中國(guó)城市PM2.5的污染與治理

中國(guó)城市PM2.5的污染與治理

近年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，空氣污染問題進(jìn)一步加劇[1]。2013年，我國(guó)中東部及西南地區(qū)大部分城市持續(xù)霧霾，1月霧霾日數(shù)已經(jīng)打破了50年來的紀(jì)錄[2]。覆蓋大片中國(guó)土地的極端霧霾給人民健康、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸帶來了較大的危害。作為引起霧霾的主要因素，PM2.5問題受到普遍關(guān)注并引起熱議，也再次敲響了中國(guó)環(huán)境治理的警鐘。一中國(guó)城市PM2.5污染狀況PM2.5即細(xì)顆粒物，指空氣中空氣動(dòng)力學(xué)直徑小于等于2.5μm的懸浮顆粒物，可通過直接和間接兩種途徑影響氣候，并可以隨著人的呼吸進(jìn)入體內(nèi)。由于它粒徑小、比表面積大、易于富集空氣中的有毒有害物質(zhì)，對(duì)人體健康影響巨大。世界衛(wèi)生組織（WHO）認(rèn)為，PM2.5小于每立方米10微克是安全值，當(dāng)PM2.5年均濃度達(dá)到35μg/m3時(shí)，人的死亡風(fēng)險(xiǎn)比10μg/m3的情形約增加15%。中國(guó)的PM2.5污染表現(xiàn)為如下四個(gè)特點(diǎn)。（一）污染水平高2011年9月，世界衛(wèi)生組織發(fā)布了91個(gè)國(guó)家1100個(gè)城市的空氣質(zhì)量及排名，其中有中國(guó)的32個(gè)城市，排名在第812～1058位。即使是空氣質(zhì)量較好的?？?，在WHO的排名中也居于巴黎之后。從部分試點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市的監(jiān)測(cè)結(jié)果來看，執(zhí)行新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（PM2.5年均值的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)為35μg/m3）后，我國(guó)城市空氣中的PM2.5污染逐步凸顯，多數(shù)城市PM2.5超標(biāo)，與國(guó)外一些發(fā)達(dá)城市和世界衛(wèi)生組織環(huán)境空氣質(zhì)量指導(dǎo)值（10μg/m3）相比，均存在很大的差距（見圖1）。PM2.5污染水平的偏高給中國(guó)城市帶來的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的。圖1部分城市7天PM2.5觀測(cè)數(shù)據(jù)（2013年3月23～29日）（二）覆蓋范圍廣京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以及珠江三角洲地區(qū)等區(qū)域每年灰霾天數(shù)已達(dá)100天以上，個(gè)別城市甚至超過了200天。特別是進(jìn)入2013年以來，出現(xiàn)了入冬以來持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、影響范圍最廣、強(qiáng)度最大的霧霾天氣過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1月全國(guó)平均霧霾日數(shù)為4.3天，較常年同期偏多1.5天，為50多年以來的最高值。其中，中東部地區(qū)霧霾日數(shù)普遍達(dá)到5～10天，污染范圍覆蓋近270萬平方公里，涉及我國(guó)17個(gè)省市自治區(qū)和京津冀地區(qū)、“長(zhǎng)三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)的40余個(gè)重點(diǎn)城市，影響人口約6億人。同期公布PM2.5數(shù)據(jù)的74個(gè)城市中，有33個(gè)超過世界衛(wèi)生組織安全值（PM2.5＜10）的30倍，對(duì)人民群眾身體健康和生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響[3]。（三）空間分布不均勻2012年，由耶魯大學(xué)的AngelHsu領(lǐng)導(dǎo)的研究小組向英國(guó)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志提交了一份報(bào)告，利用美國(guó)衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)分析了中國(guó)全境PM2.5地表濃度年平均值的空間分布，指出中國(guó)內(nèi)地僅有海南、西藏、黑龍江三個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）達(dá)到世界衛(wèi)生組織安全值（PM2.5＜10），其余省份均超標(biāo)。他們根據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，描繪了2001～2010年中國(guó)各省PM2.5濃度的變化曲線，顯示北京、上海、廣東三地PM2.5年均濃度雖然近年來有所下降，但是與九年前相比下降幅度有限[4]。