慈善組織法律規(guī)則的現(xiàn)狀與立法展望

慈善組織法律規(guī)則的現(xiàn)狀與立法展望

這里的慈善組織，是指社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位等組織構成的中國非營利組織板塊，即中國的第三部門組織。截至2010年底，在民政部門注冊登記的上述三類組織共計45萬左右，在慈善法出臺前，對于這些組織中哪些組織可以依法享有稅收上的優(yōu)惠政策，需要根據(jù)《企業(yè)所得稅法》及其實施條例以及財政部、稅務總局出臺的《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》和《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》來進行具體認定。本文分為四個部分：第一，憲法對公民基本自由的規(guī)定。第二，組織法確立的主要規(guī)則。第三，稅收法確立的主要規(guī)則。第四，中國慈善組織立法的展望。一憲法對公民基本自由的規(guī)定1982年憲法第三十五條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”；第三十六條規(guī)定了宗教信仰自由；第三十七條規(guī)定了人身自由；第三十八條規(guī)定了人格尊嚴；第三十九條規(guī)定了住宅不受侵犯；第四十條規(guī)定了通信自由；第四十七條規(guī)定了公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由，并規(guī)定國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。這些規(guī)定連同憲法總則中規(guī)定的公民政治權利和經濟權利，共同構成了公民權利和自由的集成。1982年憲法制定后，到目前為止，先后進行了四次修訂。1988年第一個修正案。這個修正案共兩條，一是，肯定了私營經濟的地位。二是，規(guī)定了土地使用權的依法轉讓。這個修正案主要是經濟方面的，但這兩項針對城鄉(xiāng)財產制度保障的規(guī)定，對公民權利和自由具有十分重要的基礎性作用，對于政府外民間力量的生成也彌足珍貴。1993第二個修正案。這個修正案共九條，主要內容，一是，明確了中國處于社會主義初級階段的基本國情。二是，在堅持四項基本原則的同時，明確規(guī)定堅持改革開放，從而使黨的基本路線在憲法中表述得更加完整。三是，確定了國家實行社會主義市場經濟。這些規(guī)定體現(xiàn)出鄧小平南方講話后，國家堅持改革開發(fā)、發(fā)展市場經濟的決心。為保障中國經濟社會發(fā)展不走回頭路提供了基本法的保障。1999年第三個修正案。這個修正案共六條，主要內容，一是，在總則中確立鄧小平理論的指導地位。二是，確定了社會主義初級階段的基本經濟制度（公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展）和分配制度（按勞分配為主、多種分配方式并存），肯定了農村集體經濟組織實行家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，明確了非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。三是，確立了依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略。2004年第四個修正案。這個修正案共十四條，主要內容，一是，確立了“三個代表”重要思想的指導地位。二是，確定了全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略方針。三是，發(fā)展擴大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的力量。四是，完善了土地征收、征用及補償制度。五是，規(guī)定國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展，并對非公有制經濟依法實行監(jiān)督和管理。六是，完善了私有財產保護制度。七是，增加規(guī)定“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。八是，增加規(guī)定“國家尊重和保障人權”。九是，完善了包括“戒嚴”又不限于“戒嚴”的緊急狀態(tài)制度。對1982年憲法的上述四個修正案，對發(fā)展有利于公民社會成長的制度和環(huán)境，具有重要的意義。尤其是關于經濟制度完善、財產權保護、建設法治國家和保障基本人權的規(guī)定，對于公民權利和自由的保障，對于促進中國慈善組織的發(fā)展，都具有重要意義。二組織法確立的主要規(guī)則在中國，對慈善組織的規(guī)范，主要依靠幾部專門的登記管理方面的行政法規(guī)，筆者將其歸為“組織法”范疇，以便與在規(guī)范非營利組織方面越來越重要的“稅收法”相對應。組織法負有民事主體資格取得和行政監(jiān)督管理的雙重責任。主要分為三大塊。（一）規(guī)范社會團體的法律規(guī)則在民政部門注冊登記的社會組織中社會團體占據(jù)多數(shù)，截至2010年底，社會團體的數(shù)量已經接近25萬?