建立有效的中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度

建立有效的中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度

一中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度的目標(biāo)體系在本書中，我們考察了中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度，特別是替代性養(yǎng)護(hù)制度的特點(diǎn)、發(fā)展和改革的過程以及面臨的挑戰(zhàn)。為了在我國(guó)建立有效的弱勢(shì)兒童保護(hù)制度，以保障所有的兒童都能實(shí)現(xiàn)他們的生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)和發(fā)展權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)利，政策發(fā)展的核心是什么呢？第一，弱勢(shì)兒童保護(hù)的最低目標(biāo)是建立有效的、可以覆蓋所有兒童的社會(huì)保障制度，為中國(guó)的兒童提供一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)。當(dāng)某些兒童的父母和家庭發(fā)生問題、無力保護(hù)他們的時(shí)候，這些兒童不至于流離失所，他們的基本權(quán)利仍然能夠得到保障，并可以有尊嚴(yán)地長(zhǎng)大成人，不需要依賴他人的施舍；在我們社會(huì)可能提供的發(fā)展范圍之內(nèi)，有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)他們的全部潛能。中國(guó)的弱勢(shì)兒童保護(hù)制度需要有更高的目標(biāo)。我們建議把所有兒童的社會(huì)平等作為一個(gè)重要的社會(huì)目標(biāo)來追求。如本書一開始所述，對(duì)兒童的發(fā)展來說，平等意味著起點(diǎn)的平等、機(jī)會(huì)的平等。這是社會(huì)平等的開始，也是最低限度的平等。如果我們連這一點(diǎn)平等都沒有，我們的兒童在起點(diǎn)上就是不平等的，那么今后對(duì)他們還有什么社會(huì)平等可言？第二，為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度的最低目標(biāo)，目前最重要的是國(guó)家要切實(shí)地承擔(dān)起對(duì)兒童在福利供給方面的補(bǔ)救責(zé)任。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，需要對(duì)家庭和國(guó)家在兒童保護(hù)方面的責(zé)任做出符合中國(guó)國(guó)情的、清晰的定義和分工。政策不能建立在對(duì)家庭功能和責(zé)任的一些傳統(tǒng)的、未經(jīng)考查的假設(shè)之上。家庭和擴(kuò)展家庭需要什么樣的支持，能做到什么，不能做到什么，都需要認(rèn)真地研究。社會(huì)政策的制訂需要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上。在保障家庭對(duì)兒童保護(hù)的中心責(zé)任之外，國(guó)家要切實(shí)地承擔(dān)起對(duì)兒童在福利供給方面的補(bǔ)救責(zé)任。在兒童保護(hù)的很多方面，國(guó)家的補(bǔ)救作用缺失，補(bǔ)救性措施尚未到位，是我們考察中國(guó)的弱勢(shì)兒童群體保障制度的主要發(fā)現(xiàn)。因此，建立有效的中國(guó)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度的當(dāng)務(wù)之急，是國(guó)家采取有效的措施，充分地承擔(dān)其補(bǔ)救責(zé)任。二彌補(bǔ)制度缺口，完善正式的弱勢(shì)兒童保護(hù)制度本書的研究表明，在我國(guó)正式的弱勢(shì)兒童保護(hù)制度中，存在三個(gè)重要的制度缺口。為了建立有效的、正式的弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度，這些制度缺口必須得到彌補(bǔ)。