完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的思路與對策

完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的思路與對策

近十余年來，中國對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度進行了一系列改革和建設(shè)探索?？傮w上講，取得了很大進展，但問題仍然很多，在很多方面都需要進一步改革?；谶@種現(xiàn)實，非常有必要對過去的改革歷程及現(xiàn)行體制的問題進行分析和反思，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，推進進一步改革。一城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的改革過程中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險分為兩個不同的體系，即企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度和機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度。近些年來的改革重點是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，相比之下，機關(guān)事業(yè)單位的職工養(yǎng)老保險制度改革則相對滯后。（一）企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革歷程迄今為止，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的發(fā)展大體上可以分為三個階段：中共十二屆三中全會以前的傳統(tǒng)體制階段；20世紀(jì)80年代中期以后的社會統(tǒng)籌試點及實施階段；1995年3月以后的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”階段。1.80年代中期以前的傳統(tǒng)體制80年代中期以前，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的基本特點主要表現(xiàn)為以下幾個方面：一是以企業(yè)（單位）為載體。企業(yè)（單位）按照國家有關(guān)規(guī)定提取和發(fā)放養(yǎng)老金，并對退休人員實行管理。二是養(yǎng)老金籌集模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制。具體做法是養(yǎng)老金在企業(yè)（單位）營業(yè)外項目列支，職工個人不繳費。三是在國家財政對國有企業(yè)實行統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃管理體制下，這種單位列支模式，事實上是一種國有經(jīng)濟范圍內(nèi)的大統(tǒng)籌制度。四是在傳統(tǒng)計劃體制下，這種事實上的養(yǎng)老保險大統(tǒng)籌制度，后來擴展到城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟，實際上覆蓋了當(dāng)時的全部城鎮(zhèn)企業(yè)的工薪勞動者。五是退休職工領(lǐng)取的養(yǎng)老金多少取決于工齡的長短和退休前的工資高低；在低工資條件下，作為一種補償，養(yǎng)老金的替代率普遍較高。2.80年代中期以后的社會統(tǒng)籌體制1984年10月，中共十二屆三中全會發(fā)布《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》之后，國有企業(yè)改革全面展開，要求企業(yè)獨立核算、自負(fù)盈虧。這一改革對養(yǎng)老保險體制的影響非常大。國有企業(yè)之間過去那種事實上的大統(tǒng)籌關(guān)系開始瓦解，新老企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的不均衡問題，部分老企業(yè)無力承擔(dān)退休職工養(yǎng)老責(zé)任等問題迅速顯露，原來那種“養(yǎng)老金在企業(yè)營業(yè)外項目列支”的辦法也執(zhí)行不下去了。為了解決這些問題，有關(guān)部門開始在一些市、縣進行養(yǎng)老保險費用的社會統(tǒng)籌試點，即在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的企業(yè)之間，按照“以支定收，略有節(jié)余”的原則，確定養(yǎng)老金的支出比例，由政府指定的部門（多為勞動部門）負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的統(tǒng)一收繳、發(fā)放。這一改革的實質(zhì)，是在統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的企業(yè)之間實施養(yǎng)老保險費用的轉(zhuǎn)移支付，因此能夠在一定程度上緩解不同國有企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問題。1991年6月，在這些地區(qū)試點的基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確宣布實行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。社會統(tǒng)籌體制開始在全國范圍內(nèi)逐步推行。統(tǒng)籌層次大多集中在市、縣兩級。3.1995年3月以來的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”體制以社會統(tǒng)籌為核心的改革雖然從制度設(shè)計上解決了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)新老企業(yè)之間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問題，但由于離退休人員的迅速增多及其他一系列問題的影響，統(tǒng)籌體制很快也陷入困境，繳費率不斷提高、企業(yè)壓力越來越大。即使如此，仍面臨收支不平衡等問題，帶來了很多經(jīng)濟和社會問題。針對這些問題，并基于理論界和政府有關(guān)部門的研究，1993年中共中央十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明確提出，要對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度進行改革，實施“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的體制。這一制度的基本目標(biāo)是要將養(yǎng)老金的籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付改為基金（部分）積累，希望通過養(yǎng)老金以收定支，抗拒老齡化問題，同時，通過建立個人賬戶，引入個人繳費等措施，強化對個人的激勵和約束。根據(jù)中共十四屆三中全會《決定》精神，國務(wù)院于1995年3月發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，開始在全國范圍內(nèi)推進“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險體制改革。由于不同部門之間在一些問題上存在意見分歧，1995年3月的改革同時提供了兩套不同的具體操作方案，并允許地方自由選擇甚至適當(dāng)修改。1997年7月，在總結(jié)改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，已經(jīng)實行的兩套方案向新的“統(tǒng)賬結(jié)合”方案過渡。