社區(qū)管理學03-社區(qū)管理模式

第三章社區(qū)管理模式

學習要點：社區(qū)管理模式及其構成要素國外社區(qū)管理的主要模式及西方國家社區(qū)管理模式的共同特點我國社區(qū)管理的實踐模式我國社區(qū)管理模式的發(fā)展趨勢第一節(jié)社區(qū)管理模式概述

一、社區(qū)管理模式及其構成要素模式是對事物存在方式的高度抽象和概括，是閱歷與理論之間的一種學問系統(tǒng)，依據美國著名社區(qū)工作專家羅斯曼的看法，模式是較為具體、具體和緊湊的內在型式或典范。社區(qū)管理模式就是指對社區(qū)管理實踐進行反思和概括得出的具有代表意義的典型形式或是可以使人參照執(zhí)行的標準樣式。社區(qū)管理模式構成要素(1)行動體系的特點，例如基層組織和精英主義的支配委員會。(2)地點，例如鄰里和地區(qū)。(3)所處理問題的實質性質，例如住房和教化。(4)議題的特點，例如產生沖突的議題和產生共識的議題。(5)目標體系的特點，例如公共救濟機構和教化委員會。(6)要發(fā)展的組織結構，例如大眾運動。(7)專業(yè)工作者的角色，例如運用能者和主動分子。(8)項目的資助人，例如志愿協(xié)會和公共機構。二、我國社區(qū)管理模式的構成要素一是社區(qū)環(huán)境與結構特征，包含宏觀社會環(huán)境、社區(qū)性質與類型、社區(qū)居民構成與年齡結構、社會價值觀與制度環(huán)境等。二是黨的領導和政府職能，包括社區(qū)黨建與黨的領導，政府職能轉變與社區(qū)管理體制，主要說明國家與社區(qū)關系，從國家與社區(qū)關系角度分析社區(qū)管理過程。三是市場作用與影響，包含市場機制作用與影響，有支配變遷與社區(qū)規(guī)劃等。四是以社區(qū)為基礎民間組織的地位與角色，包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和社區(qū)互助組織狀況。五是社區(qū)工作者作用與角色，包括社區(qū)工作者性別與年齡結構、受教化和專業(yè)化程度，社區(qū)工作目標與方法。六是社區(qū)服務對象、服務內容和范圍，包括弱勢與劣勢群體、一般社區(qū)居民與社區(qū)服務過程等。七是社區(qū)資源結構與狀況，包括各種各樣社會資源分布與資金籌集渠道。其次節(jié)社區(qū)管理模式的國際閱歷一、國外社區(qū)管理的主要模式（一）以新加坡為代表的政府主導模式政府主導模式的基本特點是政府行為與社區(qū)行為的緊密結合，政府對社區(qū)的干預較為干脆和具體，并在社區(qū)設有各種形式的派出機構，社區(qū)發(fā)展特殊是管理方面的行政性較強、官方色調較濃。特點：社區(qū)管理組織具有非常完善的體系公眾很少主動參加社區(qū)管理，社區(qū)居民民主觀念淡?。ǘ┮悦绹鵀榇淼纳鐓^(qū)自治模式社區(qū)自治模式的主要特點是政府行為與社區(qū)行為相對分別。政府對社區(qū)的干預主要以間接的方式進行,其主要職能是通過制定各種法律法規(guī)去規(guī)范社區(qū)內不同集團、組織、家庭和個人的行為,協(xié)調社區(qū)內各種利益關系并為社區(qū)成員的民主參與供應制度保障。而社區(qū)內的具體事務則完全實行自主自治,與政府部門并沒有干脆的聯(lián)系。美國的社區(qū)自治模式有以下特點：非營利組織—美國城市社區(qū)發(fā)展的主力軍依靠社團組織實行民主管理強調法制功能，實施依法管理社區(qū)規(guī)劃較為嚴格合理（三）以日本為代表的混合模式

