建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度

建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度

中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，“十三五”時(shí)期要建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。這不僅是十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享新發(fā)展觀的直接體現(xiàn)，而且為今后社會(huì)保障制度建設(shè)提出了清晰明確的目標(biāo)定位，必將引領(lǐng)新時(shí)期社會(huì)保障制度的健康發(fā)展。一社會(huì)保障為全民共享改革發(fā)展成果奠定了重要制度基礎(chǔ)社會(huì)保障是社會(huì)為保護(hù)和提高社會(huì)成員基本生活質(zhì)量而釆取的處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、解決社會(huì)問題的社會(huì)政策，是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。社會(huì)保障的本質(zhì)是維護(hù)社會(huì)公平進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。社會(huì)保障制度不僅可以防范勞動(dòng)者和社會(huì)成員的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，而且具有國民收入的分配與再分配功能，對(duì)于實(shí)現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果，也是一個(gè)非常重要的制度保障。改革開放以來特別是“十二五”時(shí)期，我國社會(huì)保障制度快速發(fā)展，不僅實(shí)現(xiàn)了制度體系的全覆蓋，而且對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著日益重要的作用。（一）社會(huì)保障體系不斷完善，基本實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋“十二五”期間，我國在原有社會(huì)保障改革的基礎(chǔ)上逐步建立和完善了各項(xiàng)社會(huì)保障制度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2011年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，探索建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2014年2月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，統(tǒng)一覆蓋符合條件的城鄉(xiāng)居民；同時(shí)，人力資源和社會(huì)保障部還完善了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接、整合與一體化發(fā)展，明確了企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅政策，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)速度加快。在醫(yī)療保障方面，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)門診統(tǒng)籌基本建立。2012年8月，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，探索建立重特大疾病保險(xiǎn)制度。失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度建設(shè)也邁出重要步伐。探索使用失業(yè)保險(xiǎn)基金開展預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)工作；積極開展工傷康復(fù)、工傷預(yù)防工作，擴(kuò)大工傷預(yù)防試點(diǎn)；不斷擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面和支出范圍，逐步將居民生育醫(yī)療費(fèi)用納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合支付范圍。在最低生活保障方面，2011年3月、5月，國家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部等部委先后發(fā)出《關(guān)于建立社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制正式建立；2012年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，進(jìn)一步規(guī)范了城鄉(xiāng)最低生活保障工作。在養(yǎng)老服務(wù)方面，2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》；2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。在慈善事業(yè)方面，2011年，民政部發(fā)布《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》；2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的目標(biāo)與政策措施。在補(bǔ)充保障方面，2014年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確提出要“把商業(yè)保險(xiǎn)建成社會(huì)保障體系的重要支柱”，特別提出要充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。2014年，人力資源社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好企業(yè)年金方案備案工作的意見》，積極推進(jìn)企業(yè)年金制度的發(fā)展。其他社會(huì)保障方面的制度建設(shè)也取得了積極進(jìn)展，修改后的《工傷保險(xiǎn)條例》從2011年1月1日開始施行。修改后的《軍人撫恤優(yōu)待條例》于2011年8月1日正式實(shí)施。2015年，全國所有省級(jí)地區(qū)都制定了新的城鄉(xiāng)居保實(shí)施意見，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。