，F(xiàn)行的規(guī)范社會團體的法規(guī)是1998年修訂的《社會團體登記管理條例》。作為現(xiàn)行規(guī)范社會團體登記管理主要依據(jù)的《社會團體登記管理條例》（以下簡稱《社團條例》），主要確立了以下幾項管理規(guī)則。1.定義和分類關于社會團體的界定，《社團條例》第二條規(guī)定“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！边@個界定只針對了中國公民和“國家機關以外的組織”成立和參加社會團體，對于非中國公民在華成立社會團體未作交代。定義突出了“自愿”、“章程”、“非營利性”、“社會組織”等因素，從內涵上確立了社會團體的概念?！渡鐖F條例》將社會團體分為全國性的社團和地方性的社團。全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關（民政部）負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區(qū)域的社會團體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。2.成立條件根據(jù)《社會團體登記管理條例》第十條的規(guī)定，成立社會團體必須滿足以下條件：一是，有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個。二是，有規(guī)范的名稱和相應的組織機構。三是，有固定的住所。四是，有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員。五是，有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金。六是，有獨立承擔民事責任的能力。但是，僅僅滿足以上六個條件的要求，并不意味著就可以成立社會團體。根據(jù)現(xiàn)行社團條例的規(guī)定，成立社會團體還必須滿足以下幾個方面的要求：一是，成立社會團體應當征得業(yè)務主管單位同意。二是，在同一行政區(qū)域內沒有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體。三是，社會團體的宗旨、業(yè)務范圍必須符合《社團條例》第四條的規(guī)定。《社團條例》第四條規(guī)定“社會團體必須遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，不得反對憲法確定的基本原則，不得危害國家的統(tǒng)一、安全和民族的團結，不得損害國家利益、社會公共利益以及其他組織和公民的合法權益，不得違背社會道德風尚”、“社會團體不得從事營利性經營活動?！比绻鐣F體的宗旨、業(yè)務范圍有違上述規(guī)定的任何一項內容，則登記管理機關不予批準籌備。此外，擬成立社會團體的發(fā)起人、擬任負責人的政治權利瑕疵或者民事行為能力限制，申請籌備過程中弄虛作假，以及有法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定等，都是登記管理機關不予批準籌備的法定情形。3.成立登記程序根據(jù)《社團條例》的規(guī)定，申請籌備成立社會團體，發(fā)起人應當向登記管理機關提交下列文件：（1）籌備申請書。（2）業(yè)務主管單位的批準文件。（3）驗資報告、場所使用權證明。（4）發(fā)起人和擬任負責人的基本情況、身份證明。（5）章程草案。登記管理機關應當自收到上述所列全部有效文件之日起60日內，做出批準或者不批準籌備的決定；不批準的，應當向發(fā)起人說明理由?；I備成立的社會團體，應當自登記管理機關批準籌備之日起6個月內召開會員大會或者會員代表大會，通過章程，產生執(zhí)行機構、負責人和法定代表人，并向登記管理機關申請成立登記。登記管理機關應當自收到完成籌備工作的社會團體的登記申請書及有關文件之日起30日內完成審查工作。對符合法律規(guī)定要求且籌備工作符合要求、章程內容完備的社會團體，準予登記，發(fā)給《社會團體法人登記證書》。4.變更登記、注銷登記根據(jù)《社團條例》第二十條的規(guī)定，社會團體的登記事項，即名稱、住所、宗旨業(yè)務范圍和活動地域、法定代表人、活動資金、業(yè)務主管單位等內容需要變更的，應當自業(yè)務主管單位審查同意之日起30日內，向登記管理機關申請變更登記。社會團體有下列情形之一的，應當在業(yè)務主管單位審查同意后，向登記管理機關申請注銷登記：（1）完成社會團體章程規(guī)定的宗旨的。（2）自行解散的。（3）分立、合并的。（4）由于其他原因終止的。社會團體在辦理注銷登記前，應當在業(yè)務主管單位及其他有關機關的指導下，成立清算組織，完成清算工作。清算期間，社會團體不得開展清算以外的活動。5.對章程的規(guī)范章程是社會團體的憲章，是塑造社會團體結構、確立社會團體規(guī)則的最主要的內部制度。《社團條例》對社會團體章程的規(guī)定，內容不多，主要有以下兩個方面，一是，規(guī)定了社會團體的章程應當包括的事項。二是，規(guī)定了社會團體章程的批準程序，包括章程草案在籌備審批階段的批準以及社會團體修改章程的核準。