水年排放量為13.32億噸，處理能力僅為廢水年排放量的11.19%；1999年城市污水日處理外排量為271萬(wàn)噸，城市污水處理率僅為50.4%；同時(shí)，固廢特別是工業(yè)有毒廢棄物處理方法落后，使得大量廢棄物直接排放到自然環(huán)境中。由于歷史原因，上海工業(yè)布局也不盡合理，城市中心區(qū)域分布了超過(guò)10000個(gè)工業(yè)生產(chǎn)點(diǎn)，工業(yè)區(qū)與居民區(qū)相互包圍[1]，這進(jìn)一步加劇了工業(yè)生產(chǎn)對(duì)居民生活的影響。圖11985～1999年上海能源消耗量圖21991～1999年上海廢氣排放量變化圖31990～1999年上海主要廢物排放量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系3.邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)確立引領(lǐng)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展黨的十四大對(duì)上海提出了“一個(gè)龍頭、三個(gè)中心”的戰(zhàn)略定位，1994年11月，上海市政府主持展開(kāi)“邁向21世紀(jì)的上海發(fā)展戰(zhàn)略”大討論，并于1995年2月出版《邁向21世紀(jì)的上?！芬约啊渡虾－h(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展》等子報(bào)告，上海提出到2010年建成世界一流的大都市，基本建成清潔、優(yōu)美、舒適的生態(tài)城市[2]，并提出走經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三位一體的可持續(xù)發(fā)展之路。這標(biāo)志著上海將生態(tài)城市、可持續(xù)發(fā)展等列入城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并上升為城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的行動(dòng)體系，這為上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定提供了重要指引[3]。（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的階段特征改革開(kāi)放初期，上海市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題逐漸凸顯，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策也處于起步期和發(fā)展期，該時(shí)期上海市各類環(huán)境規(guī)劃計(jì)劃、法律法規(guī)、環(huán)境政策制定進(jìn)入“爆發(fā)期”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策主要呈現(xiàn)出以下特征。1.上海市地方環(huán)保法規(guī)體系框架基本建立隨著上海經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，上海環(huán)境法制建設(shè)也提上議程。1980年8月13日，《關(guān)于對(duì)企事業(yè)排放污染物實(shí)行收費(fèi)和罰款的辦法（試行）》頒發(fā)[4]，1985～1992年，上海市人大、市政府根據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律，制定頒布了14項(xiàng)地方法規(guī)、規(guī)章，8類標(biāo)準(zhǔn)；1993～1997年，上海市進(jìn)一步制定、清理和修訂了近100項(xiàng)地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，1994年12月8日，上海市人大常委會(huì)第14次會(huì)議通過(guò)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，進(jìn)而形成了上海環(huán)境保護(hù)的母法，上海地方環(huán)保法規(guī)體系框架基本形成。在污染防治方面，1986年2月，發(fā)布了《上海市固定源噪聲污染控制管理辦法》；1995年1月，上海市頒發(fā)了《上海市危險(xiǎn)廢物污染防治辦法》；1996年5月，發(fā)布了《上海港防止船舶污染水域管理辦法》；1997年底，完成編制《上海市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》；1998年8月，發(fā)布了《上海市蘇州河環(huán)境綜合整治管理辦法》。在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面，1997年5月，上海市發(fā)布了《上海市金山三島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。在水源地保護(hù)方面，1985年，上海市人大頒布了《上海市黃浦江上游水源保護(hù)條例》，對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)內(nèi)198家工廠實(shí)行排污許可證制度，上海市人大連續(xù)7年對(duì)黃浦江上游地區(qū)進(jìn)行執(zhí)法檢查[5]。在環(huán)保執(zhí)法方面，上海每年定期開(kāi)展大規(guī)模執(zhí)法檢查和突擊抽查，1993～1997年，上海市、區(qū)政府共執(zhí)行行政處罰900多件，依法關(guān)閉60多家嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)[6]，并對(duì)偷排現(xiàn)象、嚴(yán)重超標(biāo)排放、欠繳超標(biāo)排污費(fèi)等違法行為進(jìn)行處理，上海環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)有力推動(dòng)和保障了上海生態(tài)環(huán)境綜合整治考核工作的順利進(jìn)行[7]。2.綜合性、區(qū)域性和專業(yè)性環(huán)境保護(hù)規(guī)劃逐漸建立1979年3月，上海市環(huán)境保護(hù)局成立后，上海市委市政府針對(duì)不同環(huán)境問(wèn)題和不同區(qū)域環(huán)境問(wèn)題要求，編制了多層次的水環(huán)境、大氣污染綜合防治等專項(xiàng)環(huán)保規(guī)劃[8]，重點(diǎn)組織制定《黃浦江污染綜合防治規(guī)劃》，以及《上海市環(huán)境總體規(guī)劃》《上海市環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》等以及數(shù)十項(xiàng)各區(qū)域環(huán)境綜合整治環(huán)境規(guī)劃等的編制[9]，針對(duì)全市環(huán)境問(wèn)題提出污染防治規(guī)劃對(duì)策措施，分解到相關(guān)地區(qū)予以落實(shí)[10]，逐步形成了綜合性、區(qū)域性和專業(yè)性三種類型的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并逐步納入《上海市城市總體規(guī)劃》以及《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》，使上海環(huán)境建設(shè)逐步走上了與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。該階段體現(xiàn)了上海市將重點(diǎn)問(wèn)題、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域作為環(huán)保規(guī)劃指導(dǎo)的核心，結(jié)合“五年規(guī)劃”工作體系在規(guī)劃中注重末端治理，重點(diǎn)解決核心環(huán)境問(wèn)題與重大環(huán)境矛盾，如環(huán)境要素方面長(zhǎng)期堅(jiān)持以水環(huán)境和大氣環(huán)境為重點(diǎn)，在規(guī)劃中對(duì)污染源普查、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量評(píng)估、總量控制技術(shù)框架以及規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系等進(jìn)行了深入探索和積累，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制程序日漸成熟（見(jiàn)圖4）。環(huán)保規(guī)劃技術(shù)日趨完善，在環(huán)境數(shù)值模擬、污染總量控制理論和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等規(guī)劃核心技術(shù)方面走在全國(guó)前列。圖4上海環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制程序3.城市環(huán)境綜合整治定量考核促進(jìn)環(huán)境管理水平提升1989年開(kāi)始，上海市實(shí)施城市環(huán)境綜合整治定量考核制度，該制度實(shí)施后上海環(huán)境污染控制指標(biāo)和環(huán)境建設(shè)指標(biāo)取得明顯進(jìn)步，1990年這兩項(xiàng)指標(biāo)分別比上年增長(zhǎng)6.6分和0.5分。1994年，上海市將這一年確立為環(huán)境保護(hù)年，并召開(kāi)多次綜合整治聯(lián)席會(huì)議，將城考任務(wù)、措施分解到各級(jí)政府、各部門，全面建立城考目標(biāo)責(zé)任制，有力地推動(dòng)了本市城市環(huán)境綜合整治工作的開(kāi)展。根據(jù)國(guó)家環(huán)保局1996年公布的全國(guó)37個(gè)重點(diǎn)城市1995年城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，上海市綜合得分由1994年的80.99分上升到1995年的83.93分，名次由1994年的第10名上升為1995年的第7名，定量考核手段有效促進(jìn)了上海市城市環(huán)境管理水平的提升（見(jiàn)圖5）。同時(shí)，1999年，上海市閔行區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)全面達(dá)到國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū)的考核要求，并通過(guò)了市政府的驗(yàn)收和國(guó)家環(huán)保部的核準(zhǔn)，成為全國(guó)第一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū)。圖51989～1995年全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核上海市綜合得分及名次4.環(huán)境管理組織建設(shè)、手段建設(shè)、制度建設(shè)協(xié)同推進(jìn)在環(huán)境管理組織架構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)方面，1979年4月，上海市環(huán)境保護(hù)局成立，全面負(fù)責(zé)全市環(huán)保工作，各區(qū)、縣和部分工業(yè)局、污染嚴(yán)重的企業(yè)等也設(shè)立了環(huán)保機(jī)構(gòu)，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的環(huán)境管理體制基本建立，市級(jí)管理部門負(fù)責(zé)全市環(huán)境管理和重大環(huán)保工程建設(shè)，區(qū)縣管理部門負(fù)責(zé)區(qū)域性環(huán)境管理，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)負(fù)責(zé)污染源管理。上海市也形成了一批擁有多學(xué)科專業(yè)人才，涉及行政管理、科學(xué)研究、宣傳教育的環(huán)保專業(yè)隊(duì)伍。1992年，上海市環(huán)保系統(tǒng)專職人員超過(guò)1900人，全市主要工業(yè)局從事環(huán)保工作的人員近16000人，全市環(huán)保工作者隊(duì)伍初具規(guī)模，上海環(huán)境保護(hù)工作形成了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。