統(tǒng)一后的方案的要點是：全國統(tǒng)一按職工工資的11%建立個人賬戶，其中個人繳費逐步從4%提高到8%，其余部分由企業(yè)繳費劃入。企業(yè)繳費率由省級人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%。該決定實施后參加工作的職工退休后，養(yǎng)老金支付分為兩部分：一是按當(dāng)?shù)啬昶骄べY20%支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是根據(jù)累計儲存額1/120的標(biāo)準(zhǔn)按月支付的個人賬戶養(yǎng)老金。決定實施前參加工作、實施后退休的職工，即所謂“中人”，在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再按繳費前的工作年限，另外增發(fā)過渡性養(yǎng)老金。目前已退休職工的養(yǎng)老金，仍按過去的標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)繳費形成的社會統(tǒng)籌部分解決?！稕Q定》還提出了其他一些要求，如對養(yǎng)老資金的管理實行收支兩條線；逐步實現(xiàn)養(yǎng)老金的社會化發(fā)放；逐步實施省級統(tǒng)籌，等等。1998年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，決定對有關(guān)政策實施進一步調(diào)整。主要內(nèi)容包括：將原來11個行業(yè)的行業(yè)內(nèi)養(yǎng)老統(tǒng)籌移交給地方（省、直轄市）管理；提高統(tǒng)籌層次，實施省級統(tǒng)籌；養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，并實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。目前實施的養(yǎng)老保險制度就是在上述一系列改革過程及具體政策的基礎(chǔ)上形成的。4.目前正在進行的體制改革探索雖然社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險體制已經(jīng)確立多年，但最初所確立的養(yǎng)老金（部分）積累目標(biāo)迄今尚未真正實現(xiàn)。由于對從現(xiàn)收現(xiàn)付體制向基金積累制轉(zhuǎn)軌所涉及的轉(zhuǎn)軌資金籌集與分擔(dān)問題未能形成明確的解決方案，個人賬戶一直是“空賬運行”，換句話說，目前的體制在資金流程上仍未走出現(xiàn)收現(xiàn)付模式。[1]這一問題再加上其他問題的困擾，使得企業(yè)職工養(yǎng)老保險仍面臨諸多問題。2001年年初，中央政府決定，在不改變社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本體制模式的前提下，以試點方式對企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度實施進一步的改革探索，其中最關(guān)鍵的改革措施是縮小個人賬戶規(guī)模，將過去按職工工資11%籌資調(diào)整為按職工工資的8%籌資，繳費由過去雇主（單位）和個人共同承擔(dān)改為全部由個人繳費形成，且明確將個人賬戶做實，實現(xiàn)真正意義上的基金部分積累。有關(guān)試點工作從2001年夏天開始在遼寧省啟動。經(jīng)過3年工作，到2004年6月底，遼寧省基本養(yǎng)老保險個人賬號已積累資金111億元。2003年中央決定擴大試點，吉林、黑龍江省從2004年起基本按照遼寧試點模式對1997年開始實施的基本養(yǎng)老保險制度加以改造。從全國的情況看，基本體制模式仍為1997年所確定的模式。（二）機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度的建設(shè)與改革1.簡要歷史機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度始建于20世紀(jì)50年代初期。在此后幾十年的時間里進行了一系列的小的調(diào)整，但總體上看，時至今日，基本體制框架和組織模式仍基本沿襲著50年代所確立體制。90年代以來，一些地方結(jié)合企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革，也進行了一系列改革探索，但基本是地方政府行為。2.基本制度特點一是待遇方式為待遇確定型。一般以個人退休前最后一個月工資的一定比例發(fā)放養(yǎng)老金。根據(jù)工齡的不同，替代率一般在60%～90%。少數(shù)具有特殊貢獻(xiàn)的人員，以及離休人員，替代率可以達(dá)到100%。二是資金籌集方式為現(xiàn)收現(xiàn)付，個人不承擔(dān)繳費義務(wù)。改革開放以前一直到80年代中期，政府機關(guān)和事業(yè)單位，退休人員的養(yǎng)老金全部來自財政撥款。80年代中期以后，隨政府對事業(yè)單位撥款體制的改革，情況有所變動。政府機關(guān)和全額撥款的事業(yè)單位，養(yǎng)老金仍全部來自當(dāng)期財政撥款；差額撥款事業(yè)單位和自收自支事業(yè)單位，養(yǎng)老金來自單位的當(dāng)期收入。三是單位為管理主體。養(yǎng)老金發(fā)放及退休人員的管理，基本上都由原工作單位承擔(dān)。四是較低的資格限制。按照最一般的規(guī)定，機關(guān)事業(yè)單位職工男60歲、女55歲，工齡滿10年即可享受養(yǎng)老金。五是保障水平明顯高于企業(yè)。在80年代中期以前，機關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金與企業(yè)同類人員的養(yǎng)老金水平基本相當(dāng)。由于這些年來企業(yè)養(yǎng)老保險制度進行了多次改革，而機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度則基本沒有太大變動，加上工資制度的影響，致使養(yǎng)老金待遇水平逐步形成了較大差距。按照近幾年的有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計，機關(guān)事業(yè)單位退休人員的平均養(yǎng)老金水平大致為企業(yè)退休人員平均養(yǎng)老金的一倍左右。3.地方政府的改革探索如前所述，這些年來不少地方都對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度進行了改革。由于不是中央政府統(tǒng)一組織，因此，方式和內(nèi)容并不完全一致。有關(guān)改革探索大致按以下幾種方式進行：一是與企業(yè)養(yǎng)老保險制度同時進行改革，并按照相同的制度、統(tǒng)一的繳費率實施養(yǎng)老保險統(tǒng)籌，如廣東省的部分城市；二是與企業(yè)養(yǎng)老保險制度同時進行內(nèi)容基本一致的改革，但機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)實施不同繳費率，有關(guān)賬目也分開管理，如上海市；三是機關(guān)、事業(yè)單位單獨實施與企業(yè)不同方式的改革，多數(shù)地方都采取了這種做法；四是政府機關(guān)維持老辦法，只對事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度進行改革；五是政府機關(guān)和全額撥款事業(yè)單位維持老辦法，只對差額撥款事業(yè)單位及自收自支事業(yè)單位進行改革。有關(guān)改革的內(nèi)容也各不相同。但總體上看，基本都借鑒了企業(yè)養(yǎng)老保險改革的一些做法。一是在不同單位間實施費用統(tǒng)籌，但一般采取差額繳撥方式。養(yǎng)老金發(fā)放和退休人員管理一般仍由原單位負(fù)責(zé)，只有少數(shù)地區(qū)開始實行養(yǎng)老金的社會化發(fā)放。