這種由行政機關批準社會團體章程的做法盡管受到一些批評，但在對社會團體的組織機構、活動規(guī)則缺乏必要法律規(guī)范的條件下，通過章程對社團進行監(jiān)管比直接干預社會團體的具體行為更具有積極意義。在《社團條例》之外，國務院民政部門制定有《社會團體章程示范文本》，對社會團體的章程內容作了更具體細致的規(guī)范。6.財產管理規(guī)則《社團條例》關于社會團體財產管理的規(guī)則，主要有以下幾個方面：一是，規(guī)定社會團體的資產來源必須合法，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用社會團體的資產。二是，規(guī)定社會團體的資金（包括經費以及開展章程規(guī)定的活動按照國家有關規(guī)定所取得的合法收入），必須用于章程規(guī)定的業(yè)務活動，不得在會員中分配。三是，社會團體接受捐贈、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍，必須根據(jù)與捐贈人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。四是，規(guī)定社會團體專職工作人員的工資和保險福利待遇，參照國家對事業(yè)單位的有關規(guī)定執(zhí)行。保障社會團體的管理費用維持在一個合理的標準上，避免社團財產被專職工作人員變相私分。7.公信力保障確保社團的公信力十分重要。如果將《社團條例》的相關規(guī)定歸納總結一下，有以下幾個方面：一是，年度報告制度。按照《社團條例》第三十一條規(guī)定的要求，社會團體應當于每年3月31日前向業(yè)務主管單位報送上一年度的工作報告，經業(yè)務主管單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。年度報告制度，明確了社會團體面向其行政主管部門的公信力。二是，財務和審計的專門監(jiān)督。三是，信息公開制度。要求社會團體應當向業(yè)務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況，并應當將有關情況以適當方式向社會公布。四是，利益沖突禁止。要求社會團體的法定代表人，不得同時擔任其他社會團體的法定代表人。8.外國商會的登記管理1989年7月1日起施行的《外國商會管理暫行規(guī)定》主要規(guī)定了以下一些內容。一是，明確了外國商會的定義。外國商會是指外國在中國境內的商業(yè)機構及人員依照本規(guī)定在中國境內成立，不從事任何商業(yè)活動的非營利性團體。根據(jù)這個定義，外國商會是中國社會團體的一種。盡管外國商會是中國法人，但能夠成為其會員的，只能是“外國在中國境內的商業(yè)機構及人員”。這里所說的商業(yè)機構是指外國公司、企業(yè)以及其他經濟組織依法在中國境內設立的代表機構和分支機構，不包括中外合資經營企業(yè)。個人會員是商業(yè)機構和外商投資企業(yè)的非中國籍任職人員以本人名義加入的會員，不包括中國公民。但是，從目前的情況看，外商獨資企業(yè)及其中國籍員工加入外國商會的比例也不低了。二是，批準和登記程序。外國商會按照國別成立，也就是說，一個國家只能在中國成立一個外國商會。成立外國商會，應當通過中國國際商會提出書面申請，由其報送中華人民共和國對外經濟貿易部審查。審查機關應當在收到全部申請書件之日起60天內完成審查，對于符合規(guī)定條件的，簽發(fā)審查同意的證件；對于不符合條件的，退回申請。如有特殊情況，不能在規(guī)定期限內完成審查的，審查機關應當說明理由。成立外國商會的申請經審查機關審查同意后，籌辦人持審查同意的證件，依法向中華人民共和國民政部（以下簡稱登記管理機關）辦理登記。外國商會經核準登記并簽發(fā)登記證書，即為成立。三是，主要監(jiān)管措施。包括財務會計制度規(guī)定的關于年度報告的要求、變更登記的要求以及處罰與解散方面的要求等。截至2010年底，已經按照國別登記的外國商會共計20家，而實際上存在的外國商會遠遠超過這個數(shù)量。（二）規(guī)范基金會的法律規(guī)則基金會是慈善組織中最典型也是發(fā)展速度最快的組織，截至2010年底，在民政部門登記的基金會約有2000家，其中非公募基金會的發(fā)展尤其引人注目。作為現(xiàn)行基金會管理的主要法律依據(jù)，2004年的《基金會管理條例》主要確立了以下幾個方面的規(guī)則。1.定義和分類管理《基金會管理條例》第二條規(guī)定“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”。這個定義明確了基金會法人的非營利性和公益性，并摒棄了1988年《基金會管理辦法》關于基金會“是社會團體法人”的提法。《基金會管理條例》將基金會分為面向公眾募捐的基金會（公募基金會）和不得面向公眾募捐的基金會（非公募基金會）。同時，又將公募基金會按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。條例對不同基金會采取了不同的管理措施。2.公益性的保障基金會作為非營利性法人，為公益目的而設立是其成立的必要條件之一。但對于什么是“公益”，《基金會管理條例》并沒有作出規(guī)定?！豆媸聵I(yè)捐贈法》和《信托法》對于公益都有過界定，可以作為依據(jù)?；饡姆菭I利性造成了一定的社會誤解，認為基金會不能從事營利性的活動。