基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制設計

基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制設計

流域跨界斷面水質生態(tài)補償機制是指為了促進跨界水質達標和流域可持續(xù)發(fā)展，政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃確定或者上下游政府達成的跨界斷面水質目標協(xié)議。依據(jù)跨界斷面水質達標程度以及污染物排放量，核定生態(tài)補償和污染賠償資金，在相關政府之間達成的一種環(huán)境財政安排機制，簡稱流域水質生態(tài)補償（RBWQEC）機制。流域水質生態(tài)補償通常有兩種方式：第一種是由上一級政府對跨界出境水質超標的上游或下游政府扣繳生態(tài)補償金，或者對跨界出境水質達標的上游或下游政府給予資金獎勵；第二種是上下游政府直接根據(jù)跨界水質協(xié)議和規(guī)劃要求以及實際水質狀況，當上游出境斷面水質超標時上游政府給下游政府支付污染賠償金，反之當上游出境水質達標甚至優(yōu)于水質目標要求時下游政府給上游政府支付生態(tài)補償金。本文根據(jù)目前地方實踐情況，提出建立基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制框架。一建立基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制的緊迫性隨著區(qū)域經濟的高速增長和公眾環(huán)境需求的提高，流域跨區(qū)水污染事件時有發(fā)生，省際、地區(qū)間水事糾紛接連不斷，嚴重影響了流域下游地區(qū)人民的生產和生活以及區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展。因此，明確流域水污染的行政區(qū)分包治理責任，加快建立全國流域跨界水質目標責任考核機制，是解決流域水資源開發(fā)利用的外部性、保護行政區(qū)際水資源開發(fā)權益、協(xié)調流域區(qū)際矛盾的重要突破口。建立流域跨界斷面水質生態(tài)補償機制的內容是：為了促進流域水質得到持續(xù)改進，上一級政府根據(jù)政府批準實施的流域水污染防治規(guī)劃，或者上下游政府關于跨界水質水量協(xié)議，主要依據(jù)跨界斷面水質達標程度、跨界污染物超標排放通量以及區(qū)域經濟發(fā)展水平，通過扣繳或獎勵資金的一種輔助性的經濟約束制度?；谀壳爸袊缃缌饔颦h(huán)境糾紛問題日益凸現(xiàn)，急需盡快建立基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制。流域生態(tài)補償制度的建立可以促進流域水環(huán)境保護的受益主體對水環(huán)境保護主體所投入的成本按受益比例進行分擔，保護上游地區(qū)進行水環(huán)境治理的積極性，從而保證不同受益主體公平共享流域水資源的權利。建立基于跨界斷面水質目標考核的生態(tài)補償機制，將依據(jù)流域水污染防治規(guī)劃或上下游水質協(xié)議，明確流域上下游污染防治的責任和義務，明確保護流域水環(huán)境安全是上下游共同的責任。“河長制”是流域水污染防治機制的一種創(chuàng)新，通常由各級黨政主要負責人擔任河流或湖泊的“河長”，負責轄區(qū)內河流的污染治理，對轄區(qū)流域水質改善目標負責。建立基于跨界斷面水質目標的生態(tài)補償機制，對上下游政府治理水污染附加一種經濟責任約束，這是“河長制”行政手段的經濟責任體現(xiàn)。流域水質生態(tài)補償也是流域污染防治規(guī)劃實施考核的補充。二流域跨界斷面水質生態(tài)補償機制的地方實踐解析“十一五”以來，生態(tài)補償?shù)玫搅巳鐣母叨汝P注。在每年的“兩會”上，人大代表和政協(xié)委員都提出了許多關于生態(tài)補償?shù)慕ㄗh和提案，政府工作報告也給予了高度重視。