同時(shí)，中央決定實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，按照“一個(gè)統(tǒng)一（機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度），五個(gè)同步”原則在全國范圍內(nèi)同步實(shí)施。這項(xiàng)改革實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，有利于緩解“待遇差”、促進(jìn)社會(huì)公平與和諧、促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革、形成人員能進(jìn)能出合理流動(dòng)的機(jī)制，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。（二）社會(huì)保障參保人群數(shù)量日益增加，社會(huì)保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷擴(kuò)大“十二五”后期是我國社會(huì)保障覆蓋面迅速擴(kuò)大的時(shí)期。隨著各項(xiàng)社會(huì)保障制度的建立健全，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本形成，實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。隨著城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和完善，醫(yī)療保險(xiǎn)制度率先實(shí)現(xiàn)覆蓋全民，編織了世界上最大的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)。從五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)來看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)從2009年的2.35億人增加到2013年的8.2億人；城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)從2009年的4.01億人增加到2013年的5.71億人；失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)從2009年的1.27億人增加到2013年的1.64億人；工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)從2009年的1.49億人增加到2013年的1.99億人；生育保險(xiǎn)參保人數(shù)從2009年的1.09億人增加到2013年的1.64億人。2013年年底，全國有2489個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合人數(shù)達(dá)8.02億人，參合率為98.7%。[1]在社會(huì)救助方面，城市居民最低生活保障人數(shù)穩(wěn)定在2000萬人左右，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)穩(wěn)定在5300萬人左右，農(nóng)村五保供養(yǎng)老人數(shù)穩(wěn)定在500萬人左右（見表10-1）。到2014年6月，全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到8.24億人，職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項(xiàng)基本醫(yī)療覆蓋面超過95%，提前完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。截至2015年9月，全國基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為8.52億人、6.58億人、1.71億人、2.11億人、1.78億人，分別比2014年年底增長939萬人、6017萬人、86萬人、427萬人、742萬人，從參保人數(shù)看，中國建成了世界覆蓋范圍最大的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障網(wǎng)。表10-1社會(huì)救助情況單位：萬人指標(biāo)2009年2010年2011年2012年2013年2014年2015年8月城市居民最低生活保障人數(shù)2345.62310.52276.82143.52064.21877.01768.5農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)4760.05214.05305.75344.55388.05207.25005.6農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)553.4556.3551545.6537.2529.1520.9資料來源：《2014年社會(huì)服務(wù)事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)資料。表10-1社會(huì)救助情況隨著社會(huì)保障制度的發(fā)展，特別是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷完善和覆蓋面的不斷擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模也隨之不斷擴(kuò)大。五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（不含新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入從2009年的16116億元上升到2013年的35253億元；基金支出從2009年的12303億元上升到2013年的27916億元。具體來看，2013年全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入24733億元，比2012年增長13.3%；全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出19819億元，比2012年增長18.6%。2013年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金總收入8248億元，支出6801億元，分別比2012年增長18.9%和22.7%。2013年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入1289億元，比2012年增長13.2%，支出532億元，比2012年增長18.0%。2013年工傷保險(xiǎn)基金收入615億元，支出482億元，分別比2012年增長16.7%和18.7%。