二是普遍引入個人繳費，但繳費水平普遍低于企業(yè)職工個人繳費水平，約有20%的試點地區(qū)為機關(guān)、事業(yè)單位的職工建立了個人賬戶。至1999年底，全國實施改革的機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌資金積累（不包括個人賬戶儲存額）約190億元，全部按照“收支兩條線”的原則存入財政專戶，主要用于購買國債。在改革試點與尚未改革的國家統(tǒng)一政策的銜接方式上，地方的做法也不同。如多數(shù)地區(qū)雖然進行了費用統(tǒng)籌并引入了個人繳費，但退休人員的養(yǎng)老金計發(fā)辦法仍執(zhí)行目前的國家政策。少數(shù)地區(qū)的機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險和企業(yè)實行了費用統(tǒng)籌，但為了不降低待遇水平，另外又建立了單獨的財政補充支付體系。還有少數(shù)地區(qū)將個人繳費形成的個人賬戶變成了國家養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)以外的補充養(yǎng)老金。二城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革的成效和問題（一）改革的成效值得肯定養(yǎng)老保險制度特別是企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的最大進展是，全面由過去具體單位作為保障主體、保障資金在單位內(nèi)封閉運行改革為社會統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次也逐步提高。同時，針對經(jīng)濟體制改革過程中所有制結(jié)構(gòu)的變革，保障對象也由過去只面向公有制經(jīng)濟部門職工改革為面向城鎮(zhèn)各種經(jīng)濟類型的從業(yè)人員。這種改革，對于解決不同單位間負(fù)擔(dān)不均衡、為不同類型企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭與發(fā)展環(huán)境，對于推進國有企業(yè)改革和促進其他所有制經(jīng)濟發(fā)展、促進勞動力流動，對于保障職工權(quán)益、維護社會穩(wěn)定等都發(fā)揮了非常積極的作用，成效值得充分肯定。（二）當(dāng)前面臨的問題也很突出雖然改革所取得的成就值得充分肯定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險改革及體制建設(shè)的問題也不可否認(rèn)。評價養(yǎng)老保險制度建設(shè)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)其實并不復(fù)雜。一是要看其對目標(biāo)人群的覆蓋程度。作為一種社會保障制度，應(yīng)該是廣覆蓋或至少是容易實現(xiàn)廣覆蓋的制度，這是實現(xiàn)社會公平和社會穩(wěn)定的需要，也是推進改革和發(fā)展的需要。中國目前正處于快速工業(yè)化和城市化發(fā)展階段，所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動就業(yè)市場化等各項改革又在不斷推進，廣覆蓋的意義無疑更為重要；二是要看其本身在財務(wù)上是否可持續(xù)。養(yǎng)老保險是以直接的資金籌集與支出為基礎(chǔ)的分配制度，其發(fā)揮作用的前提是長期資金收支平衡，即財務(wù)上必須可持續(xù)；三是管理是否簡便。好的制度設(shè)計必須便于管理和調(diào)整，不僅管理成本要低，還應(yīng)能夠最大限度地避免各種違規(guī)行為，否則，很容易出問題。中國是一個大國，人口眾多，經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，且經(jīng)濟與社會運行0的制度化水平較低，政府管理水平和管理能力也有待逐步完善。在這種情況下，管理的簡便易行也是非常重要的，在很多時候甚至具有決定意義。按照這三條標(biāo)準(zhǔn)來衡量，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度特別是企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度建設(shè)和運行中的問題是非常突出的。1.覆蓋面仍然較窄，且擴大覆蓋面的難度非常大按照改革與發(fā)展規(guī)劃，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)參保人群是全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員。但至2002年底，全國按照官方統(tǒng)計的養(yǎng)老保險參保人數(shù)（包括企業(yè)養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險）為11000萬人，而同期全國城鎮(zhèn)從業(yè)人員數(shù)量為23940萬人，參保人數(shù)還不足目標(biāo)人口的半數(shù)。對于處于發(fā)展階段的制度來說，暫時未實現(xiàn)全覆蓋或許并不是大問題，關(guān)鍵要看其能否順利擴大覆蓋面。然而從現(xiàn)實的情況看，養(yǎng)老保險特別是企業(yè)職工養(yǎng)老保險進一步擴大覆蓋面已經(jīng)變得越來越難。擴面難的原因有很多，比如有關(guān)組織及個人的社會保險意識薄弱、政府的行政能力不足等等。但從現(xiàn)實的情況看，最核心的問題還是繳費率過高。目前，多數(shù)地區(qū)企業(yè)的單位（雇主）繳費都超過工資總額的20%，一些城市甚至超過25%；個人繳費合計也已達(dá)工資額的7%～8%。無疑，過高的繳費率會大大影響企業(yè)的人工成本及贏利水平，其結(jié)果必然是企業(yè)以各種方式逃避參保。從各種調(diào)查結(jié)果看，既有企業(yè)整體拒絕參保的情況，也有企業(yè)只給少數(shù)員工參保的情況；在逃避為員工參保的企業(yè)中，既有非公有制經(jīng)濟單位（企業(yè)），也不乏公有制經(jīng)濟單位。而且，不僅不少企業(yè)拒絕為職工參保，某些職工個人參保的積極性也不高，特別是那些就業(yè)流動性較高的農(nóng)民工。因為現(xiàn)行體制尚未能夠充分確保其未來的權(quán)益。當(dāng)然，這是另外的體制問題。覆蓋面難以順利擴大，使得養(yǎng)老保險仍只能在以傳統(tǒng)國有經(jīng)濟部門為主的范圍內(nèi)實施。而這一參保群體的基本特點就是老職工多，近年來的下崗職工也多，體制內(nèi)的撫養(yǎng)率很高。所以，必須以高繳費率甚至不得不通過逐步提高繳費率來維持收支平衡，進一步的結(jié)果是擴大覆蓋面越來越難，繳費率越來越高，陷入惡性循環(huán)。2.財務(wù)上的不可持續(xù)問題突出自20世紀(jì)90年代后期以來，全國企業(yè)養(yǎng)老保險金收入即使在“空賬運行”的情況下都一直無法滿足支出需要，且年度赤字規(guī)模一直呈逐步擴大之勢，目前的年度赤字規(guī)?；驹?00億元左右。當(dāng)然，由于沒有實施全國統(tǒng)籌，所以不同省份存在一定差異。如在2001年，浙江、福建、山東三個省份能夠做到收支相抵，略有結(jié)余，其余全部收不抵支。部分省份特別是老工業(yè)基地，問題已經(jīng)極為突出。就體系本身而言，雖然各級養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)一直采取強化征繳、擴大覆蓋面以擴大費基等多種手段，但基本已無法解決體制內(nèi)的收支不平衡問題，最終只能依靠各級政府的財政補貼。3.管理漏洞很多養(yǎng)老保險特別是企業(yè)養(yǎng)老保險制度管理方面的問題也非常多，除前面所提及的大量單位（企業(yè)）逃避參保等問題外，目前較為普遍的問題是不合規(guī)的提前退休以及退休人員死亡后由家屬繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金等。