一些地方也開始大膽探索生態(tài)補償機制，開展了流域生態(tài)補償機制試點。部分省已經在全省范圍內建立流域生態(tài)補償機制。目前，已經開展試點的有江蘇、福建、浙江、河北、河南、遼寧、山東、山西、湖南等省。通過對地方實踐的考察調研，我們初步總結如下。（一）地方實踐經驗總結1.流域水質生態(tài)補償促進行政手段與經濟手段的結合生態(tài)補償政策促進了政府行政管制手段和經濟手段的結合使用。從流域生態(tài)補償實踐來看，各地的實施均是在政府主導下開展的，推進程度與省、市、縣各級政府對該政策的認識程度有關。在省內流域生態(tài)補償中，省政府的統(tǒng)一協(xié)調是關鍵，明確各級政府、相關部門在流域管理中的責任分工是基礎，只有政策被各級政府領導認可并重視，并需要相關各級環(huán)保部門、水利部門、財政部門等的積極參與和聯(lián)動，才會出現(xiàn)良好的政策實施效果。由于流域生態(tài)補償政策明確了流域上下游不同補償主體的經濟責任，并且同各地財政緊密關聯(lián)，各地就有重視出界水質的積極性。生態(tài)補償政策是否能夠成功，在很大程度上與生態(tài)補償?shù)臉藴试O計有關，無論是基于流域上下游界面水質目標的補償標準方式，還是基于流域上下游考核界面水污染物通量的補償標準方式，合理設置不同情形下的補償和受償標準并得到相關部門的一致認可是減少甚至避免政策推行中阻力的關鍵?？傮w來看，生態(tài)補償政策促進了行政手段與經濟手段的結合使用，發(fā)揮了行政與經濟兩種手段的“協(xié)同效應”。2.流域水質生態(tài)補償促進水質目標責任制的經濟化目前的流域管理模式對流域上下游的經濟利益關系沒有明確厘定，主要是基于對上下游各地區(qū)的水質目標考核的行政責任制，沒有形成流域上下游地區(qū)的水質保護和補償、污染和賠償?shù)膬仍诩顧C制。可以說，目前的流域管理主要是一種行政目標行為，缺乏公平性。這種非公平性流域管理模式，造成了流域上下游各地的“河長”都普遍缺乏關注轄區(qū)內出界水質的動力，上游的水源地地區(qū)缺乏保護優(yōu)良水質供給下游地區(qū)的動力，也使得跨界水污染問題一直是流域上下游地方政府爭論的焦點。從各地流域生態(tài)補償?shù)膶嵺`來看，通過明確上下游“河長”的責任分工、補償和賠償?shù)臉藴屎头绞?，可把水質目標責任制予以經濟化，在一定程度上能夠消除流域上下游利益失衡問題，極大地調動了流域上下游水環(huán)境保護的積極性。3.流域水質生態(tài)補償促進建立水質目標經濟責任體系從各地生態(tài)補償實踐來看，流域生態(tài)補償機制的構建是流域上下游政府反復磋商并妥協(xié)形成的博弈結果，由于該補償機制明確了流域上下游各方政府的經濟責任分工并為各方所接受，就演變成為一種規(guī)制流域上下游各地政府水環(huán)境行為的經濟激勵手段，使得流域上下游各級政府及有關部門有了保護水環(huán)境的內在動力，進而促進了流域水質目標經濟責任體系的形成，這也進一步強化了流域水質目標行政責任制的逐級逐部門落實。河北省已經把子牙河的生態(tài)補償金制度分解落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就是一個明顯的例證。（二）地方實踐中存在的主要問題從我們的調研情況看，有些地方正準備繼續(xù)推進流域水質生態(tài)補償，計劃未來2～3年在全省流域建立基于水質目標的流域生態(tài)補償機制。但是，這些試點和實踐也存在一些問題。1.缺乏流域生態(tài)補償?shù)姆芍文壳皣覍用嫔鷳B(tài)補償立法嚴重缺失，造成我國各地生態(tài)補償實踐普遍面臨法律依據(jù)不充分的問題。