2013年生育保險(xiǎn)基金收入368億元，支出283億元，分別比2012年增長21.1%和28.9%。[2]到2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷和生育保險(xiǎn)年度結(jié)余5875億元，累計(jì)結(jié)余43765億元。2014年年底，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入合計(jì)39828億元，比2013年增加4575億元，增長率為13.0%。基金支出合計(jì)33003億元，比2013年增加5087億元，增長率為18.2%（見圖10-1）。截至2015年9月底，五項(xiàng)社?；鹗杖?3186.6億元，支出28190.5億元，當(dāng)期收支相抵有10%～20%的結(jié)余，加上57366億元的累計(jì)結(jié)余資金，社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)行總體安全，具備一定的抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。[3]圖10-12010～2014年社會(huì)保險(xiǎn)基金收支情況（三）社會(huì)保障待遇水平不斷提高，社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入功能進(jìn)一步發(fā)揮隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和國家財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，我國不斷加大社會(huì)保障財(cái)政投入，社會(huì)保障的待遇水平明顯提升。國家連續(xù)11次上調(diào)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，從2015年1月1日起，將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金再提高10%。到2014年年底，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)約2.3億人，其中離退休人員8593萬人、城鄉(xiāng)老年居民1.43億人。經(jīng)過11年連調(diào)，企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平由2004年的月均647元提高到目前的2000多元，增長了兩倍。連續(xù)較大幅度調(diào)整基本養(yǎng)老金，對(duì)改善企業(yè)退休人員生活、促進(jìn)社會(huì)公平發(fā)揮了積極作用。將全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎(chǔ)上增加15元，提高待遇從2014年7月1日算起。[4]在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，2014年，城鎮(zhèn)職工有15.2億人次享受醫(yī)保待遇，城鎮(zhèn)居民有4.2億人次享受醫(yī)保待遇，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)到80%以上和70%左右，基金最高支付限額分別提高到當(dāng)?shù)芈毠つ昶骄べY和當(dāng)?shù)鼐用衲耆司芍涫杖氲?倍，在一定程度上緩解了看病貴的問題。失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)方面，享受待遇的人數(shù)和待遇水平也大幅提高。最低生活保障水平穩(wěn)定提高，城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)從2010年的251.2元/（人·月）提高到2013年的373元/（人·月）；全國城市低保月人均補(bǔ)助水平從2010年的189元提高到2015年8月的293元。農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)從2010年的117.0元/（人·月）提高到2013年的202.8元/（人·月）；農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平從2010年的74元提高到2015年8月的135元。農(nóng)村扶貧方面，2011年國家確定新的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民人均純收入2300元，與國際標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)貧困線接軌，越來越多的窮人被納入扶貧范圍，分享國家改革發(fā)展成果。伴隨社會(huì)保障體系的不斷完善和社會(huì)保障基金收支占國民經(jīng)濟(jì)比重的不斷提高，最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障和教育保障等社會(huì)保障制度對(duì)于我國收入分配均發(fā)揮著一定的積極作用。2012年，社會(huì)保障收入已經(jīng)占到城鄉(xiāng)居民收入的14.5%，其中城鎮(zhèn)老年居民收入的一半以上甚至主要收入來源于社會(huì)養(yǎng)老金。社會(huì)保障轉(zhuǎn)移性收入使城鄉(xiāng)居民收入的基尼系數(shù)下降了4.53%，其中使城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)下降了22.76%，使農(nóng)村居民收入差距下降了1.82%。養(yǎng)老金財(cái)產(chǎn)對(duì)中國城鎮(zhèn)地區(qū)企業(yè)職工家庭的財(cái)產(chǎn)分布產(chǎn)生了較大的再分配效應(yīng)，它使得家庭財(cái)產(chǎn)分布的基尼系數(shù)下降了8個(gè)百分點(diǎn)，使得家庭財(cái)產(chǎn)分布的不平等程度下降了20%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)償更傾向于患病群體，且收入低的群體獲得的補(bǔ)償高于收入高的群體。低保政策雖然能改善部分低收入人群的生活狀況，對(duì)緩解城市貧困發(fā)揮一定的有效作用，低保政策的作用效果相對(duì)明顯的是甘肅和云南，低保后基尼系數(shù)分別下降1.23%和1%，低保后最高10%人群組平均收入與最低10%人群組平均收入的比值下降3.2%。低保制度確實(shí)對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部的收入差距有一定的抑制作用。（四）更加注重立法與管理能力建設(shè)，社會(huì)保障法制化水平明顯提高黨的十八屆四中全會(huì)更加注重“依法治國”方略，更加注重制度的執(zhí)行力建設(shè)，這為社會(huì)保障的法治化建設(shè)提供了重要依據(jù)。