發(fā)達(dá)國家高等教育撥款特色對(duì)我國的啟示

發(fā)達(dá)國家高等教育撥款特色對(duì)我國的啟示興旺國家高等教育撥款特色對(duì)我國的啟示

中圖分類號(hào)：G467.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-5937〔2022〕28-0115-03

高等教育財(cái)政撥款制度是我國高等教育事業(yè)開展的重要保障。2022年3月教育部發(fā)布的?關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的假設(shè)干意見》中要求“完善高校生均財(cái)政定額撥款制度，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，依法保證生均財(cái)政定額撥款逐步增長(zhǎng)〞。十八大報(bào)告中也提出要“推進(jìn)中央高校預(yù)算撥款制度的改革〞。構(gòu)建長(zhǎng)效合理的撥款機(jī)制，不僅要立足于當(dāng)下我國的教育實(shí)情，還應(yīng)該借鑒吸收外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。以此為基點(diǎn)，比照研究美、英、法、日四國的撥款特色，旨在為我國高等教育財(cái)政撥款體制的改革和開展起到積極的導(dǎo)向作用。

一、四國高等教育財(cái)政撥款特色

〔一〕美國高等教育的撥款特色

“效率〞是美國高等教育撥款特色的代名詞，它最大程度體現(xiàn)在以州政府為主導(dǎo)的三級(jí)制撥款結(jié)構(gòu)上。綜觀高校布局分配，美國公立高校絕大多數(shù)隸屬州政府，只有少數(shù)社區(qū)學(xué)院和技術(shù)學(xué)院受地方管轄。在立體化的撥款結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府的作用是宏觀的、間接的、輔助性的，包括制定法律保障實(shí)施、通過聯(lián)邦教育部檢測(cè)評(píng)估、采用“資助包〞計(jì)劃間接撥款、參與協(xié)調(diào)引導(dǎo)、效勞咨詢等工作。州政府作為公立高校的直接“監(jiān)護(hù)人〞，擁有高度的教育財(cái)政權(quán)和管理權(quán)，能夠更好的根據(jù)高校開展需求分配資金，規(guī)劃、協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)費(fèi)資源的應(yīng)用方向，使撥款機(jī)制在效率化的根底上更具實(shí)際意義。此外，憲法賦予州政府充沛的教育自治權(quán)，各州以地方因素為參照進(jìn)行權(quán)力支配，采選的撥款方式具有“混合型〞特征。財(cái)政研究專家道格拉斯《阿爾布雷特和阿瑞安《齊德曼將撥款方式分成三類：協(xié)商式、投入式和產(chǎn)出式。美國的撥款方式恰好覆蓋這些類型，具體表現(xiàn)為合同撥款、增量撥款、公式撥款和績(jī)效撥款。

〔二〕英國高等教育的撥款特色

英國的教育撥款體制以“縝密〞與“嚴(yán)謹(jǐn)〞著稱。為了保障經(jīng)費(fèi)支配的合理與持效，體制中專門設(shè)立中介機(jī)構(gòu)以弛緩政府、高校之間的沖突，方便雙方協(xié)調(diào)一致。自1919年財(cái)務(wù)部組建大學(xué)撥款委員會(huì)，到1992年議會(huì)成立英格蘭、蘇格蘭、威爾士高等教育基金委員會(huì)，中介機(jī)構(gòu)幾經(jīng)更迭，在成員結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、撥款方式上逐步健全完善。以英格蘭高等教育委員會(huì)為例，其規(guī)定的13名成員中，有6名學(xué)術(shù)界人士，4名工商企業(yè)界人士和3名政府官員，充沛體現(xiàn)在政府意志的根底上，委員會(huì)更加重視高等教育界人士的經(jīng)驗(yàn)判斷和界外人士的指導(dǎo)監(jiān)督。?繼續(xù)和高等教育法案》詳細(xì)規(guī)定并擴(kuò)展了新型委員會(huì)的權(quán)限，強(qiáng)化評(píng)估與監(jiān)督的責(zé)任，間接刺激高校改革，引發(fā)良性競(jìng)爭(zhēng)，提升教育品質(zhì)，從投入與產(chǎn)出雙向角度構(gòu)建績(jī)效撥款機(jī)制。

〔三〕法國高等教育的撥款特色

“公平談判、自主協(xié)商〞是法國高等教育科研專項(xiàng)撥款機(jī)制中堅(jiān)守的準(zhǔn)那么，它一貫采用合同方式實(shí)施撥款。政府每四年與大學(xué)簽訂一次合同，合同內(nèi)容需是雙方協(xié)商的結(jié)果，具體程序如下：〔1〕大學(xué)提交未來四年的科研專項(xiàng)方案；〔2〕政府差遣專家考察，并與學(xué)校代表商定合同事宜；〔3〕合同執(zhí)行期間，國家評(píng)估委員會(huì)參與評(píng)估，評(píng)估報(bào)告直接影響新合同的撥款數(shù)額。合同的談判由教育部高等教育司指導(dǎo)、協(xié)同7個(gè)中心管理司進(jìn)行。為了提高工作效率，政府將高校按地理分成四個(gè)區(qū)域，每年研究一個(gè)區(qū)域的情況，在同一地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一的政策。這種合同與評(píng)估制度得到法國高等教育界的普遍認(rèn)可，新的契約關(guān)系改變以往政府與高校間僵硬的行政隸屬性，為擴(kuò)展高校的自主權(quán)利，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)提供了可能。