實際上，作為公益組織和非營利性法人，基金會不是不能掙錢，而是不能分錢?！痘饡芾項l例》澄清了在這方面存在的模糊認識，通過制度設計放松對基金會“掙錢”的管制，杜絕基金會“分錢”的可能，保障基金會“花錢”的公益性。這方面的基本制度體現(xiàn)如下。（1）鼓勵基金會按照合法、安全、有效的原則積極實現(xiàn)基金的保值、增值。（2）對于基金會實現(xiàn)保值、增值的方式不作任何具體限定，投資決策由基金會理事會把握。（3）嚴格禁止私分、侵占、挪用基金會財產。（4）嚴格明確基金會理事、監(jiān)事與基金會的利益沖突原則。（5）嚴格處理基金會注銷后的剩余財產。（6）嚴格要求財產的使用方法。（7）嚴格規(guī)定基金會公益支出的比例、限制行政管理和人員成本。3.原始基金數(shù)額《基金會管理條例》第八條規(guī)定的基金會設立條件中，設立基金會的資金門檻。規(guī)定“全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金”。這個規(guī)定擯棄了注冊資金和活動資金，確立了原始基金的概念。4.對章程權威的提升與規(guī)范章程是基金會的憲章?！痘饡芾項l例》實現(xiàn)了提升章程權威和規(guī)范章程內容的結合和平衡。主要體現(xiàn)在以下兩個方面。第一，提升章程權威，明確章程對基金會的制約作用，主要內容有，（1）基金會必須依照章程開展公益活動。（2）理事會是基金會的決策機構，依法行使章程規(guī)定的職權。（3）監(jiān)事依照章程履行監(jiān)督、檢查職責。（4）基金會組織募捐、接受捐贈，應當符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務范圍。（5）基金會應當根據(jù)章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務范圍使用其財產。（6）基金會注銷后的剩余財產應當按照章程的規(guī)定用于公益目的。（7）基金會理事會章程規(guī)定決策不當，致使基金會遭受財產損失的，參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任。第二，條例對章程內容的規(guī)范。（1）基金會章程必須明確基金會的公益性質，不得規(guī)定使特定自然人、法人或者其他組織受益的內容?；饡恼鲁虘斴d明條例要求的九項內容。（2）基金會修改章程，應當征得其業(yè)務主管單位的同意，并報登記管理機關核準。（3）基金會章程范本，由國務院民政部門制定。5.公信力的保障基金會作為公益組織，擔負公益使命，享受稅收優(yōu)惠，匯集社會資源，贏得社會名譽。其作為社會公器應當對國家、社會、對捐助人和受益人負責。在保障基金會公信力方面，《基金會管理條例》圍繞三個方面進行了制度設計。第一，組織機構建設。《基金會管理條例》專門設立“組織機構”一章，（1）規(guī)定了理事會的組成、議事規(guī)則，監(jiān)事會的組成和職責等。（2）規(guī)定理事會是基金會的決策機構，依法行使章程規(guī)定的職權，章程的修改、主要負責人的選舉罷免、重大募捐及投資活動的決策以及基金會的分立合并等重要事項的決議，必須滿足兩個復雜多數(shù)方為有效。第二，保障基金會活動的公開性。主要規(guī)定有，（1）基金會應當遵循公開、透明的原則。（2）設立、變更、注銷登記，登記管理機關將向社會公告。（3）理事會會議應當制作會議記錄，并由出席理事審閱、簽名。（4）公募基金會組織募捐，應當向社會公布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細使用計劃。（5）基金會處理剩余財產應當向社會公告。第三，明確利益沖突規(guī)則。第四，完善監(jiān)督機制。主要制度包括登記機關的年度檢查；社會公眾的查詢、監(jiān)督；接受稅務、會計主管部門依法實施的稅務監(jiān)督、會計和審計監(jiān)督，以及捐贈人的制約機制等。6.法定支出比例《基金會管理條例》第二十九條規(guī)定“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%?；饡ぷ魅藛T工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”。7.投資管理制度《基金會管理條例》的思路是放松對基金會“掙錢”的管制。在基金會投資方面，鼓勵基金會按照合法、安全、有效的原則積極實現(xiàn)基金的保值、增值，對基金會實現(xiàn)保值、增值的方式未作具體限定，投資決策由基金會理事會把握。同時，為了增強基金會決策者的審慎義務，《基金會管理條例》還在法律責任中規(guī)定，基金會理事會違反條例和章程規(guī)定決策不當，致使基金會遭受財產損失的，參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任。對于不能向社會募集資金的非公募基金會而言，投資管理問題比公募基金會更加突出。因此，一般的非公募基金會都組織了強有力的投資團隊，并吸收專業(yè)人士參與投資管理，并由理事會通過專門的投資管理規(guī)定作為基金會章程的補充，授權投資管理委員會進行投資決策。8.涉外基金會管理《基金會管理條例》對涉外基金會的管理，主要有以下一些規(guī)定。