在中國(guó)，存在著兩個(gè)弱勢(shì)兒童保護(hù)制度：正式的兒童保護(hù)制度和非正式的保護(hù)制度。就正式的制度而言，我們的研究發(fā)現(xiàn)，從社會(huì)福利制度設(shè)計(jì)中最重要的三個(gè)方面，即福利服務(wù)的用戶、福利服務(wù)的項(xiàng)目和福利的提供者來分析，在我國(guó)的兒童保護(hù)制度中，存在著三個(gè)制度缺口：用戶缺口（保障對(duì)象）、項(xiàng)目缺口（保障對(duì)象的需要）和提供者缺口。第一，從用戶的角度看，缺少一個(gè)能夠保護(hù)所有弱勢(shì)兒童的完整的“安全網(wǎng)”，有一些孤兒得不到目前制度的保護(hù)，或得不到完整的保護(hù)。如大量的“爹死娘嫁人”的農(nóng)村孤兒，祖父母年邁無力養(yǎng)護(hù)的孤兒等，就屬于這種情況。第二，項(xiàng)目缺口。從福利項(xiàng)目的角度看，很多兒童需要養(yǎng)護(hù)救助（替代性養(yǎng)護(hù)）、生活救助、教育救助等。但是正式的制度安排中基本不包括對(duì)農(nóng)村孤兒的替代性養(yǎng)護(hù)。第三，供給者缺口。從供給者的角度看，對(duì)農(nóng)村孤兒提供幫助的目前除了國(guó)家和傳統(tǒng)的家庭親屬網(wǎng)絡(luò)之外，尚缺少其他社會(huì)力量的參與，只在個(gè)別地區(qū)有國(guó)際組織的活動(dòng)。傳統(tǒng)的家庭親屬網(wǎng)絡(luò)在計(jì)劃生育和社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下正在大大削弱。政府的救助雖然是主導(dǎo)的，但只能是標(biāo)準(zhǔn)化的。弱勢(shì)兒童群體在生活、就學(xué)和成長(zhǎng)過程中遇到的大量問題，特別是非常個(gè)體性的問題，不可能全部由政府解決。很多也超出了家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)可以承受的范圍，需要現(xiàn)代社會(huì)的非政府部門和慈善部門的參與。這個(gè)供給者缺口的存在大大增加了需要由政府提供支持的強(qiáng)度。除了上述三個(gè)制度缺口之外，現(xiàn)存很好的制度不能實(shí)行或?qū)嵭兄写蛄苏劭鄣?，也是一個(gè)大問題。如“五?！敝贫壬形磳?shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，教育救助未能全面實(shí)行等。三建立正式和非正式的兒童保護(hù)制度之間的合作和互補(bǔ)本書的研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)正式和非正式的兒童保護(hù)制度之間，存在著錯(cuò)位、互補(bǔ)和正式制度的缺位等三種關(guān)系。而有效的兒童保護(hù)制度，必須是正式和非正式制度之間的有效互補(bǔ)和合作。兩者之間互相銜接和補(bǔ)充，可以對(duì)兒童提供最好的保護(hù)。在本書中討論的幾種和兒童保護(hù)有關(guān)的制度安排中，國(guó)有兒童福利院是當(dāng)然的正式制度。國(guó)家支持的制度如農(nóng)村“五?！本戎贫鹊?，也是正式的制度安排。農(nóng)村的家庭和親屬體系對(duì)農(nóng)村孤兒的支持則屬于非正式的制度安排。從兒童保護(hù)的角度看，正式的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮民風(fēng)民俗（非正式的保護(hù)制度）。在制度要求和所調(diào)查地區(qū)的民間實(shí)踐存在一定差距的情況之下，這兩者之間存在錯(cuò)位或制度缺口，就會(huì)有兒童得不到或不能得到充分的保護(hù)和支持。那么在中國(guó)正式的制度安排和非正式的制度安排之間，實(shí)際存在著什么樣的關(guān)系呢？我們的研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)城市，正式的兒童保護(hù)制度——國(guó)有兒童福利院，經(jīng)過多年的改革，發(fā)展方向基本清楚，并且在弱勢(shì)兒童保護(hù)方面發(fā)揮著重要的作用。但在中國(guó)農(nóng)村，正式的兒童保護(hù)制度在很多方面缺位。正式制度的缺位也就是國(guó)家作用的缺位。（一）相互錯(cuò)位，造成兒童保護(hù)不利的問題從制度設(shè)計(jì)上看，在農(nóng)村孤兒養(yǎng)護(hù)方面，“五?！