〔四〕日本高等教育的撥款特色

日本高校撥款體制的核心思想不是“效率〞，而是“務(wù)實(shí)〞。日本政府在高校學(xué)生資助環(huán)節(jié)上采用獎(jiǎng)、貸一體化政策，為家庭貧困且品學(xué)兼優(yōu)的高校學(xué)生提供無息或低息的助學(xué)貸款，財(cái)政資助是確保解決每個(gè)貧困學(xué)生的經(jīng)濟(jì)需求。以力求公平、摒棄官僚主義為宗旨，政府獨(dú)自設(shè)立公共法人團(tuán)體管理貸款事宜，獨(dú)立機(jī)構(gòu)的全部經(jīng)費(fèi)由政府出資，專門負(fù)責(zé)貸款的審核立項(xiàng)、發(fā)放回收、監(jiān)督檢查等工作。在貸款還清之前，受貸學(xué)生每年都要接受學(xué)校針對(duì)學(xué)業(yè)與經(jīng)濟(jì)狀況的跟蹤調(diào)查，不合乎要求的將被終止資助。畢業(yè)前，受貸學(xué)生還要簽署還貸保證人、還貸連帶保證人證明書、借貸收據(jù)以及自己編定的還貸明細(xì)方案書，立意加強(qiáng)信用監(jiān)督，降低資金回籠風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國高等教育撥款存在的問題

〔一〕財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)事權(quán)、財(cái)權(quán)不統(tǒng)一

從權(quán)責(zé)劃分的角度來看，我國中央財(cái)政負(fù)責(zé)部屬高校，省屬高校的經(jīng)費(fèi)支出隸屬省市級(jí)財(cái)政。從部門預(yù)算管理來看，教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)集中在財(cái)政部門，執(zhí)掌事權(quán)的教育部門未能參與制定過程，在教育管理中施展不開，不足引導(dǎo)、調(diào)控的載體，造成資源浪費(fèi)。相比之下，美國撥款機(jī)構(gòu)主次有序，各司其職。州政府統(tǒng)籌管理一般教育經(jīng)費(fèi)，包攬財(cái)權(quán)與事權(quán)；同時(shí)聯(lián)邦政府采用轉(zhuǎn)移支付的方式，以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和配套資金為工程形式對(duì)高校實(shí)施撥款，減輕地方高等教育財(cái)政負(fù)擔(dān)，維持財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一平衡。

〔二〕撥款參數(shù)單一，績(jī)效因素納入不全

我國目前的撥款方式主要依據(jù)生均定額規(guī)范進(jìn)行核算，把學(xué)生作為唯一的政策參數(shù)，不能改善高校盲目擴(kuò)招與辦學(xué)質(zhì)量下降的趨勢(shì)，而美國的公式撥款在核定教育本錢時(shí)采用多樣化參數(shù)，考核結(jié)果更加嚴(yán)謹(jǐn)客觀。其次，該模式要求“將高校的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明，實(shí)施財(cái)政集中收付制度〞，造成對(duì)高校經(jīng)費(fèi)統(tǒng)得過死，抑制辦學(xué)積極性，不利于發(fā)揮資金的效用。我國績(jī)效撥款還處在起步階段，應(yīng)用程度與美國差距較大，撥款績(jī)效指標(biāo)不能全面反映實(shí)際需求，直接影響到高校資金使用效益?！踩扯躺侏?dú)立的撥款中介機(jī)構(gòu)

我國高等教育撥款不足透明度，整個(gè)流程受到政府干涉，公道性屢受質(zhì)疑；政府與高校無法展開公平對(duì)話，無法保障撥款的長(zhǎng)效實(shí)施。在這方面，學(xué)習(xí)英國設(shè)立高等教育基金委員會(huì)很有必要。該委員會(huì)作為獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)存在，兼有撥款、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等多項(xiàng)職能，在撥款上辦法專業(yè)、態(tài)度中立，與高等教育質(zhì)量保障局〔QAA〕共同構(gòu)成了一個(gè)完整的撥款、監(jiān)督和保障體系。我國的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制初步建立，監(jiān)督工作尚且集中在政府撥付環(huán)節(jié)，對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效評(píng)估還處在探索階段。因此，建立新的具有獨(dú)立功能的中介機(jī)構(gòu)是我國高等教育未來撥款機(jī)制的改革方向。