在混合模式中,政府對社區(qū)發(fā)展的干預較為寬松,政府的主要職能是規(guī)劃、指導并供應經費支持,官方色調與民間自治特點在社區(qū)發(fā)展的很多方面交織在一起。由政府部門人員與地方及其他社團代表共同組成社區(qū)管理組織機構，或是由政府有關部門對社區(qū)工作和社區(qū)建設加以規(guī)劃、指導，并撥給相當經費，但政府對社區(qū)的干預相對比較寬松和間接，社區(qū)組織與管理以自治為主。

建立以人為本、為民服務以及居安思危的思想意識城市社區(qū)管理趨于民主化、自治化

政府指導、支持和監(jiān)督日本模式的特征二、西方國家社區(qū)管理模式的共同特點

1．組織管理機構健全，權限職責清晰西方國家的社區(qū)內都建有社區(qū)委員會、社區(qū)顧問團等組織機構，并有相應的法律對各種社區(qū)組織機構的組成及權限進行明確規(guī)定。2．非營利組織在社區(qū)發(fā)展中具有重要作用實施社區(qū)發(fā)展支配的各國，社區(qū)發(fā)展的各項服務性工作一般是由非營利性中介組織具體操作實施。3．社區(qū)志愿者組織是社區(qū)建設和發(fā)展不行缺少的力氣社區(qū)志愿者組織是由社會各界志愿者組成的服務團體。國外社區(qū)志愿者組織的基本特征有：（1）組織形式多樣，服務方式敏捷。（2）社區(qū)志愿者來源廣泛，數(shù)量眾多。（3）“三位一體”的資金扶持。第三節(jié)中國社區(qū)管理的實踐模式一、社區(qū)管理實踐模式概述社區(qū)管理的實踐模式是對社區(qū)管理實踐規(guī)律與社區(qū)工作本質特征的理論概括，既源自社區(qū)管理實踐，又指導社區(qū)管理實踐。社區(qū)管理實踐與社區(qū)管理實踐模式的關系，實質便是社區(qū)管理實踐與社區(qū)管理理論的關系。社區(qū)管理實踐模式是對某類社區(qū)管理實踐共同特征的理論概括和概念化抽象，是對社區(qū)管理實踐活動的類型化概括，是對社區(qū)實踐本質特征的理論化說明。社區(qū)管理實踐模式基本特征:高度的理論概括相對的穩(wěn)定性相當大的代表性猛烈的排他性和有效的區(qū)分性二、我國社區(qū)管理實踐模式的發(fā)展