在環(huán)境管理手段方面，上海市加強(qiáng)環(huán)保法制建設(shè)，嚴(yán)格依法行政，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理，積極推行清潔生產(chǎn)，控制環(huán)境污染；全方位、多層次地開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作，提高公眾環(huán)境意識(shí)，使本市的環(huán)境管理工作上了一個(gè)新臺(tái)階。在環(huán)境管理制度建設(shè)方面，上海市確立了以城市環(huán)境綜合整治定量考核為中心，以環(huán)保執(zhí)法檢查為重點(diǎn)，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理和環(huán)保法制意識(shí)；積極推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度（見(jiàn)圖6）、排污收費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污申報(bào)登記制度、排污收費(fèi)許可證制度等[11]，使得上海生態(tài)環(huán)境管理走上制度化、規(guī)范化道路。圖61990～1999年上海執(zhí)行“三同時(shí)”市級(jí)建設(shè)項(xiàng)目二綜合治理和整體推進(jìn)階段（2000～2012年）隨著改革開(kāi)放深入推進(jìn)，上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提升，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力也不斷增大，上海市于1999年開(kāi)始編制環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃，并于2000年起實(shí)施，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入深化實(shí)施階段，該時(shí)期，上海市生態(tài)環(huán)境政策逐漸從污染防治為主轉(zhuǎn)向污染防治與生態(tài)保護(hù)并重，從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過(guò)程控制，從濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制和總量控制相結(jié)合，環(huán)境法規(guī)更加完善，生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)作機(jī)制基本形成。（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的時(shí)代背景1.城市功能內(nèi)涵產(chǎn)生新的變革2000年以后，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放深入推進(jìn)，尤其是加入WTO使得上海城市得到飛速發(fā)展；GDP的快速增長(zhǎng)也使得上海人力成本、土地成本疊加上升，商務(wù)成本居高不下影響了上海城市發(fā)展?jié)摿Γ虾Ｉ虅?wù)成本已高于周邊城市。隨著上海確立了建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市和建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的功能定位，上海城市建設(shè)和發(fā)展將更加突出功能性特點(diǎn)，城市功能布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等將進(jìn)一步加快，而上海可利用環(huán)境空間缺乏，如不堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，上海將遭受深遠(yuǎn)的環(huán)境影響。2.上海城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力增大從上海2000～2012年主要廢棄物排放量與GDP的關(guān)系來(lái)看，工業(yè)廢氣、工業(yè)固體廢棄物等指標(biāo)總體仍隨著GDP增長(zhǎng)而不斷增長(zhǎng)（見(jiàn)表1），即處于環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的前半段（見(jiàn)圖7）?？梢?jiàn)，上海的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍然具有粗放型特征，上海環(huán)境質(zhì)量與發(fā)達(dá)國(guó)家和城市相比，仍然有很大的差距。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，上海環(huán)境問(wèn)題又出現(xiàn)新的變化，傳統(tǒng)環(huán)境污染尚未解決，可吸入顆粒物、臭氧、VOCs、光化學(xué)污染、激素、微量有機(jī)污染物和有毒有害污染物的污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。這對(duì)上海城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)形成了多重壓力，使得該時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策也轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境綜合治理、環(huán)境質(zhì)量全過(guò)程控制、濃度控制和總量控制相結(jié)合等。表12000～2012年上海主要廢棄物排放量及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化年份廢水排放總量（億噸）化學(xué)需氧量排放總量（萬(wàn)噸）工業(yè)廢氣排放量（億標(biāo)立方米）廢氣二氧化硫排放總量（萬(wàn)噸）工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量（萬(wàn)噸）GDP（億元）200019.3731.87575546.491354.744812.15200119.5030.48696447.261605.095257.66200219.2132.96744044.661595.255795.02200318.2228.38779943.541659.386762.38200419.3429.38883447.311810.808165.38200519.9730.44848251.281963.629365.54200622.3730.20942850.802063.1910718.04200722.6629.44959149.782165.4012668.12200822.6026.671043644.612347.3514275.8200923.0524.341005937.892254.5915285.58201024.8221.981296935.812488.3617433.21201119.8624.901369224.012442.2019533.84201222.0524.261336122.822198.8120553.52資料來(lái)源：2001～2013年《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》。|Excel下載表12000～2012年上海主要廢棄物排放量及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化圖72000～2012年上海主要廢棄物排放量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性3.環(huán)境矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜性、綜合性由于上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速，城市化進(jìn)程加快，人口數(shù)量膨脹，環(huán)境矛盾呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，環(huán)境污染從工業(yè)污染轉(zhuǎn)向一二三次產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染并存，從生產(chǎn)性污染為主轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性污染與生活型污染并存，從中心城功能區(qū)污染為主轉(zhuǎn)向中心城區(qū)與郊區(qū)污染并存，從點(diǎn)源污染為主轉(zhuǎn)向點(diǎn)源污染與面源污染并存，從固定源污染轉(zhuǎn)向固定源與移動(dòng)源并存，從規(guī)律性排放污染轉(zhuǎn)向規(guī)律性和無(wú)組織排放污染并存，從常規(guī)污染因子轉(zhuǎn)向常規(guī)污染因子與特殊污染因子并存；環(huán)境矛盾的原因也更加復(fù)雜化、綜合化，以前的單一手段治理難以實(shí)現(xiàn)上海生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的根本解決，這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策也提出更高要求[12]。（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的階段特征2000年以后，上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定進(jìn)一步完善，環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)標(biāo)志著上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策主要呈現(xiàn)出以下特征。1.環(huán)?！叭晷袆?dòng)計(jì)劃”形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制1999年開(kāi)始，上海市政府開(kāi)始組織編制《2000～2002年上海市環(huán)境保護(hù)三年行動(dòng)計(jì)劃》，并于2000年起開(kāi)始實(shí)施，標(biāo)志著上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入深化實(shí)施階段，這是上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，政府以計(jì)劃實(shí)施為抓手，有效地豐富了生態(tài)環(huán)境管理手段[13]。三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施有效提升了上海市環(huán)境保護(hù)投入水平，并長(zhǎng)期保持在較高水平（見(jiàn)圖8）。在第二輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施期間，成立了“上海市環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)委員會(huì)”，并下設(shè)水環(huán)境治理等六個(gè)專項(xiàng)工作組和辦公室，并由相關(guān)區(qū)縣政府和委辦局負(fù)責(zé)推進(jìn)實(shí)施（見(jiàn)圖9），標(biāo)志著上海環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)全新機(jī)制開(kāi)始啟動(dòng)[14]。2000～2012年，上海市滾動(dòng)實(shí)施了四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃，明確了各時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)與目標(biāo)，形成了環(huán)境保護(hù)和環(huán)境建設(shè)的長(zhǎng)效推進(jìn)機(jī)制[13]，有效地確保了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作落實(shí)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。圖81999～2012年上海環(huán)境保護(hù)投資情況圖9上海環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)工作機(jī)制通過(guò)四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃的滾動(dòng)實(shí)施，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量，持續(xù)加強(qiáng)全過(guò)程污染預(yù)防與控制，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市，促進(jìn)綠色增長(zhǎng)和低碳發(fā)展，有效解決了吳淞、桃浦、吳涇等工業(yè)區(qū)的突出環(huán)境問(wèn)題，逐步體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)提升發(fā)展能級(jí)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的作用?？