法制建設(shè)是社會(huì)保障科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的重要保障。“十二五”期間，我國非常重視社會(huì)保障法制建設(shè)，取得了積極進(jìn)展。最為突出的是2010年10月全國人大常委會(huì)通過、2011年7月起實(shí)施的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是我國社會(huì)保障制度走向法制化的重要標(biāo)志，為我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。2012年4月27日第十一屆全國人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議通過的《軍人保險(xiǎn)法》規(guī)定了軍人傷亡保險(xiǎn)、退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役醫(yī)療保險(xiǎn)和隨軍未就業(yè)的軍人配偶保險(xiǎn)的建立、繳費(fèi)和轉(zhuǎn)移接續(xù)等內(nèi)容。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布的《社會(huì)救助暫行辦法》明確了社會(huì)救助的管理體制、資金保障和內(nèi)容體系，推動(dòng)社會(huì)救助體系的整合與完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的科學(xué)化、規(guī)范化。此外，《城鎮(zhèn)住房保障條例》《生育保險(xiǎn)辦法》也取得了積極進(jìn)展。2014年，國務(wù)院公布了《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》，人社部和國家衛(wèi)生計(jì)生委頒布《工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》等大批法規(guī)，對(duì)于規(guī)范事業(yè)單位人事管理，保障事業(yè)單位工作人員合法權(quán)益，加強(qiáng)勞動(dòng)能力鑒定管理等領(lǐng)域的社會(huì)保障事務(wù)，提供了更加清晰明確的法規(guī)依據(jù)和操作規(guī)范。通過舉辦各種類型的普法宣傳、業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)活動(dòng)，社會(huì)保障領(lǐng)域的法治化程度不斷提高?？偨Y(jié)“十二五”時(shí)期我國社會(huì)保障的發(fā)展?fàn)顩r，可以看出以下幾個(gè)方面的突出特點(diǎn)。一是越來越強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的頂層設(shè)計(jì)與協(xié)調(diào)推進(jìn)，注重加強(qiáng)社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略的理論研究與政策設(shè)計(jì)，努力克服之前應(yīng)急式改革的不足，不斷優(yōu)化各項(xiàng)社會(huì)保障制度。二是社會(huì)保障發(fā)展的目標(biāo)更加明確，努力追求社會(huì)保障的公平與可持續(xù)發(fā)展，對(duì)之前我國社會(huì)保障在公平性與可持續(xù)性方面存在的問題進(jìn)行政策改進(jìn)，努力增強(qiáng)社會(huì)保障的公平性與可持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)保障在促進(jìn)收入再分配、維護(hù)社會(huì)公平正義方面的作用。三是積極推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)保障制度的整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一，并努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障的統(tǒng)籌發(fā)展。四是積極推進(jìn)社會(huì)保障的法制化發(fā)展，尤其是《社會(huì)保險(xiǎn)法》《軍人保險(xiǎn)法》等社會(huì)保障法律的頒布與實(shí)施，使得我國社會(huì)保障的法制化邁出了重要步伐，必將助推我國社會(huì)保障的科學(xué)發(fā)展。五是注重社會(huì)保障體系協(xié)同發(fā)展，在注重經(jīng)濟(jì)保障的同時(shí)，越來越重視服務(wù)保障；在注重基本保障的同時(shí)，越來越重視補(bǔ)充保障的發(fā)展；在完善社會(huì)保險(xiǎn)制度的同時(shí)，越來越重視社會(huì)福利與社會(huì)救助制度的發(fā)展。六是開始重視政府與市場的有效結(jié)合。政府始終是社會(huì)保障的主導(dǎo)者和重要的責(zé)任承擔(dān)者，在強(qiáng)調(diào)政府作用的同時(shí)，社會(huì)保障的改革越來越重視市場和社會(huì)的力量，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障公平與效率的共同提升。二社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性依然面臨巨大挑戰(zhàn)十八屆三中全會(huì)明確建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，十八屆五中全會(huì)的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中再次重申這一目標(biāo)，說明“十三五”時(shí)期社會(huì)保障制度建設(shè)不僅僅要注重覆蓋面的擴(kuò)張、基金規(guī)模的擴(kuò)大等外延式發(fā)展，而且要把提高社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性作為首要任務(wù)。社會(huì)保障制度本意上是促進(jìn)社會(huì)公平、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)制度，但是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)卻有賴于這個(gè)制度體系的不斷完善。以社會(huì)保障調(diào)節(jié)收入分配的功能為例，社會(huì)保障既可能促進(jìn)收入再分配，縮小收入差距；也可能出現(xiàn)負(fù)向調(diào)節(jié)，擴(kuò)大收入差距。社會(huì)保障收入再分配的正負(fù)作用取決于制度模式、覆蓋范圍、制度設(shè)計(jì)、制度轉(zhuǎn)軌、管理服務(wù)等相關(guān)影響因素。