第一，允許外國民事主體在中國內地依照中國法律成立基金會，但必須滿足如下幾個條件，（1）必須滿足條例規(guī)定的設立基金會的一般條件和程序。（2）非內地居民擔任法定代表人的基金會，也就是境外人士擔任理事長的基金會，只能在國務院民政部門登記。（3）境外人士不得擔任公募基金會和原始基金來自中國內地的非公募基金會的法定代表人。（4）擔任基金會理事長、副理事長或者秘書長的境外人士每年在中國內地居留時間不得少于3個月。第二，允許境外基金會在中國內地設立代表機構，但必須遵守以下要求，（1）滿足條例規(guī)定的境外基金會在中國內地設立代表機構的特定條件和程序。（2）境外基金會代表機構應當從事符合中國公益事業(yè)性質的公益活動，境外基金會對其在中國內地代表機構的民事行為，依照中國法律承擔民事責任。（3）境外基金會代表機構必須依法辦理稅務登記。（4）境外基金會代表機構不得在中國境內組織募捐、接受捐贈。（5）境外基金會代表機構負責人每年在中國內地居留時間不得少于3個月。（三）規(guī)范民辦非企業(yè)單位的法律規(guī)則目前，民辦非企業(yè)單位的發(fā)展速度很快，截至2010年底，已經登記接近20萬家。規(guī)范民辦非企業(yè)單位的行政法規(guī)是1998年10月25日發(fā)布施行的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，主要確立了以下一些制度。1.定義與組織形式根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。根據(jù)這個定義，民辦非企業(yè)單位具有民間性、非營利性、實體性等特點。2.登記條件和程序申請登記民辦非企業(yè)單位，應當具備下列條件：（1）經業(yè)務主管單位審查同意。（2）有規(guī)范的名稱、必要的組織機構。（3）有與其業(yè)務活動相適應的從業(yè)人員。（4）有與其業(yè)務活動相適應的合法財產。（5）有必要的場所。申請民辦非企業(yè)單位登記，舉辦者應當向登記管理機關提交登記申請書、業(yè)務主管單位的批準文件、場所使用權證明、驗資報告、擬任負責人的基本情況、章程草案。登記管理機關應當自收到成立登記申請的全部有效文件之日起60日內作出準予登記或者不予登記的決定。有下列情形之一的，登記管理機關不予登記，并向申請人說明理由：（1）有根據(jù)證明申請登記的民辦非企業(yè)單位的宗旨、業(yè)務范圍不符合條例規(guī)定的。（2）在申請成立時弄虛作假的。（3）在同一行政區(qū)域內已有業(yè)務范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要成立的。（4）擬任負責人正在或者曾經受到剝奪政治權利的刑事處罰，或者不具有完全民事行為能力的。（5）有法律、行政法規(guī)禁止的其他情形的。3.監(jiān)督管理規(guī)則根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，登記管理機關、業(yè)務主管單位，分別負責不同的監(jiān)督管理職責，其中，登記管理機關履行下列監(jiān)督管理職責：（1）負責民辦非企業(yè)單位的成立、變更、注銷登記。（2）對民辦非企業(yè)單位實施年度檢查。（3）對民辦非企業(yè)單位違反條例的問題進行監(jiān)督檢查，對民辦非企業(yè)單位違反本條例的行為給予行政處罰。業(yè)務主管單位履行下列監(jiān)督管理職責：（1）負責民辦非企業(yè)單位成立、變更、注銷登記前的審查。（2）監(jiān)督、指導民辦非企業(yè)單位遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策，按照章程開展活動。（3）負責民辦非企業(yè)單位年度檢查的初審。（4）協(xié)助登記管理機關和其他有關部門查處民辦非企業(yè)單位的違法行為。（5）會同有關機關指導民辦非企業(yè)單位的清算事宜。民辦非企業(yè)單位必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務管理制度，接受財政部門的監(jiān)督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監(jiān)督。民辦非企業(yè)單位變更法定代表人或者負責人，登記管理機關、業(yè)務主管單位應當組織對其進行財務審計。三稅法確立的主要規(guī)則稅收方面的立法是規(guī)范、引導慈善組織行為的最主要的法律。在美國，非營利組織立法，主要體現(xiàn)在稅法方面。在中國，通過稅收制度引導、加強對非營利組織的管理，是在近年才逐漸實現(xiàn)意識覺醒，并付諸立法實踐的。中國是按稅種設置稅收制度，對非營利組織沒有設立專門的稅收制度，非營利組織作為法人實體，與其他法人實體一樣，統(tǒng)一適用國家各項稅收制度。（一）非營利組織享受的稅收優(yōu)惠1.企業(yè)所得稅優(yōu)惠2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅》及其實施條例，與非營利組織的稅收規(guī)則關系最為密切。根據(jù)該法的規(guī)定，非營利組織在所得稅方面，主要享受以下優(yōu)惠。一是，免稅收入。