雖然2008年修訂的《水污染防治法》中明確規(guī)定，“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”，但沒有對跨行政轄區(qū)的流域生態(tài)補償問題、中央和各級地方政府在流域生態(tài)補償中的責任分工、補償主體、補償對象和客體等關鍵問題做出規(guī)范，目前也沒有生態(tài)補償?shù)膶嵤┺k法、技術指南等政策文件出臺，地方開展流域生態(tài)補償實踐呈現(xiàn)出部門行政色彩濃厚的特征，基本上都是基于一些政府性文件開展的實踐活動，并出現(xiàn)了補償不到位及補償受益者與需要補償者相脫節(jié)等問題。2.理論基礎和技術方法研究不足理論依據(jù)不足是各地流域生態(tài)補償實踐存在的一個突出問題，特別是補償標準的合理設置方面。目前各地流域生態(tài)補償標準的設置是政府主導的，補償標準的確定是通過部門討論制定甚至領導直接確定，沒有一定的科學方法測算作為依據(jù)，也不是流域上下游政府反復“討價還價”后形成的“協(xié)議補償”，補償標準難以令人信服。一些地方流域補償方式也不具合理性，只從流域行政斷面水質目標考核出發(fā)，而未考慮豐、枯水期的不同影響，且主要是懲罰性的，缺少激勵性考慮。從考核指標來看，一些流域主要考慮化學需氧量，對氨氮、總磷以及一些特征性污染物尚未考慮，這與流域污染的實際情況有不一致之處。從考核范圍來看，目前流域斷面水質目標考核的范圍主要針對干流和一級支流，小支流沒有納入考核范圍，造成考核結果存在一定的誤差。另外，對流域水源地的補償尚未引起足夠重視，國家、流域水源地及下游的各級地方政府的權責不明，政策尚未到位。3.離穩(wěn)定長效的生態(tài)補償機制尚有很大差距目前，地方實施的流域水質生態(tài)補償并不是嚴格意義上的生態(tài)補償，大部分是一種基于水質協(xié)議的“超標罰款”性質的污染賠償制度。這些流域水質生態(tài)補償仍然是以政府平臺為主，即使受損方和受益方易于明確界定的水源地生態(tài)補償，也基本上沒有形成市場機制。流域水質生態(tài)補償形式較單一，主要采用資金形式，而且存在財政支付生態(tài)補償金的合法性問題。對于政策補償、實物補償、技術補償、智力補償?shù)刃问經]有足夠考慮。利益相關者的責任關系界定不明確，上下游水污染治理和水質保護的責任沒有完全理清，基于上下游“環(huán)境責任協(xié)議”的流域水質水量協(xié)議模式沒有形成。因此，這些生態(tài)補償實踐與穩(wěn)定長效、具有生態(tài)含義的生態(tài)補償機制尚有很大的差距。三基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制設計基于對流域生態(tài)補償?shù)胤綄嵺`的解析，我們提出基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制框架（見圖1）。圖1基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制設計路線（一）總體思路在建立和完善流域水環(huán)境保護規(guī)劃目標考核體系基礎上，通過確立跨界斷面水質目標績效評價體系，根據(jù)上下游出境斷面的水質達標狀況、水污染治理成本、水生態(tài)價值和發(fā)展機會收益，強化流域水質目標考核行政和經濟雙重約束機制，建立水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”機制，引導上下游共同保護流域水生態(tài)環(huán)境和質量，實現(xiàn)流域健康和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。在國家層面上，建議選擇淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界斷面水質目標生態(tài)補償機制的試點，盡快制訂試點方案并取得中央政府有關部門的支持。建議在“十二五”的前兩年，在國家層面上，配合環(huán)境保護部會同發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部等部門制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》的實施，全面推進重點流域水污染防治專項規(guī)劃中規(guī)定的跨省界斷面、湖區(qū)（水庫）斷面及重要支流斷面水質目標生態(tài)補償機制。