廣州市流動商販綜合治理研究報告

廣州市流動商販綜合治理研究報告

流動商販大多由進城農民、下崗職工、失業(yè)或無業(yè)人員構成，是弱勢群體的代表，也是城市化過程催生的產物。盡管流動商販具有存在的合理性，但是大規(guī)模流動商販也給城市管理帶來負面效應，為城市管理帶來破壞市容市貌、擾亂市場秩序、加重城市管理負擔、不利于相關部門監(jiān)督等諸多難題。要走出這種現實的困境，必然要求城市管理者創(chuàng)新治理的方式，在流動商販生存發(fā)展與城市管理秩序之間獲得新的平衡，從而在不傷害流動商販合法權利的基礎上實現城市繁榮。總體來看，廣州流動商販的整治力度呈增長趨勢（如圖1所示）。但是，整治力度提升并不一定表明廣州已經走出流動商販的治理困境。我們需對廣州流動商販現狀進行深入分析。圖1廣州主要年份流動商販近年整治情況一廣州流動商販的現狀流動商販是指未經工商登記注冊，無固定的經營場所，利用路邊空地、廣場等公共空間從事小規(guī)模商業(yè)的經營者。由于流動商販具有流動性大、無戶籍等特點，因此很難進行精確統(tǒng)計。據廣州市城市管理委員會初步估計，2013年廣州市流動商販約有30萬人，高峰時期達到35萬人。為了全面了解廣州流動商販的基本情況，2013年8月，南方都市報報社聯合中山大學、凱迪數據研究中心，共同發(fā)起“廣州市流動商販調查”[1]。該調查采樣以市城市管理綜合執(zhí)法局2013年8月發(fā)布的市中心56個擺賣“黑點”為主，隨機發(fā)放為輔。前者采樣率約為80%，隨機發(fā)放約占20%，共發(fā)放問卷1000份，范圍覆蓋市內10區(qū)（增城、從化除外），回收982份，有效問卷949份。[2]經統(tǒng)計分析，廣州流動商販的現狀如下。（一）類型特征廣州流動商販類型特征主要包括性別、籍貫、戶籍、年齡、此前職業(yè)、文化程度、擺賣原因、擺賣收入等。具體而言如下。1.性別廣州流動商販中，男性占57.78%，女性占42.22%（如圖2所示）。圖2廣州流動商販的性別結構2.籍貫廣州流動商販中，廣州市籍貫人口僅占總體的9.70%，廣東省（非廣州市）籍貫人口占總體的42.97%，其他省份籍貫人口占總體的47.33%（如圖3所示）。由此可知，廣東省內戶籍人口占總體的52.67%，稍多于外省份籍貫人口。圖3廣州流動商販的籍貫結構3.戶籍廣州流動商販中，農村戶籍人口和城鎮(zhèn)戶籍人口分別占79.03%和20.97%（如圖4所示）。農村戶籍的流動商販約為城鎮(zhèn)戶籍的4倍。圖4廣州流動商販的戶籍結構4.年齡廣州流動商販中，18歲以下的約占2.23%，19～29歲的占42.87%，30～39歲的占25.53%，40～49歲的占18.19%，50～59歲的占9.58%，60歲以上的占1.60%（如圖5所示）。由此可知，50歲以上的老人群體僅占11.18%，80%以上的流動商販為青壯年群體。圖5廣州流動商販的年齡結構5.此前職業(yè)廣州流動商販中，此前職業(yè)為務農的占14.47%，有其他固定工作的占25.21%，打散工的占29.89%，失業(yè)的占12.55%，退休的占0.74%，學生占7.34%，其他占9.80%（如圖6所示）。圖6廣州流動商販此前職業(yè)6.文化程度廣州流動商販中，沒讀過書的僅占總體的7.68%，而小學文化水平的占25.05%，初中文化水平的占35.29%，高中、中專文化水平的共占25.16%，大專文化水平的占5.54%，大學本科及以上文化水平的占1.28%（如圖7所示）。由此可知，高中、中專及以上文化水平的占31.98%。圖7廣州流動商販文化程度7.擺賣原因為什么流動擺攤，其中因為找不到其他出路的占49.31%，而因兼職貼補家用、有其他出路但擺攤收入更高、為創(chuàng)業(yè)做準備、就是找點事做和其他等原因流動擺攤的分別占14.51%、10.03%、17.50%、3.74%、4.91%（如圖8所示）。