下列收入為免稅收入：國債利息收入；符合條件的權益性投資收益；符合條件的非營利組織的收入。其中，與非營利組織有關的主要有國債利息收入、股息紅利收入和符合條件的非營利組織取得的收入。需要說明的是，企業(yè)所得稅法實施條例第八十四條專門對什么是“符合條件的非營利組織”進行了界定，是指同時符合下列條件的組織：（1）依法履行非營利組織登記手續(xù)。（2）從事公益性或者非營利性活動。（3）取得的收入除用于與該組織有關的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)。（4）財產及其孳息不用于分配。（5）按照登記核定或者章程規(guī)定，該組織注銷后的剩余財產用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機關轉贈給與該組織性質、宗旨相同的組織，并向社會公告。（6）投入人對投入該組織的財產不保留或者享有任何財產權利。（7）工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內，不變相分配該組織的財產。并規(guī)定“前款規(guī)定的非營利組織的認定管理辦法由國務院財政、稅務主管部門會同國務院有關部門制定”。企業(yè)所得稅法實施條例第八十五條還規(guī)定“符合條件的非營利組織的收入，不包括非營利組織從事營利性活動取得的收入，但國務院財政、稅務主管部門另有規(guī)定的除外”。根據(jù)上述規(guī)定，社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位均屬于“符合條件的非營利組織”范疇。而一個授權規(guī)定和一個例外規(guī)定，則給非營利組織的認定以及“非營利組織從事營利性活動取得的收入”是否能夠免稅帶來了很大的彈性空間。財政部和國家稅務總局于2009年11月11日聯(lián)合發(fā)布了《關于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》（財稅［2009］122號）（以下簡稱《免稅收入通知》）和《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》（財稅［2009］123號）（以下簡稱《資格認定通知》），對非營利組織免稅資格認定管理和企業(yè)所得稅免稅收入范圍作了規(guī)范。根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第二十六條第四項及其《實施條例》第八十四條、第八十五條的上述規(guī)定，“符合條件的非營利組織”所享受的免稅的收入包括了兩個部分，一是“從事營利性活動取得的收入”之外的其他所有收入（以下稱非營利性收入的免稅）；二是“從事營利性活動取得的收入”中，國務院財政、稅務主管部門規(guī)定可以免稅的收入（以下稱營利性收入的免稅）。也就是說，對于“符合條件的非營利組織”而言，非營利性收入的免稅是依照根據(jù)《企業(yè)所得稅法》及其《實施條例》當然獲得的，營利性收入的免稅需要根據(jù)國務院財政、稅務主管部門的特別許可而獲得。而根據(jù)《免稅收入通知》的規(guī)定，非營利組織的免稅收入僅僅包括“捐贈收入、財政撥款以外的其他政府補助收入（政府購買服務取得的收入除外）、按照省級以上民政部門、財政部門規(guī)定收入的會費、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行利息收入”。這一規(guī)定縮小了“符合條件的非營利組織”依法應該享受的所有非營利性收入免稅的權利。二是，不征稅收入。這是企業(yè)所得稅法引入的新概念。企業(yè)所得稅法第七條規(guī)定，不征稅收入包括：財政撥款；依法收取并納入財政管理的行政事業(yè)性收費、政府性基金；以及國務院規(guī)定的其他不征稅收入。三是，技術轉讓所得免稅。根據(jù)企業(yè)所得稅稅法及其實施條例的規(guī)定，企業(yè)從事符合條件的技術轉讓所得可以免征、減征企業(yè)所得稅。一個納稅年度內，居民企業(yè)轉讓技術所有權所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅。這個規(guī)定對于民辦非企業(yè)單位的實際意義可能會更加明顯。四是，低稅率優(yōu)惠。一般企業(yè)所得稅的稅率是25%，而根據(jù)企業(yè)所得稅法第二十八條規(guī)定，符合條件的小型微利企業(yè)，減按20%的稅率征收企業(yè)所得稅。根據(jù)該法實施條例的規(guī)定，“年度應納稅所得額不超過30萬元，從業(yè)人數(shù)不超過80人，資產總額不超過1000萬元”的企業(yè)屬于小型微利企業(yè)范疇，按照這個標準絕大多數(shù)的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會能夠享受該項低稅率優(yōu)惠。2.其他稅種的稅收優(yōu)惠除了企業(yè)所得稅外，非營利組織在營業(yè)稅、增值稅、關稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅等方面都有享受減免稅的政策優(yōu)惠。