這也是流域水污染防治規(guī)劃實施考核辦法的一個輔助約束措施。在“十二五”的后三年，國家層面重點推進全國重點流域跨省界斷面水質目標生態(tài)補償機制，初步建立起與跨界水質目標考核相一致的流域生態(tài)補償技術支持體系。省市層面全面推進跨市縣界斷面水質目標生態(tài)補償機制。（二）基本原則1.經濟與行政手段相結合流域水質生態(tài)補償機制本質上是流域跨界斷面水質目標考核制度的延伸。目前，流域上下游的跨界斷面水質確定、污染物排放總量指標分配、流域取水量分配等都是借助于行政管理手段。因此，流域水質生態(tài)補償必須與現(xiàn)行的流域水環(huán)境行政管理制度相結合。2.污染者賠償，受益者補償實施流域跨界水質污染賠償和生態(tài)補償首先要明確各利益相關者的責任。根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃和跨界水質協(xié)議，上游對下游造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞時，上游政府責任主體承擔對下游政府的污染賠償責任；上游向下游輸送合格水質甚至優(yōu)于水質協(xié)議時，作為受益者下游政府責任主體，對上游給予經濟或發(fā)展補償。3.流域水質和水量相統(tǒng)籌水質和水量是流域水生態(tài)環(huán)境不可分割的統(tǒng)一體。如果只有水質沒有水量，水質再好，數(shù)量不足的水資源還是不能滿足需要；有水量沒有水質則會產生水質性缺水，同樣無法滿足經濟社會發(fā)展的需要。因此，制定跨界斷面水質污染賠償和生態(tài)補償機制要同時考慮水質與水量問題?？茖W合理的流域污染賠償和生態(tài)補償機制必須把兩者有機結合起來。4.先易后難，逐步推進目前，國家層面還沒有建立生態(tài)補償?shù)恼叻ㄒ?guī)體系。流域跨界水質生態(tài)補償和污染賠償在我國剛剛起步，大部分地方的實踐與嚴格意義上的流域生態(tài)補償還有很大的差距。因此，在推進流域生態(tài)補償過程中，應該堅持從點到面、先易后難、逐步推進的原則，選擇責權利比較明確、相關責任主體意愿強烈、技術基礎比較好的流域先開展試點。通過試點實踐的總結，建立流域生態(tài)補償法規(guī)和技術支撐體系，逐步推行流域生態(tài)補償和污染賠償機制。5.注重實際，易于操作生態(tài)補償與污染賠償機制設計需要充分利用生態(tài)學、環(huán)境經濟學、流域管理理論和財政學的方法，結合流域的污染控制和生態(tài)保護實際情況，從流域內基本公共產品均等化、生態(tài)環(huán)境效益共享、保護責任分擔和水資源合理分配利用等方面，建立流域生態(tài)補償和污染賠償機制。補償標準的確定要科學合理，更重要的是要便于操作，要與各級政府跨界斷面水質考核相結合。（三）基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償機制設計1.確定跨界斷面水質保護目標確定流域跨界斷面水質目標是建立流域水質生態(tài)補償?shù)幕疽罁?jù)。流域跨界水質的確定通常以流域水環(huán)境功能區(qū)劃為基礎。一般來說，如果已經有上一級政府批準實施的流域水污染防治規(guī)劃，那么以規(guī)劃中確定的跨界斷面水質目標作為生態(tài)補償依據(jù)最為合理。當然，如果上下游政府之間已經有跨界水質協(xié)議安排，那么達成協(xié)議的水質要求就應該成為流域水質生態(tài)補償?shù)幕疽罁?jù)?？紤]到一個等級水質的污染物濃度范圍變化較大，在上下游協(xié)商的基礎上也可以確定主要污染物的具體濃度要求。對于沒有流域水污染防治規(guī)劃或水質協(xié)議的情況，從我國經濟發(fā)展和水環(huán)境質量現(xiàn)狀來看，將Ⅲ類或Ⅳ類標準作為跨界水質是否達標的主要依據(jù)比較合適，即上游地區(qū)流向下游地區(qū)的水質在行政區(qū)交界斷面應達到國家《地表水環(huán)境質量標準》的Ⅲ類或Ⅳ類標準，具體依據(jù)流域而定。