圖8廣州流動商販擺賣原因8.擺賣收入廣州流動商販中，月收入在1500元以內的占31.20%，1501～3000元的占45.37%，3001～5000元的占16.61%，5001～8000元的占6.18%，而8001～10000元的占0.64%（如圖9所示）。圖9廣州流動商販擺賣月收入（二）時間特征廣州流動商販的時間特征主要包括至今為止的擺賣時間、每天擺賣時間和多久更換擺賣地等三個方面，具體而言如下。1.至今為止的擺賣時間廣州流動商販中，擺賣年限在1年以內的占36.74%，1～3年的占30.14%，3～5年的占15.02%，5～7年的占5.96%，7年以上的占12.14%（如圖10所示）。圖10廣州流動商販至今為止的擺賣時間2.每天擺賣時間廣州流動商販中，擺賣在3小時以內的占7.26%，3～6小時的占27.88%，6～9小時的占32.48%，9～12小時的占19.76%，12小時以上的占12.62%（如圖11所示）。圖11廣州流動商販每天擺賣時間3.多久更換擺賣地廣州流動商販中，一年內基本不換的占23.96%，兩三天更換一次的占23.85%，兩三周才更換的占10.26%，而兩三個月、半年甚至從未換過的分別占15.40%、5.78%、20.75%（如圖12所示）。圖12廣州流動商販多久更換擺賣地（三）空間特征廣州流動商販的空間特征主要包括居住狀況和擺賣地點，具體而言如下。1.居住狀況廣州流動商販中，在廣州購房的僅占5.73%，住在親友家的占4.77%，而租房子的占83.14%，居無定所的占3.71%，其他的占2.65%（如圖13所示）。圖13廣州流動商販的居住狀況2.擺賣地點廣州流動商販的擺賣地點主要集中在天橋，內街內巷、次干道生活區(qū)附近，商圈、火車站、客運站等主干道周邊，地鐵站口和其他地方，其比重分別為8.68%、39.34%、25.51%、17.68%、8.79%（如圖14所示）。圖14廣州流動商販擺賣地點的分布狀況二流動商販的發(fā)展趨勢隨著廣州經濟結構的調整和產業(yè)結構的升級轉型、行政管理面積的擴容，以及外來流動人口規(guī)模的增大，廣州流動商販呈現出四大發(fā)展趨勢，即年輕化、團伙化、職業(yè)化和集團化，具體而言如下。（一）年輕化前文調查數據顯示，在南方都市報報社、中山大學和凱迪數據研究中心聯合進行的“廣州流動商販千人調查”中，約43%為19～29歲的青年，30～39歲的受訪者比例居第二位，約為26%，值得注意的是，40歲以下的流動商販比重達到70.63%，18歲以下的受訪者占2.23%，40～60歲的比重為29.37%，而60歲以上的擺賣者寥寥無幾，僅為1.60%（如圖15所示）。由此可見，青壯年流動商販的比重在70%以上，當前的流動商販呈現出年輕化趨勢。圖15廣州流動商販的年齡結構（二）團伙化流動商販在廣州的生活圈子比較狹窄，主要是依靠地緣和血緣關系，也就是“鄉(xiāng)情”和“人緣關系”來維持其生活圈。這也形成了其主要的社會關系網絡。而這種依“鄉(xiāng)情”和“人緣關系”來維持的社會關系網絡直接影響了其經營活動，從而呈現出團伙化的傾向。據調查，有27%的流動商販會經常跟老鄉(xiāng)一起進貨，有44%的流動商販會和老鄉(xiāng)偶爾互通擺賣消息，而經?；ネㄏ⒌恼?8%。廣州市城市管理綜合執(zhí)法局曾在總結后亞運時代廣州流動商販的特點時稱，有團伙傾向，要防范亂擺賣演變成治安問題的可能性。（三）職業(yè)化流動商販將擺攤作為一種職業(yè)主要體現在以下三個方面：第一，擺攤“資歷”深，成為一種職業(yè)選擇。據前文的統(tǒng)計數據分析可知，擺賣時限在1年以內的占36.74%，1～5年的“資淺”流動商販占45.16%，5年以上的“資深”流動商販占18.10%，甚至有12.14%的流動商販擺攤時限達7年以上（如圖16所示）。