（二）捐贈者享受的稅收優(yōu)惠根據(jù)《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》及其實施條例的規(guī)定，企業(yè)、個人向非營利組織捐贈或者發(fā)生其他業(yè)務的，可以享受以下稅收優(yōu)惠政策。1.企業(yè)所得稅優(yōu)惠主要是允許公益性捐贈支出按一定比例在稅前扣除。關于公益性捐贈支出扣除，原稅法對內資企業(yè)采取在比例內扣除的辦法（應納稅所得額的3%以內），對外資企業(yè)沒有比例限制。新的企業(yè)所得稅法統(tǒng)一了比例，規(guī)定：企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。根據(jù)企業(yè)所得稅法實施條例規(guī)定：公益性捐贈是指企業(yè)通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門，用于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益事業(yè)的捐贈。公益性社會團體，是指同時符合下列條件的基金會、慈善組織等社會團體：（1）依法登記，具有法人資格。（2）以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨，且不以營利為目的。（3）全部資產及其增值為該法人所有。（4）收益和營運結余主要用于符合該法人設立目的的事業(yè)。（5）終止后的剩余財產不歸屬任何個人或者營利組織。（6）不經營與其設立目的無關的業(yè)務。（7）有健全的財務會計制度。（8）捐贈者不以任何形式參與社會團體財產的分配。（9）國務院財政、稅務主管部門會同國務院民政部門等登記管理部門規(guī)定的其他條件。2.個人所得稅優(yōu)惠個人向教育、社會公益事業(yè)、遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)和青少年活動場所等捐贈的，可以在當年的應納稅所得額中得到扣除，詳細情況如下：（1）個人將其所得通過中國境內的社會團體、國家機關向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，捐贈額未超過納稅人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從應納稅所得額中扣除，超過部分不得扣除。（2）個人通過非營利性的社會團體和國家機關向紅十字事業(yè)的捐贈，在計算繳納個人所得稅時，準予在稅前的應納稅所得額中全額扣除。（3）自2001年7月1日起，個人通過非營利性的社會團體和國家機關向農村義務教育的捐贈，在計算個人所得稅時，準予在稅前的應納稅所得額中全額扣除。（4）個人通過非營利性的社會團體和國家機關對公益性青少年活動場所（包括新建）的捐贈，在計算個人所得稅時，準予在稅前的應納稅所得額中全額扣除。（5）個體工商戶將其所得通過中國境內的社會團體、國家機關向教育和其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，捐贈額不超過其應納稅所得額30%的部分可以據(jù)實扣除。納稅人直接給受益人的捐贈不得扣除。四慈善法制定中需要重點研究的問題隨著中國經濟的快速發(fā)展、民間公益力量的不斷壯大，人們對慈善的理解和認識也日益提高。尤其是面對汶川地震、玉樹地震這樣的災難，民眾的慈善熱情高漲，民間的慈善力量迸發(fā)。這將會進一步加快慈善立法的進展速度。慈善法的制定已經列入國務院年度立法計劃和全國人大常委會五年立法規(guī)劃。國務院民政部門已經作了大量的立法調研和比較法研究工作，慈善法框架草案也在不斷易稿。作為慈善領域的基本法，慈善法將包括慈善概念、慈善機構、慈善募捐、慈善信托、慈善義工、慈善政策等方面。將會是一部慈善機構的組織法、慈善力量的促進法、慈善事業(yè)的保障法。慈善法在立法宗旨、本位上，將更加注重尊重慈善愿望，保護慈善熱情，培育慈善意識，規(guī)范慈善行為，促進慈善事業(yè)的多元化發(fā)展，滿足社會對慈善立法的期待。更加注重以人為本，以民間為基礎，以大眾為依靠。目前，慈善法需要研究的問題主要有以下幾個方面。（一）關于慈善的概念界定許多同志都認為對慈善的概念進行準確定義是中國慈善法起草過程中一個重點和難點。難就難在如何劃定慈善的邊界。民政部門傾向于將慈善定義為自愿、無償?shù)姆隼?、助殘、救孤、濟困、賑災等行為。在征求意見的過程中，多數(shù)意見則認為，改革開放以來，隨著經濟社會的不斷發(fā)展，我國慈善事業(yè)正在進入迅速發(fā)展的階段，慈善參與者和慈善捐贈的規(guī)模不斷擴大，慈善動機呈現(xiàn)多樣化趨勢，慈善的領域和實踐慈善的形式也在不斷拓展。為了適應并促進中國慈善事業(yè)的發(fā)展，立法應當采取開放的態(tài)度，對慈善的定義亦應作出廣義的界定，使其既照顧現(xiàn)實，又為未來慈善事業(yè)的發(fā)展留有空間。在全球范圍內，對于慈善的界定也傾向于不斷拓展的趨勢。例如，2006年英國慈善法采取概括加列舉的方式將慈善定義為“只有服務于公眾利益并具備慈善目的的事業(yè)，才能被認可為民間公益性事業(yè)。