敝贫鹊脑O(shè)計(jì)和中國(guó)農(nóng)村的非正式保護(hù)之間互相錯(cuò)位，無法給所有的孤兒提供一個(gè)安全網(wǎng)，大量?jī)和荒艿玫竭m當(dāng)保護(hù)。這種錯(cuò)位主要反映在三個(gè)方面：首先，在孤兒界定問題上的錯(cuò)位。在理論上，“五?！敝贫戎槐Ｕ弦?yàn)樗劳龆ジ改傅膬和Ｔ趯?shí)踐中，農(nóng)村孤兒中很大一部分是“爹死娘嫁人”造成的。在父親死亡、母親離開以后，兒童失去雙親的養(yǎng)護(hù)。根據(jù)實(shí)地調(diào)查結(jié)果，一般情況下是兒童和母親已經(jīng)失去聯(lián)系，母親對(duì)兒童的撫養(yǎng)責(zé)任無法追究。其次，在擴(kuò)展家庭撫養(yǎng)責(zé)任方面的錯(cuò)位。根據(jù)“五保”制度的規(guī)定和《中華人民共和國(guó)婚姻法》（以下簡(jiǎn)稱《婚姻法》），有負(fù)擔(dān)能力的祖父母、外祖父母，對(duì)于父母已經(jīng)死亡或父母無力撫養(yǎng)的未成年的孫子女、外孫子女，有撫養(yǎng)的義務(wù)。而且根據(jù)這樣的規(guī)定劃分了國(guó)家、社區(qū)和家庭應(yīng)該分別對(duì)兒童提供社會(huì)保護(hù)的責(zé)任。這樣的規(guī)定有一定道理。而中國(guó)農(nóng)村在實(shí)踐中，則一般是由父親一方的親屬承擔(dān)保護(hù)兒童的責(zé)任，由祖父母撫養(yǎng)未成年的孫子女也符合中國(guó)的傳統(tǒng)。因此，絕大部分失怙兒童由祖父母撫養(yǎng)。但中國(guó)農(nóng)村中母親一方的親屬并不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，外祖父母撫養(yǎng)孤兒的情況很少。非正式的兒童保護(hù)制度是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成的，很難因?yàn)閲?guó)家的制度規(guī)定而迅速轉(zhuǎn)變。在因?yàn)楦鞣N天災(zāi)人禍出現(xiàn)孤兒之后，民政干部會(huì)首先考慮把孤兒安排在父系血緣關(guān)系最近的家庭中。這樣的實(shí)踐也被當(dāng)?shù)鼐用窠邮?。但把兒童安排在母親的親屬家中則很少見。深度訪問中只發(fā)現(xiàn)一例外祖父母撫養(yǎng)的農(nóng)村孤兒。“五?！敝贫群汀痘橐龇ā芬?guī)定母親一方的親屬在孤兒養(yǎng)護(hù)中也承擔(dān)同樣的責(zé)任，但在實(shí)踐中往往不能實(shí)行。因此，就農(nóng)村孤兒的現(xiàn)狀而言，在制度設(shè)計(jì)中涉及家庭和親屬撫養(yǎng)義務(wù)時(shí)，傳統(tǒng)的因素應(yīng)當(dāng)考慮在內(nèi)，對(duì)外祖父母的養(yǎng)護(hù)責(zé)任則不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)。由于“五?！敝贫鹊囊?guī)定和農(nóng)村非正式支持體系之間的錯(cuò)位，在實(shí)踐中，造成了事實(shí)上正式制度保護(hù)的兒童群體過窄，一般只有父母雙亡、沒有法定贍養(yǎng)人的兒童才能得到“五?！贝?。家庭主要贍養(yǎng)人死亡之后農(nóng)村婦女的處境沒有得到考慮。因此，農(nóng)村孤兒的主體，即大量的爹死娘嫁人的孤兒得不到“五?！敝贫鹊谋Ｕ?。最后，我們還發(fā)現(xiàn)正式的制度安排和擴(kuò)展家庭在撫養(yǎng)能力方面的錯(cuò)位。“五?！敝贫群汀痘橐龇ā冯m然對(duì)祖父母和外祖父母對(duì)孤兒的保護(hù)責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，但并沒有考慮這個(gè)人口群體的撫養(yǎng)能力問題，對(duì)祖父母的負(fù)擔(dān)能力也沒有明確的定義。這個(gè)錯(cuò)位的影響是雙重的：不僅孤兒群體受到影響，需要保護(hù)的老年人口也受到影響。（二）正式的制度安排和非正式的制度安排互補(bǔ)在正式的制度安排和非正式的制度安排之間存在互補(bǔ)關(guān)系的情況下，兩個(gè)制度能夠最充分地發(fā)揮各自的潛力，對(duì)孤兒提供充分的保護(hù)?；パa(bǔ)關(guān)系最明顯地反映在農(nóng)村的家庭土地承包制度上。