這說明流動擺攤已經成為一種職業(yè)選擇。第二，擺賣收入成為家庭主要收入來源，可看作一份工作的基本工資。據上文統(tǒng)計，在月收入調查一項，最集中的兩個收入段為1501～3000元（約45%），和1500元以下（約31%），兩項占比約76%。2015年廣州最新的最低工資標準為1895元/月。兩三千元收入意味著，擺賣可以被看作一份工作的基本工資。第三，擺攤的工具越來越專業(yè)化。例如瓜果菜販，傳統(tǒng)小販“挑著擔子叫賣”的形象如今被徹底顛覆了，自產自銷的農民也不多見了。從肩挑手推到駕駛機動車隨停隨賣，從自產自銷到批發(fā)后“二倒手”，瓜果菜販越來越呈現職業(yè)化趨勢。圖16廣州流動商販的擺攤“資歷”（四）集團化廣州流動商販的經營活動呈現出“集團化”的傾向。從商品銷售角度看，“抱團”經營一方面可以形成完整的商品群，從而為居民提供幾乎與生活相關的所有商品服務，另一方面可以在相同商品間形成競爭。正如在梓元崗一帶擺賣超過3年的“走鬼”劉某所言：“當時大家都分散擺，好躲避城管，但后來發(fā)現大家聚集在一起生意更旺?！痹诠鸹◢彅[檔經營熟食的“走鬼”阿木也如是說：“我們后來發(fā)現，聚集在一起擺檔，生意才會做得更旺，大家抱團聚在一起，能將人氣聚集在一起，人氣旺了，生意自然好了?！保ㄈ埽?014）從抵制城管執(zhí)法來說，相對于個體分散經營時力量單薄，集體“抱團”擺攤能使流動商販之間形成合力共同抵制城管執(zhí)法。正如在梓元崗一帶擺賣的“走鬼”劉某所言：“當時大家都分散擺，好躲避城管，但后來發(fā)現大家聚集在一起……遇到城管也能抱團抵抗?！比鲃由特渾栴}治理的困境流動商販的生存權利與城市管理秩序引起了學術界的廣泛關注。部分學者主張使流動商販合法化，認為擺攤販賣是公眾迫不得已情況下謀取自身生存的手段，通過從事這一行業(yè)，流動商販不僅可以滿足自身的生存需要，還可以滿足城市中部分市民的市場需求。另外，攤販經濟作為一種非正規(guī)經濟，為中國經濟增長做出了貢獻，應該得到有效的保護。反對者則認為流動商販給城市帶來環(huán)境污染和交通擁堵問題，他們的食材并未經衛(wèi)生部門檢測，可能存在巨大的食品安全隱患。這些都對既有的城市管理秩序構成威脅，加上城管部門與流動商販之間關系緊張，他們認為流動商販可能會給城市社會注入諸多不安因素，甚至由此引發(fā)一系列惡性反應。但雙方對流動商販管理形成了較為一致的意見，即他們都主張在城市創(chuàng)造更多的就業(yè)來消減流動商販數量，建立疏導點來規(guī)范和監(jiān)督流動商販經營過程，發(fā)展農村經濟來吸引流動商販回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等。自2014年3月1日起施行的《個體工商戶條例》第三十條規(guī)定：無固定經營場所攤販的管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地實際情況規(guī)定。由此可見，我國法律承認流動商販的合法化存在。但對于無證經營和流動經營的商販來說，走城市管理者設計的通道，就意味著要付出更多的成本和獲得更少的收益。城市管理者的境況則相反，即有證經營和定點經營能夠減少城市管理者的管理成本，獲得更好的城市管理秩序。但公共政策不單是執(zhí)行者的信條，更是公眾期望的產物。而且當前中國服務型政府建設已經深入人心，公眾不再將自己定位于完全的被管制者，或是溫順的服從者，更多地是將自己定位于顧客和被服務者。如果現有的城市管理體制不能處理好這一“反?！保敲礃O有可能形成重大危機。另外，如若舊的城市管理體制失去了過多的活力，而新的有效的城市管理體制短時間內難以形成，加之流動商販的不平等感和不公平感上升，流動商販與城市管理者之間的矛盾將會在這種轉型時期不斷涌出。