近年來，各級行政管理部門雖然采取了諸多努力，但問題仍然難以得到有效解決，致使體制內(nèi)撫養(yǎng)率發(fā)生進一步的且不正常的攀升，收支矛盾進一步加劇。難以實施有效管理的原因是多方面的。有管理基礎(chǔ)薄弱的因素，比如人們對制度的遵守意識不足、管理部門缺乏經(jīng)驗等等，也有制度設(shè)計本身的原因。比如，在絕大多數(shù)地區(qū)，涉及投保人就業(yè)、工資等方面的信息體系非常不完整，且部門、區(qū)域?qū)π畔⒌姆指顔栴}嚴(yán)重。發(fā)現(xiàn)問題，也沒有嚴(yán)格而具體的處罰依據(jù)和手段。這些問題再加上其他配套改革的滯后，必然使養(yǎng)老保險陷入難以有效管理的局面。正如很多人所觀察到的，養(yǎng)老保險制度還面臨其他一些問題。比如，在制度建設(shè)方面，至今還是企業(yè)養(yǎng)老保險與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險兩套制度并存，兩套制度不僅在組織模式、籌資方式等方面大不相同，待遇水平差距也非常大；統(tǒng)籌層次仍然都較低，基本都還是以地市（甚至縣市）為統(tǒng)籌單位，大大降低了社會保險的抗風(fēng)險能力，部分地區(qū)的財務(wù)壓力非常突出；不同地區(qū)養(yǎng)老保險的繳費率有很大差異，直接影響不同區(qū)域間企業(yè)的平等競爭等。用以上述三條標(biāo)準(zhǔn)來衡量，我國養(yǎng)老保險制度存在問題的相當(dāng)嚴(yán)重。（三）有關(guān)問題對改革和發(fā)展的影響也非常突出養(yǎng)老保險制度中的問題對改革和發(fā)展的影響非常突出。覆蓋面難以順利擴大，且仍以傳統(tǒng)國有經(jīng)濟部門的正式職工為主，對于勞動力流動、國有企業(yè)改革、非公有制經(jīng)濟發(fā)展以及企業(yè)間平等競爭的制約仍都相當(dāng)突出；不僅如此，大量社會成員不能進入制度化的保障體系，勢必影響社會的長期穩(wěn)定。此外，雙重體系并存帶來的群體間利益差異、無法享受制度化保障的群體卻要對享受者進行貢獻(xiàn)所形成的逆向轉(zhuǎn)移支付等問題所帶來的負(fù)面影響也都很突出。[2]如長此以往，勢必加劇群體間矛盾，影響政治和社會穩(wěn)定。除對改革和穩(wěn)定的影響外，有關(guān)制度財務(wù)上的不可持續(xù)所帶來的財政風(fēng)險、過低的覆蓋面對居民生活預(yù)期及消費增長的影響也不可低估。三城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度目前改革措施的反思（一）目前的解決問題思路難以充分解決問題當(dāng)前養(yǎng)老保險制度所面臨的問題已經(jīng)受到社會各界的關(guān)注。有關(guān)部門也一直努力采取各種措施緩解矛盾。但總體看來，目前解決問題的思路很難充分解決矛盾。目前解決問題的主要思路之一是以現(xiàn)有體制為基礎(chǔ)，全面強化管理。首先是加強保險費征繳。所采取的主要措施包括實施稅務(wù)部門代征保費以及對欠費單位采取各種行政處罰措施等等。其次是擴大覆蓋面，通過擴大繳費人數(shù)來增加繳費收入，并以此降低體制內(nèi)撫養(yǎng)率。第三是強化業(yè)務(wù)管理，尤其是強化對參保人及相關(guān)各方的行為監(jiān)督，防范各種違規(guī)行為，比如嚴(yán)格控制提前退休及各種形式的養(yǎng)老金冒領(lǐng)問題等。這些措施對于改善養(yǎng)老保險制度的運行質(zhì)量無疑是有益的，但卻很難從根本上解決問題。強化保費征收的確非常必要。但必須認(rèn)識到的一個現(xiàn)實是，相當(dāng)一部分企業(yè)欠費并非故意逃避，而是因費率過高且企業(yè)自身經(jīng)濟狀況不好而無力繳納。在這種情況下強行征收，必然會帶來諸多負(fù)面后果。如進一步加大企業(yè)虧損，造成對政府其他方面稅收的沖擊，甚至迫使一些企業(yè)破產(chǎn)。這在一定意義上是一種殺雞取卵的做法。如果能夠順利擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，表面看來，其不僅能夠給更多的人提供制度化的保障，參保（繳費）人數(shù)的增加也能夠降低各種保險體系本身的財務(wù)壓力，似乎是一條很好的出路。但必須認(rèn)識到的是，如果其他基本制度條件不變，擴面不僅不能從根本上解決問題，反而有可能對制度的未來安全帶來更大隱患。比如，如果能迅速擴大覆蓋面，特別是將非公有制經(jīng)濟領(lǐng)域的從業(yè)人員納入養(yǎng)老保險體系，顯然可以在一定時期內(nèi)、一定程度上降低體制內(nèi)撫養(yǎng)率，養(yǎng)老保險的財務(wù)收支狀況也會有明顯好轉(zhuǎn)。但問題在于，參保人群的擴張是有限度的，因為全社會范圍內(nèi)的老齡化是不可避免的，目前擴面會在一定時期內(nèi)降低體制內(nèi)撫養(yǎng)率，但不久就肯定會出現(xiàn)撫養(yǎng)率的剛性反彈，屆時的支出壓力將會更大。所以，簡單擴大覆蓋面只是推遲風(fēng)險，同時也是積累風(fēng)險。強化業(yè)務(wù)管理，控制不良行為在任何制度條件下都值得重視。但如前所述，目前養(yǎng)老保險制度無論是制度設(shè)計本身還是相關(guān)配套制度都存在問題。在制度不完善的情況下，指望獲得良好的管理效果是不現(xiàn)實的。為了便于強化管理，目前不少人主張對包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各種社會保險制度進行立法管理。我們認(rèn)為，對立法問題需特別慎重。立法的好處可以使制度更具強制性，可以更嚴(yán)格地對違規(guī)行為進行處置。但考慮到法律的嚴(yán)肅性，一旦立法，就不能夠輕易進行調(diào)整，所以，立法必須以比較成熟的制度為基礎(chǔ)。否則，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下來，其后果更嚴(yán)重。從目前包括養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的各種社會保險制度的運行情況看，還遠(yuǎn)未達(dá)到可以通過法律形式進行組織和規(guī)范的階段。解決問題的主要思路之二是進一步實施制度調(diào)整。在遼寧等地進行的改革試點是這一思路的集中體現(xiàn)。其中最關(guān)鍵的改革目標(biāo)就是要將個人賬戶做實，實現(xiàn)真正意義上的基金部分積累。之所以要將養(yǎng)老保險制度逐步從現(xiàn)收現(xiàn)付過渡到真正意義上的基金（部分）積累體制，主要是基于對現(xiàn)收現(xiàn)付體制和基金積累體制的評判。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，比較流行的看法是，現(xiàn)收現(xiàn)付因為是以支定收，難以抗拒老齡化的壓力。而基金積累制是以收定支，可以抗拒老齡化壓力，同時還可以形成大筆長期儲蓄，對經(jīng)濟發(fā)展提供支撐。有關(guān)現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制利弊的爭論可謂由來已久，迄今在國際上也沒有任何定論。[3]能夠為多數(shù)人所接收的評判是，兩種體制各有利弊。單純從抗拒老齡化壓力的角度看，以收定支的基金積累制確有其優(yōu)點，但其對管理的要求也很高，尤其是要形成發(fā)達(dá)的資本市場以及嚴(yán)格高效的管理體制，以確保養(yǎng)老金基金的增值保值。否則，很可能帶來災(zāi)難性的經(jīng)濟風(fēng)險乃至政治風(fēng)險。至少從目前的情況看，中國資本市場的發(fā)育程度還難以適應(yīng)積累制養(yǎng)老金投資的要求。一是缺乏足夠的、具有良好公信力和實踐經(jīng)驗的投資經(jīng)理機構(gòu)；二是投資渠道不暢，金融產(chǎn)品種類相對匱乏，無法在資本供給與事實上巨大的資本需求之間建立聯(lián)系；三是政府對投資活動的監(jiān)管存在缺陷。