需要充分發(fā)揮社會(huì)保障對(duì)收入再分配的正向調(diào)節(jié)作用，防止和避免其負(fù)向調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，社會(huì)保障制度建設(shè)，又是在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型的宏觀背景下進(jìn)行的。我國社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)保障體制的改革幾乎同步進(jìn)行，二者相互聯(lián)系、相互影響。不同社會(huì)分層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位和群體意識(shí)大相徑庭，判斷社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn)更加多元，在社會(huì)保障制度改革和發(fā)展過程中很難形成一致意見，這也加大了社會(huì)保障制度改革的難度。在新時(shí)期的社會(huì)保障制度改革與建設(shè)過程中，如何確保每個(gè)階層、每個(gè)群體（比如農(nóng)民、農(nóng)民工等）都能夠更加公平便捷地得到合理的社會(huì)保障資源，越來越多的人享受到不斷提高的待遇水平，不同群體之間的社會(huì)保障待遇差距趨于縮小，更多的人甚至每一個(gè)人都能夠?qū)崒?shí)在在地提高獲得感，是進(jìn)一步提高社會(huì)保障制度公平性必須面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。與上述挑戰(zhàn)相關(guān)聯(lián)的另一個(gè)重大挑戰(zhàn)是如何提高我國保障制度特別是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性問題。一方面，我國的人口老齡化速度十分迅猛，在未富先老的情況下解決龐大的老齡人群的基本保障問題，是每個(gè)家庭、整個(gè)社會(huì)和各級(jí)政府的巨大責(zé)任。2015年我國60歲以上人口已經(jīng)超過2億（占全國總?cè)丝诘?5%），2.3億人領(lǐng)取養(yǎng)老金（占總?cè)丝?7%）。60歲以上老人在未來20年還將成倍增長，老齡人口高峰時(shí)期的比重將達(dá)總?cè)丝诘?/3左右。目前我國只有職工基本養(yǎng)老金水平能保障退休后的基本生活，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金發(fā)揮的作用十分有限。如果把城鄉(xiāng)老年居民的基本養(yǎng)老金水平提高到目前離退休職工基本養(yǎng)老金的50%，僅僅養(yǎng)老金一項(xiàng)的支出就將翻倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前養(yǎng)老保障甚至整個(gè)社會(huì)保障制度的支付能力。如何在人口老齡化高峰時(shí)期使養(yǎng)老金的增長與國民經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)居民收入的增長保持基本同步，同時(shí)又要為廣大老年人口的基本生活、基本服務(wù)提供基本保障，已經(jīng)成為中國社會(huì)保障體系建設(shè)過程中十分緊迫而又異常艱巨的壓力與挑戰(zhàn)。在這個(gè)時(shí)候進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性，對(duì)于指導(dǎo)今后五年乃至更長時(shí)期的社會(huì)保障制度建設(shè)，具有十分重大的戰(zhàn)略意義。另一方面，如何切實(shí)提高社會(huì)保障制度的管理能力，切實(shí)提高社會(huì)保障資金的高效合理利用，提高積累資金的保值增值水平，加強(qiáng)社會(huì)保障資金的風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)管，也是當(dāng)前社會(huì)保障制度建設(shè)的重要任務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，全國五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入和支出相抵后每年都略有結(jié)余，截至2014年已經(jīng)累計(jì)結(jié)余5.23萬億元。如果算上全國社會(huì)保障基金以及每年財(cái)政性社會(huì)保障撥款，如何管理好數(shù)量如此龐大、管理鏈條和環(huán)節(jié)不斷增多的社會(huì)保障資金特別是積累結(jié)余資金，是我國社會(huì)保障管理隊(duì)伍面臨的巨大挑戰(zhàn)。社會(huì)保障資金作為億萬人民群眾的“養(yǎng)命錢”，必須確保安全，不容有半點(diǎn)閃失，更不能被擠占挪用。要建立更加嚴(yán)格的基金管理制度和信息披露制度，進(jìn)一步完善社會(huì)保障資金有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的閘門。但是，嚴(yán)格監(jiān)管不意味著讓結(jié)余積累資金“睡大覺”，承受通貨膨脹和利率下行的貶值風(fēng)險(xiǎn)，還必須深化基金投資體制機(jī)制改革，在確保資金安全的前提下用更靈活的機(jī)制進(jìn)行多元化投資，實(shí)現(xiàn)積累資金的保值增值。2015年中央出臺(tái)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營辦法，將按照市場化、多元化、相對(duì)集中運(yùn)營的方式進(jìn)行投資運(yùn)營。新的改革舉措有利于拓寬基金來源、增強(qiáng)養(yǎng)老基金的支撐能力，增強(qiáng)社會(huì)保障資金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)保障體系的穩(wěn)定具有重要意義。問題的關(guān)鍵是如何把上述設(shè)想和改革舉措落到實(shí)處，并取得良好的結(jié)果，這是對(duì)社會(huì)保障部門基金管理專業(yè)能力的挑戰(zhàn)，更是對(duì)相關(guān)參與部門和整個(gè)國家社會(huì)保障體系建設(shè)能力的考驗(yàn)。三著力建設(shè)公平可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度體系老年保障是社會(huì)保障制度的核心，也是老齡化社會(huì)必須建立的基本保障和基本公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。