具備慈善目的的事業(yè)包括：扶貧與防止貧困發(fā)生的事業(yè)、發(fā)展教育的事業(yè)、促進宗教的事業(yè)、促進健康和拯救生命的事業(yè)、推進公民意識和社區(qū)發(fā)展的事業(yè)、促進藝術、文化、歷史遺產保護和科學的事業(yè)、發(fā)展業(yè)余體育運動的事業(yè)、促進人權、解決沖突、提倡和解以及促進不同宗教與種族之間和諧、平等與多樣性的事業(yè)、保護與改善環(huán)境的事業(yè)、扶持需要幫助的青年人、老年人、病人、殘疾人、窮人或者其他弱勢群體的事業(yè)、促進動物福利的事業(yè)、有助于提高皇家武裝部隊效率的事業(yè)、其他符合本法律相關條款規(guī)定的事業(yè)?！痹诿绹壬祁I域卻沒有統(tǒng)一的法典，規(guī)范慈善的法律規(guī)范散見于稅法、法人登記法、房地產法等諸多法律中，甚至連反恐怖法中都涉及對慈善組織的規(guī)范。但總體上說，慈善事業(yè)主要靠稅法來引導和規(guī)范。美國《國內稅收法典》中的501（c）（3）條款規(guī)定，“專門為以下目的成立和運行的組織可以免稅，而且其捐贈人可以獲得減稅待遇：慈善、宗教、科學、公共安全測試、文學、教育、培養(yǎng)業(yè)余愛好者進行體育競技、預防虐待兒童或動物。其凈收益不是為了使私人股東或個人受益，其行為實質目的不是為了進行大規(guī)模宣傳或影響立法，不代表任何公職候選人（或反對者）參與或干涉任何政治競選活動?！蹦壳?，在慈善的范圍界定問題上，存在一個認識上的誤區(qū)，即慈善如何與公益進行區(qū)別。有一種意見認為，慈善就是公益，其范圍與公益是沒有區(qū)別的。按照這個意見，慈善法將成為最廣義的公益事業(yè)法。另外一種意見認為，慈善的范圍要遠小于公益的范圍，必須在慈善法中進行限定。在參考國外立法經驗的基礎上，結合中國的公益事業(yè)捐贈法、企業(yè)所得稅法、信托法，中國慈善法關于慈善的定義宜作廣義規(guī)定，只要是自然人、法人或者其他組織以捐贈、資助或者提供服務等方式，自愿、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災、教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育、環(huán)境保護、公共福利等促進社會發(fā)展進步的活動，都應當屬于慈善的范疇。只要是堅持慈善的民間本位，就不用擔心慈善法確立的慈善概念過寬問題。慈善就是民間公益，民間公益就是慈善。政府做的事情都是公益，但政府不能做慈善。黨的十七大確立了加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系目標，提出要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。如果說上述社會保障體系的基礎和重點是政府責任，商業(yè)保險主要依托企業(yè)等營利性領域，那么慈善事業(yè)則應當主要留給民間。慈善，是民事權利主體基于慈心而自愿進行的善舉。慈善立法應當明確慈善的自愿性和民間性的定位，并在此基礎，進一步明確政府和社會在慈善領域中的職責權限。慈善是一種高尚的道德行為，對于慈善不能采取強制措施和義務導向。政府可以號召、鼓勵、引導慈善，但是不能將慈善作為一種法定義務去推廣。硬性攤派不是慈善，運用權力的手段搜集慈善資源，也必然會破壞慈善生態(tài)。慈善的主體是民事權利主體，無論是施善者還是受善者都是如此。換言之，慈善的主體是民，而不是官。政府可以制定慈善政策、引導慈善行為，而不能作為慈善的主體。政府可以通過社會保險、社會救助、社會福利等途徑，去照顧社會中處于最不利處境下的弱勢群體和成員，所謂“為政之先，鰥寡孤獨”，就是此道理。然而，這完全是公共財政政策的目標，是政府的職責和義務，而不是慈善。慈善立法應當以此為定位，否則，必將導致群己權界不清及法律關系的混亂，并可能從長遠導致慈善事業(yè)的不可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)慈善的自愿和民間的定位，慈善立法要明確政府、企業(yè)、社會等在慈善事業(yè)發(fā)展中的權界。明確規(guī)定政府管理慈善的權力范圍、行使程序以及擅權、濫權的制約和處罰；明確慈善捐贈人、慈善組織和慈善受益人的權益以及權益受到侵害時的救濟渠道，真正從制度上厘定政府權力和民眾權利在慈善法律關系中的邊界，做到既能安民又能察吏，讓民眾的權利得到切實保障，政府的權力得到真正的規(guī)范。（二）關于慈善組織慈善組織是現(xiàn)代慈善的重要載體和重要運作機制。有人說英國的慈善法從一定程度上講是重點規(guī)范慈善組織的法。中國慈善法對于慈善組織，應當明確慈善組織的范圍、慈善組織的章程、慈善組織的財產性質和使用原則、慈善組織的內部治理結構以及公信力和透明度的原則機制。目前需要重點研究的問題是，如何處理慈善法與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)之間的關系（登記管理體制和具體的活動準則要求）？有沒有必要通過慈善法，設定專門類型的慈善組織；如何將財產管理、治理結構、利益沖突原則等進一步明確細化。（三）關于慈善募捐在慈善事業(yè)比較發(fā)達的國家，法律對于募捐行為都有嚴格的規(guī)范。而目前中國的法律中，對于募捐行為的規(guī)范基本上屬于空白。社會各界要求立法盡快填補這一空白的呼聲很高，并認為慈善法在此方面應當有所作為。慈善法應當對于慈善募捐進行重點規(guī)范，基本的制度立足點是