[4]在這種情況下，如全面推進體制轉(zhuǎn)軌，其風(fēng)險可想而知。當(dāng)然，正如很多人所認(rèn)識到的，雖然養(yǎng)老金投資安全取決于資本市場發(fā)展，但并不意味著要等資本市場充分發(fā)展后才可能建立積累制的養(yǎng)老保險制度，二者是可以相互促進的。但即使按照這一邏輯，對養(yǎng)老保險制度進行改革的同時，也必須同步建設(shè)和發(fā)展相關(guān)投資運營及監(jiān)管體制，逐步使二者之間形成良性的相互促進關(guān)系。從現(xiàn)實的情況看，近年來的改革探索并未對相關(guān)資本市場建設(shè)問題給予足夠重視。以遼寧的改革試點為例，無論是方案設(shè)計還是在實際操作中，都沒有考慮引入多元化投資主體，也沒有考慮多元化投資方式，仍是將所積累基金全部用來購買國債。在沒有多元投資主體和多元投資方式的情況下，自然也就不存在監(jiān)管體制建設(shè)問題了。顯然，這種只對養(yǎng)老保險體制本身改革，而忽視其他關(guān)鍵配套改革的做法很難獲得成功。養(yǎng)老金積累不可能發(fā)揮其對資本市場發(fā)展的促進作用，反過來，沒有資本市場的介入和同步發(fā)展，積累制養(yǎng)老保險的風(fēng)險也難以控制。如僅遼寧一個省份，在實施改革試點后一年半左右的時間里，按照工資額8%的比例所建立的個人賬戶積累額就已經(jīng)達(dá)到近50億元。如果全國均實施這種改革，不足2年，積累額就會上千億元，且還會迅速大幅度增長。如果只購買國債，不僅不能保證較高的回報，難以充分發(fā)揮其對經(jīng)濟的促進作用，僅財政風(fēng)險可能就是災(zāi)難性的。對養(yǎng)老保險改革的另一關(guān)鍵問題是轉(zhuǎn)軌成本的處理。目前的改革試點事實上已經(jīng)決定由政府承擔(dān)或至少是部分承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本。但突出的問題是并沒有對轉(zhuǎn)軌成本進行詳細(xì)而可信的測算，以至于到底這種改革需要多少轉(zhuǎn)軌資金，是否有足夠的能力等等都不清楚。與此同時，也沒有形成明確的籌資與責(zé)任分擔(dān)計劃。如在遼寧的改革試點中，轉(zhuǎn)軌成本是各級政府分擔(dān)的，但中央與地方，上級政府與下級政府的實際分擔(dān)結(jié)果基本沒有制度依據(jù)，主要靠討價還價?；谏鲜鰡栴}，我們認(rèn)為，這種方式的改革探索很難獲得成功?；驌Q句話說，遼寧的改革做法基本不具可推廣性。如果將現(xiàn)行改革試點方案簡單推廣，其后果可能比現(xiàn)行體制更加突出。（二）近些年的改革過程中有很多問題值得反思經(jīng)過多年改革，中國的職工養(yǎng)老保險制度一直難以走出困境，并不是偶然的。其與制度改革的理念、改革方案的設(shè)計等等都有關(guān)系。我們認(rèn)為，至少有以下幾個方面的問題值得認(rèn)真反思。1.不同目標(biāo)之間的關(guān)系平衡問題包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障制度建設(shè)具有多重目標(biāo)。社會目標(biāo)是使盡可能多的人得到保障，以體現(xiàn)社會公平，保持社會穩(wěn)定；經(jīng)濟目標(biāo)首先是要保證制度本身的可持續(xù)性，尤其是財務(wù)上的可持續(xù)性，同時，制度本身還應(yīng)能夠?qū)?jīng)濟發(fā)展起到促進作用；政治目標(biāo)則是要實現(xiàn)不同群體之間，比如繳費人與受益人之間、城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間以及代際之間利益的基本和諧。從中國的現(xiàn)實看，還有一個目標(biāo)，就是要為改革尤其是國有部門的改革提供條件。這些基本目標(biāo)看似都不復(fù)雜，但要同時使多種目標(biāo)都達(dá)到最大化則幾乎不可能。因為各種目標(biāo)之間并非是統(tǒng)一的，在很多情況下都是存在矛盾的。同時，社會保障制度建設(shè)還有短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之分。所以，理想的制度設(shè)計必須在不同目標(biāo)之間達(dá)成平衡，而且還要在短期目標(biāo)與長期目標(biāo)之間達(dá)成平衡，不可偏頗。任何追求單一目標(biāo)或過分偏重特定目標(biāo)的制度安排都是不合理的，同時也是難以長期維持的。從近些年的改革實踐看，并沒有能夠很好地解決不同目標(biāo)之間的關(guān)系平衡問題，過分注重單一目標(biāo)而忽視其他或不斷在各種目標(biāo)間搖擺的傾向相當(dāng)明顯。在養(yǎng)老保險改革方面，早期的出發(fā)點可以說非常簡單，主要是為國有企業(yè)改革提供支撐，主要措施是通過國有經(jīng)濟部門內(nèi)部的統(tǒng)籌解決不同企業(yè)間負(fù)擔(dān)的不均衡問題。在城市經(jīng)濟體制改革后的相當(dāng)一段時期內(nèi)，雖然非國有經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但有關(guān)人員的養(yǎng)老問題并沒有得到重視，換句話說，社會保險的政治目標(biāo)和社會目標(biāo)沒有得到重視。至20世紀(jì)90年代中期，由于只覆蓋國有經(jīng)濟部門的養(yǎng)老保險在財務(wù)上問題越來越嚴(yán)峻，同時，非國有經(jīng)濟的發(fā)展、國有企業(yè)的改革都面臨新的問題，于是開始擴大覆蓋面，但在這一過程中，并沒有能夠妥善處理群體間關(guān)系，轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的動機相當(dāng)明顯。對擴面后能否保持財務(wù)上長期的可持續(xù)性也缺乏清醒認(rèn)識。至20世紀(jì)末期，由于出現(xiàn)了大量養(yǎng)老金拖欠問題，影響了社會穩(wěn)定，對穩(wěn)定的追求又成為第一位的目標(biāo)，開始實施養(yǎng)老金發(fā)放的確保。確保的意義怎么強調(diào)都不過分，但這些年對“確?！蹦繕?biāo)的落實并不是以進一步的制度改革和完善為基礎(chǔ)，而是以政治動員和缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的財政補貼為基礎(chǔ)，財務(wù)上的長期可持續(xù)性又被大大忽視了。簡而言之，在養(yǎng)老保險改革問題上一直沒有形成清晰、一貫的改革目標(biāo)和路徑。這些年的養(yǎng)老保險改革還有一個比較明顯的特點，就是對部分群體利益的遷就。以一般性稅收向只覆蓋少數(shù)人的養(yǎng)老保險提供巨額資金支持存在這種問題，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金與企業(yè)養(yǎng)老金待遇存在巨大差異、且遲遲不進行改革也存在這種問題。過低的統(tǒng)籌層次不能提高，則是對少數(shù)地方利益的遷就。毫無疑問，以默認(rèn)現(xiàn)有利益格局為基礎(chǔ)進行改革，當(dāng)期的成本會較低，但長此以往，勢必加劇潛在的矛盾，未來的改革障礙也會越來越大。2.政府的責(zé)任邊界問題社會保障制度建設(shè)離不開政府。不僅依靠個人和家庭無法化解很多風(fēng)險，市場也不可能自發(fā)形成一套對社會成員各種風(fēng)險的保障機制，無法實現(xiàn)社會保障制度所追求的社會公平等目標(biāo)。所以，社會保障發(fā)展都是由政府直接推動的，在很多領(lǐng)域也都是由政府直接組織和管理的。但政府也不是萬能的，也存在失靈問題。歐美發(fā)達(dá)國家社會保障制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗早就表明，如果各種社會保障制度的全部組織責(zé)任都由政府承擔(dān)，往往也會出現(xiàn)問題，比如普遍存在的效率低下、容易受到政治因素干擾以及財政壓力過大等等。