傮w上，環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃使上海市生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策逐步從理論技術(shù)層面轉(zhuǎn)化成實(shí)際工作指導(dǎo)性文件，規(guī)劃重點(diǎn)逐漸從解決黑臭河道、鍋爐冒煙等末端治理，向全過(guò)程治理轉(zhuǎn)變，整治領(lǐng)域也從水、大氣、固廢、綠化建設(shè)、重點(diǎn)工業(yè)區(qū)拓展至農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)與清潔生產(chǎn)、世博園區(qū)、崇明生態(tài)島、噪聲污染控制等領(lǐng)域（見(jiàn)表2），建設(shè)目標(biāo)進(jìn)一步突出地方特點(diǎn)，更加突出工程任務(wù)導(dǎo)向和中長(zhǎng)期工作導(dǎo)向。表2上海第一至第四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)注重點(diǎn)與綜合整治領(lǐng)域環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)注重點(diǎn)與環(huán)境綜合整治領(lǐng)域第一輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃（2000～2002年）建立環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃基本框架，重點(diǎn)解決黑臭河道、鍋爐冒黑煙等環(huán)境污染問(wèn)題，涉及水環(huán)境治理、大氣環(huán)境治理、固體廢物處置、綠化建設(shè)、重點(diǎn)工業(yè)區(qū)環(huán)境綜合整治五大領(lǐng)域第二輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃（2003～2005年）確立了委員會(huì)推進(jìn)機(jī)制，重點(diǎn)是全面推進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；工作領(lǐng)域在第一輪的五個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)上，增加農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理領(lǐng)域，工作范圍基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋第三輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃（2006～2008年）除了繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，著力重點(diǎn)推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域污染治理和管理體制機(jī)制完善；計(jì)劃在六大重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)上，增加循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、世博園區(qū)和崇明島生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容第四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃（2009～2011年）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)優(yōu)先解決群眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，加強(qiáng)污染源頭控制，更加注重郊區(qū)污染整治和生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新；在原有基礎(chǔ)上增加了循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)專項(xiàng)，將固廢綜合利用與處置拓展為固廢綜合利用與處置和噪聲污染控制專項(xiàng)資料來(lái)源：根據(jù)歷次《上海市環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》整理。|Excel下載表2上海第一至第四輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃關(guān)注重點(diǎn)與綜合整治領(lǐng)域2.環(huán)境治理政策從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過(guò)程控制上海積極運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多種手段促進(jìn)水環(huán)境改善、清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等環(huán)境保護(hù)與治理，有效保證各項(xiàng)重點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。2006年，為了加快燃煤電廠脫硫工作進(jìn)程，市發(fā)改委出臺(tái)了老機(jī)組脫硫上網(wǎng)電價(jià)參照新建機(jī)組實(shí)行環(huán)保折價(jià)和脫硫電廠優(yōu)先上網(wǎng)等優(yōu)惠政策，市環(huán)保局制定了煙氣脫硫工程設(shè)備補(bǔ)貼政策。2008年，市政府將污染減排作為約束性指標(biāo)納入各級(jí)政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核，并研究和編制《上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)專項(xiàng)扶持暫行辦法》，給予專項(xiàng)補(bǔ)貼推進(jìn)劣勢(shì)企業(yè)的關(guān)停調(diào)整，制定并落實(shí)了燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)和上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策等。同時(shí)，還出臺(tái)了污水處理廠COD超量減排獎(jiǎng)勵(lì)政策、SO2超量減排獎(jiǎng)勵(lì)政策、燃煤電廠煙氣脫硫費(fèi)建設(shè)費(fèi)用補(bǔ)貼辦法等，這些政策的實(shí)施有效地挖掘了企業(yè)的減排潛力，實(shí)現(xiàn)了早減排、多減排，還圍繞污染減排和污染源長(zhǎng)效管理工作，研究和制定排污許可證制度的配套政策。2012年，上海市出臺(tái)了脫硝電價(jià)、跨區(qū)處置生活垃圾環(huán)境補(bǔ)償辦法、燃煤（重油）鍋爐清潔能源替代、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)補(bǔ)助、黃標(biāo)車淘汰補(bǔ)貼、超量減排獎(jiǎng)勵(lì)、電廠脫硝工程建設(shè)補(bǔ)貼等政策?？傮w上，上海市生態(tài)環(huán)境政策逐漸從末端治理轉(zhuǎn)向源頭和全過(guò)程控制，實(shí)施清潔生產(chǎn)、推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，將分散的點(diǎn)源治理轉(zhuǎn)向區(qū)域流域環(huán)境綜合整治和依靠產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從濃度控制轉(zhuǎn)向濃度控制和總量控制相結(jié)合。3.生態(tài)環(huán)境法規(guī)規(guī)章更加完善、多元首先，自然生態(tài)系統(tǒng)管控法規(guī)受到重視。為了加強(qiáng)崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，保護(hù)鳥類及賴以生存的自然環(huán)境，2003年3月31日上海市人民政府第3次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《上海市崇明東灘鳥類自然保護(hù)區(qū)管理辦法》；2003年9月29日，上海市發(fā)布《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理辦法》；2005年3月15日，為加強(qiáng)長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的管理，上海市發(fā)布了《上海市長(zhǎng)江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》；這都為保育上海崇明東灘、九段沙等具有重要生態(tài)功能的生態(tài)用地提供了法規(guī)支撐。其次，建立更加嚴(yán)格的水源地保護(hù)制度。隨著城市發(fā)展對(duì)水源地建設(shè)和保護(hù)提出更高要求，結(jié)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的提高和上海市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加強(qiáng)水源地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，在上海市人大的主持下，2009年12月10日，發(fā)布了《上海市飲用水水源保護(hù)條例》，保護(hù)范圍從原來(lái)的黃浦江拓展到全市水源地，范圍更加全面；突出了源頭防治和風(fēng)險(xiǎn)控制，保護(hù)更加嚴(yán)格。最后，綜合多種手段解決環(huán)境問(wèn)題。上海市積極從法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、政策引導(dǎo)入手，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。該時(shí)期，上海市出臺(tái)了大量地方法規(guī)規(guī)章?！笆晃濉逼陂g，上海市修訂了《上海市環(huán)境保護(hù)條例》，頒布了《上海市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》等7部環(huán)境保護(hù)規(guī)章；制定了《上海市燃料含硫量限值》等一批行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了一系列的環(huán)境技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定[15]?！笆濉逼陂g，上海市進(jìn)一步出臺(tái)了《上海市飲用水水源保護(hù)條例》，制定了《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》等若干環(huán)境管理規(guī)章制度以及《鍋爐大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等6項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排、農(nóng)村環(huán)境整治等近20項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[15]；同時(shí)，環(huán)境政策工具日漸多元化，金融、信貸、保險(xiǎn)等成為環(huán)境政策的重要支撐工具，上海綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律和行政手段解決環(huán)境問(wèn)題，形成生態(tài)環(huán)境建設(shè)的合力。4.