另一個流動商販治理的困境主要聚焦在流動商販的職業(yè)轉型上。我們要極力避免農村與城市的二元對立隨勞動力空間和職業(yè)的轉移也平行移動到城市內部，出現新的對立形式，使城市管理也呈現出二元特征（崔占峰，2013）。而談到流動商販職業(yè)轉型，還會涉及另一個重要的問題：流動商販愿意放棄現在的職業(yè)而從事其他職業(yè)嗎？從利害計算來看，這一命題恐怕是難以成立的。主要原因有如下幾個方面。一是要流動商販放棄現在的職業(yè)而從事其他職業(yè)，流動商販首先會考慮其他職業(yè)收入比現在擺攤販賣收入高嗎？我們知道，大部分流動商販是進城農民，他們的學歷低，也缺乏在城市謀生的手段，很多時候他們并不能在城市正規(guī)就業(yè)中獲得可觀的收入。但作為一名攤販，他們通過勤勞可以獲得相當不錯的收入。兩者對比后，流動商販可能會失去從事其他行業(yè)的動力。二是流動商販會將自己與身邊的人進行對比。例如和其他流動商販對比，他們是否會轉換職業(yè)？而且有的流動商販往往并不是一個人來到陌生的城市，更多的時候是全家遷移，他們的孩子、丈夫或妻子，甚至父母都在這座城市。他們的家庭成員不局限于這一個職業(yè)，擺攤賣貨只是他們家庭收入的一個組成部分。例如，在家庭角色扮演中，女性承擔流動商販角色，男性則在建筑工地打工，這樣他們一家人都可以在棲息的城市中獲得收入。無疑，這種家庭的工作分配結構已經比較完善。如果服從政府城市管理要求，那么意味著他們的家庭將失去這種組合優(yōu)勢。三是流動商販的流動性強。這其實也表明這一職業(yè)具有較大的自由度。如果流動商販可按照自己的實際情況決定是否出去和在哪里擺攤經營，那么表明流動商販不用像在企業(yè)和包工頭等做事那樣處處受限，甚至是陷入復雜的人際關系中遭受挫折，更不用說可能受到的歧視和辱罵。另外，這種自由度還表現為家人可以共同住在“城中村”享受家庭的樂趣，而不是住在企業(yè)宿舍或板房中擁擠不堪。由此可見，要實現流動商販的職業(yè)轉型并不是一件容易的事情。作為城市管理者，必須結合流動商販就業(yè)質量和提升流動商販就業(yè)能力等來推動流動商販的職業(yè)轉型。顯然，這是一個城市公共事務的重要方面。但是面對這一難題，很多城市確實是沒有這種吸納能力的。而對于城市管理部門來說，它們的權力有限但責任多而大，又要三思政府與公眾沖突的敏感性，這就導致了“城管”一直深陷行政執(zhí)法困境不能自拔，貓鼠游戲總在城市不斷上演。四優(yōu)化流動商販綜合治理模式有別于流動商販管控模式，流動商販的綜合治理屬于整體性治理的范疇。需要指出的是，要實現從流動商販管控模式到流動商販綜合治理模式的轉變，首先要確立流動商販綜合治理的目標。這就要求城市管理者以“商販”為本，注重流動商販出路，尊重流動商販的獨特性，承認流動商販所具有的獨特文化，進而轉變政治觀念和對流動商販的認識，推動流動商販的自我認同。也就是說，差異政治[3]才是流動商販管理的終極價值取向。作為一個更高級的層面，差異政治是在獲得普遍平等承認的基礎上維持自身獨特性而存在的階段。以普遍平等政治和差異政治構造出的流動商販的斗爭方向，使流動商販研究從對制度的糾正和改變邁向了政治觀念和社會認識層面（李錦峰，2010）。筆者從這一理論構想出發(fā)，認為流動商販綜合治理可以從以下幾個方面進行完善。從城市管理者來看，應該改變過去長期存在的管控思維，調整為治理思維。作為城市管理者，一方面，應當認識到流動商販與市民是同等公民，不能因他們之間存在地域差異和職業(yè)差異而將其劃分為三六九等，也不能因為與流動商販之間存在認識差異、習性差異、文化差異等而自我設定為高高在上的管控者。在這個時候，城市管理者尤其要重視向流動商販提供好的公共服務，以促進他們更快地融入城市社會，讓他們對城市產生熟悉感而不是認為城市是其季節(jié)性的棲息地。