“十三五”時(shí)期，我國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的任務(wù)依然艱巨，需要主動(dòng)適應(yīng)人口快速老齡化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)，繼續(xù)深化改革，遵循“人人參與、人人出力、人人享受”的原則，使建立的基本養(yǎng)老保障制度更加定型和成熟，同時(shí)針對(duì)老年服務(wù)需求的進(jìn)一步上升，通過政府、社會(huì)、市場、家庭等多個(gè)方面的力量有機(jī)結(jié)合起來，在老年生活服務(wù)保障方面邁出新的步伐。根據(jù)“十三五”規(guī)劃的建議，重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面的工作。（一）深化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式，這一制度模式是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)與立足我國國情的產(chǎn)物。引入個(gè)人賬戶是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要舉措。在實(shí)踐中，這一模式不斷改革和完善。個(gè)人賬戶是我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要組成部分，對(duì)于兼顧公平與效率、保障養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的利益、增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)性發(fā)揮著重要作用。目前，個(gè)人賬戶在實(shí)踐中還存在若干問題需要解決，比如個(gè)人賬戶的定位問題、個(gè)人賬戶“空賬”問題、個(gè)人賬戶的管理問題、個(gè)人賬戶的規(guī)模問題、個(gè)人賬戶的計(jì)發(fā)方式問題，這些問題的存在影響了參保人的利益。未來需要理性認(rèn)識(shí)個(gè)人賬戶的意義與定位，繼續(xù)改革完善個(gè)人賬戶制度。在不影響制度公平性的前提下，可以適度調(diào)整個(gè)人賬戶的規(guī)模，完善個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)方式，根據(jù)人均預(yù)期壽命調(diào)整個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)月數(shù)。增強(qiáng)個(gè)人賬戶積累的靈活性，健全多繳多得機(jī)制，調(diào)動(dòng)個(gè)人繳費(fèi)的積極性，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)性、效率性與可持續(xù)性。個(gè)人賬戶制度的建立有利于明確個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)，未來需要遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則，建立和完善與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的待遇計(jì)發(fā)機(jī)制。還應(yīng)該加強(qiáng)個(gè)人賬戶的管理與投資，完善個(gè)人賬戶管理與投資體制，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的保值增值，切實(shí)維護(hù)參保者的個(gè)人賬戶權(quán)益。（二）實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立合理調(diào)整機(jī)制我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)組成部分，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，長期以來處于地、市級(jí)統(tǒng)籌狀態(tài)，目前基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。盡管如此，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次依然較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理處于地方分割狀態(tài)，不利于整合養(yǎng)老保險(xiǎn)資源和改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理服務(wù)，不利于人員的跨地區(qū)流動(dòng)，不利于加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與投資，不利于增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性與效率性。因此，未來急需要進(jìn)一步提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，尤其是要盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，宜早不宜遲。實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，需要“全國一盤棋”，增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)性，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金的籌資、給付、管理與監(jiān)督行為。職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，要求建立與之相適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，建立和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)算。規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)收支行為，統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基、費(fèi)率與征收行為。統(tǒng)一基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支出行為，平衡不同地區(qū)之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)差異。需要建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確中央和地方的關(guān)系以及地方政府間的關(guān)系。