從我國(guó)目前74個(gè)重點(diǎn)城市公布的PM2.5觀測(cè)數(shù)據(jù)看，我國(guó)PM2.5濃度的空間分布仍未發(fā)生重大改變，黃河以北的PM2.5污染情況更為嚴(yán)重，其中京津冀地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)以及珠江三角洲地區(qū)等區(qū)域的PM2.5污染有加重趨勢(shì)（見圖2和圖3）。圖2PM2.5指數(shù)最高的前12個(gè)城市（2013年3月30日10：00）圖3PM2.5指數(shù)最低的前12個(gè)城市（2013年3月30日10：00）（四）污染成分復(fù)雜PM2.5污染物主要包括工業(yè)生產(chǎn)、燃煤、機(jī)動(dòng)車尾氣等排放的一次污染物及其在空氣中經(jīng)化學(xué)反應(yīng)生成的二次粒子。但由于所處地理位置的不同和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r的差異，各城市PM2.5污染源的貢獻(xiàn)率也不盡相同。如根據(jù)廣州環(huán)保局2012年3月8日公布的PM2.5污染源解析結(jié)果，機(jī)動(dòng)車污染占38%，工業(yè)污染占32%，可揮發(fā)性有機(jī)物污染占18%，工地?fù)P塵占12%。北京環(huán)保局公布的結(jié)果為PM2.5污染中22%是機(jī)動(dòng)車排放，16.7%是煤炭燃燒（鍋爐功能等），16.3%是工業(yè)噴涂，16%是城市揚(yáng)塵，4.5%是農(nóng)村秸稈焚燒，24.5%是周邊省市帶來的影響。上海環(huán)保局公布的分析結(jié)果為機(jī)動(dòng)車船等移動(dòng)源占25%，工業(yè)工藝過程15%，工業(yè)鍋爐、爐窯占11%，電站、鍋爐占10%，干洗、餐飲和民用涂料等生活源占5%，秸稈燃耗、化肥使用和畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)源占4%，區(qū)域影響占20%。對(duì)鄭州市高新區(qū)的檢測(cè)分析結(jié)果顯示，當(dāng)?shù)豍M2.5污染中二次氣溶膠占26.7%，土壤揚(yáng)塵占25.9%，燃煤占19.1%，生物質(zhì)燃燒和燃油占16.3%，機(jī)動(dòng)車占9.6%，燃煤除外的其他工業(yè)源占2.3%[5]。武漢則為機(jī)動(dòng)車排放占27.1%，二次硫酸鹽和硝酸鹽占26.8%，工廠排放占26.4%，生物質(zhì)燃燒占19.6%[6]。來自四川省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心的資料顯示，四川盆地霧霾污染的主要來源為工業(yè)類22%～25%，機(jī)動(dòng)車16%～20%，燃煤17%～20%，揚(yáng)塵、油煙、秸稈、涂料溶劑類占20%～25%，其他占10%～18%。[7]二中國(guó)城市大氣環(huán)境治理進(jìn)展近年來，包括PM2.5在內(nèi)的中國(guó)城市大氣污染治理，取得了一些進(jìn)展。（一）PM2.5監(jiān)測(cè)時(shí)間表公布我國(guó)從2007年開始著手開展PM2.5的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)，首先在天津、上海、重慶、廣東、深圳、廣州、蘇州、寧波、南京9個(gè)城市開展灰霾試點(diǎn)監(jiān)測(cè)，至2011年擴(kuò)大到18個(gè)城市。2011年的試點(diǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，我國(guó)城市灰霾天氣出現(xiàn)頻率較高，總體來看，黃河以北的PM2.5污染情況更為嚴(yán)重，其中西安、長(zhǎng)春、濟(jì)南三個(gè)城市的PM2.5年均濃度高達(dá)100μg/m3。繼2011年11月1日開始實(shí)施《環(huán)境空氣PM10和PM2.5的測(cè)定質(zhì)量法》，2011年第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作大會(huì)上提出PM2.5監(jiān)測(cè)時(shí)間表，全國(guó)將分“四步走”：2012年的監(jiān)測(cè)范圍首先覆蓋京津冀地區(qū)、“長(zhǎng)三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)城市；2013年P(guān)M2.5監(jiān)測(cè)范圍擴(kuò)展到113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市和環(huán)保模范城市開展；2015年將在所有地級(jí)以上城市開展PM2.5監(jiān)測(cè)。2016年1月1日起全國(guó)各地都將按照新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)環(huán)境空氣質(zhì)量，并向社會(huì)公布結(jié)果。截至2012年5月，中國(guó)的PM2.5監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)已將規(guī)模擴(kuò)大3倍，并投入20億元人民幣用于PM2.5的監(jiān)測(cè)設(shè)備，國(guó)家城市環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)由113個(gè)重點(diǎn)城市擴(kuò)大到地級(jí)以上共338個(gè)城市1436個(gè)空氣點(diǎn)位。