東北地區(qū)霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制研究

東北地區(qū)霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制研究

霧霾污染屬于區(qū)域性環(huán)境污染問題，具有跨界性、高滲透性和不可分割的特征。國(guó)家對(duì)霧霾治理區(qū)域協(xié)作問題高度重視，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確指出，大氣污染治理要堅(jiān)持區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)的新機(jī)制。十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2015年新修訂的《大氣污染防治法》也增加了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的內(nèi)容。2015年，東北地區(qū)霧霾污染形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，尤其是11月份進(jìn)入冬季供暖期之后，污染程度驚人，且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣、污染強(qiáng)度大。霧霾污染如此嚴(yán)重的原因主要包括逆溫現(xiàn)象、燃煤供暖、工業(yè)污染及秸稈燃燒等。雖然東北三省都制定了一系列措施抗擊霧霾，但由于大氣的高度流動(dòng)性和開放性，單靠一個(gè)城市或地區(qū)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要多個(gè)城市和地區(qū)聯(lián)合起來，建立區(qū)域霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，才是霧霾治理困境的破解之道。一東北地區(qū)霧霾污染特點(diǎn)及治理現(xiàn)狀（一）東北地區(qū)霧霾污染狀況及特點(diǎn)1.持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)2015年，遼寧省全年發(fā)生霧霾天數(shù)為127天，比2014年增加了12天，霧霾強(qiáng)度也比較大，特別是2015年11月6～14日，出現(xiàn)了嚴(yán)重霧霾天氣，成為遼寧省自2012年以來，覆蓋面積最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的一次重污染天氣過程。其中，11月8日污染最重，沈陽、鞍山、本溪、營(yíng)口、遼陽、鐵嶺地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重霾，大連、撫順、丹東、盤錦地區(qū)出現(xiàn)重度霾，局部空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)到上限。2015年10月氣候影響評(píng)價(jià)顯示，吉林省出現(xiàn)了歷史上罕見的范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的霧霾天氣，共出現(xiàn)大范圍的霾天氣過程（≥10站次）21天，大范圍的霾共出現(xiàn)3次，分別為4～7日、13～26日和29～31日，影響站次分別達(dá)67站次、317站次和55站次。進(jìn)入11月之后，長(zhǎng)春市出現(xiàn)了兩次大范圍霧霾天氣，長(zhǎng)春市環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)一度達(dá)到并超過了500微克/立方米的爆表值，處于全國(guó)城市空氣質(zhì)量倒數(shù)的前列。黑龍江是東北地區(qū)供暖最早的省份，也是我國(guó)供暖期最長(zhǎng)的省份，全年供暖期長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月，因此，霧霾污染持續(xù)的時(shí)間也長(zhǎng)。2015年，供暖季剛一開始就爆發(fā)了霧霾污染，11月2日開始，黑龍江省部分地區(qū)遭遇重度霧霾，導(dǎo)致多條高速公路封閉，哈爾濱市部分中小學(xué)停課。2.影響范圍廣區(qū)域之間的大氣污染是沒有明確界限的，由于局部地區(qū)沒有形成有利于污染物擴(kuò)散的條件，使城市之間的大氣污染源不斷疊加，且互相作用、互相影響，已產(chǎn)生互相干擾的現(xiàn)象，對(duì)區(qū)域整體和城市之間的正常運(yùn)行造成了極大危害。2015年11月，黑龍江省哈爾濱、齊齊哈爾、雙鴨山、大慶、鶴崗等地均遭遇霧霾，使黑龍江省內(nèi)部分高速公路封閉，哈爾濱市區(qū)內(nèi)交通擁堵、事故頻發(fā)，哈爾濱機(jī)場(chǎng)進(jìn)出港航班不能正常起降，200個(gè)航班受到影響，取消航班171個(gè)，滯留旅客5000余人。惡劣天氣導(dǎo)致高速公路上不斷發(fā)生車禍，由于能見度低，11月3日清晨琿烏高速吉林段發(fā)生多起交通事故，十余車接連相撞。11月8日，遼寧出現(xiàn)史上最嚴(yán)重霧霾，影響面積最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、污染最嚴(yán)重，十幾個(gè)城市處于嚴(yán)重污染狀態(tài)。遼寧全省14個(gè)城市中，有11個(gè)城市污染級(jí)別均在重度以上。3.污染強(qiáng)度大2015年10月25日，吉林省長(zhǎng)春市供暖季開始的第二天，霧霾污染程度就已經(jīng)達(dá)到中至重度級(jí)別。當(dāng)日環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)為500，為六級(jí)嚴(yán)重污染。長(zhǎng)春市局部地區(qū)能見度不到400米，最嚴(yán)重時(shí)能見度不到100米，甚至在室內(nèi)也能聞到霧霾刺鼻的味道。遼寧省14個(gè)市中11個(gè)城市均為重度污染以上，其中沈陽、鞍山、本溪、營(yíng)口、遼陽和鐵嶺6個(gè)城市AQI日均值達(dá)到500微克/立方米（爆表級(jí)別）。