二、我國社區(qū)管理實踐模式的發(fā)展（一）行政推動：街居一體化進程中的上海模式“兩級政府、三級管理、四級網絡”上海社區(qū)的管理體制的基本模式是：以政府為主導，以社區(qū)為支點，以居民參與為核心的一體化管理體系。這種模式的價值在于能夠有效地利用政府部門的主導優(yōu)勢，統(tǒng)一各方面力氣，形成合力，搞好協(xié)調，削減糾紛。上海社區(qū)管理的最大特點是將社區(qū)定位于街道，即所謂的街道社區(qū)，在實際的社區(qū)管理中，存在著街居一體化的傾向，并依靠行政力氣，在街居聯(lián)動的過程中發(fā)展社區(qū)各項事業(yè)。上海各級領導將社區(qū)管理視為鞏固城市基層政權的重要基礎，并使之成為四級網絡中的重要一環(huán)。1996年，上海街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權、分級管理權、綜合協(xié)調權、屬地管理權等四項權限。又對街道內部機構設置做了重大調整，設立了市政管理、社會治安綜合治理、財政經濟和社會發(fā)展4個委員會，具體負責社區(qū)管理、精神文明建設、社區(qū)服務、社區(qū)治安和街道經濟等工作。上海市還把原派出所、工商等十支執(zhí)法隊合并為公安派出所、工商稅務所和城建監(jiān)察隊三支隊伍，后者則歸街道干脆指揮調度，這些種種使得街區(qū)行政權力初步形成了一個完整的網絡，從而以街道為中心，完成了行政權力的整合。一般每個街道干部總數(shù)達到60名左右。為了進一步增加街道財力，上海市實行了四項措施：一是街道經濟上繳的財政收入，原則上返還街道；二是將市、區(qū)兩極政府用于綠化、環(huán)衛(wèi)、市政等方面的專項經費全額撥給街道，實行“條費塊轉”，定向支出：三是新建辦事處和居委會兩年內由區(qū)財政撥經費用于社區(qū)事業(yè)；四是居委會工作人員的總收入，應大致相當于本市職工月平均收入水平，并規(guī)定居委會不從事以盈利性為目的的經濟活動。（二）組織構建：以政治仿照為顯明特征的沈陽模式它的特征是從基層政權建設入手搞好城市社區(qū)組織建設，構造社區(qū)決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層以及三者之間的互動機制，從而形成議行分別、相互制約的運行機制。沈陽模式的最大特點在于：借鑒我國國家政權機構的設置，創(chuàng)建性地在社區(qū)設立了社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)協(xié)商事委員會和社區(qū)居民委員會作為社區(qū)自治的主體組織，同時借鑒國家層面政權機構之間的權利義務關系，通過建章建制，明確了三個自治主體組織之間的關系、社區(qū)黨支部的地位與作用。沈陽模式在組織構建和機制再造方面的創(chuàng)新體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)社區(qū)成員代表大會(居民代表會議)與社區(qū)居委會之間的關系得到了明確，充溢了《居委會組織法》對二者關系不明確的界定；(2)在社區(qū)內初步架設起自治組織的整體性結構框架，為社區(qū)居委會向自治方向邁進供應了組織載體；(3)增設社區(qū)協(xié)協(xié)商事會作為監(jiān)督層，使得監(jiān)督議事機制健全起來并正?；⒁?guī)范化。此外，沈陽模式還在以下諸方面進行了創(chuàng)新：(1)科學調整社區(qū)規(guī)模，明確地將社區(qū)定位在小于街道，大于原居委會的層面上，依據有利于社區(qū)自治、管理資源利用、有利于提高工作效能原則組建新的社區(qū)；(2)將單位納入社區(qū)，使社區(qū)有相對完整的管轄面積，成為完整的治理單位；(3)實行公開聘請方式提高社區(qū)居委會成員素養(yǎng)；(4)領先提出要轉變政府職能，使社區(qū)真正享有自治的權利：(5)在社區(qū)設立專業(yè)組織，使得社區(qū)組織架構更進一步趨于完善；(6)嘗試人大代表與社區(qū)定位聯(lián)系工作的方式，促進了基層民主政治建設的落實。專欄：沈陽市沈河區(qū)社區(qū)民主自治組織框架與管理體系示意圖社區(qū)民主自治管理領導核心社區(qū)黨的組織社區(qū)民主自治管理決策權力機構：社區(qū)成員代表大會社區(qū)自治管理工作體系社區(qū)保障服務工作體系社區(qū)環(huán)境工作體系社區(qū)文化教育工作體系社區(qū)治安綜合治理工作體系社區(qū)計生婦女工作體系社區(qū)協(xié)調監(jiān)督工作體系保障服務干事環(huán)境衛(wèi)生干事文化教育干事治安調解干事計生婦女干事綜合協(xié)調干事社社社區(qū)區(qū)區(qū)樓單成長元員組代長表大會社社社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)志老服經衛(wèi)再愿年務常生就者人站性服業(yè)協(xié)協(xié)捐務服會會助站務站站

社社區(qū)區(qū)環(huán)環(huán)境境美?；瘽崊f(xié)隊會社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)文青文文化少體明教年藝市育協(xié)術民協(xié)會科學會技校愛文好體者活協(xié)動會室社社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)治治防警義安安盜務務綜巡門室看合邏維家治隊修網理隊協(xié)會治保會