滾動(dòng)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作為推動(dòng)上海市飲用水源保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，2009年上海市建立了水源地生態(tài)補(bǔ)償制度，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于本市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》和《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付辦法》，2009年上海市對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)所涉的青浦、松江、金山、奉賢、閔行、徐匯、浦東7個(gè)區(qū)縣進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償，補(bǔ)償資金為1.85億元，2010年的水源地生態(tài)補(bǔ)償范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到9個(gè)；2010年，市政府確定了青草沙、黃浦江上游、陳行、崇明東風(fēng)西沙4個(gè)將長(zhǎng)期保留的水源地，補(bǔ)償資金在2009年的基礎(chǔ)上大幅度提高，達(dá)到3.74億元。該制度的建立完善，對(duì)上海市飲用水源地保護(hù)和基本農(nóng)田、生態(tài)林保護(hù)等工作產(chǎn)生了重要推動(dòng)作用，也在社會(huì)上促進(jìn)了“生態(tài)有價(jià)”理念的形成和認(rèn)同，同時(shí)作為經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)水源保護(hù)區(qū)所在地區(qū)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施完善和綠色發(fā)展[16]。5.生態(tài)示范創(chuàng)建成績(jī)斐然上海市歷來(lái)重視生態(tài)示范建設(shè)工作，并把生態(tài)示范建設(shè)作為推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要抓手，積極組織開(kāi)展國(guó)家級(jí)生態(tài)區(qū)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū)、生態(tài)縣、生態(tài)鎮(zhèn)（全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、生態(tài)村等創(chuàng)建示范工作。早在2000年，崇明縣就獲得第一批全國(guó)生態(tài)示范區(qū)的命名；2006年，閔行區(qū)被命名為首個(gè)“國(guó)家生態(tài)區(qū)”；隨后，浦東新區(qū)榮獲國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城區(qū)。截至2012年底，上海市共創(chuàng)建國(guó)家生態(tài)區(qū)1個(gè)（閔行區(qū)），全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)53個(gè)（見(jiàn)表3），國(guó)家級(jí)生態(tài)村3個(gè)，國(guó)家級(jí)生態(tài)工業(yè)區(qū)3家（正式命名），批準(zhǔn)建設(shè)4家[17]。表3上海市獲得命名的全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單命名順序鄉(xiāng)鎮(zhèn)名稱數(shù)量第二批（2003年4月）閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)、閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)、嘉定區(qū)安亭鎮(zhèn)3第三批（2004年12月）閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)1第四批（2006年1月）嘉定區(qū)徐行鎮(zhèn)、嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)、寶山區(qū)高境鎮(zhèn)、閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)、閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)、閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)6第五批（2006年5月）閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)1第五批（2007年1月）寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)、嘉定區(qū)黃渡鎮(zhèn)、浦東新區(qū)花木鎮(zhèn)、浦東新區(qū)金橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)張江鎮(zhèn)、青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)、青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)7第七批（2008年4月）松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)、青浦區(qū)徐涇鎮(zhèn)、奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)唐鎮(zhèn)、嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)、南匯區(qū)航頭鎮(zhèn)、浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)、金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、浦東新區(qū)北蔡鎮(zhèn)10第八批（2010年3月）崇明縣橫沙鄉(xiāng)、崇明區(qū)綠華鎮(zhèn)、崇明縣陳家鎮(zhèn)、青浦區(qū)重固鎮(zhèn)、南匯區(qū)新場(chǎng)鎮(zhèn)、寶山區(qū)廟行鎮(zhèn)、浦東新區(qū)高行鎮(zhèn)、浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)8第九批（2011年10月）浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)、浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)、浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)、崇明縣港沿鎮(zhèn)、崇明縣建設(shè)鎮(zhèn)、崇明縣三星鎮(zhèn)、崇明縣豎新鎮(zhèn)、崇明縣新村鄉(xiāng)、崇明縣中興鎮(zhèn)、崇明縣向化鎮(zhèn)、崇明縣廟鎮(zhèn)、崇明縣陳橋鎮(zhèn)、崇明縣港西鎮(zhèn)、崇明縣堡鎮(zhèn)、崇明縣新河鎮(zhèn)、奉賢區(qū)莊行鎮(zhèn)、青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)17合計(jì)53資料來(lái)源：《上海環(huán)境保護(hù)叢書》編委會(huì)編《上海生態(tài)保護(hù)》，中國(guó)環(huán)境出版社，2014。|Excel下載表3上海市獲得命名的全國(guó)環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)名單6.崇明生態(tài)島成為探索發(fā)展中國(guó)家區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的良好范例人類文明總體上經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明，并逐漸向生態(tài)文明轉(zhuǎn)變，崇明生態(tài)島不僅承擔(dān)為上海21世紀(jì)城市建設(shè)保留戰(zhàn)略空間的歷史使命，也事關(guān)生態(tài)文明時(shí)代上海國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的塑造與新增長(zhǎng)點(diǎn)的培育。2001年，提出要將崇明島建成“綜合生態(tài)島”，隨后開(kāi)展了一系列制度創(chuàng)新、建設(shè)模式創(chuàng)新等，主要體現(xiàn)在以下幾方面。一是規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展模式創(chuàng)新。為將崇明建成世界級(jí)生態(tài)島，崇明縣（區(qū)）不斷制定一系列發(fā)展愿景規(guī)劃，滾動(dòng)制定和實(shí)施的規(guī)劃成為崇明生態(tài)島建設(shè)模式的重要內(nèi)涵。2005年，上海市發(fā)布了《崇明三島總體規(guī)劃》，并提出崇明生態(tài)島建設(shè)需要堅(jiān)持環(huán)境優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的基本原則。2009年，《崇明國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2009～2014）》發(fā)布，在該規(guī)劃的推動(dòng)下，2010年國(guó)家科技部批準(zhǔn)崇明生態(tài)島設(shè)立“國(guó)家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”，使得崇明生態(tài)島建設(shè)上升為國(guó)家層面的決策與行動(dòng)。隨后，《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2016～2040）》等規(guī)劃正式發(fā)布，世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)成為崇明區(qū)中長(zhǎng)期的發(fā)展愿景目標(biāo)。二是頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)發(fā)展方向、規(guī)范發(fā)展行為、調(diào)控建設(shè)進(jìn)程。為了使政府決策具有科學(xué)依據(jù)，并促進(jìn)崇明生態(tài)島建設(shè)的進(jìn)程，2009年，上海市科委組織華東師范大學(xué)等多家科研院所聯(lián)合開(kāi)展“崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”攻關(guān)研究。2010年1月，《崇明生態(tài)島建設(shè)綱要（2010～2020年）》向社會(huì)正式發(fā)布，并結(jié)合國(guó)外生態(tài)區(qū)域、生態(tài)島建設(shè)水平和自身實(shí)際，提出崇明生態(tài)島總體目標(biāo)和2012年、2020年的階段性建設(shè)目標(biāo)，包括自然資源利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物綜合利用、能源利用與節(jié)能減排、環(huán)境污染治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)、生態(tài)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等六大領(lǐng)域，包含22個(gè)指標(biāo)[18]，還形成了一系列具體的行動(dòng)領(lǐng)域；規(guī)劃綱要在指導(dǎo)崇明島建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，成為指導(dǎo)生態(tài)島建設(shè)工作的綱領(lǐng)性文件。同時(shí)，還組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)崇明生態(tài)島建設(shè)成效滾動(dòng)進(jìn)行三年評(píng)估，到2012年底，生態(tài)島指標(biāo)完成率達(dá)96%，共推進(jìn)項(xiàng)目95個(gè)，總投資約140億元，實(shí)際啟動(dòng)93項(xiàng)，其中59項(xiàng)已竣工完成，項(xiàng)目計(jì)劃執(zhí)行率達(dá)98%，為后續(xù)全面建成世界級(jí)生態(tài)島打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。圍繞指標(biāo)體系考核標(biāo)準(zhǔn)和要求，崇明縣（區(qū)）還出臺(tái)了多項(xiàng)政策法規(guī)，構(gòu)成了崇明生態(tài)島建設(shè)的制度體系[19]。三是部市合作、國(guó)際合作引領(lǐng)建設(shè)模式創(chuàng)新。