因此，國際上社會保障制度改革和發(fā)展的基本趨勢就是，在責(zé)任分擔(dān)方面，注重政府的基本責(zé)任，但同時也注重雇主與家庭（個人）責(zé)任；在具體組織方式上，則追求政府職能和市場職能的合理分工。能夠交給市場組織的，尤其是可以引入競爭機制以提高效率的具體組織管理工作，就盡量交給市場，實現(xiàn)政府責(zé)任與市場力量的合理分工。事實上，不少保障項目的具體組織管理都是可以不同程度引入市場競爭機制的。中國作為發(fā)展中國家，政府更不可能包攬一切。一方面，必須強調(diào)政府、雇主與個人保障的合理分工。另一方面，既然已經(jīng)確立了市場經(jīng)濟體制，也應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，充分實現(xiàn)政府職能與市場職能的合理分工。必須由政府承擔(dān)的職責(zé)絕對不能回避，可以交給市場的，尤其是被實踐證明、由市場組織更有效率的活動，就應(yīng)該交給市場，充分利用市場機制。但從這些年的改革實踐看，有關(guān)問題尚未得到很好的解決。首先是在一些領(lǐng)域政府管得過多。在養(yǎng)老保險制度中，強調(diào)政府、雇主與個人責(zé)任的合理分工、強調(diào)政府職能與市場機制的結(jié)合是越來越普遍的做法。很多國家的養(yǎng)老金制度都是多層次（多支柱）的，通常，政府直接組織最基本的保障，其余則大都是由政府提供以稅收優(yōu)惠為主的鼓勵政策，以雇主或個人作為行為主體進行組織，充分利用勞動力市場的競爭機制。另一方面，多數(shù)國家對養(yǎng)老金基金的經(jīng)營管理都采取由私人機構(gòu)以充分競爭方式進行投資運作的方式，通過競爭提高投資效率，實現(xiàn)基金的增值保值。從中國的情況看，雖然改革以來一直強調(diào)要建立由政府組織的基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（單位）補充養(yǎng)老保險，以及個人儲蓄養(yǎng)老保險組成的多層次保障體系，但政府組織的基本養(yǎng)老保險水平明顯過高，大大擠占了其他保障計劃的發(fā)展空間。其結(jié)果是既無法調(diào)動企業(yè)（單位）和個人的積極性，使其對政府依賴過度，也導(dǎo)致政府責(zé)任過重，壓力過大。與此同時，在養(yǎng)老金基金管理等方面，到目前為止，仍一直是完全依靠公共部門進行管理，一直未能在養(yǎng)老金基金與資本市場之間建立有機聯(lián)系。這種狀況如果長期持續(xù)，既有悖于市場經(jīng)濟體制的發(fā)展要求，潛在的風(fēng)險尤其是政府的財政風(fēng)險也將非常突出。與此同時，某些該由政府承擔(dān)的責(zé)任則未能很好地承擔(dān)。表現(xiàn)最突出的是養(yǎng)老保險改革領(lǐng)域轉(zhuǎn)軌成本的責(zé)任回避問題。這些年的重要改革目標(biāo)之一就是要從現(xiàn)收現(xiàn)付體制改為（部分）積累制。要想順利實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府必須承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本，這一點早就成為社會共識。但在這些年的改革中，政府事實上卻一直回避直接承擔(dān)有關(guān)責(zé)任，而是試圖通過擴面、提高當(dāng)期參保者繳費水平等方式“消化”轉(zhuǎn)軌成本。其結(jié)果不僅是轉(zhuǎn)軌無法順利實現(xiàn)，制度本身的問題也越來越突出。3.重要技術(shù)手段問題養(yǎng)老保險制度是技術(shù)性、操作性非常強的制度，不僅基本模式選擇等宏觀問題需要認(rèn)真研究和對待，微觀的操作性技術(shù)設(shè)計與應(yīng)用也至關(guān)重要，在某種程度上甚至具有決定性意義。比如，在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中，無論采取何種模式，都必須以精算為基礎(chǔ)，綜合人口結(jié)構(gòu)、收入與消費變動、經(jīng)濟增長等一系列因素審慎確定繳費率、替代率、退休年齡等關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并形成合理的調(diào)整機制。否則，任何模式都有可能出問題。從國際經(jīng)驗看，凡是養(yǎng)老保險制度運行穩(wěn)定的國家，都是關(guān)鍵技術(shù)問題解決得比較好的國家。從一定意義上講，養(yǎng)老保險制度的發(fā)展與改革歷史，就是技術(shù)手段不斷調(diào)整和完善的歷史?；仡欀袊B(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展過程，一個非常突出的特點就是重基本模式選擇，忽視關(guān)鍵技術(shù)設(shè)計與調(diào)整。在20世紀(jì)90年代中期，當(dāng)養(yǎng)老金收支開始出現(xiàn)不平衡時，社會各界普遍認(rèn)為，問題的根源在于基本模式有問題，認(rèn)為在老齡化的背景下，以支定收的現(xiàn)收現(xiàn)付體制無法支撐，必須改為以收定支的基金積累制。在不少人看來，只要改為積累制，似乎就可以萬事大吉。[5]在這里繼續(xù)討論現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制的優(yōu)劣已沒有太大意義。但把當(dāng)時的問題籠統(tǒng)歸結(jié)為現(xiàn)收現(xiàn)付體制的必然結(jié)果過于簡單。當(dāng)時之所以出現(xiàn)養(yǎng)老金收支不平衡，在很大程度上是未重視關(guān)鍵技術(shù)問題的結(jié)果。老齡化是不可回避的現(xiàn)實問題，但如果能夠有計劃地推遲退休年齡，逐步降低明顯過高的養(yǎng)老金替代率并改革養(yǎng)老金調(diào)整機制，問題并非一定不能解決。從國際經(jīng)驗看，由政府直接舉辦的基本養(yǎng)老金制度仍有很多都繼續(xù)實施資金現(xiàn)收現(xiàn)付，當(dāng)面臨收支不平衡問題時，首先考慮的都是利用調(diào)整退休年齡、調(diào)整替代率等技術(shù)手段，而非簡單地進行基本模式調(diào)整。事實也都證明，以關(guān)鍵技術(shù)問題處理矛盾通常更為有效和簡便。從另一角度看，即使實施了基本模式調(diào)整，同樣也離不開關(guān)鍵技術(shù)政策。比如目前所確定的“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，仍有一部分為現(xiàn)收現(xiàn)付，因此，退休年齡、替代率等問題仍都是需要認(rèn)真對待的問題。相比之下，通過個人賬戶實施的積累制部分對關(guān)鍵技術(shù)的要求更為突出。比如對轉(zhuǎn)軌帶來的“空賬”如何充實問題、如何有效實現(xiàn)投資增值問題、積累制養(yǎng)老金的給付方式和標(biāo)準(zhǔn)問題等等?？梢哉f所有這些都是至關(guān)重要的。但從這些年的實踐情況看，所有這些問題都未能得到很好地解決。比如，在老齡化日益加劇、體制內(nèi)撫養(yǎng)率迅速攀升的情況下，不僅未有步驟地推遲法定退休年齡，反而還出于短期政策目標(biāo)考慮，容忍大量職工提前退休，再加上養(yǎng)老金調(diào)整機制也非常不合理，致使社會統(tǒng)籌部分的支付壓力越來越大。在個人賬戶部分，雖然明確要實施基金積累制，但卻一直回避對轉(zhuǎn)軌成本的處理，致使基金積累有名無實。近期在遼寧的改革試點對此開始有了突破，但卻一直未能建立有效的投資管理體制。另外，按現(xiàn)行制度規(guī)定，職工退休后每月從個人賬戶部分獲得的養(yǎng)老金為個人賬戶總儲存額的1/120，也是有嚴(yán)重問題的技術(shù)政策。按照目前的平均預(yù)期壽命及退休年齡，個人賬戶的積累額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種給付標(biāo)準(zhǔn)。