未來應(yīng)該在職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)整個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全國統(tǒng)籌。合理的待遇水平是參保者共享發(fā)展成果和制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。應(yīng)該遵循公平、共享、可持續(xù)的原則建立基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。這些年來，我國連續(xù)多年提高養(yǎng)老金待遇水平，保障退休人員的基本生活，讓退休人員共享改革發(fā)展成果。但是，目前我國的養(yǎng)老金待遇調(diào)整依然存在諸多問題，調(diào)整依據(jù)不明確，調(diào)整行為不規(guī)范，具有較強(qiáng)的隨意性，主要靠臨時(shí)的政策文件來推動(dòng)待遇調(diào)整，尚未形成科學(xué)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制，不利于維護(hù)退休人員的養(yǎng)老權(quán)益。未來需要在規(guī)范、完善養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上建立和完善基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)來看，國外養(yǎng)老金待遇的調(diào)整主要有三種做法：依據(jù)在職人員的工資增長情況進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)物價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整，綜合工資增長情況與物價(jià)水平進(jìn)行調(diào)整。我國基本養(yǎng)老金待遇的調(diào)整不宜以單一的依據(jù)工資增長或物價(jià)增長進(jìn)行調(diào)整，而需要兼顧公平與效率，綜合考慮財(cái)務(wù)可持續(xù)、人口預(yù)期壽命、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資水平、物價(jià)水平等因素，建立科學(xué)的待遇調(diào)整指數(shù)，實(shí)現(xiàn)待遇調(diào)整的指數(shù)化、常態(tài)化、科學(xué)化。（三）加強(qiáng)和改進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的科學(xué)管理與投資，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，是未來養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的重要任務(wù)。建立科學(xué)、高效的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的專業(yè)化、獨(dú)立性、多元化、社會(huì)性、法制化。要進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制與管理模式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資、管理、投資相互獨(dú)立。發(fā)展一批專業(yè)化的基金投資機(jī)構(gòu)，并實(shí)現(xiàn)適度、有序競爭，降低投資成本，提高投資收益。嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻。嘗試建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資最低收益擔(dān)保機(jī)制。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的多元化要求進(jìn)一步拓寬基金投資渠道，完善投資組合策略，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)入資本市場，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于國內(nèi)重大公共工程。加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資，提高投資回報(bào)率，要求完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的監(jiān)管，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。需要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的信息披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同利益主體全過程參與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的監(jiān)督，防范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)解決基金投資過程中存在的問題。隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加快，未來我國將面臨巨大的養(yǎng)老壓力，尤其是在進(jìn)入人口老齡化高峰時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將面臨入不敷出的支出壓力。而且，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的過程中，由于對(duì)部分“中人”權(quán)益的處理不到位，形成了制度轉(zhuǎn)軌的債務(wù)，需要通過有效途徑來籌集資金，處理制度轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的債務(wù)問題，以應(yīng)對(duì)“中人”退休時(shí)的支付需要?？梢姡晟起B(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制，拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道是人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必然要求。劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和社會(huì)保險(xiǎn)基金是加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌集、處理養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)的重要舉措。