2005年，國(guó)家科技部和上海市簽訂“部市合作”框架，啟動(dòng)“崇明生態(tài)島建設(shè)”科技重大專項(xiàng)，成立“崇明生態(tài)島建設(shè)”科技咨詢專家委員會(huì)，召開(kāi)“上海崇明生態(tài)島國(guó)際論壇”等，簽署了“中法崇明生態(tài)島聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”等一批國(guó)際合作協(xié)議，為崇明生態(tài)島建設(shè)提供了科技支撐體系、建設(shè)投入體系、國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)等，還與聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署簽署崇明生態(tài)島建設(shè)與評(píng)估合作備忘錄，進(jìn)一步提升生態(tài)島建設(shè)技術(shù)水平和國(guó)際影響力；2014年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出將崇明生態(tài)島作為案例，編入綠色經(jīng)濟(jì)教材，這使得崇明生態(tài)島成為發(fā)展中國(guó)家探索區(qū)域轉(zhuǎn)型、生態(tài)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)模式的良好范例[20]。7.生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)作機(jī)制基本形成隨著長(zhǎng)三角地區(qū)跨界環(huán)境污染問(wèn)題的凸顯，上海開(kāi)始重視與長(zhǎng)三角其他城市開(kāi)展環(huán)境治理合作；總體上，上海與長(zhǎng)三角其他城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作主要分為三個(gè)階段。一是長(zhǎng)三角城市生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理萌芽階段（2006年以前）。2003年，長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)首次將環(huán)保合作納入議題，并提出聯(lián)合制定區(qū)域環(huán)保合作規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)政策、聯(lián)合實(shí)施環(huán)境整治與生態(tài)治理、聯(lián)合設(shè)立環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、共建區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系、實(shí)現(xiàn)環(huán)保信息共享等設(shè)想，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理正式提上議程，長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理意識(shí)基本形成。二是區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理制度化推進(jìn)階段（2006～2008年）。2006年召開(kāi)的第六次長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)就跨界環(huán)境污染治理合作、跨界污染聯(lián)防機(jī)制、跨界污染應(yīng)急預(yù)案等進(jìn)行了商討。2008年8月7日，上海與江蘇、浙江兩省共同通過(guò)了《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍(lán)藻應(yīng)對(duì)合作協(xié)議框架》，確定了定期召開(kāi)工作會(huì)議、加強(qiáng)信息通報(bào)、開(kāi)展工作協(xié)作等內(nèi)容。2008年12月，上海與江蘇、浙江共同簽署《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議（2009～2010年）》，就區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等進(jìn)行合作。通過(guò)建立完善區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理制度，開(kāi)展多種形式的溝通和協(xié)商，推動(dòng)了長(zhǎng)三角區(qū)域各項(xiàng)環(huán)保合作的進(jìn)程。三是長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作實(shí)質(zhì)操作階段（2009～2012年）。2009年在上海主辦的長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作聯(lián)席會(huì)議，標(biāo)志著長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段；2009年4月，上海市印發(fā)《上海市太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案》，并提出水環(huán)境綜合治理、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境檢測(cè)與執(zhí)法監(jiān)管等主要任務(wù)；2011年，在《太湖流域管理?xiàng)l例》框架下，上海、江蘇的環(huán)保、水利等部門共同建立了淀山湖水資源保護(hù)、水污染防治省市合作機(jī)制[21]。2012年，進(jìn)一步簽訂了《2012年長(zhǎng)三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架》協(xié)議[22]。總體上，長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)合作向更深層次發(fā)展，有效打破了區(qū)域行政分隔，實(shí)現(xiàn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)一體化。三深化治理和以人為本階段（2013～2018年）2012年11月，黨的十八大順利召開(kāi)，生態(tài)文明建設(shè)被寫入黨章，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段。在此背景下，上海積極推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的深化治理，更加注重市場(chǎng)手段和稅費(fèi)手段等相結(jié)合，更加注重自上而下的環(huán)保督察與自下而上的多元參與相結(jié)合，更加強(qiáng)調(diào)以綠色惠民為基本價(jià)值取向。（一）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的時(shí)代背景黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章，上海提出建設(shè)卓越的全球城市和更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，形成了上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的行動(dòng)綱領(lǐng)；然而，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成為制約上海城市發(fā)展的短板，使得上海城市生態(tài)環(huán)境政策成為當(dāng)前政府政策的重中之重。1.中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想形成2012年11月，黨的十八大報(bào)告專篇論述了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，并將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章。2015年4月25日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》出臺(tái)。黨的十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展理念，并提出以綠色惠民為基本價(jià)值取向。黨的十九大順利召開(kāi)，習(xí)近平同志指出：“既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想逐漸形成，這成為中國(guó)以及上海當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定與實(shí)施的行動(dòng)綱領(lǐng)。2.建設(shè)卓越的全球城市成為城市發(fā)展的戰(zhàn)略愿景2018年1月4日，《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》正式發(fā)布，規(guī)劃提出“追求卓越的全球城市，一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城”的發(fā)展愿景，并提出了生態(tài)用地面積比例、森林覆蓋率、河湖水面率、生態(tài)環(huán)廊、城鄉(xiāng)公園、人均公共綠地面積等指標(biāo)在2020年、2035年的建設(shè)目標(biāo)（見(jiàn)表4），這明確了上海建設(shè)更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城的愿景與方向；上海需要錨固國(guó)土空間基本格局，建設(shè)多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和整治，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境和治理體系，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善的協(xié)調(diào)推進(jìn)。表4《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》中生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要指標(biāo)主要指標(biāo)2015年2020年2035年耕地保有量（萬(wàn)畝）285282180永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)（萬(wàn)畝）328249150公共交通占全方式出行比例（%）26.23040左右400平方米以上綠地、廣場(chǎng)等公共開(kāi)放空間5分鐘步行可達(dá)覆蓋率（%）607090左右骨干綠道總長(zhǎng)度（公里）20310002000左右碳排放總量較峰值降低率（%）——5河湖水面率（%）9.8≥10.110.5左右人均公園綠地面積（平方米/人）7.6≥8.5≥13.0森林覆蓋率（%）15≥1823左右細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度（微克/立方米）5342左右25左右原生垃圾填埋率（%）51.3基本實(shí)現(xiàn)零填埋0水（環(huán)境）功能區(qū)達(dá)標(biāo)率（%）5378100消防站服務(wù)人口（萬(wàn)人/個(gè)人消防站）17.814＜10應(yīng)急避難場(chǎng)所人均避難面積（平方米/人）0.16≥0.5≥2.0資料來(lái)源：《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》。|Excel下載表4《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》中生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要指標(biāo)3.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為上海城市發(fā)展的突出短板優(yōu)良的生態(tài)品質(zhì)是全球城市的發(fā)展基礎(chǔ)和戰(zhàn)略資源，是城市軟實(shí)力的重要體現(xiàn)之一。營(yíng)造人與自然和諧共生的城市生態(tài)環(huán)境，是全球化時(shí)代各國(guó)城市發(fā)展的新潮流[23]。放眼國(guó)外，較好的生態(tài)系統(tǒng)、較舒適的宜居體驗(yàn)，也成為紐約、倫敦、東京等全球城市可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力的典范?；赝虾＃鞘猩鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題依然突出。