沈陽市尤為嚴(yán)重，屬六級(jí)嚴(yán)重霧霾污染，全市PM2.5均值一度達(dá)到1155微克/立方米，局地霧霾指數(shù)一度突破1400微克/立方米。11月1日，哈爾濱市遭遇重度霧霾污染天氣，全城在一天內(nèi)累計(jì)24小時(shí)陷入重度霧霾包圍，1日凌晨1時(shí)，達(dá)到444微克/立方米，接近“爆表”，屬于重度污染，首要污染物為PM2.5，城市11個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)均在250微克/立方米以上。（二）東北三省霧霾治理措施及效果面對(duì)愈演愈烈的霧霾污染，東北三省都采取了一系列措施治理霧霾，分別出臺(tái)了《遼寧省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》《遼寧省揚(yáng)塵污染防治管理辦法》《吉林省清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》（2016～2020）《吉林省落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制燃煤污染的通知》《哈爾濱市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》等，并針對(duì)燃煤小鍋爐、汽車尾氣排放、秸稈燃燒等三大污染源進(jìn)行專項(xiàng)治理。以遼寧省為例，2015年完成大氣治污項(xiàng)目7018個(gè)，淘汰小鍋爐9181臺(tái)，全省14個(gè)市主城區(qū)均已劃定為綠標(biāo)區(qū)，總面積達(dá)到680平方公里。全省已淘汰黃標(biāo)車和老舊車140787輛，其中，2005年以前注冊(cè)的營(yíng)運(yùn)黃標(biāo)車已全部淘汰。全省使用清潔能源、新能源公交車和出租車數(shù)量分別比上年增加了12個(gè)和14.2個(gè)百分點(diǎn)。在霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控方面，東北三省也都在穩(wěn)步推進(jìn)。2015年12月，遼寧省建成運(yùn)行了空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，公開發(fā)布全省未來3天分區(qū)域空氣質(zhì)量形勢(shì)預(yù)報(bào)，并建立了上下聯(lián)動(dòng)的治霾體系，將霧霾治理各項(xiàng)工作納入到各地區(qū)、各部門的“十三五”規(guī)劃當(dāng)中。2016年，遼寧省新建30個(gè)省級(jí)霧霾對(duì)照監(jiān)測(cè)站，還將在大連、丹東、阜新、鐵嶺和朝陽建設(shè)霧霾跨界監(jiān)測(cè)站。吉林省以“1+N”模式（即《大氣污染防治實(shí)施細(xì)則》和十項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃）為基礎(chǔ)，全面對(duì)抗霧霾，頒布實(shí)施了《省市聯(lián)動(dòng)“長(zhǎng)吉平”三市共治大氣污染專項(xiàng)行動(dòng)工作方案》。哈爾濱市建立大氣污染部門聯(lián)控機(jī)制，形成市政府各有關(guān)部門、各區(qū)、縣（市）聯(lián)動(dòng)的大氣污染部門聯(lián)控工作機(jī)制，黑龍江省政府還同各市地簽訂目標(biāo)責(zé)任書，全面落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃。東北三省公布的環(huán)境狀況公報(bào)顯示，2015年，遼寧省城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例平均為71.5%，比上一年增加0.6個(gè)百分點(diǎn)，重度以上污染天數(shù)比例為4.0%，高于上一年1.3個(gè)百分點(diǎn)；吉林省城市優(yōu)良級(jí)天數(shù)比例為73.7%，比2014年略有下降；黑龍江省13個(gè)市（地）平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為86%，與2014年相比，省轄城市環(huán)境空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例無變化，主要污染物中，PM10、二氧化硫年均濃度分別下降了1.5%、16%。由此可見，東北地區(qū)大氣污染形勢(shì)仍然不容樂觀，而從實(shí)際情況來看，霧霾治理效果不很明顯，重度霧霾天氣爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)仍較高。從東北三省霧霾治理行動(dòng)來看，省市聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制已經(jīng)開始建立，但僅僅局限于各省行政區(qū)劃內(nèi)，并沒有形成整個(gè)東北區(qū)域的霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。霧霾治理不單是政府需要承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任，更是政府保障公民生命健康權(quán)的義務(wù)，對(duì)政府間協(xié)同治理能力也是一項(xiàng)重大考驗(yàn)。“各自為戰(zhàn)”的霧霾治理方式不能有效解決東北地區(qū)頻發(fā)的大氣污染問題，因此，從東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展的角度來看，區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作是解決問題的最佳途徑，只有采取這種方式，外部污染物的遷移才能得到有效遏制，東北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況才能得到根本轉(zhuǎn)變。二東北地區(qū)霧霾合作治理面臨的問題（一）合作治理缺乏制度約束當(dāng)前，我國(guó)涉及區(qū)域性環(huán)境污染治理的綜合性立法不多，環(huán)境污染的合作治理極少以法律法規(guī)的形式來約束，基本還是從會(huì)議、文件、備忘錄等非制度形式的層面展開，制度化程度偏低，剛性不足。