據(jù)環(huán)保部的信息，2012年底，由國(guó)家和地方共投入約9.5億元，實(shí)現(xiàn)了首批74個(gè)地級(jí)以上市監(jiān)測(cè)PM2.5，到2015年，全國(guó)388個(gè)地級(jí)以上市要實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)能力。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的公布，會(huì)時(shí)刻提醒公眾空氣質(zhì)量較差的現(xiàn)實(shí)，迫使所有人都更正視現(xiàn)實(shí)，給政府和企業(yè)帶來更大的壓力，從而促使環(huán)保方面積極性不高的個(gè)別地方政府不得不改變，對(duì)污染源加以控制，加以監(jiān)管。因?yàn)椋瑥拈L(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地方政府不加以環(huán)境保護(hù)的話，若PM2.5不能達(dá)標(biāo)，則可能暴露出因當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境惡劣吸引不到投資的問題，因而各級(jí)政府已將治理空氣中的PM2.5作為重要的環(huán)保措施之一，包括開展植樹造林、推行城市立體綠化及節(jié)能減排工作等。（二）PM2.5標(biāo)準(zhǔn)值正式出臺(tái)2012年2月29日，國(guó)務(wù)院同意發(fā)布新修訂后增加了PM2.5監(jiān)測(cè)指標(biāo)的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，我國(guó)PM2.5標(biāo)準(zhǔn)值正式出臺(tái)，采用世界衛(wèi)生組織設(shè)定最寬限值，PM2.5年和日均濃度限值分別定為35μg/m3和75μg/m3，與世界衛(wèi)生組織過渡期第一階段的目標(biāo)值相同。2006年，美國(guó)在修訂后的《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中增加了對(duì)PM2.5濃度上限的要求，PM2.5日均濃度上限為35μg/m3，年均濃度上限為15μg/m3，大致相當(dāng)于世界衛(wèi)生組織對(duì)PM2.5確立的第三個(gè)過渡時(shí)期的目標(biāo)值。英國(guó)2007年修訂的《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》提出，在2020年前將空氣中PM2.5的年平均濃度控制在25μg/m3以下。日本環(huán)境省于2009年9月9日公布了PM2.5環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定PM2.5的年平均值在15μg/m3以下、日平均值在35μg/m3以下。歐盟（EU）在2009年4月召開的歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)上，通過了“年平均值在2015年之前達(dá)到25μg/m3以下、在2020年之前達(dá)到20μg/m3以下的指令方案?？梢姡c發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)明顯寬松（見表1）。表1PM2.5標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的獲得和發(fā)布是政府提供的一項(xiàng)公共服務(wù)，是保障公眾知情權(quán)工作的一部分。實(shí)施新版《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，及時(shí)準(zhǔn)確地提供最能反映現(xiàn)實(shí)情況的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，對(duì)于不斷改善環(huán)境質(zhì)量，隨時(shí)掌握環(huán)境污染現(xiàn)狀的真實(shí)情況，制定合理有效的公共政策并采取有效的治理措施，遏制環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)下滑態(tài)勢(shì)具有重要意義。（三）實(shí)施最嚴(yán)厲大氣污染物限排政策為進(jìn)一步加強(qiáng)空氣污染治理的執(zhí)行力度，中國(guó)城市已開始根據(jù)環(huán)境容量考慮產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域能源結(jié)構(gòu)、區(qū)域相應(yīng)生產(chǎn)生活交通運(yùn)輸排放要求，對(duì)大氣污染物進(jìn)行特別限值，并采取措施對(duì)附近的工業(yè)污染源進(jìn)行更加嚴(yán)格的監(jiān)管。2013年3月1日起，嚴(yán)格控制大氣污染物新增量，新受理的火電、鋼鐵環(huán)評(píng)項(xiàng)目將執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，石化、化工、有色、水泥行業(yè)以及燃煤工業(yè)鍋爐等項(xiàng)目待相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)修訂完善并明確特別限值后執(zhí)行，在京津冀地區(qū)、“長(zhǎng)三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的19個(gè)省、區(qū)、市的47個(gè)地級(jí)及以上城市開始實(shí)施。