中央第二環(huán)境保護(hù)督察組向上海市委市政府提出的反饋意見(jiàn)指出，上海市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量依然是影響城市整體發(fā)展的一個(gè)突出短板，與市民日益增長(zhǎng)的環(huán)境需求和建設(shè)生態(tài)宜居城市目標(biāo)相比還有較大差距。從全球城市競(jìng)爭(zhēng)力排名來(lái)看，上海在普華永道“機(jī)遇城市”指數(shù)中居于21位（2016），在EIU全球城市競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)中居于43位（2012）?！皝喼蘧G色報(bào)告”研究表明，上海人均公園綠地面積僅為18平方米[24]，遠(yuǎn)低于亞洲城市的人均公園綠地面積39平方米/人。2017年，上海市環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）優(yōu)良率為75.3%，2015年以來(lái)環(huán)境空氣質(zhì)量總體好轉(zhuǎn)，2018年以來(lái)（截至2018年11月），AQI高于100的天數(shù)達(dá)66天（優(yōu)于2017年同期的81天），但環(huán)境空氣出現(xiàn)污染天氣頻率依然較高，環(huán)境空氣質(zhì)量依然不容樂(lè)觀（見(jiàn)圖10）。全市主要河流斷面中[25]，Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)斷面合計(jì)僅占23.2%，Ⅴ類和劣Ⅴ類水占比分別大于21.2%和18.1%；截至2017年底，上海森林覆蓋率為16.2%，人均公園綠地面積僅為8.02平方米。為此，上海加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)具有全球領(lǐng)先水平的宜居城市，不僅是應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的自然資源、生態(tài)環(huán)境等方面挑戰(zhàn)的必然要求，也是提高居民生活質(zhì)量和社會(huì)進(jìn)步水平的內(nèi)在要求，更是提升城市吸引力、創(chuàng)造力、競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐。（二）生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的階段特征該時(shí)期，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策主要呈現(xiàn)出以下特征：以市場(chǎng)化手段推進(jìn)環(huán)境污染治理，排污收費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅轉(zhuǎn)型，環(huán)保督察制度制度化、常態(tài)化推進(jìn)，城市生態(tài)環(huán)境政策更關(guān)注民生福祉，生態(tài)環(huán)境保護(hù)更強(qiáng)調(diào)多元參與，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)際交流與區(qū)域協(xié)作等。1.以市場(chǎng)化手段推進(jìn)環(huán)境污染治理推進(jìn)環(huán)境污染治理市場(chǎng)化是上海資源環(huán)境領(lǐng)域的一項(xiàng)基礎(chǔ)性機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，也是上海推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容。上海以發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為切入點(diǎn)，積極開(kāi)展環(huán)境污染第三方治理和排污權(quán)交易等，將生態(tài)環(huán)境資源作為資產(chǎn)，為上海生態(tài)文明建設(shè)注入活力。在環(huán)境污染第三方治理方面，2014年，上海市出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)本市環(huán)境污染第三方治理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推進(jìn)實(shí)施環(huán)境污染第三方治理；并在電廠脫硫脫硝除塵、市政污水處理、工業(yè)廢水治理、有機(jī)廢氣治理、餐飲油煙治理、揚(yáng)塵污染防治、污染源在線監(jiān)測(cè)七個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)試點(diǎn)，推動(dòng)環(huán)境合作治理由“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”向“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)、第三方治理”的市場(chǎng)化機(jī)制轉(zhuǎn)變。上海還積極落實(shí)污染治理激勵(lì)政策，2015年，上海共落實(shí)電廠脫硫脫硝超量減排獎(jiǎng)勵(lì)1.5億元、污水處理廠超量減排獎(jiǎng)勵(lì)1.5億元、燃煤電廠環(huán)保電費(fèi)補(bǔ)貼12.8億元，以及脫硝工程建設(shè)、除塵改造過(guò)程、清潔能源替代、黃標(biāo)車和老舊車淘汰、農(nóng)業(yè)源減排等各類補(bǔ)貼合計(jì)8.87億元。2017年3月，上海正式成立了由企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利性組織組成的第三方環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，并與金山、臨港、金橋等八個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，寶武、申能、儀電、上汽等八個(gè)集團(tuán)簽署了綠色產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略合作協(xié)議，大力推廣第三方治理模式。圖102015年以來(lái)上海AQI指數(shù)情況（截至2018年11月）在碳排放交易市場(chǎng)方面，上海將碳排放權(quán)交易市場(chǎng)作為資源配置的重要手段。上海被確立為全國(guó)七個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)之一，并于2013年11月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，覆蓋17個(gè)行業(yè)、191家企業(yè)，全市納入碳交易體系的碳排放比例占50%以上。2018年12月6日，上海發(fā)改委公布了《上海市碳排放交易納入配額管理的單位名單（2018版）》，共381家單位入選，碳交易市場(chǎng)覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在碳市場(chǎng)運(yùn)行方面，上海積極完善碳交易政策體系，通過(guò)將碳市場(chǎng)正式向非履約企業(yè)開(kāi)放，完善碳交易規(guī)則，修改交易手續(xù)費(fèi)等提高市場(chǎng)對(duì)投資機(jī)構(gòu)的吸引力；上海還積極推進(jìn)碳金融市場(chǎng)建設(shè)，不斷探索和豐富碳市場(chǎng)的交易品種和服務(wù)，陸續(xù)開(kāi)展CCER質(zhì)押、碳基金、借碳等碳金融服務(wù)，開(kāi)展CCER市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)與周邊省市碳市場(chǎng)建設(shè)工作。在上述機(jī)制、政策推動(dòng)下，上?？嘏牌髽I(yè)也連續(xù)實(shí)現(xiàn)100%履約，產(chǎn)生了良好的社會(huì)影響，提高了社會(huì)對(duì)碳交易的認(rèn)知[26]。2.實(shí)現(xiàn)排污收費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅轉(zhuǎn)型為了進(jìn)一步促進(jìn)排污收費(fèi)制度對(duì)污染治理、改善環(huán)境質(zhì)量的作用，2014年，上海市出臺(tái)了排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案，對(duì)SO2、NOx、COD、NH3N等4項(xiàng)污染物分三步將排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高至8元/千克、9元/千克、5元/千克、6元/千克，并對(duì)污水中的鉛、汞、鎘、類金屬砷等中國(guó)金屬污染物實(shí)施收費(fèi)，按照不同排放濃度、排放總量和行業(yè)實(shí)施差別化收費(fèi)政策。為進(jìn)一步發(fā)揮排污收費(fèi)的價(jià)格杠桿作用，加快推進(jìn)污染治理和環(huán)境保護(hù)，2015年，上海市出臺(tái)了揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)實(shí)施辦法，包含石油化工等12個(gè)大類行業(yè)中的71個(gè)中小類行業(yè)，按10元/千克、15元/千克和20元/千克分三階段逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，截至2016年底，共對(duì)260家企業(yè)累計(jì)開(kāi)征排污費(fèi)1.4億元，有力推動(dòng)了企業(yè)污染治理進(jìn)度，揮發(fā)性有機(jī)物排放同比減少約3萬(wàn)噸。2016年12月25日，全國(guó)人大審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，在此基礎(chǔ)上，上海市出臺(tái)了應(yīng)稅大氣污染物和社會(huì)污染物適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，建立了稅務(wù)環(huán)保征管協(xié)同機(jī)制；2018年1月1日，環(huán)境保護(hù)稅開(kāi)征，標(biāo)志著近40年的排污費(fèi)退出歷史舞臺(tái)，這進(jìn)一步完善了我國(guó)和上海市的“綠色稅收”體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)污染物減排，激勵(lì)企業(yè)利用節(jié)能、環(huán)保和低碳技術(shù)實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)具有重要意義。3.環(huán)保督察制度推動(dòng)環(huán)境問(wèn)題解決2015年7月，中央深改組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，推動(dòng)環(huán)保督察重點(diǎn)由以往的“督企”轉(zhuǎn)向“督政”。2016年底，中央第二環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)上海市開(kāi)展了為期一個(gè)月的駐地環(huán)保督察，督查期間，上海市全力推進(jìn)問(wèn)題整改落實(shí)，共查處違法企業(yè)751家，處罰金額達(dá)6000余萬(wàn)元；召開(kāi)多次動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)和階段性工作會(huì)議，28個(gè)職能部門組成上海市協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)組，主動(dòng)配合中央督察組開(kāi)展工作；上海市委市政府嚴(yán)格落實(shí)督察要求，督察組交辦的1893件信訪全部按期辦結(jié)；通過(guò)約談、問(wèn)責(zé)、工作談話等行政措施落實(shí)環(huán)保責(zé)任，一批部門和企業(yè)負(fù)責(zé)人因環(huán)境監(jiān)管不力、環(huán)保工作不到位、非法傾倒工業(yè)廢物等原因被問(wèn)責(zé)。根據(jù)中央環(huán)保督察組督查情況和反饋意見(jiàn)，上海市委市政府制定實(shí)施了《上海市貫徹落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見(jiàn)整改方案》，46項(xiàng)整改事項(xiàng)中2017年共完成整改36項(xiàng)，其余任務(wù)完成年度節(jié)點(diǎn)目標(biāo)。