征地農(nóng)民保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌-鎮(zhèn)保發(fā)展建議

征地農(nóng)民保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌鎮(zhèn)保發(fā)展建議

一征地農(nóng)民社會保障制度：理論、模式和問題（一）社會保障：理念導(dǎo)向抑或工具導(dǎo)向理念導(dǎo)向的社會保障制度，其目標(biāo)是財(cái)務(wù)保障和人民安心，由此進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)中主要目標(biāo)是社保制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性和制度的效率與公平，再據(jù)此進(jìn)行相應(yīng)的政策安排以及相應(yīng)的措施落實(shí)。工具導(dǎo)向的社會保障制度則有明確的工具性目標(biāo)，不考慮社會保障制度本身的功能、任務(wù)，而主要讓社會保障制度為其他任務(wù)服務(wù)。因此制度設(shè)計(jì)考慮因素短期化而非長遠(yuǎn)化，制度開放隨意性大、規(guī)范性差，受政府人為因素影響多。如我國的社保制度建立之初的目標(biāo)是為國企改革服務(wù)，制度設(shè)計(jì)為企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)，社會統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶，而社保制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性目標(biāo)等當(dāng)時(shí)并不重要，直到如今才被提到議事日程。社保制度建立之初是為解決下崗工人問題，此后解決老齡退休人員退休金低問題、解決退休和在職收入差異問題等都試圖通過這一工具來解決。上海2003年實(shí)行的鎮(zhèn)保制度，在建立之初也設(shè)定了三個(gè)明確目標(biāo)：降低商務(wù)成本，為城保改革探路，解決征地農(nóng)民歷史遺留的保障缺失問題。工具性制度設(shè)計(jì)最大的問題就是時(shí)效性和短暫的功能性，對制度設(shè)計(jì)本身因素的忽略所產(chǎn)生的問題會隨著時(shí)間流逝日益凸顯，因此打補(bǔ)丁式的補(bǔ)救方法層出不窮。（二）征地農(nóng)民就業(yè)保障問題：四重問題疊加一是由來已久的城鄉(xiāng)差異中的農(nóng)民問題，已形成固有的差距，這需要在發(fā)展中解決，且其主要是收入分配格局問題，并非社保制度主要任務(wù)。二是改革開放以來各時(shí)期農(nóng)民土地征收中的各種問題，如開發(fā)發(fā)展中的急功近利、損害農(nóng)民利益等問題；加上開發(fā)時(shí)期不同，造成農(nóng)民從征地中所獲利益不同，這一歷史遺留問題和發(fā)展進(jìn)程中的問題，需要多部門、多方法協(xié)同，逐步消化解決，這需要綜合解決，也并非社保制度的主要任務(wù)。三是農(nóng)民保障制度缺失問題：原來是依靠土地和家庭養(yǎng)老，沒有社會性養(yǎng)老制度安排。直至近期剛剛解決，建立了新型農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和如今整合的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但征地農(nóng)民保障歸屬留待各地自行確定。四是上海鎮(zhèn)保制度設(shè)計(jì)特有問題，其工具性的權(quán)宜性需要糾正、彌補(bǔ)，并與現(xiàn)有的制度框架相銜接（職工保險(xiǎn)和居民保險(xiǎn)）。（三）國內(nèi)已有的征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的四種模式1.“農(nóng)保模式”其基本思路是將被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。這種模式就是在進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，將被征地農(nóng)民納入這個(gè)保障體系中?！稗r(nóng)保模式”在實(shí)踐操作中比較靈活，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，因地制宜地確定入保標(biāo)準(zhǔn)，比如遼寧省?？偟膩砜?，“農(nóng)保模式”實(shí)際上是一種“離土不離鄉(xiāng)”的養(yǎng)老安置方式，它既可以較好地覆蓋被征地農(nóng)民，又降低了他們進(jìn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系可能帶來的財(cái)政壓力。因此，這種模式對于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系比較完整、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平又不是太高的地區(qū)較適用。2.“城保模式”江蘇太倉市是比較典型的例子。