這項(xiàng)政策的頒布執(zhí)行，除了可在霧霾等緊急情況下進(jìn)行限值停產(chǎn)，對(duì)于日常狀態(tài)下根據(jù)區(qū)域大氣環(huán)境容量來限定污染物排放量也非常必要。（四）空氣污染治理取得初步成果目前，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)品污染排放強(qiáng)度有所下降，空氣污染加劇的趨勢(shì)得到初步遏制，部分城市和地區(qū)的空氣環(huán)境質(zhì)量有所改善。“十一五”期間國(guó)家開始把環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，污染治理投資保持較快增加，主要污染物排放總量得到控制（見表2），城市空氣質(zhì)量穩(wěn)中趨好。以2009年為例，全國(guó)當(dāng)年在環(huán)境污染治理方面的投資總額達(dá)到了4525億元，比2005年增長(zhǎng)89.5%，其占GDP的比重也由2005年的1.30%提高到了2009年的1.33%（見表3）。表2工業(yè)“三廢”治理效率（空氣污染部分）表3環(huán)境污染治理投資情況PM2.5在城市里的主要來源除了工業(yè)污染源以外，還有汽車所排放的廢氣。一直以來，雖然有人把空氣污染歸咎于汽車數(shù)量的急劇擴(kuò)張，但卻很少有人關(guān)注燃油品質(zhì)對(duì)環(huán)境造成的污染，出于降低PM2.5的需要，對(duì)汽車燃油標(biāo)準(zhǔn)、燃油效率、汽車數(shù)量以及對(duì)于油品本身的品質(zhì)也會(huì)進(jìn)一步要求提高，機(jī)動(dòng)車尾氣治理在多個(gè)城市已開始新一輪的動(dòng)作。例如，北京已提前實(shí)施“京V”排放標(biāo)準(zhǔn)，汽油標(biāo)號(hào)將93號(hào)改為92號(hào)、將97號(hào)改為95號(hào)以提高汽油的清潔度。據(jù)測(cè)算，“京V”標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，單車排放與目前相比降低40%左右。2012年底，北京的機(jī)動(dòng)車保有量520萬輛，預(yù)計(jì)2015年將達(dá)600萬輛，京V標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后，輕型汽油車、重型柴油車單車氮氧化物排放均將下降43%左右，油品質(zhì)量提高也可顯著削減氮氧化物排放水平。中國(guó)汽車技術(shù)研究中心試驗(yàn)表明，北京在用汽油車使用新標(biāo)準(zhǔn)汽油后氮氧化物減排15%，PM2.5也會(huì)同步降低。上海也準(zhǔn)備出臺(tái)“滬五”標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)開始加快淘汰超標(biāo)準(zhǔn)排放的黃標(biāo)車。三中國(guó)城市PM2.5污染治理面臨的難點(diǎn)時(shí)至今日，中國(guó)已經(jīng)建立起比較嚴(yán)密的環(huán)境管理系統(tǒng)。但是，也要清醒地看到，由于在短短的幾十年內(nèi)要走完發(fā)達(dá)國(guó)家上百年才完成的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程，發(fā)達(dá)國(guó)家上百年間分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在中國(guó)已經(jīng)集中出現(xiàn)，往往是已有的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生。由于PM2.5治理的復(fù)雜性和中國(guó)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，中國(guó)城市PM2.5污染治理面臨的難點(diǎn)更為突出。（一）PM2.5形成機(jī)理尚待明確PM2.5污染來源廣泛，形成機(jī)理復(fù)雜，除直接排放外，還涉及發(fā)生在大氣中的一系列物理化學(xué)過程，其化學(xué)組成復(fù)雜，有機(jī)化合物種類繁多，其中有些過程我們還不太清楚。有研究結(jié)果顯示，50%以上的PM2.5都是在空氣當(dāng)中通過各種物理化學(xué)過程而形成的，是典型的二次污染物，污染治理難度非常大，不可能一蹴而就。以美國(guó)為例，其頒布的PM2.5空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為年均值為15，24小時(shí)平均為35。雖采取多種措施，2000～2010年的10年，美國(guó)PM2.5濃度也僅下降了27%，部分城市仍未能達(dá)標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)空氣污染物增長(zhǎng)得最快的時(shí)間段是20世紀(jì)90年代末到2006年，但治理起來卻是一個(gè)更為長(zhǎng)期的過程。作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，實(shí)現(xiàn)PM2.5濃度普遍下降需要付出很多年的努力，要恢復(fù)至達(dá)標(biāo)水平無疑要更長(zhǎng)時(shí)間[8]。