同時(shí)，上海出臺(tái)《上海市環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案（試行）》，2017年11月23日啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)督察工作，并對(duì)青浦、長(zhǎng)寧兩區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，截至2017年12月22日，督察組共對(duì)59名領(lǐng)導(dǎo)干部談話，累計(jì)問(wèn)詢21個(gè)部門，調(diào)閱1986份資料，受理舉報(bào)408件，兩區(qū)累計(jì)辦結(jié)387件，責(zé)令整改130家[27]，立案處罰81家，共計(jì)罰款1172萬(wàn)余元；立案?jìng)刹?件，查封2家，關(guān)停3家，停產(chǎn)整頓2家，約談152人。上?；拘纬闪诉叾竭吀牡墓ぷ鳈C(jī)制，確保相關(guān)環(huán)境問(wèn)題查處到位、整改到位、公開(kāi)到位和問(wèn)責(zé)到位。同時(shí)，上海還形成了環(huán)保督察制度的長(zhǎng)效工作機(jī)制，按照上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)和《上海市環(huán)境保護(hù)督察實(shí)施方案（試行）》要求，2018年7月5日起，上海市全面啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)督察工作，到2019年底對(duì)各區(qū)實(shí)現(xiàn)一輪全覆蓋，2020年專門組織“回頭看”，形成了上海市查漏補(bǔ)缺環(huán)境問(wèn)題，推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí)，解決環(huán)保頑疾的制度保障。4.城市生態(tài)環(huán)境政策更加關(guān)注民生福祉黨的十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展理念，并提出以綠色惠民為基本價(jià)值取向。在此基礎(chǔ)上，上海市政府于2016年10月30日印發(fā)《上海市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，并提出“十三五”在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)空間等的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)綠色生活水平，尤其是提升公眾對(duì)環(huán)境的滿意度。中共上海市第十一次代表大會(huì)進(jìn)一步指出“建筑是可以閱讀的，街區(qū)是適合漫步的，公園是最宜休憩的，市民是尊法誠(chéng)信文明的，城市始終是有溫度的”。2018年1月4日發(fā)布的《上海城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》提出“追求卓越的全球城市，一座創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、人文之城”和全面提升城市生態(tài)品質(zhì)等內(nèi)容。總體上，上海城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)不斷躍升，表現(xiàn)為：一是從生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境治理等向關(guān)注人居環(huán)境、市民需求轉(zhuǎn)變，城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)受到政府及社會(huì)各界的重視；二是生態(tài)環(huán)境建設(shè)逐步融入上?！八膫€(gè)中心”和具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心、社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市等戰(zhàn)略目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境品質(zhì)提升不再只是為了滿足生態(tài)指標(biāo)，而更加關(guān)注城市生態(tài)品質(zhì)是否有利于增強(qiáng)市民生態(tài)福祉，是否有利于滿足超大城市人民群眾對(duì)美好生活的需要，是否有利于增強(qiáng)城市的吸引力、創(chuàng)造力和競(jìng)爭(zhēng)力。5.全社會(huì)共抓生態(tài)環(huán)境保護(hù)氛圍基本形成首先，環(huán)境宣傳活動(dòng)提升全社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。近年來(lái)，上海結(jié)合“六·五”環(huán)境日，舉辦了以“綠色環(huán)保，我們?cè)谛袆?dòng)”“綠動(dòng)申城”“改善環(huán)境質(zhì)量推動(dòng)綠色發(fā)展”“踐行綠色生活”等為主題的環(huán)境日宣傳活動(dòng)，制作了《同護(hù)江河水共享上海美》等環(huán)保公益廣告片。近年來(lái)，上海市在校園里舉辦了“中國(guó)少年兒童生態(tài)意識(shí)教育”等示范課進(jìn)校園培訓(xùn)活動(dòng)，聯(lián)合華東師范大學(xué)推介中國(guó)大學(xué)MOOC《環(huán)境問(wèn)題觀察》等課程活動(dòng)，組織全市環(huán)境教育基地開(kāi)展“帶你走進(jìn)環(huán)境教育基地”等公眾參與活動(dòng)。同時(shí)，在社區(qū)開(kāi)展了“社區(qū)生態(tài)文化角”等活動(dòng)，向社區(qū)贈(zèng)送各類環(huán)保圖書；開(kāi)展市民環(huán)境問(wèn)題調(diào)查等活動(dòng)，通過(guò)社區(qū)活動(dòng)，多層次多角度開(kāi)展豐富多彩的宣傳紀(jì)念活動(dòng)，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持和參與環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。其次，環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境公眾參與平臺(tái)建設(shè)有力。近年來(lái)，上海市積極通過(guò)“上海環(huán)境”政務(wù)微博、上海環(huán)境網(wǎng)站、上海環(huán)境熱線網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布各類環(huán)保新聞，發(fā)布環(huán)境影響評(píng)價(jià)網(wǎng)上公眾調(diào)查、環(huán)評(píng)公眾參與公示等信息；進(jìn)一步充實(shí)污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)、建立企事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)，優(yōu)化網(wǎng)上辦事大廳服務(wù)功能，完善一站式公共服務(wù)門戶等；“上海環(huán)境”微博粉絲數(shù)量從2013年的20萬(wàn)人增長(zhǎng)至2017年的68.1萬(wàn)人，當(dāng)年發(fā)布微博數(shù)量總體保持在較高水平（見(jiàn)表5）。2013～2017年，“上海環(huán)境”和“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站訪問(wèn)量從511萬(wàn)人次增長(zhǎng)至1250萬(wàn)人次（見(jiàn)圖11）；“上海環(huán)境”網(wǎng)站在2017年度省級(jí)環(huán)保廳（局）政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估和上海市政府網(wǎng)站測(cè)評(píng)考核中成績(jī)優(yōu)良，其充分發(fā)揮了環(huán)境公眾宣傳的主陣地作用。同時(shí)，上海市推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)透明，完善政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督工作情況。2013～2017年，上海市環(huán)保局主動(dòng)公開(kāi)政府信息從1212條增長(zhǎng)至6126條，受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)從98件增長(zhǎng)至127件，接收市民咨詢從275人次增長(zhǎng)至1120人次（見(jiàn)表5）。表52013～2017年上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要信息公開(kāi)指標(biāo)情況年份“上海環(huán)境”微博粉絲（萬(wàn)人）發(fā)布微博數(shù)量（條）主動(dòng)公開(kāi)政府信息（條）受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)（件）共接受市民咨詢（人次）20132042001212982752014251994524871431290201548.613000434118216202016521790051731561800201768.1564561261271120資料來(lái)源：2013～2017年《上海市環(huán)境保護(hù)局政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》。|Excel下載表52013～2017年上海市生態(tài)環(huán)境建設(shè)主要信息公開(kāi)指標(biāo)情況圖112013～2017年“上海環(huán)境”和“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站訪問(wèn)量最后，多元參與環(huán)境治理體系逐漸形成。2018年4月，上海市發(fā)布《上海市2018～2020年環(huán)境保護(hù)和建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，即第七輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃，提出推進(jìn)全社會(huì)環(huán)保共建共治共享，以及加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)社會(huì)治理機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。2018年7月4日，上海市全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、全社會(huì)共同參與的環(huán)境治理格局。在上海市拓寬公眾參與渠道、創(chuàng)新多主體共同參與環(huán)境治理機(jī)制下，上海全社會(huì)共抓生態(tài)環(huán)境建設(shè)的氛圍基本形成。6.積極發(fā)揮龍頭城市地位推動(dòng)長(zhǎng)三角和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略、《長(zhǎng)三角城市群發(fā)展規(guī)劃》出臺(tái)、長(zhǎng)三角區(qū)域污染防治協(xié)作機(jī)制等的制度化，上海積極發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角龍頭城市地位，組織協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作。上海牽頭召開(kāi)了多次長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)；上海市政府相關(guān)部門、科研院所也積極召開(kāi)“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展論壇”“2018長(zhǎng)江論壇”等，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市共商大計(jì)、共謀發(fā)展提供了智力支撐。在長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作方面，上海積極搭建區(qū)域環(huán)境合作平臺(tái)，建立區(qū)域環(huán)境合作長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群共同防治區(qū)域性環(huán)境污染，協(xié)調(diào)解決區(qū)域環(huán)境糾紛，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境整體改善。