這種模式是將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在土地被征用以后，農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，根據(jù)年齡和個(gè)體能力，分別進(jìn)入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)體系?！俺潜ＤＪ健北容^好地契合了農(nóng)民失去保障其生活的土地以后，其生活方式和城鎮(zhèn)職工趨同這一特點(diǎn)，使被征地農(nóng)民和其他城鎮(zhèn)職工一樣，享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，體現(xiàn)了政策的公平性和平等性，因而符合城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向。此外，這種模式無須再去解決制度銜接的問題。但是這種“以土地?fù)Q保障”的實(shí)踐模式需要政府承擔(dān)比較大的財(cái)政責(zé)任，當(dāng)前只在比較發(fā)達(dá)的地區(qū)適用。3.“鎮(zhèn)保模式”這種模式的基本思路是為被征地農(nóng)民單獨(dú)設(shè)計(jì)制度，建立小城鎮(zhèn)社會保障體系?！版?zhèn)保模式”著重解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療兩項(xiàng)基本需求，具有低水平、有彈性、權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一、強(qiáng)化激勵機(jī)制的特點(diǎn)，制度設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)比較合理，既改變了城保轉(zhuǎn)制成本和基金缺口由被征地農(nóng)民承擔(dān)的做法，又不留基金缺口，政府不用兜底，目前只有上海市采用這種模式。4.“商保模式”這種模式的基本思路是通過商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作，建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。當(dāng)前，“商保模式”的典型代表是重慶市。重慶市用十多年時(shí)間探索出了開辦儲蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的模式，達(dá)到規(guī)定年齡的被征地農(nóng)民，經(jīng)其自愿申請，土地行政主管部門將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)交給保險(xiǎn)公司辦理儲蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)。政府承諾被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)保底利率為10%，不足部分由政府補(bǔ)貼。保險(xiǎn)公司作為農(nóng)民養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的受托人，為參保被征地農(nóng)民建立長期個(gè)人賬戶，承擔(dān)養(yǎng)老金的給付。采用這種模式政府的財(cái)政壓力不大，管理比較簡單，基金的運(yùn)營效率也比較高，但是由于資金主要來自個(gè)人繳費(fèi)，因而易受被征地農(nóng)民參保積極性的影響。（四）基本社會保險(xiǎn)制度的規(guī)范和城鄉(xiāng)統(tǒng)一融合是必然趨勢“社會保險(xiǎn)法”建立了我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中固有的問題引發(fā)社會熱議，其中有對征地農(nóng)民保障問題的反思及對制度重置的思考。在十八屆三中全會公布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》后，2014年也成為養(yǎng)老保障制度改革年。2014年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度意見》，提出到“十二五”末基本實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并，并與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相銜接。合并實(shí)施的新農(nóng)保和城居保，形成制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)“四個(gè)統(tǒng)一”。2014年5月1日起，《上海市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》開始實(shí)施，覆蓋本市戶籍、年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民。年滿60周歲、累計(jì)繳費(fèi)滿15年者，可以按月領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇[1]。2014年7月1日，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號）也正式施行。