目前，東北地區(qū)還沒有以區(qū)域立法形式建立起霧霾治理的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，而建立這種機(jī)制，將面臨行政、體制、管理等諸多障礙。（二）污染物排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一東北地區(qū)霧霾合作治理中關(guān)于污染物排放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。以糠醛工業(yè)大氣污染物排放為例，黑龍江省和吉林省分別出臺(tái)了《黑龍江省糠醛工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB23/395-2010）（見表1）和《糠醛工業(yè)污染物控制要求》（DB22/426-2005）（見表2），其中黑龍江省規(guī)定位于GB3095-1996的一類區(qū)企業(yè)不得建設(shè)糠醛企業(yè)，二類區(qū)和三類區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)限值；而吉林省將糠醛企業(yè)所在地區(qū)的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分為兩級(jí)，規(guī)定位于GB3095-1996的一類區(qū)企業(yè)執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，二類區(qū)和三類區(qū)執(zhí)行二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；遼寧省則執(zhí)行的是國(guó)家一般限值，沒有制定地方標(biāo)準(zhǔn)。諸如這種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，必定會(huì)影響東北地區(qū)霧霾聯(lián)合治理效果。表1黑龍江省糠醛工業(yè)廠界廢氣排放最高允許濃度表2吉林省糠醛工業(yè)廠界廢氣排放最高允許濃度（三）環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的矛盾仍然突出2015年，東北地區(qū)霧霾污染達(dá)到了有史以來最嚴(yán)重的程度，冬季取暖和不利于污染物擴(kuò)散的氣候條件固然是重要原因，但重化工業(yè)的飛速發(fā)展應(yīng)該是更本質(zhì)的原因所在?，F(xiàn)實(shí)情況卻是，大氣污染程度如此之重，并未帶來東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。2015年，遼寧、吉林、黑龍江經(jīng)濟(jì)總量增速全國(guó)倒數(shù)，與2014年相比，東北經(jīng)濟(jì)整體下滑。那么，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、霧霾污染又加重的尷尬局面下進(jìn)行合作治理，更需要各地政府統(tǒng)一觀念，破除經(jīng)濟(jì)利益至上的體制性障礙，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地的全面振興。（四）資源共享機(jī)制不健全與其他地區(qū)相似，東北地區(qū)的霧霾治理中，各省基本都處于“各自為戰(zhàn)”的狀態(tài)，各地方政府資源共享水平不足，勢(shì)必影響霧霾合作治理的成效。比如，遼寧、吉林、黑龍江三省環(huán)境保護(hù)廳網(wǎng)站發(fā)布的空氣質(zhì)量信息都是各自行政區(qū)內(nèi)的變化情況，地域之間沒有交叉，缺乏對(duì)其他省份情況的掌握，而同一政府下屬的環(huán)保、氣象、交通等部門之間共享數(shù)據(jù)也存在一定障礙，這種隱性的信息藩籬削弱了合作的基礎(chǔ)。又比如，各省市制定的關(guān)于重污染天氣應(yīng)急預(yù)案也都是針對(duì)各轄區(qū)內(nèi)發(fā)生重污染天氣時(shí)所采取的預(yù)警和響應(yīng)措施，并沒有制定相鄰地區(qū)發(fā)生重污染天氣對(duì)本地造成影響時(shí)的應(yīng)對(duì)辦法。因此，發(fā)生區(qū)域性的霧霾污染時(shí)，本地的重污染天氣應(yīng)急預(yù)案就存在“失靈”的可能，此時(shí)信息資源共享就顯得尤為重要。（五）監(jiān)測(cè)技術(shù)開發(fā)尚不成熟在東北地區(qū)霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作過程中，有效的信息溝通和信息共享是合作的重要依托，從實(shí)際情況來看，目前這種跨部門業(yè)務(wù)合作所依靠的信息技術(shù)開發(fā)還不成熟。例如，目前整個(gè)東北地區(qū)的大氣污染物監(jiān)測(cè)以地面監(jiān)測(cè)為主，利用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的生態(tài)監(jiān)測(cè)能力不足；監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不強(qiáng)，難以為霧霾來源、遷移規(guī)律等提供科學(xué)技術(shù)支撐；各地在信息開發(fā)與建設(shè)過程中，由于工作需求和標(biāo)準(zhǔn)不同，信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)格式也有所不同，技術(shù)兼容性和信息系統(tǒng)異構(gòu)就成了信息整合需要重點(diǎn)解決的問題。三東北地區(qū)霧霾治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建區(qū)域霧霾合作治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各地方政府之間深化合作、協(xié)同發(fā)展，客觀面對(duì)合作治理中面臨的諸多問題，理性選擇破解合作困境的最佳途徑，科學(xué)構(gòu)建緊密且權(quán)威的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。