因此，PM2.5的治理各地需弄清形成機(jī)理，盡早部署實(shí)施，且要持之以恒。（二）發(fā)展與污染治理關(guān)系協(xié)調(diào)PM2.5質(zhì)量濃度的嚴(yán)重超標(biāo)，深刻反映了我國(guó)30年來快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，積累的高耗能高排放行業(yè)產(chǎn)能過剩和布局不合理、能源消費(fèi)量過大和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)持續(xù)強(qiáng)化、城市機(jī)動(dòng)車保有量快速增長(zhǎng)、油品質(zhì)量不高、建筑工地遍地開花、污染控制力度不夠、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等問題，導(dǎo)致主要大氣污染物排放總量超過環(huán)境容量。中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展了30多年，但一直以來沿襲的粗放式發(fā)展是必將付出代價(jià)的。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院發(fā)布的2010年綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算，2010年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境退化成本達(dá)到15389.5億元，占GDP的比例為3.5%左右。亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的報(bào)告顯示，中國(guó)的空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失，基于疾病成本估算相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.2%，基于支付意愿估算則高達(dá)3.8%[9]。環(huán)境問題究其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式和發(fā)展道路問題[10]。中國(guó)能源結(jié)構(gòu)的比例中，煤炭一直占重頭地位。為減少燃煤對(duì)環(huán)境的污染，我國(guó)僅在“十一五”期間就淘汰了落后煉鐵產(chǎn)能12000萬噸、煉鋼產(chǎn)能7200萬噸、水泥產(chǎn)能3.7億噸，關(guān)停了小火電機(jī)組7210萬千瓦，大大減少了污染物排放量[11]。但同時(shí)也必須看到，中國(guó)正處在工業(yè)化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)水平總體上較低，污染排放多，對(duì)環(huán)境破壞大。一些地方在發(fā)展過程中重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保，甚至不惜以犧牲環(huán)境來?yè)Q取經(jīng)濟(jì)利益。在這種情況下，既要保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展，又要改善環(huán)境空氣質(zhì)量，無疑是一個(gè)兩難的選擇。目前，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、節(jié)能技術(shù)和相關(guān)資源尚無法滿足環(huán)境空氣治理的需要，環(huán)境污染防治壓力很大。（三）相關(guān)體制機(jī)制的改進(jìn)全國(guó)人大相繼制定了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源保護(hù)法律，國(guó)務(wù)院制定或修訂了50余項(xiàng)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)，發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》等法規(guī)性文件，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、地方人民代表大會(huì)和地方人民政府制定和頒布了相關(guān)規(guī)章和地方法規(guī)660余件。但是，這些法律法規(guī)并沒有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行，在個(gè)別地方，這些環(huán)保法規(guī)形同虛設(shè)，毫不具有約束力，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，由于缺少環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)一監(jiān)督職能，地方環(huán)保部門的環(huán)保責(zé)任只限于本行政區(qū)內(nèi)，且在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下要更多地受地方政府的制約，也導(dǎo)致跨區(qū)域污染難以禁止。