其中規(guī)定從城居保轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，可轉(zhuǎn)入個(gè)人賬戶全部儲存額，但其繳費(fèi)年限不合并計(jì)算或折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。二上海鎮(zhèn)保制度實(shí)施情況小城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)簡稱“鎮(zhèn)?！保?dāng)初是由上海市政府設(shè)立的一項(xiàng)針對郊區(qū)范圍內(nèi)用人單位和被征地人員以及其他符合條件人員的社會保險(xiǎn)基本制度。上海鎮(zhèn)保制度實(shí)施以來，參保人數(shù)從2003年的2.07萬人逐年增加到2009年的155.39萬人，其中，被征地人員由2004年的44.52萬人增加到2009年的97.77萬人。從2010年開始鎮(zhèn)保參保人數(shù)明顯下降，為114.44萬人，比2009年減少了40.95萬人，其中被征地人員為96.72萬人。據(jù)估計(jì)，目前本市累計(jì)被征地農(nóng)民約200萬。根據(jù)《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，社會保險(xiǎn)將形成三種保險(xiǎn)模式：職保、居保和新農(nóng)保，因此2011年上海市對原有的鎮(zhèn)保企業(yè)從業(yè)人員采取三年時(shí)間過渡，最終與職保并軌的政策，此后在小城鎮(zhèn)就業(yè)的企業(yè)人員一律參加職保，但對于征地農(nóng)民仍保留了鎮(zhèn)保的政策安排。本文以某區(qū)征地人員為例，通過分析征地農(nóng)民的保障和就業(yè)狀況，剖析目前鎮(zhèn)保存在的問題，對今后鎮(zhèn)保的發(fā)展提出對策建議。（一）征地人員總體情況根據(jù)該區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)，征地人員332951人，男性154466人，占46.4%，女性178485人，占53.6%。其中，征地鎮(zhèn)保15年人員277924人，占83.5%，征地養(yǎng)老人員19295人，占5.8%，征地兩保障一補(bǔ)償人員18365人，占5.5%，征地城保15年人員8919人，占2.7%，征地待工人員4058人，占1.2%，征地保障30年人員2286人，占0.7%。從征地人員年齡構(gòu)成看，16～59歲勞動年齡人口達(dá)236594人，占征地人員的71.1%。其中，45～59歲人數(shù)最多合計(jì)達(dá)129844人占39%，25～44歲101010人占30.3%。60歲及以上征地人員有96120人占28.9%，其中60～64歲的占10.5%。征地人員性別構(gòu)成特征是在勞動年齡段女性占51.7%，并且隨著年齡的增加女性比重逐漸提高。征地人員文化程度以初中學(xué)歷為主，約占64.5%，小學(xué)及以下學(xué)歷約占18.1%，大專及以上學(xué)歷約占6.1%。被調(diào)查征地人員中有117335人就業(yè)，占勞動年齡段征地人員的49.6%，其中，靈活就業(yè)13096人，占全部征地就業(yè)人員的11.2%。調(diào)查顯示，有70298人隱性就業(yè)，占勞動年齡段征地人員的29.7%。被調(diào)查征地人員中領(lǐng)取失保金786人，延長領(lǐng)取失保金43人，低保714人，其他各類政策補(bǔ)貼2211人，合計(jì)3754人。享受560元政策補(bǔ)貼的14071人，享受290元補(bǔ)貼的2952人，享受200元補(bǔ)貼的1675人。（二）鎮(zhèn)保人員基本情況根據(jù)該區(qū)農(nóng)保中心對25個(gè)征地鎮(zhèn)或征地繳費(fèi)單位的統(tǒng)計(jì)[2]，將征地鎮(zhèn)保類型按征地安置待遇分為15類，其中“征地鎮(zhèn)保15年（勞動力）”人數(shù)最多有206539人，約占征地鎮(zhèn)保人員的96.3%；“鎮(zhèn)保15年+2萬”有2116人，約占1.0%，“鎮(zhèn)保15年+5萬”有941人，約占0.4%[3]，“鎮(zhèn)保30年”有794人，約占0.4%，這四類征地鎮(zhèn)保人員共計(jì)達(dá)210390人，約占全部征地人員的98.1%，其他特殊類型的鎮(zhèn)保人員4002人，約占1.9%[4]。1.總量及構(gòu)成情況根據(jù)該區(qū)農(nóng)保中心提供的數(shù)據(jù)，該區(qū)鎮(zhèn)保未退休人員約有209002人[5]，男性占53.7%，女性占46.3%。從鎮(zhèn)保未退休人員的年齡構(gòu)成看，45～49歲和50～54歲組比重較高，分別為18.5%和18.3%。鎮(zhèn)保未退休女性人員的年齡主要分布在45～49歲、50～54歲組，分別為20122人、17473人，占比為20.7%、18%。而男性人員的年齡則主要分布在55～59歲、50～54歲組，分別為20986人、20803人，占比為17.9%、17.7%。鎮(zhèn)保未退休人員按5歲組分性別的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年、5～10年、10～15年的人數(shù)分別為38459人、40925人、34821人，分別占鎮(zhèn)保人員的18.4%、19.6%、16.7%[6]。