（一）建立區(qū)域立法協(xié)作機(jī)制英、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家霧霾治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，完善的立法制度和嚴(yán)格的處罰措施，是有效控制大氣污染的重要手段。而區(qū)域霧霾的合作治理更需要有統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行約束，同時(shí)也能為跨界聯(lián)合執(zhí)法提供制度依據(jù)。因此，東北三省應(yīng)通過協(xié)商共議，聯(lián)合起草霧霾治理的相關(guān)法律法規(guī)，制定一部符合東北老工業(yè)基地大氣污染特征的地方性專項(xiàng)法規(guī)，明確地方政府間合作治理的基本原則和同中有異的具體職責(zé)，明確區(qū)域內(nèi)關(guān)于污染源判定、指標(biāo)檢測(cè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、處罰措施等有關(guān)內(nèi)容，盡快建立起東北地區(qū)跨界立法協(xié)作機(jī)制。當(dāng)該項(xiàng)法規(guī)在東北地區(qū)霧霾治理中取得一定成效的時(shí)候，將會(huì)為我國(guó)其他地區(qū)霧霾治理提供參考。（二）建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機(jī)制第一，建立東北地區(qū)霧霾監(jiān)測(cè)信息發(fā)布平臺(tái)，增加環(huán)境信息的對(duì)稱性和公民知情權(quán)，拓寬公民獲取監(jiān)測(cè)信息的渠道，使公民能夠及時(shí)了解空氣質(zhì)量狀況和重污染天氣政府所采取的政策措施，提高全民參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)；第二，在整個(gè)區(qū)域?qū)嵭协h(huán)保通報(bào)批評(píng)公開制，定期在公共平臺(tái)上公布區(qū)域內(nèi)企業(yè)大氣污染物排放情況，消除一些不必要的誤解；第三，建立大氣污染和霧霾天氣預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，制定統(tǒng)一規(guī)范的環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用高空監(jiān)測(cè)、GIS、遙感等先進(jìn)技術(shù)來提高霧霾監(jiān)測(cè)水平；第四，引入第三方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，改善政府環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)在覆蓋面、數(shù)據(jù)真實(shí)性和有效性等方面的缺陷。（三）建立區(qū)域大氣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制我國(guó)目前關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯亢芏啵诖髿猸h(huán)境生態(tài)補(bǔ)償方面的研究才剛剛起步，在東北地區(qū)霧霾污染如此嚴(yán)重的情況下，開展區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償尤為迫切，它有利于東北三省實(shí)現(xiàn)共同受益、共擔(dān)成本、共同發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t是“誰受益、誰補(bǔ)償”，也可以是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)且受益較多的一方，向經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、受益較少的一方進(jìn)行補(bǔ)償。針對(duì)東北地區(qū)實(shí)際情況，首先應(yīng)建立大氣生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，這部分資金可以向中央財(cái)政申請(qǐng)，以減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并制定考核標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的補(bǔ)償額度，依據(jù)東北地區(qū)重點(diǎn)城市大氣質(zhì)量同比變化狀況，對(duì)空氣質(zhì)量狀況改善顯著的城市進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)空氣質(zhì)量明顯惡化的城市進(jìn)行懲罰。其次，生態(tài)補(bǔ)償也可以通過發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)來進(jìn)行，對(duì)經(jīng)濟(jì)困難、產(chǎn)能落后地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)綠色、節(jié)能、高效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，能有效化解經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益上存在的發(fā)展矛盾。（四）建立信息資源共享機(jī)制各地政府同時(shí)承擔(dān)著本地霧霾治理和區(qū)域霧霾治理的雙重責(zé)任，因此東北三省各地方政府要立足環(huán)境利益和區(qū)域利益，建立合作型信任機(jī)制。在這樣一個(gè)信息化時(shí)代，信息資源共享是有效治理霧霾的重要保障。共享信息包括對(duì)空氣質(zhì)量的常規(guī)監(jiān)測(cè)信息、污染源信息、環(huán)境治理信息、重污染事件應(yīng)急處理信息等主要內(nèi)容。區(qū)域信息資源共享還包括霧霾治理技術(shù)、治理設(shè)施和技術(shù)人才的共享，