[1]如果考慮到確定未來時期的跨界Ⅲ類或Ⅳ類水質目標有困難，那么確定跨界水質目標可以按照不低于目前的水質狀況為基本原則。2.考核流域跨界斷面水質作為國家跨省流域水質監(jiān)測考核斷面，一般由環(huán)境保護部會同水利部、相關省市人民政府設置。按照環(huán)境保護部《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見有關要求》，明確省界斷面水質目標管理的責任主體。環(huán)境保護部對跨省界斷面水質按確定目標進行考核評定，各省級人民政府對其轄區(qū)內水質目標負全責，跨省界水質目標每季度（或月）考核一次，考核結果由環(huán)境保護部認定和發(fā)布。對不能按期完成工作任務的，依照實際水質與目標水質標準的差距，根據(jù)環(huán)境治理成本，上游省份對下游省份給予賠償；對于按期完成任務的，國家要對上游地區(qū)實行獎勵和補償。對于省內跨市流域水質監(jiān)測考核斷面，一般由省級環(huán)境保護部門會同水利部門、相關縣市人民政府設置。水質目標根據(jù)國家、省市水污染防治規(guī)劃和各省有關水環(huán)境功能區(qū)劃確定的控制單元水質目標值及常年流量，結合各省人民政府下達的污染物排放總量控制規(guī)劃確定，各市人民政府要采取有效措施削減污染物排放量，確保斷面水質達到規(guī)定的控制目標。省內跨市水質目標每月考核一次，考核結果由省環(huán)境保護行政主管部門認定和發(fā)布。凡斷面當月水質指標值超過控制目標的，上游地區(qū)設區(qū)的市應當給予下游地區(qū)設區(qū)的市相應的賠償資金；凡斷面當月水質達到控制目標的，下游地區(qū)設區(qū)的市應給予上游地區(qū)一定的補償資金。補償和賠償標準根據(jù)上下游環(huán)境保護和生態(tài)建設成本并結合當?shù)亟洕鐣l(fā)展狀況確定。3.確定流域水質生態(tài)補償金流域水質生態(tài)補償標準確定涉及跨界水質達標情況、污染物排放通量、環(huán)境監(jiān)管技術水平、流域社會經濟發(fā)展水平等因素。目前，還不可能直接依據(jù)生態(tài)服務價值確定補償標準，可以根據(jù)基于污染物超標排放通量和基于跨界水質超標程度兩種方法確定。（1）基于跨界超標污染物通量的補償建立基于跨界斷面水質目標的基本要求是，出境河流水質滿足跨界斷面水質控制目標的要求?；诳缃绯瑯宋廴疚锿康难a償是指，超過水質控制目標的斷面按照超標的污染物項目、河流水量（河長）以及商定的補償標準，也就是跨界的超標污染物排放通量確定超標補償金額。根據(jù)我國河流污染的一般特征，可以把COD、氨氮、總磷和鎘等重金屬納入補償?shù)姆秶Ｑa償金的扣繳分單污染物因子和多污染物因子兩種類型，具體為：單污染物因子補償資金＝（斷面水質濃度監(jiān)測值-斷面水質濃度目標值）×月斷面水量×水質補償標準（1）多污染物因子補償資金＝∑（斷面水質濃度監(jiān)測值-斷面水質目標濃度值）×月斷面水量×水質補償標準（2）（2）基于水質超標和流量修正的補償一般來講，依據(jù)《地表水環(huán)境質量標準》確定上游地區(qū)供給下游地區(qū)的水環(huán)境質量為Ⅲ類或Ⅳ類標準，如果流域上游地區(qū)供給下游地區(qū)的水質達到國家《地表水環(huán)境質量標準》的Ⅲ類或Ⅳ類，上游政府不對下游政府給予污染賠償，下游政府也不對上游政府給予補償；如果上游供給下游的水質優(yōu)于Ⅲ類或Ⅳ類標準，下游地區(qū)需要對上游地區(qū)進行補償；如果上游供給下游的水質劣于Ⅲ類或Ⅳ類標準，則上游地區(qū)要對下游地區(qū)給予賠償。流域生態(tài)補償?shù)墓浪愎綖椋篜=Q×∑（Li×Ci×Ni）（i=1，2，……n）（3）式中P為補償額度，Q為下游取水量，Li為第i種污染物水質提高的級別，Ci為第i種污染物提高一個級別所需的成本，Ni為超標的倍數(shù)。