其中，男性距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年、5～10年、10～15年的人數(shù)分別為20986人、20803人、18627人，分別占男性鎮(zhèn)保人員的18.7%、18.5%、16.6%，占鎮(zhèn)?？?cè)藬?shù)的10%、10%、8.9%；女性距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年、5～10年、10～15年的人數(shù)分別為17473人、20122人、16194人，分別占女性鎮(zhèn)保人員的18%、20.8%、16.7%，占鎮(zhèn)?？?cè)藬?shù)的8.4%、9.6%、7.8%。男性距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年、5～10年和10～15年的人數(shù)分別比女性多3513人、681人和2433人，比重分別約高出1.6個(gè)、0.4個(gè)和1.1個(gè)百分點(diǎn)。從該區(qū)鎮(zhèn)保未退休人員總量區(qū)域分布來看，南片地區(qū)約占68.5%，北片地區(qū)約占30%，各開發(fā)公司約占1.5%。表1按5歲組分性別鎮(zhèn)保人員情況2.社保繳費(fèi)情況經(jīng)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)征地人員鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)年限平均為15.4年，城保累計(jì)繳費(fèi)年限平均為3.6年，男性女性差別不大。如表2所示，鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)年限主要集中在15～19年，達(dá)201920人，占94.2%，其中，男性110361人占54.7%，女性91559人占45.3%。城保累計(jì)繳費(fèi)年限5年以下達(dá)157746人，占73.6%，城保繳費(fèi)10年以下達(dá)191022人，占89.1%。城保繳費(fèi)5年及以上56646人，占26.4%。距離退休5年內(nèi)無城保賬戶18253人，其中男性占47.6%，女性占52.4%。距離退休5～10年內(nèi)無城保賬戶10805人，其中男性占55.9%，女性占44.1%。鎮(zhèn)保繳費(fèi)20年及以上的征地人員有7316人，其中男性4217人占57.6%，女性3099人占42.4%，男性比女性高出約15.2個(gè)百分點(diǎn)。鎮(zhèn)保繳費(fèi)30年及以上的征地人員有799人，其中男性占6.9%，女性占93.1%，女性比男性高出約86.2個(gè)百分點(diǎn)，這主要是男女兩性壽命差異所致。城保繳費(fèi)20年及以上的征地人員中男性占67.5%，女性占32.5%，男性比女性顯著高出35個(gè)百分點(diǎn)，主要是由于退休年齡男女差異較大，以及大齡女性就業(yè)比男性更困難。表2分性別鎮(zhèn)保和城保繳費(fèi)年限情況分年齡鎮(zhèn)保繳費(fèi)年限情況顯示，鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)年限15～19年及以下且年齡在44歲以下的有104216人，占鎮(zhèn)保未退休人員的50.9%。鎮(zhèn)保繳費(fèi)20年及以上且年齡為45～59歲的征地人員有3820人，占鎮(zhèn)保未退休人員的1.8%。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，女性距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年內(nèi)，且鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)15～19年的人數(shù)為16608人，男性距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年內(nèi)，且鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)15～19年的人數(shù)為19712人。距離領(lǐng)取養(yǎng)老金5年內(nèi)且鎮(zhèn)保累計(jì)繳費(fèi)15～19年的人數(shù)合計(jì)為36320人。目前所有征地鎮(zhèn)保人員均已停止或者暫停鎮(zhèn)保繳費(fèi)，轉(zhuǎn)而參加城保繳費(fèi)的人員約占征地鎮(zhèn)保人員的六成。城保繳費(fèi)處于正常狀態(tài)的人員有128512人，其中，單位代繳正常的123137人，占95.8%，個(gè)人繳費(fèi)正常的5375人，占4.2%。另有28068人屬于統(tǒng)籌內(nèi)轉(zhuǎn)出正常（指從城保轉(zhuǎn)出去其他社保）。城保個(gè)人繳費(fèi)中女性的人數(shù)和比重均高于男性，達(dá)2889人，約占53.7%，而城保單位代繳的女性人數(shù)和比重均低于男性，為55179人，約占44.8%。反映了在女性征地城保人員中自謀職業(yè)者或無職業(yè)者比男性多，就業(yè)狀況總體不如男性，而男性征地城保人員在正規(guī)單位就業(yè)的人數(shù)和比重都高于女性。城保繳費(fèi)的主要年齡段是30～54歲，約占八成。城保由單位代繳的人員年齡分布基本與城保繳費(fèi)的總體年齡分布情況一致。而城保由個(gè)人繳費(fèi)的主要是45～59歲年齡段，占近八成，與城保單位代繳相比年齡偏大。