社社區(qū)區(qū)計婦劃女生協(xié)育會協(xié)會協(xié)協(xié)協(xié)協(xié)調調調調社社社社區(qū)區(qū)區(qū)區(qū)企業(yè)人物事主民業(yè)業(yè)委聯(lián)公單員絡司位會員聯(lián)合會社區(qū)民主自治管理監(jiān)督機構：社區(qū)議事協(xié)商委員會社區(qū)民主自治管理執(zhí)行機構：社區(qū)委員會（下設七大工作體系）（三）自我革命：以轉變政府職能為核心的武漢江漢模式

江漢模式包括以下幾個方面的內容：(1)明確提出轉變政府職能，提升社區(qū)自治功能，建立政府行政調控機制與社區(qū)自治機制相結合，政府管理功能與社區(qū)自治功能互補的新型城市基層管理體制。(2)以體制創(chuàng)新為重點，推動政府職能轉變，其內容包括：明確居委會與街道辦事處、居委會與政府職能部門“指導與幫助、服務與監(jiān)督”的關系：明確政府職能部門、居委會各自的職能，居委會負責社區(qū)公共事務、福利保障等自治事務，只幫助政府部門履行職能，不能擔當行政性任務指標。(3)政府部門面對社區(qū)、轉變職能、工作重心下移。江漢區(qū)推行“五個到社區(qū)”：人員配置到社區(qū)、工作重心到社區(qū)、服務承諾到社區(qū)、考評監(jiān)督到社區(qū)、工作經費到社區(qū)。(4)費隨事轉，責權利配套。對于確需社區(qū)協(xié)作的工作，在與社區(qū)協(xié)商后，依據“權隨責走，費隨事轉”的原則，由職能部門與社區(qū)共同完成。(5)建立評議考核監(jiān)督機制。（四）.武漢市漢口江岸區(qū)百步亭花園社區(qū)百步亭花園社區(qū)地處武漢市漢口江岸區(qū)，由武漢安居工程發(fā)展有限公司開發(fā)建設，是武漢市內最大的安居示范工程。在社區(qū)管理體制上百步亭花園社區(qū)作了大膽嘗試和創(chuàng)新，實行“社區(qū)管理委員會”、“物業(yè)管理公司”、“居民委員會”三位一體的新型管理模式。此外，還設立了黨委會和群眾團體組織，成立了“業(yè)主委員會”以及駐區(qū)組織協(xié)助系統(tǒng)。百步亭花園社區(qū)管理模式最大的創(chuàng)新是不設“街道辦”，而改設“百步亭花園社區(qū)管理委員會”（以下簡稱“管委會”）?！肮芪瘯笔且粋€半行政半自治的組織。所謂半行政是指武漢市江岸區(qū)政府授權“管委會”干脆履行基層政府的部份職能，領導、組織和協(xié)調社區(qū)組織及各項活動。所謂半自治是指“管委會”由百步亭花園社區(qū)各自治組織負責人、各管理機構負責人和業(yè)主代表組成。