如長期執(zhí)行這一技術(shù)性政策，基金運行中將會逐步形成巨額赤字并將導(dǎo)致制度無法運行。總之，近年來中國養(yǎng)老保險制度改革遲遲難以獲得突破甚至逐步陷入更大危機，在很大程度上與不重視關(guān)鍵技術(shù)問題有密切關(guān)系。目前，不少人認(rèn)為養(yǎng)老保險陷入困境的關(guān)鍵在于“空賬”問題未能得到有效解決，似乎只要解決了這一問題就能夠一勞永逸。我們認(rèn)為這種判斷過于簡單化?！翱召~”問題的影響固然存在，但考慮到目前一系列關(guān)鍵技術(shù)問題都未能得到解決，即使以特殊方式解決了“空賬”問題，也不能保證該制度的穩(wěn)定。4.新舊體制的關(guān)系問題中國的養(yǎng)老保險制度建設(shè)并不是在一張白紙上勾畫藍(lán)圖，而是在一個已有的體制上進行改革。這里自然涉及舊體制責(zé)任處理與新體制建設(shè)的關(guān)系。首先需要明確的問題是，我們究竟是要對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險體制進行改良還是重構(gòu)。如果舊體制本身的問題只是一般技術(shù)性問題，通過改良方式是可取的。如果已經(jīng)被證明有重大缺陷，不適應(yīng)長期發(fā)展目標(biāo)，就應(yīng)考慮重構(gòu)。否則，如果只對有重大缺陷的舊體制進行修修補補的改良，就很難保證其長期穩(wěn)定和在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的作用。改革以來，中國的經(jīng)濟體制發(fā)生了徹底變化，市場經(jīng)濟體制的主體地位已經(jīng)確立，所有制結(jié)構(gòu)則迅速多元化。與此同時，工業(yè)化、城市化進程也逐步加快。經(jīng)濟乃至社會體制的巨大變革，意味著社會保障制度組織和運行的體制基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變革，無論是組織方式還是制度目標(biāo)都必須進行全面調(diào)整。因此，改革應(yīng)是重構(gòu)而非改良。毫無疑問，以重構(gòu)為核心進行改革，新制度設(shè)計就不必拘泥于舊體制的“路徑”，而是應(yīng)以新的經(jīng)濟和社會體制為基礎(chǔ)，面向未來。無論在模式選擇、組織方式等各個方面都必須進行重新設(shè)計。新體制建設(shè)可以不考慮舊體制“路徑”，但舊體制遺留責(zé)任也必須予以解決。如目前的很多社會成員，特別是國有經(jīng)濟部門的老職工，一直參與的是傳統(tǒng)保障體系，他們不僅獲得了政府的保障承諾，也為這一體制的運轉(zhuǎn)作出了貢獻(xiàn)。無論從任何角度考慮，這些問題都不能放棄和回避。新體制建設(shè)既不應(yīng)考慮舊體制“路徑”，又要對舊體制遺留責(zé)任進行處理，合理的選擇只能是將兩者在各個方面都完全分開。這也是其他對社會保障制度進行重構(gòu)式改革國家的普遍做法。但從中國過去改革的情況看，并沒有能夠很好地解決這一問題。這些年的養(yǎng)老保險制度領(lǐng)域的很多改革都受到舊體制的強烈左右。迄今為止，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度基本還延續(xù)著20世紀(jì)50年代所確定的模式及組織管理方式。企業(yè)養(yǎng)老保險雖進行了包括全面實施統(tǒng)籌、引入個人賬戶等多次改革，但幾乎每次改革都是以解決過去體制中的特定問題來維持體制的延續(xù)為出發(fā)點，基本是改良式的改革。不僅在改革方式上沒有突破，在保障目標(biāo)、組織方式上也沒有順應(yīng)經(jīng)濟與社會體制的要求進行突破。比如在保障對象上，雖然非國有經(jīng)濟從改革之初就迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移也勢不可擋，且不可逆轉(zhuǎn)，但在這些年的改革中一直未給予足夠重視，所關(guān)注的重點一直都是國有部門。如前所述，目前雖強調(diào)擴大覆蓋面，但更主要是轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)；在組織方式上，仍以過分依賴政府，未能根據(jù)經(jīng)濟體制變革進行相應(yīng)調(diào)整；在保障水平、退休年齡等關(guān)鍵技術(shù)方面，也一直未能真正順應(yīng)迅速老齡化的背景進行充分有效的調(diào)整。實踐已經(jīng)證明，這種缺乏全面體制創(chuàng)新、只是修修補補的做法很難獲得成功。之所以出現(xiàn)這種問題，一方面是對究竟應(yīng)建立什么樣的新制度缺乏明確思路，另一方面則是對將新制度建設(shè)與舊體制遺留責(zé)任處理分開的重要性認(rèn)識不足。在養(yǎng)老保險制度改革過程中，一直試圖通過新體制消化轉(zhuǎn)軌成本，其背后的制度設(shè)計理念就是試圖通過一套制度設(shè)計完成新制度建設(shè)和舊體制遺留責(zé)任處理的多元目標(biāo)。這些年的改革實踐已經(jīng)證明，這是不現(xiàn)實的。5.國際經(jīng)驗的借鑒問題在社會保障制度建設(shè)方面，中國無疑是后發(fā)國家。因此，必須充分注意學(xué)習(xí)和借鑒國際經(jīng)驗。然而首先需要思索的是，什么是可以學(xué)習(xí)和借鑒的國際經(jīng)驗？從世界各國的社會保障制度建設(shè)和發(fā)展情況看，無論在基本模式還是在具體制度設(shè)計方面都有很大差異，且不同的制度中都有成功和不成功的范例。換句話說，社會保障制度并沒有理想的、通用的、可以完全仿照的具體模式。我們認(rèn)為，真正可以借鑒的國際經(jīng)驗只有兩條：一是要充分把握和解決重要的原則性問題。如在制度建設(shè)目標(biāo)上，盡可能實現(xiàn)不同目標(biāo)之間的關(guān)系平衡；在組織方式上，實現(xiàn)不同責(zé)任主體的合理分工；在管理方面，不斷完善管理技術(shù)和手段；在改革中，注重合理的路徑選擇與新舊體制關(guān)系的妥善處理；在制度形成過程中，注重不同利益群體間的協(xié)商和社會參與等?？v觀世界各國的情況，大凡社會保障制度建設(shè)比較成功的國家，基本都是在這些問題上處理得比較好的國家。二是具體制度設(shè)計必須充分結(jié)合本國國情。在某國獲得成功的制度通常是最具該國個性的制度?？梢哉f這也是各國社保制度建設(shè)最重要的經(jīng)驗之一?；仡欀袊嗄陙淼酿B(yǎng)老保險制度改革，在如何借鑒國際經(jīng)驗問題上也很值得反思。一是真正應(yīng)該借鑒的國際經(jīng)驗，尤其是對前述一些關(guān)鍵原則性問題的把握和處理，并沒有在中國養(yǎng)老保險制度的改革和發(fā)展過程中得到應(yīng)有的重視。前文對若干問題的分析已經(jīng)說明了這一點。二是在忽視學(xué)習(xí)基本理念的同時，在一些具體制度選擇方面忽視國情，對外國經(jīng)驗特別是某些特定國家的模式進行簡單模仿。比如，在沒有對現(xiàn)收現(xiàn)付體制和基金積累體制各自優(yōu)劣進行充分研究、沒有同步構(gòu)建其他配套體制基礎(chǔ)的情況下，就開始主要依據(jù)新加坡、智利等少數(shù)國家經(jīng)驗進行體制模式的大調(diào)整等等。教訓(xùn)是非常深刻的。6.政策確定過程問題養(yǎng)老保險制度是非常復(fù)雜的制度，既涉及理論問題，也涉及管理和操作問題；既涉及經(jīng)濟和財務(wù)問題，也涉及不同群體間的利益關(guān)系問題。因此，任何政策的形成都必須慎而又慎，必須充分注重決策的民主化和科學(xué)化。首先，方案的形成需充分研究論證。應(yīng)認(rèn)真考慮各種意見和建議，對各種不同思路進行充分比較。除了要充分依靠專家外，還應(yīng)充分聽取公眾及各利益相關(guān)者意見，因為最后的政策不僅直接影響各方利益，也離不開公眾及各方的參與。其次，必須形成有效的試錯與糾錯機制。因為即使經(jīng)過充分討論研究的方案，也未必一定是完全可行的，必須通過實踐予以檢驗。