結(jié)合上述城保繳費(fèi)分性別情況的分析，可以認(rèn)為城保個(gè)人繳費(fèi)大齡女性較多。三鎮(zhèn)保存在的問題分析（一）鎮(zhèn)保與其他保障制度存在銜接問題從全國范圍看，社會保險(xiǎn)制度已經(jīng)基本建立，覆蓋人群日益廣泛，碎片化的制度不斷得以整合，2014年中央又規(guī)定將居民養(yǎng)老和新農(nóng)保合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，就此形成城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度。上海城市化水平最高，需要在社保統(tǒng)籌中優(yōu)先考慮鎮(zhèn)保與城保的統(tǒng)籌和銜接，以切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。目前上海已經(jīng)在實(shí)行新農(nóng)保和職居保的合并，鑒于城鄉(xiāng)社會保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌并軌的發(fā)展趨勢，上海特有的征地農(nóng)民鎮(zhèn)保的統(tǒng)籌勢必提上議事日程，并最終逐步完成并軌，因此今后新增鎮(zhèn)保人員將加入職保和城居保兩大制度之內(nèi)，然而現(xiàn)有的鎮(zhèn)保人員與職保和城鄉(xiāng)居保制度的銜接或并軌不暢問題將依然存在。（二）鎮(zhèn)保養(yǎng)老待遇水平較低且與城保差距逐年拉大鎮(zhèn)保基金籌資水平低、經(jīng)營收益少，面臨保值增值難的缺陷。例如，鎮(zhèn)保養(yǎng)老基金屬于單獨(dú)籌資模式，其資金主要來源于征地安置單位為被征地人員繳納的一次性15年鎮(zhèn)保費(fèi)用，根據(jù)上海未來的規(guī)劃，建設(shè)用地只減不增，新征地人員將減少，因此鎮(zhèn)保后續(xù)資金來源有限。而且鎮(zhèn)保養(yǎng)老金水平與城保養(yǎng)老金水平相比，無論是起始數(shù)額還是每次增長的絕對額的差距愈見明顯，因此鎮(zhèn)保養(yǎng)老待遇的較低水平以及與城保差距的逐年拉大已成為被征地鎮(zhèn)保人員的主要矛盾訴求。例如，以該區(qū)15年鎮(zhèn)保同15年城保繳費(fèi)人員達(dá)到退休年齡時(shí)的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)做比較，目前月養(yǎng)老金差額已擴(kuò)大到800元。如果政府對此問題不重視解決，各類征地養(yǎng)老人員不滿情緒將更進(jìn)一步激化，集訪將更加密集。如何有效化解矛盾，做好穩(wěn)控工作，避免大規(guī)模集訪影響社會安定是當(dāng)前面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。（三）不同時(shí)期不同的征地安置政策不統(tǒng)一不同時(shí)期不同的征地安置保障政策造成歷史遺留矛盾多，互相攀比情況復(fù)雜。例如，目前該區(qū)被征地鎮(zhèn)保人員中除了大多數(shù)一次性繳納15年鎮(zhèn)保的人員外，還有10%左右繳費(fèi)額更高的各類鎮(zhèn)保人員3.3萬人，這部分人雖然當(dāng)初的保障成本不低，但由于制度設(shè)計(jì)原因，也只能享受較低水平的鎮(zhèn)保養(yǎng)老待遇。不同時(shí)期不同的安置政策，甚至同一時(shí)期被征地人員因年齡差異而享受不同的養(yǎng)老待遇，在被征地人員中產(chǎn)生互相攀比的矛盾，也為解決歷史遺留問題帶來了極大的困難。四政策建議（一）完善征地人員的就業(yè)和社會保障制度建設(shè)，努力縮小鎮(zhèn)保與城保的差異鎮(zhèn)保作為上海獨(dú)有的針對征地農(nóng)民的社會保障制度，根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》所規(guī)定的中國社會保障制度體系框架要求，以及2014年7月1日人社部的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號）規(guī)定，今后即將面臨制度逐漸歸并進(jìn)城?；蚓颖５内厔荨Ｈ袑σ延械逆?zhèn)保人群也需要進(jìn)行相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)和制度完善。其一，全市需要從政策法規(guī)、管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面梳理鎮(zhèn)保和城保的關(guān)系，進(jìn)一步明確鎮(zhèn)保的走向和政策規(guī)定。其二，全市要根據(jù)新的法規(guī)和辦法，加大政策研究，合理縮小鎮(zhèn)保和城保養(yǎng)老金待遇差距問題，著重制定增幅差距縮小機(jī)制。鎮(zhèn)保在繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例、平均繳費(fèi)年限等方面與城保均有較大差距，根據(jù)社會保障制度權(quán)利和義務(wù)對等的原則，一定程度的待遇差距尚情有可原，但不宜進(jìn)一步擴(kuò)大差距，因此建議每年全市對鎮(zhèn)保養(yǎng)老金調(diào)整幅度，不低于同期納入城保的征地勞動力養(yǎng)老金調(diào)整最低水平，