2011年12月，國(guó)務(wù)院公布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》提出，“十二五”期間我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放下降17%，化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四項(xiàng)主要污染物排放分別降低8%、8%、10%、10%。只有嚴(yán)格落實(shí)總量減排目標(biāo)責(zé)任制，大力推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排才能完成上述總量削減任務(wù)。但目前的政策法規(guī)對(duì)環(huán)境違法處罰力度不夠，導(dǎo)致企業(yè)違法成本較低，再加上客觀存在的地方保護(hù)主義在一定程度上助長(zhǎng)了環(huán)境污染行為的發(fā)生，不利于真正落實(shí)各主要污染物排放總量的削減指標(biāo)。資金缺口也很大。據(jù)估算，中國(guó)最近10年用于環(huán)保的總投入在4萬億元左右，但由于中國(guó)環(huán)保欠賬較多，“十二五”期間環(huán)境污染治理投資需求約3.4萬億元，較“十一五”時(shí)期增加57.4%。在短期內(nèi)中國(guó)尚無法改變能源結(jié)構(gòu)中對(duì)煤炭的依賴，如果想要改善空氣污染，首先便是對(duì)煤炭進(jìn)行脫硝改造等處理，這勢(shì)必帶來電價(jià)的上漲。油品升級(jí)也需要投入巨額資金，環(huán)境成本的增加將給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和城市治理帶來新的問題。環(huán)境空氣治理方面，政府是主體，但在政績(jī)的考核上，目前仍沒有一套行之有效的指標(biāo)評(píng)估體系，也缺少在經(jīng)濟(jì)發(fā)展低碳轉(zhuǎn)型中鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的政策措施。雖然已就環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展等觀念達(dá)成共識(shí)，地方政府仍無法保障嚴(yán)格項(xiàng)目環(huán)評(píng)，從嚴(yán)控制高耗能、高污染、資源性項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩建設(shè)項(xiàng)目。從一定程度上說，正是由于政府在環(huán)保方面的不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤，才造成環(huán)境污染愈演愈烈。四治理中國(guó)城市PM2.5污染的出路（一）加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和污染源的精細(xì)解析，明確形成機(jī)理PM2.5的防治有效監(jiān)測(cè)是前提，污染源的精細(xì)解析是關(guān)鍵。這方面美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。他們?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)設(shè)立了數(shù)以千計(jì)的顆粒物檢測(cè)站點(diǎn)對(duì)PM2.5嚴(yán)密監(jiān)控，并通過環(huán)保署網(wǎng)站向公眾每小時(shí)發(fā)布一次最新的空氣質(zhì)量指數(shù)，引導(dǎo)民眾據(jù)此控制戶外活動(dòng)的強(qiáng)度和時(shí)間，減少環(huán)境空氣污染對(duì)身體的損害。按照環(huán)保部提出的2015年在所有地級(jí)以上城市開展PM2.5監(jiān)測(cè)的計(jì)劃，目前首先要做的就是加快監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的建設(shè)，輔以飛機(jī)、無人機(jī)與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)體系，建立可應(yīng)對(duì)多種復(fù)雜情形的立體空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)。加強(qiáng)環(huán)保、氣象等相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，形成控制灰霾污染的合力。通過高效準(zhǔn)確地解析PM2.5污染源，以及明確PM2.5的形成機(jī)理，為城市及區(qū)域PM2.5污染防治指明工作方向。打造更科學(xué)的霧霾天氣預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)時(shí)向公眾提供PM2.5查詢服務(wù)，提高霧霾天氣的預(yù)報(bào)預(yù)警能力和分析能力。