“管委會”與“街道辦”不同。首先，“管委會”依據江岸區(qū)政府的授權履行的行政管理職能僅是“街道辦”的政府職能之一部份。其次，“管委會”不是江岸區(qū)政府的派出機構，不具有“街道辦”的法律地位。再次，“管委會”的組成人員不同于“街道辦”。在一個相當于“街道”規(guī)模的現(xiàn)代城市社區(qū)不依據慣常的做法設立“街道辦”建制，而是由一個半行政半自治的組織行使原由“街道辦”行使的社區(qū)管理方面的部份職能，此舉在中國無疑是一個大膽創(chuàng)新。（五）青島市市南區(qū)江蘇路社區(qū)2004年，山東省青島市市南區(qū)江蘇路“街道辦”變更了功能和地位，其新名稱為“江蘇路社區(qū)公共服務委員會”，這是國內首個社區(qū)公共服務委員會。它由政府派出人員、社區(qū)自治組織負責人和社區(qū)單位（企業(yè)）代表三部分人員構成，下設“黨群工作部”和“社區(qū)公共服務中心”。“黨群工作部”主要負責社區(qū)內黨員的管理、學習，“社區(qū)公共服務中心”則在平安與司法、市容與環(huán)境、人口與健康、家政與公益、就業(yè)與保障等8個方面為社區(qū)居民供應“一站式”公共服務。“社區(qū)公共服務委員會”主要擔負公共管理、組織協(xié)調和監(jiān)督檢查3項職能。服務管理就是接受區(qū)政府的托付，對轄區(qū)的公共設施、公共服務和公共福利項目行使管理職能，同時為各部門、單位和社區(qū)居民做好服務工作；組織協(xié)調就是協(xié)調政府部門、社會及社區(qū)各方面的利益關系，組織地區(qū)性的社會管理和公共服務領域的活動等；監(jiān)督檢查就是對行政部門為社區(qū)居民服務的質量進行考評。六、鹽田模式深圳市鹽田區(qū)圍繞理順政府與社區(qū)關系以增加政府管理水平和社區(qū)自治功能“兩條主線”，通過制度創(chuàng)新，實行城市基層管理全面改革，以重構社會管理體制，使社區(qū)建設漸漸由政府主導變?yōu)樯鐣鲗?。該區(qū)在全區(qū)范圍內全面推行社區(qū)居委會直選，以推動社區(qū)居委會自治。該區(qū)的管理體制首先實現(xiàn)了從“議行合一”的舊體制向以“議行分設”理念構建的“一會（合）兩站”社區(qū)組織體制的過渡，進而將擔當政府工作的社區(qū)工作站從社區(qū)居委會中剝離出來歸入政府條條管理，建立了“一會（分）兩站”的社區(qū)管理新模式，從而在城市基層管理體制上實施了三次創(chuàng)新。七、北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)北京石景山區(qū)魯谷社區(qū)實在很一般：轄區(qū)面積7平方公里，常住人口近6萬。但是，石景山區(qū)是“全國社區(qū)建設示范區(qū)”，而魯谷社區(qū)又是“示范區(qū)”中的“試點”，因此，它就變得不一般了。

走進魯谷社區(qū)，第一印象是它“名不副實”。我國目前城市里社區(qū)的范圍，一般是指經過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調整的居委會轄區(qū)，可魯谷社區(qū)卻是脫胎于街道辦事處，下轄20個居委會，可謂是個“大社區(qū)”。此外，雖然其行政職能相當于一個街道辦事處，但卻正在從街道辦事處的“全能政府”向新型社區(qū)的“有限政府”過渡：與一般街道辦事處17個科室相比，魯谷社區(qū)內設機構僅有4個科室；公務員編制為39人，比原先削減了57％；職能削減了28項。

10月12日，魯谷社區(qū)又誕生了北京市第一個街道辦事處級的群眾性自治組織———魯谷社區(qū)代表會議。社區(qū)代表的產生過程接受了直選方式，很多候選人發(fā)表了演講，并接受了選民質詢。整個選舉過程符合公開、公正的原則，代表構成滿足了廣泛性、典型性要求。

社區(qū)代表會議選舉產生的社區(qū)委員會是社區(qū)代表會議的常設議事協(xié)調機構，下設6個專業(yè)工作組，分別擔當以下六大項工作：社區(qū)服務和社會福利、治安和人民內部沖突調解、文教體衛(wèi)、環(huán)境和物業(yè)管理、醫(yī)療和支配生育、社區(qū)共建和協(xié)調發(fā)展。

到11月13日，由社區(qū)代表會議、社區(qū)委員會、各居委會和社會中介組織組成的魯谷社區(qū)自治工作體系初步形成，并起先運行起來。

社區(qū)黨工委、行政事務管理中心、社區(qū)代表會議“三駕馬車”共同管理社區(qū)