〔四〕專項(xiàng)撥款不足績(jī)效評(píng)估機(jī)制

專項(xiàng)撥款體制在我國存在兩大問題。一是專項(xiàng)資金撥款體制不完善。與法國合同撥款相比，還存在差別：〔1〕法國依據(jù)國家評(píng)估委員會(huì)出具的年度報(bào)告決定專項(xiàng)撥款力度，專項(xiàng)資金那么由高校與政府協(xié)商確定，不考慮建設(shè)工程可行性報(bào)告的評(píng)估結(jié)果。〔2〕國家評(píng)估委員會(huì)是獨(dú)立的行政主體，不受教育部的領(lǐng)導(dǎo)，而我國的撥款與監(jiān)督工作同隸屬于財(cái)政部、教育部，存在公道質(zhì)疑。〔3〕法國在同一地區(qū)采用相同的評(píng)估政策，我國尚未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)規(guī)范，政策指導(dǎo)力不夠。二是專項(xiàng)資金不足績(jī)效評(píng)估。高校在爭(zhēng)取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的環(huán)節(jié)中立場(chǎng)被動(dòng)，績(jī)效難以評(píng)估。法國的合同撥款以平等對(duì)話為根底，以成果為標(biāo)尺，重視根底和應(yīng)用研究均衡開展。

三、四國高校撥款特色對(duì)我國的啟示

〔一〕實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，完善績(jī)效撥款制度

美國的分權(quán)制撥款結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府與州政府分工合作、各司其職。相應(yīng)的，我國也應(yīng)該重新劃分教育事權(quán)與教育投資責(zé)任，明確各級(jí)政府間的教育財(cái)政責(zé)任分工。教育部門作為高校的主管單位，對(duì)高校的開展與需求具有準(zhǔn)確、合理的判斷力，而財(cái)政部門的預(yù)算方案，容易出現(xiàn)輸出口徑與需求口徑不對(duì)等的情況。加強(qiáng)教育部門預(yù)算，能夠有效改善因事權(quán)、財(cái)權(quán)不統(tǒng)一而造成的資金浪費(fèi)現(xiàn)象，使教育撥款對(duì)高校起到平衡與引導(dǎo)的作用。改變?cè)袉我徽叩膿芸钅Ｊ?，建立教育?guī)模、教育質(zhì)量、教育效益三項(xiàng)指標(biāo)體系，通過學(xué)科、專業(yè)等多維因素核定計(jì)算。為了防止政府過于干涉高校事務(wù)，提高高校的辦學(xué)自主權(quán)，在原有撥款模式的根底上引入績(jī)效撥款制度，構(gòu)建適合高?？茖W(xué)開展的復(fù)合型撥款體制，并且制定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步完善績(jī)效撥款制度。

〔二〕設(shè)立撥款中介機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性

?國家中長(zhǎng)期教育改革和開展規(guī)劃綱要〔2022―2022年〕》中指出，“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)，增強(qiáng)經(jīng)費(fèi)分配的科學(xué)性〞。目前，政府是公立高校的撥款主體，在制定撥款政策時(shí)，政府擁有較強(qiáng)的話語權(quán)，高校那么處于弱勢(shì)地位。而英國的大學(xué)撥款中介機(jī)構(gòu)總是隨著時(shí)代的開展被賦予新的職能，并且這種職能是因地制宜、因時(shí)制宜的結(jié)果。所以，我國應(yīng)該建立滿足當(dāng)下高等教育開展需要的，具有中國特色的撥款中介機(jī)構(gòu)。它可以具有五種職能：撥付；緩沖；連接；監(jiān)督；評(píng)估。高校獲得撥款資金后，撥款機(jī)構(gòu)通過跟蹤監(jiān)督，再對(duì)監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，出具評(píng)估報(bào)告，促使高校為獲得更多的經(jīng)費(fèi)而提升教學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)緩沖與監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的雙效融合。

〔三〕建立合同撥款制度，優(yōu)化經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)

設(shè)立專項(xiàng)資金是國家支持重點(diǎn)工程的政策，建立合同撥款制度，加強(qiáng)評(píng)估的影響與滲透，有助于實(shí)現(xiàn)高等教育戰(zhàn)略目標(biāo)。以法國為研習(xí)對(duì)象，可在中介機(jī)構(gòu)中獨(dú)自設(shè)立特別評(píng)估單位，由教育部、財(cái)政部特派員，學(xué)術(shù)權(quán)威、社會(huì)人士與特聘審計(jì)人員共同組成，專門監(jiān)督考核專項(xiàng)資金。同時(shí)，應(yīng)建立健全政府引導(dǎo)秩序，加強(qiáng)制度化、法制化建設(shè)，引入合同撥款模式，提升本錢意識(shí)，促進(jìn)高校特色辦學(xué)，形成比擬優(yōu)勢(shì)。根據(jù)國家意志和重點(diǎn)工程需要以及科學(xué)研究的多元化特征，以競(jìng)爭(zhēng)性撥款機(jī)制為導(dǎo)向，保證專項(xiàng)撥款的公平性。

〔四〕完善學(xué)生資助體系，建立信用制度

目前，我國高校學(xué)生資助政策體系根本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，國家加大了助學(xué)資金撥款的力度，助學(xué)貸款制度也在逐步完善。盡管如此，仍有許多學(xué)生因主客觀原因失去貸款的時(shí)機(jī)，其中包括銀行、高校的局限和學(xué)生的信用缺失。因此，我們更應(yīng)該借鑒日本獎(jiǎng)貸一體化計(jì)劃與機(jī)關(guān)保證制度，推進(jìn)高校