（二）加強(qiáng)相關(guān)城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)，合理安排空間布局鑒于PM2.5在大氣中有著較長(zhǎng)的滯留時(shí)間和長(zhǎng)距離的輸送特征，在城市土地規(guī)劃利用時(shí)，應(yīng)在工業(yè)區(qū)與生活區(qū)之間留出足夠的空間間隔，工業(yè)生產(chǎn)區(qū)應(yīng)設(shè)在城市主導(dǎo)風(fēng)向的下風(fēng)向，對(duì)新建工業(yè)進(jìn)行合理布置，調(diào)整城市內(nèi)現(xiàn)有不合理的工業(yè)布局，有計(jì)劃地遷移有嚴(yán)重污染的布局不合理的工業(yè)企業(yè)，對(duì)已有污染重、資源浪費(fèi)、廢氣處理無望的企業(yè)要實(shí)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”等措施。在城市景觀設(shè)計(jì)中設(shè)置綠化率低限，增大綠化面積和建筑間距，增強(qiáng)城市自凈功效，并植樹造林，綠化、減輕污染危害。從國(guó)家層面來說，要確定重點(diǎn)區(qū)域和優(yōu)先控制的重要污染源和污染途徑，大力推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)和科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）堅(jiān)持早治理從源頭治理，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控我們國(guó)家在環(huán)境空氣保護(hù)方面不能走發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過的“先污染后治理”的老路。美國(guó)環(huán)保局“清潔空氣行動(dòng)的成本和收益（1990～2020年）”報(bào)告中評(píng)估了清潔空氣行動(dòng)的成本和收益，結(jié)果顯示，盡管為了達(dá)到清潔空氣行動(dòng)要求到2020年美國(guó)每年的投入將高達(dá)650億美元，但因空氣質(zhì)量改善帶來的收益也十分顯著，到2020年所得收益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值估計(jì)可達(dá)到兩萬億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最初控制空氣污染投入的成本。以這個(gè)例子來看，我們現(xiàn)在就應(yīng)該行動(dòng)起來，從現(xiàn)在起全面系統(tǒng)地控制空氣污染排放和重要的污染源，掌握PM2.5排放清單并理清污染源治理的優(yōu)先級(jí)。目前，我國(guó)的空氣污染主要來源于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、交通等領(lǐng)域以及自然地理環(huán)境特征及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的沙塵等因素。應(yīng)制定積極有效的節(jié)能減排措施和嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量管理措施，大力開展節(jié)能減排，有效控制污染物排放，推進(jìn)多污染協(xié)同控制，防止二次污染的形成，同時(shí)注重改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。從目前各城市公布的PM2.5污染物來源看，周邊區(qū)域的影響占比普遍較高，提醒我們要從更大的視角考察這個(gè)問題，有必要建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制來應(yīng)對(duì)大區(qū)域的空氣污染問題，如由國(guó)家環(huán)保部門牽頭建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的機(jī)制，并在京津冀地區(qū)、“長(zhǎng)三角”地區(qū)、“珠三角”地區(qū)等PM2.5污染的重點(diǎn)區(qū)域率先示范。（四）應(yīng)急措施與長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合，促進(jìn)城市低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型我國(guó)城市的環(huán)境空氣污染應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)仍有待積累。發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是空氣出現(xiàn)嚴(yán)重污染首先就會(huì)采取應(yīng)急行動(dòng)。如德國(guó)的應(yīng)急行動(dòng)包括對(duì)某類車輛實(shí)施禁行、在污染嚴(yán)重區(qū)域禁止所有車輛行駛、限制或關(guān)停大型鍋爐和工業(yè)排污設(shè)備、關(guān)停城市內(nèi)的建筑工地等。2013年1月的霧霾天氣中，北京市也啟動(dòng)了緊急預(yù)案，暫時(shí)關(guān)閉了103家重度污染的工廠，暫停拆遷工程及露天工地工程，并下令停駛?cè)晒珓?wù)用車，但空氣品質(zhì)依然上升至六級(jí)嚴(yán)重污染級(jí)別，就是由監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力的限制，應(yīng)急機(jī)制啟動(dòng)相對(duì)延遲，在異常氣候條件下，污染物繼續(xù)聚集所致。在應(yīng)急措施方面，沒有理由把目光緊緊放在機(jī)動(dòng)車尾氣排放上，關(guān)