另一方面，城市管理者也應認識到治理并不是自身的單一治理，更不是行政命令式的管控，而是與流動商販，甚至是社會組織、市民等其他多元主體的共同治理。這就要求城市管理者認識到自身與流動商販不是非此即彼的對立關系，而是共同置身于城市社會的共生系統(tǒng)之中。我們知道，很多時候城市管理者與流動商販之間產生緊張關系，就是由于互相不承認對方的身份。以至于城市管理者將流動商販視作城市生態(tài)系統(tǒng)的外來者和入侵者，流動商販將城市管理者視作危及自身經濟利益和人身安全的威脅者。有鑒于此，城市管理者應當結合流動商販聚集區(qū)域特點，對流動商販治理的主體、方式、手段、內容和結果等方面進行界定清晰，從而在戰(zhàn)略和行動上形成治理的優(yōu)勢。從流動商販自身來看，一方面，他們要對自己的職業(yè)具有充分的自信。流動商販不是非法存在的社會群體，要走出大喊“城管來了”，然后開著推車及時逃跑的困局。例如，他們可通過積極地接受“城管”的檢查，和“城管”做正面的溝通，經多次的對話和協(xié)商以后，就擺賣要求達成一致，并在商販內部形成互相監(jiān)督的規(guī)則，確保攤販與“城管”之間的共識得以施行。同時，流動商販也要認識到該職業(yè)并不是城市社會中低人一等的職業(yè)，應從心理上打破自身與消費者之間的隔閡，主觀上解除社會帶給他們的“定義”，進而以最好的產品服務贏得社會的認可。另一方面，要尊重自身的公民身份。流動商販之所以給社會留下不好的印象，既因為長期以來城市與鄉(xiāng)村二元分割下產生的市民與農民之間的心理溝壑，也因為流動商販過于重視自身文化而忽視了這種文化與城市文化碰撞后的負向影響，還因為流動商販自身行為與經營質量所引發(fā)的其他可能的社會不認同。由此，流動商販保持自身的獨特性和自由發(fā)展無可厚非，但不能忘記自身的公民身份，丟棄作為公民所應當承擔的責任和義務。這些都要求流動商販形成尊重社會正常運行的意識，培養(yǎng)自身的公共情懷，依法定程序處理他們與“城管”間的問題，進而在社會沖突中形成穩(wěn)定的秩序。從社會互動來看，應實現從“城管”與攤販間的互動到攤販、市民、“城管”、社會組織、政府等多個社會主體間的互動。我們知道，互動的優(yōu)勢在于能夠改善各行為主體的行為，防止個體以自我為中心的利益半徑對他者的侵擾，從而在利益交叉領域形成動態(tài)平衡。與此同時，多元主體間的互動也有助于公民從關注自我利益的局限性中走出來，轉而尋求更重要的公共利益。而流動商販之所以要受到多元主體的監(jiān)督，與流動商販行為的空間有關。對于公共空間的行為，必須變更私人領域的行為規(guī)范，轉而遵循公共生活的行為準則。也就是說，公共空間中的行動受到市民、“城管”、社會組織、政府等多個責任主體的監(jiān)督。然而在現實中，往往將城市管理的責任縮小為城市管理行政執(zhí)法人員與流動商販間的協(xié)調，這無疑只會讓二者深陷“熟悉的陌生人”僵局。筆者調研了解到，城市管理行政執(zhí)法人員對很多流動商販非常了解，也知道他們的處境，但是他們也只是整個城市管理系統(tǒng)的神經末端，加之城市管理部門形成的復雜性，致使他們與流動商販之間的局面一直無法改變。也即，必須跳出流動商販治理的困局，單靠城市管理行政執(zhí)法人員與流動商販的互動是遠遠不夠的，應將這一問題放到更廣的互動情景中解決。從政府治理來看，要以合作協(xié)議推進政務協(xié)同。合作協(xié)議是對跨政府部門合作事務共同目標、部門間的權力和責任關系進行制度化的安排，是政府部門間合作關系的制度化。政府部門間合作困境在很大程度上是由于缺乏促進合作的宏觀和微觀上的制度安排，缺乏達成合作的制度框架和必要約束。而制度的重要作用在于使人們之間復雜的交