在脫下街道辦事處的“外衣”后，不到一年的時間內，魯谷社區(qū)黨工委、行政事務管理中心、社區(qū)代表會議“三駕馬車”先后誕生，構成了管理社區(qū)、服務居民的三個組織體系。

《魯谷社區(qū)代表會議章程》規(guī)定，魯谷社區(qū)代表會議是在社區(qū)黨工委領導下的社區(qū)群眾性自治組織，代表社區(qū)廣袤居民和社會單位的共同利益，履行協(xié)協(xié)商事、民主決策、協(xié)調監(jiān)督的職責，承接政府逐步剝離出的有關社會事務，參與社區(qū)建設，主動引導社區(qū)居民依法自治。

魯谷社區(qū)黨工委書記、新當選的魯谷社區(qū)委員會主任委員崔章程介紹說，魯谷社區(qū)將把轄區(qū)行政執(zhí)法和行政管理的各項職能梳理后歸位于政府：原先擔當?shù)膭趧颖O(jiān)察、居民私房翻建審批、殯葬管理執(zhí)法、社會人員高考等工作進行剝離，歸還給有關職能部門；統(tǒng)計、城管工作交由相應部門實行人、財、物垂直領導，社區(qū)只為其供應相關保障服務；把原來由政府負責的社區(qū)教化、體育、群眾文化、市民學校和校外教化等社會事務性職能轉給社區(qū)委員會擔當。社區(qū)代表會議將對政府有關職能部門及派駐社區(qū)的各專業(yè)工作機構及人員進行考評，考評結果作為該機構人員提升、晉級、評比先進的重要依據之一。假如僅僅是在名義上改了體制，而實質內容未改，那就是“換湯不換藥”、“新瓶裝舊酒”。無論是哪種模式、哪種改革方案，其根本的動身點或要解決的核心問題都是一個，那就是如何處理政府及其派出機構“街道辦”與社區(qū)之間的關系。社區(qū)管理的完善根在街道管理體制1.“街道”管理體制改革的動力來自哪里？

從理論上來說，“街道”管理體制的改革來自兩種力氣的推動。一是社會發(fā)育，尤其是社區(qū)建設運動的發(fā)展，社區(qū)自治實力的提高應當要求打破原有的僵化的“街道”體制。二是政府自身，“兩級政府、三級管理”的改革已經走到頭了，政府再也無權可放，但仍舊面臨很多沖突和問題；政府欲提高城市管理實力，首先應當考慮的自然是從基層的“街道”改革著手。

上述“街道”管理體制改革的新探究，無一例外的都是地方政府主導的結果，甚至可以說是某些地方政府負責人主導的結果。地方官員對“街道”管理體制改革有很大的主動性，都想創(chuàng)新，都想成為“示范區(qū)”和“樣板”，甚至前任負責人想出一個方案，后任負責人又提出另一個方案，而社區(qū)和居民卻始終處于被動和無聲的境地，因而這樣的改革是單方面的，沒有居民的參與。導致這種現(xiàn)象的根本緣由是，“街道”的基層管理仍舊存在著“對上不對下”的官僚主義弊端，基層干部做出“成就”即可升遷，所以往往是“表面文章”做得多，而對民眾產生的實際效果卻不大。因此，可以說目前“街道”管理體制的改革動力不足，沒有社區(qū)自治功能的成熟，沒有社區(qū)民眾自發(fā)的要求和支持，再新的改革創(chuàng)意、再美麗的政策思路、再大的投入，或許能影響一時、紅火一陣，卻不能長久。2.“街道”管理體制改革的障礙在哪里？

上海的“兩級政府、三級管理”的體制在短期內對城市的基層管理和社區(qū)發(fā)展發(fā)揮了很大作用，但存在著難以回避的沖突和問題。比較實踐中的探究和學者的看法，可以發(fā)覺，現(xiàn)有的“街道”管理體制改革都是接受比較簡潔實施的方案，要么完善“街道辦”的功能，要么撤消“街道辦”，要么不設置“街道辦”，