如前所述，農(nóng)村的家庭土地承包制度在事實(shí)上發(fā)揮著一定的社會(huì)保障功能。在兒童失去父母照顧之后，一般地方不收回父母的土地，并給予一定的稅收減免（各種提留）。承包地成為失怙兒童事實(shí)上擁有的、可以產(chǎn)生一定收入的資產(chǎn)，這是正式的制度安排。國(guó)家在這里的作用只是規(guī)制者，并沒有直接提供任何經(jīng)費(fèi)或?qū)嵨锏闹С帧Ｔ谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這個(gè)制度對(duì)非正式的孤兒保護(hù)制度有很大的支持作用。因?yàn)閿U(kuò)展家庭在收養(yǎng)兒童之后，這塊土地的使用權(quán)也由擴(kuò)展家庭支配。如果擴(kuò)展家庭自己耕種，承包地一般可以解決兒童的口糧問題；沒有力量耕種的家庭，出租承包地則可以產(chǎn)生一定的糧食收入。正式的制度安排（土地分配）和非正式的安排（土地經(jīng)營(yíng)）互相結(jié)合，基本上保障了農(nóng)村孤兒的吃飯問題。如果沒有土地，擴(kuò)展家庭養(yǎng)護(hù)孤兒的困難會(huì)更大。在兒童教育方面，正式制度和非正式制度之間本質(zhì)上也是互補(bǔ)關(guān)系。主要表現(xiàn)在國(guó)家提供教育服務(wù)（公立學(xué)校）以及一定的教育費(fèi)用的減免和救助。農(nóng)村的家庭和親屬體系則需要對(duì)兒童教育承擔(dān)相當(dāng)數(shù)量的現(xiàn)金支出，主要是學(xué)雜費(fèi)、書本費(fèi)、食宿費(fèi)用等。不過，在這個(gè)關(guān)系中，國(guó)家和親屬家庭之間的責(zé)任劃分沒有考慮到擴(kuò)展家庭的實(shí)際困難：祖父母一般沒有現(xiàn)金收入，由叔叔、伯伯為孤兒提供現(xiàn)金支持在家庭中往往引起矛盾，而兒童的教育卻需要大筆的現(xiàn)金支出，非正式的制度無法在這些方面對(duì)失去父母的兒童提供適當(dāng)?shù)闹С帧Ｒ虼?，互補(bǔ)關(guān)系在很多地區(qū)表現(xiàn)為正式的制度安排沒有完全到位或部分缺位。（三）替代性養(yǎng)護(hù)：正式制度的缺位在替代性養(yǎng)護(hù)方面，在農(nóng)村中，國(guó)家的作用缺位，基本沒有正式的兒童保護(hù)制度在發(fā)揮作用。農(nóng)村孤兒中的絕大部分是由親屬網(wǎng)絡(luò)提供替代性養(yǎng)護(hù)。雖然農(nóng)村中存在把孤兒安置在養(yǎng)老院中的做法，但是養(yǎng)老院畢竟不是針對(duì)孤兒的養(yǎng)護(hù)制度，其保障的主要對(duì)象是孤寡老人，而老年人和兒童的需求非常不同。由祖父母對(duì)失去父母的兒童提供替代性養(yǎng)護(hù)，對(duì)兒童心理和生理發(fā)育都比集中到福利院要好。在家庭環(huán)境中成長(zhǎng)的兒童不會(huì)因?yàn)槭ジ改该撾x原來的成長(zhǎng)環(huán)境，或形成重大的心理發(fā)育問題。很多兒童因?yàn)榧彝ダщy變得早熟，更加懂得理解家庭困難，兄、姐則更理解自己對(duì)弟妹的責(zé)任（深度訪問，2005）。但是，目前制度中最大的問題是替代性養(yǎng)護(hù)不在正式制度的設(shè)計(jì)考慮范圍之內(nèi)，基本上是順其自然，由家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)“自行消化”。從一個(gè)方面看，家庭和親屬網(wǎng)絡(luò)提供的替代性養(yǎng)護(hù)對(duì)兒童的心理發(fā)育比兒童在福利院長(zhǎng)大要好一些。但是，這里面有一個(gè)大的漏洞，即其一，雖然親屬寄養(yǎng)的方法很好，但是誰來對(duì)親屬寄養(yǎng)進(jìn)行監(jiān)督和支持？在親屬寄養(yǎng)失效的情況下，政府是否應(yīng)該有所作為？怎么做？都存在問題。其二，對(duì)在農(nóng)村發(fā)現(xiàn)的、沒有親屬的被遺棄兒童怎樣安排？在自然災(zāi)害中喪失親人的兒童又怎么辦？這些都是困擾基層民政干部的問題。在實(shí)踐中，這些兒童一般只能被安排在農(nóng)村養(yǎng)老院。養(yǎng)老院的設(shè)備和人員都不適合養(yǎng)護(hù)幼小的孤兒。除了利用農(nóng)村養(yǎng)老院之外，基層民政干部往往通過就