要進行行之有效的政策試點，并對試點工作的各個環(huán)節(jié)、各個層面進行客觀評估，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整。對試點結(jié)果，該肯定的要肯定，該否定的則要否定，寧可重新試點也絕不能把有缺陷的方案付諸實施。中國養(yǎng)老保險制度改革政策確定過程，有些問題也非常值得反思。一是方案的形成缺乏充分討論和研究。從政策形成程序看，這些年來，養(yǎng)老保險制度改革基本是以相關(guān)行政主管部門為主進行政策設(shè)計，缺少多部門之間、官員與學(xué)者之間的充分討論與合作研究，最終影響方案的質(zhì)量和可行性。二是缺乏對不同方案的比較和選擇。很多改革方案設(shè)計無論在制度模式選擇方面還是在具體操作措施方面都較為單一，沒有替代方案，無法進行充分比較和選擇，以至于出現(xiàn)問題很難有退路。需要注意的是，在這些年的改革過程中，有時也會走向另一種極端，即多種操作方案并存。最典型的是1995年有關(guān)養(yǎng)老保險的制度改革，曾同時提出了兩種實施方案供各地選擇。顯然，這種缺乏統(tǒng)一性的改革也是有問題的。多種方案的比較和選擇應(yīng)當(dāng)是在政策選擇與確定過程而非在實施與推廣過程。三是試點不充分，未能形成有效的試錯與糾錯機制。雖然這些年來各項養(yǎng)老保險制度改革大都進行了一些試點，以期完善改革方案，但客觀地說，很多試點并未能夠取得應(yīng)有的成效。一方面是進行試點的目的存在偏差，往往不是將試點定位為試錯過程，而是將試點定位為推廣的前奏。另一方面是在試點過程中及試點結(jié)束后不能客觀地對經(jīng)驗和問題進行總結(jié)，夸大成績、回避問題的傾向一直存在，不能夠認(rèn)真糾錯。其結(jié)果，往往導(dǎo)致有缺陷的方案付諸實施。中國養(yǎng)老保險制度改革難以走出困境，與這種不合理的政策形成機制有很大關(guān)系。四推進養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)與建議（一）基本制度目標(biāo)：廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、促發(fā)展第一，養(yǎng)老保險制度應(yīng)盡可能實現(xiàn)廣覆蓋。這是實現(xiàn)社會公平、促進社會發(fā)展的需要，也是維護社會穩(wěn)定的需要，同時也是促進勞動力流動、加快市場經(jīng)濟體制完善的需要。從中國目前的情況看，鑒于農(nóng)業(yè)勞動力仍占有相當(dāng)大數(shù)量，追求養(yǎng)老保險對全部勞動人口的覆蓋是不現(xiàn)實的，但仍以城鄉(xiāng)為界進行制度建設(shè)也是不可取的。合理的選擇應(yīng)當(dāng)是，在打破所有制界限的基礎(chǔ)上，以產(chǎn)業(yè)為界而非以城鄉(xiāng)為界進行制度建設(shè)，使體制具有開放性，適應(yīng)迅速的城市化與工業(yè)化進程以及多種所有制共同發(fā)展的要求。第二，養(yǎng)老保險只能提供較低水平的保障。中國是一個人口眾多的發(fā)展中國家，雖然自改革開放以來中國經(jīng)濟獲得了非常迅速的發(fā)展，但總體上講，經(jīng)濟發(fā)展水平尤其是人均水平還較低，與發(fā)達(dá)國家還有很大差距。因此，養(yǎng)老保險的保障標(biāo)準(zhǔn)不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全為目標(biāo)的、較低水平的保障，在廣覆蓋目標(biāo)下更是如此。另外，即使從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，政府發(fā)起的養(yǎng)老保險也不是社會成員的惟一保障來源，在政府提供保障的同時，雇主、個人及家庭責(zé)任也應(yīng)積極發(fā)揮。對此原則，中國無疑也應(yīng)遵循。當(dāng)然，隨著今后經(jīng)濟的進一步發(fā)展，可以逐步提高養(yǎng)老保險水平。第三，必須強調(diào)制度的可持續(xù)。養(yǎng)老保險制度必須保持財務(wù)上的可持續(xù)性。老齡化問題是不可避免的大問題，這對于養(yǎng)老保險是很大挑戰(zhàn)。所以，必須充分重視關(guān)鍵技術(shù)問題，避免制度本身陷入財務(wù)危機。關(guān)鍵技術(shù)問題不僅涉及諸如保障標(biāo)準(zhǔn)、享受條件等問題，也涉及管理體制問題。鑒于中國國情，應(yīng)避免過于復(fù)雜的具體制度設(shè)計，以便于操作并降低管理成本。第四，應(yīng)當(dāng)有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善。推進經(jīng)濟增長，提高經(jīng)濟效率是當(dāng)前及今后相當(dāng)長時期內(nèi)中國發(fā)展的中心任務(wù)，因此，社會保障制度不僅要作為一種社會穩(wěn)定器來發(fā)揮作用，還應(yīng)具備對個人以及企業(yè)的激勵機制，以提高經(jīng)濟運行的效率。社會保障體制是整個經(jīng)濟體制的重要組成部分，因此，必須注意其與其他體制間的相互配合與協(xié)調(diào)。除了通過廣覆蓋與所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動就業(yè)市場化等項改革進行配合外，在組織管理方式上，也應(yīng)全面創(chuàng)新。既然搞市場經(jīng)濟，就應(yīng)當(dāng)合理區(qū)分政府和市場的功能。在政府承擔(dān)了必須承擔(dān)的責(zé)任后，該發(fā)揮市場作用的就要充分發(fā)揮市場力量。這既是各種體制間整體配合與協(xié)調(diào)的需要，也是減少政府壓力和國家風(fēng)險的需要。鑒于養(yǎng)老保險的巨大影響，中國未來養(yǎng)老保險制度改革和發(fā)展的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確定位于廣覆蓋、低水平、可持續(xù)和促發(fā)展這幾個方面。（二）對未來職工養(yǎng)老保險改革的建議1.建立一個可持續(xù)且能夠符合未來發(fā)展要求的新體制首先應(yīng)考慮的是新制度建設(shè)問題。新體制的基本目標(biāo)無疑要堅持廣覆蓋、低水平、可持續(xù)和促發(fā)展?？紤]到現(xiàn)行制度的問題及未來發(fā)展的要求，新制度設(shè)計至少要解決幾個關(guān)鍵問題：一是以高替代率為標(biāo)志的政府法定保障計劃所提供的保障標(biāo)準(zhǔn)過高問題；二是體制內(nèi)撫養(yǎng)率過高的問題。正是這兩個問題交織在一起，導(dǎo)致了體制本身在財務(wù)上的不可持續(xù)，并導(dǎo)致了過高的繳費率，形成了擴大覆蓋面的障礙；三是要實施政府、雇主與個人之間責(zé)任的合理分工以及在具體組織過程中政府職能與市場職能的有機結(jié)合?；谶@幾點，一個可以考慮的新體制框架是實施低水平的政府強制保險與自愿的企業(yè)（雇主）年金計劃相結(jié)合。政府以統(tǒng)籌方式組織基本養(yǎng)老保險。第一，政府組織的基本養(yǎng)老保險為強制性制度。第二，基本養(yǎng)老保險以提供參保人員退休后的基本生活保障為目標(biāo)，因此，替代率應(yīng)相對較低。第三，為了組織與管理的方便并盡可能通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會公平，基本養(yǎng)老保險的受益標(biāo)準(zhǔn)確定方式為待遇確定型，[6]資金流程為現(xiàn)收現(xiàn)付。第四，為了使基本養(yǎng)老保險能夠維持長期收支平衡，退休年齡（養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡）不能太低；同時，基本養(yǎng)老金調(diào)整應(yīng)以物價變動為基礎(chǔ)而非以社會平均工資變動為基礎(chǔ)。第五，基本養(yǎng)老保險必須實現(xiàn)對工薪勞動者的全覆蓋。各