2014年1月7日，上海聯(lián)合江蘇省、浙江省、安徽省和國(guó)家相關(guān)部門召開(kāi)長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會(huì)議，審議通過(guò)《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組工作章程》，三省一市簽署《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》；2018年6月2號(hào)，長(zhǎng)三角區(qū)域污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議在上海召開(kāi)，三省一市就大氣和水污染防治協(xié)作形成了實(shí)施方案和工作機(jī)制；隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，2018年11月22日，上海市人大常委會(huì)率先表決通過(guò)《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》，這標(biāo)志著長(zhǎng)三角地區(qū)立法協(xié)同工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，隨后該決定得到江蘇、浙江、安徽的表決通過(guò)。近年來(lái)，上海還積極與長(zhǎng)三角各省市就統(tǒng)一環(huán)境要求，建立區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制；建立共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息通報(bào)共享；聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，在解決區(qū)域跨界污染問(wèn)題等方面展開(kāi)了積極探索，在長(zhǎng)三角環(huán)境治理協(xié)作方面發(fā)揮著積極帶頭作用。7.環(huán)保國(guó)際合作交流助推上海城市競(jìng)爭(zhēng)力提升為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和環(huán)境問(wèn)題國(guó)際化的新形勢(shì)，上海全方位地開(kāi)展環(huán)保領(lǐng)域國(guó)際合作交流，增強(qiáng)上海城市競(jìng)爭(zhēng)力，包括與中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)、中國(guó)歐盟商會(huì)以及日本環(huán)境省、韓國(guó)環(huán)境部、法國(guó)奧羅阿大區(qū)政府等國(guó)際國(guó)內(nèi)部門和機(jī)構(gòu)聯(lián)合主辦綠色供應(yīng)鏈管理、綠色企業(yè)、污染治理、環(huán)保能力建設(shè)等領(lǐng)域的國(guó)際性研討會(huì)和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等（見(jiàn)表6）；還與日本川崎市政府、北九州環(huán)境局等機(jī)構(gòu)簽署循環(huán)經(jīng)濟(jì)、人才培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)交流等環(huán)保領(lǐng)域合作交流備忘錄。上海積極參加國(guó)際環(huán)境公約和相關(guān)項(xiàng)目合作，2017年6月，上海市加入“一帶一路”綠色供應(yīng)鏈合作平臺(tái)，該平臺(tái)由中國(guó)—東盟環(huán)境保護(hù)合作中心、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)、上海市環(huán)境保護(hù)局等9家機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)起，旨在推動(dòng)供給側(cè)改革和環(huán)境質(zhì)量改善。同時(shí)，上海還積極引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和城市管理經(jīng)驗(yàn)，接待國(guó)外代表團(tuán)訪問(wèn)，開(kāi)展境外專家引智工作，近年來(lái)平均每年接待外國(guó)代表團(tuán)保持在20～30批次，年均接待外國(guó)代表團(tuán)訪問(wèn)達(dá)160人次以上（見(jiàn)表7）。表62013～2018年上海市環(huán)保局參與主辦的主要國(guó)際會(huì)議時(shí)間會(huì)議名稱主辦單位2013年5月30日國(guó)合會(huì)綠色供應(yīng)鏈管理高層研討會(huì)中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2013年7月19日企業(yè)界綠色供應(yīng)鏈研討會(huì)中國(guó)歐盟商會(huì)、上海市環(huán)保局2013年12月11日創(chuàng)建綠色企業(yè)圓桌論壇中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2015年4月30日第十七次中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議中國(guó)環(huán)保部、日本環(huán)境省、韓國(guó)環(huán)境部2016年11月4日2017～2018年環(huán)保能力建設(shè)與經(jīng)驗(yàn)交流合作協(xié)議上海市環(huán)保局、意大利環(huán)境部可持續(xù)發(fā)展及國(guó)際事務(wù)司2017年11月23日中法環(huán)境與化工領(lǐng)域科技創(chuàng)新研討會(huì)法國(guó)奧羅阿大區(qū)政府、上海市環(huán)保局2018年7月30日低氮排放技術(shù)研討會(huì)上海市環(huán)境保護(hù)局、中意環(huán)保合作項(xiàng)目辦公室2018年10月19日中挪塑料垃圾與海洋污染研討會(huì)挪威氣候與環(huán)境部和挪威水研究所、上海市環(huán)保局資料來(lái)源：上海市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站。|Excel下載表62013～2018年上海市環(huán)保局參與主辦的主要國(guó)際會(huì)議表72014～2017年上海市環(huán)保局接待國(guó)外代表團(tuán)情況年份接待外國(guó)代表團(tuán)訪問(wèn)批次接待外國(guó)代表團(tuán)訪問(wèn)人次201428191201528165201630160201723170資料來(lái)源：2014～2017年《上海市環(huán)境狀況公報(bào)》。|Excel下載表72014～2017年上海市環(huán)保局接待國(guó)外代表團(tuán)情況四上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的優(yōu)化對(duì)策回望過(guò)去，上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策取得了顯著成效，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然是上海城市發(fā)展的重要短板；展望未來(lái)，上海致力于建設(shè)卓越的全球城市和更加可持續(xù)的韌性生態(tài)之城，上海也需要加強(qiáng)生態(tài)空間管理體制創(chuàng)新，強(qiáng)化環(huán)保督察制度落實(shí)；并需要著眼于長(zhǎng)三角區(qū)域一體化和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶兩大國(guó)家戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，致力于健全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化長(zhǎng)效機(jī)制，還應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督和多元參與，實(shí)現(xiàn)上海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共建共享。（一）強(qiáng)化生態(tài)空間管控體系，推進(jìn)實(shí)施多規(guī)合一首先，加快構(gòu)建生態(tài)空間管控體系。加快以“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，建立健全生態(tài)保護(hù)控制線分類管控機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線剛性管控，根據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求，劃定四類生態(tài)保護(hù)控制線并將生態(tài)保護(hù)紅線落地，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的思路，制定和實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線戰(zhàn)略時(shí)間表和路線圖，提出2020年底、2030年底生態(tài)保護(hù)紅線劃定、布局的具體目標(biāo)和行動(dòng)舉措。同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)空間管控部門協(xié)同，建立多規(guī)融合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上海生態(tài)空間管控“一張圖”，建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)，形成“天空地”一體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。其次，嚴(yán)格落實(shí)“五線”管控。以“五線”管控機(jī)制作為生態(tài)空間管控核心手段，將五條控制線錄入規(guī)劃國(guó)土資源統(tǒng)一信息平臺(tái)，對(duì)規(guī)劃編制、各類建設(shè)行為、項(xiàng)目審批同步落實(shí)各類建設(shè)用地控制線（紅線）、綠地范圍控制線（綠線）、地表水體保護(hù)控制線（藍(lán)線）、基礎(chǔ)設(shè)施用地控制線（黃線）、歷史建筑保護(hù)范圍界限（紫線）的要求。最后，加快實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。加快形成以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主體的上海城市多規(guī)合一體系，加快建立覆蓋全域的“多規(guī)合一”控制線和控制指標(biāo)體系，發(fā)揮對(duì)全市空間資源統(tǒng)籌管理的“一盤棋”作用，避免各部門之間的規(guī)劃矛盾，使上?！八⒘?、田、灘”成為一個(gè)有機(jī)生命體，全力打造更可持續(xù)的韌性生態(tài)之城。搭建“多規(guī)合一”城市空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制和管理，實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃的規(guī)劃體系統(tǒng)一、空間布局統(tǒng)一、數(shù)據(jù)底線統(tǒng)一、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息平臺(tái)統(tǒng)一和管理機(jī)制統(tǒng)一等。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，建設(shè)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間綠意盎然的生態(tài)宜居之城[28]。（二）強(qiáng)化環(huán)保督察制度落實(shí)，完善環(huán)保督查法治保障當(dāng)前環(huán)境污染問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于明晰環(huán)境立法操作性、強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法嚴(yán)格與嚴(yán)肅性、加強(qiáng)環(huán)保整改落實(shí)監(jiān)督。首先，強(qiáng)化環(huán)保督察考核地位。應(yīng)繼續(xù)完善中央、省市環(huán)保督察機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保督察的效力，明確環(huán)保督察重點(diǎn)，對(duì)