其中下游取水量的估算公式為：Q=（S1×T1）/（S2×T2）×V1（4）式中S1、T1為上游流域面積和降水量，S2、T2為下游流域面積和降水量，V1為斷面多年流量平均值。4.建立流域水質生態(tài)補償賬戶研究建立流域水質生態(tài)補償賬戶的目的是為更好地反映流域上下游政府的生態(tài)環(huán)境保護狀況與經濟責任動態(tài)。對于跨省流域，其生態(tài)補償賬戶設在上游省份，賬戶資金專門用于流域上游的生態(tài)建設和環(huán)境污染綜合整治以及上游對下游造成的污染損失的賠償，并落實到具體的項目，國家有權審計賬戶資金的使用情況，上下游政府相關部門對賬戶資金的使用進行全程監(jiān)督。省內流域生態(tài)補償賬戶則建立在流域上游政府。5.做好流域水質監(jiān)測構建跨界水質監(jiān)測制度是跨界水質目標生態(tài)補償機制的基礎。監(jiān)測斷面的合理布局、監(jiān)測機構的選取是生態(tài)補償機制公正公平實施的關鍵。根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃和上下游跨界水質協(xié)議的要求，對現(xiàn)有國家、省、市、縣四級監(jiān)測斷面進行優(yōu)化篩選，在充分考慮流域水質監(jiān)測成本的前提下，根據(jù)支流匯入情況、取水口分布情況、入河排污口分布情況以及河流自然特征，合理確定跨界水質監(jiān)測斷面位置，確保水質監(jiān)測結果對上游來水的水環(huán)境質量的準確反映。監(jiān)測斷面原則上應設在兩個行政區(qū)交界處，且必須得到上下游和上級政府部門，特別是相鄰兩同級行政區(qū)政府及上級環(huán)境保護主管部門的認可。同時，還要選擇上下游都認可的監(jiān)測機構；為了確保采集數(shù)據(jù)的精準和補償?shù)墓胶侠?，盡可能做到水質和水量同步監(jiān)測，建立可連續(xù)采集數(shù)據(jù)的自動監(jiān)測系統(tǒng)；還要確保流域跨界水質監(jiān)測數(shù)據(jù)的透明度，接受社會各界的監(jiān)督。6.建立流域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)商與仲裁制度在上級政府和有關部門的協(xié)調組織下，流域上下游政府與有關利益團體應建立流域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)商平臺，就開展流域生態(tài)補償?shù)母黜梿栴}進行定期或不定期的磋商和對話。對于一些無法取得共同意見的問題，由上級政府或有關部門進行協(xié)調與仲裁，確保流域水質生態(tài)補償活動順利開展。對于因跨界水污染引起的損害賠償責任和賠償金額糾紛，應按《水污染防治法》和環(huán)境保護部的《關于預防與處置跨省界水污染糾紛的指導意見有關要求》執(zhí)行。在省內跨市流域對水質、水量、流向監(jiān)測數(shù)據(jù)有異議的，分別由省環(huán)境監(jiān)測機構和省水文資源勘測機構依照規(guī)定裁定。對各級人民政府及有關部門不按期報告、通報，或者拒報、謊報水質、水量監(jiān)測結果的，按照規(guī)定追究有關人員的行政責任。（四）加快立法，保障基于跨界斷面水質的流域生態(tài)補償順利推進目前，生態(tài)補償依然停留在相關的政策口號層面。2005年7月印發(fā)的《國務院關于加快發(fā)展循環(huán)經濟的若干意見》（國發(fā)〔2005〕22號）提出：“在理順現(xiàn)有收費和資金來源渠道的基礎上，積極探索建立和完善企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復補償機制?！?005年12月國務院印發(fā)的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）指出：“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