由于國有資本的公共屬性，其資本收益應(yīng)該歸國家所有，惠及全民，是全民共享的財(cái)富。未來應(yīng)該統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、國有企業(yè)改革和財(cái)稅體制改革，逐步提高國有資本收益上繳公共財(cái)政的比例，以財(cái)政支出的方式充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，或者通過國有股持減的方式支持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。改革開放以來，我國的國有企業(yè)不斷發(fā)展壯大，積累形成了巨額的國有資本，為充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和社會(huì)保險(xiǎn)創(chuàng)造了條件。未來需要制定國有資本充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的具體方案，明確國有資本劃轉(zhuǎn)的程序、數(shù)額與比例，劃轉(zhuǎn)后的具體管理事項(xiàng)及相關(guān)配套工作。（四）漸進(jìn)式延遲退休年齡，完善基本養(yǎng)老金領(lǐng)取激勵(lì)約束機(jī)制退休年齡規(guī)定是我國退休制度的重要內(nèi)容，也是目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要參數(shù)。隨著我國人口老齡化進(jìn)程的快速推進(jìn)和人口預(yù)期壽命的明顯延長，退休年齡的問題成為近些年來社會(huì)各界關(guān)注的重要話題。目前我國的退休年齡規(guī)定基本沿襲新中國成立初期的做法，與人口預(yù)期壽命嚴(yán)重失調(diào)。退休年齡規(guī)定與養(yǎng)老制度的聯(lián)系缺乏靈活性，退休年齡成為領(lǐng)取養(yǎng)老金的重要條件，為人口老齡化背景下的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付帶來了壓力。延遲退休年齡是未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是應(yīng)對(duì)“人口紅利”消失的需要，是充分利用人力資源的需要，是完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需要。延遲退休年齡是一項(xiàng)事關(guān)各方利益的重要工作，應(yīng)該積極穩(wěn)妥推進(jìn)，需要采取正確的策略和方案，兼顧各方利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。應(yīng)該采取漸進(jìn)的方式延遲退休年齡，而不是一步到位。延遲退休年齡有不同的路徑和方法，“先女后男、小步漸進(jìn)”是一種可取的方式。在近期內(nèi)，需要將男、女性的退休年齡統(tǒng)一設(shè)定為60歲。在此基礎(chǔ)上，再共同漸進(jìn)延遲男女退休年齡?？梢圆扇　跋嚷罂臁被颉皠蛩偻七M(jìn)”的辦法，通過20～30年的時(shí)間將退休年齡延遲到位。應(yīng)該在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體利益框架下充分考慮不同人群的利益，既考慮到部分人的就業(yè)意愿和發(fā)展需求，也考慮到部分人的休息意愿、健康權(quán)益和社會(huì)保障權(quán)益。由于退休年齡改革和養(yǎng)老金改革涉及面廣，需要及早公布相關(guān)方案，增加相關(guān)人員的知情權(quán)、參與權(quán)。方案的確定需要有一個(gè)較長時(shí)間的過渡期，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。伴隨法定退休年齡的延長，可以根據(jù)不同行業(yè)、不同工種、不同勞動(dòng)性質(zhì)的工作崗位，細(xì)化具體方案，在一定幅度內(nèi)建立彈性退休制度，把強(qiáng)制退休制度與自愿選擇退休制度有機(jī)結(jié)合起來。在規(guī)定最低退休年齡、標(biāo)準(zhǔn)退休年齡和最晚退休年齡的同時(shí)，允許一部分人自愿選擇提前退休，但需要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)退休年齡后才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，鼓勵(lì)有條件和有意愿的人群自愿延遲退休年齡。此外，還可以探索建立退休年齡與人口預(yù)期壽命關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立養(yǎng)老金待遇與工齡、繳費(fèi)年限掛鉤的養(yǎng)老金領(lǐng)取制度，強(qiáng)化養(yǎng)老金對(duì)退休制度的激勵(lì)約束作用。（五）完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，逐步建立高齡老年人口基本服務(wù)照料制度養(yǎng)老保障制度具有顯著的多層次性，既包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也包括補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同時(shí)還有家庭養(yǎng)老保障、社會(huì)慈善、社區(qū)服務(wù)等多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這種多層次性，可以適當(dāng)降低政府在養(yǎng)老保障制度方面的財(cái)政壓力，也有利于滿足不同人群差異化的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求，提高養(yǎng)老保障待遇水平，兼顧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平與效率。建立和完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的重要目標(biāo)，在許多重要文件中均提出要建立和完善多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但受多種因素的制約，我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未成熟定型；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的繳費(fèi)率過高，影響了其他層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展。因此，完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系還面臨著許多重要任務(wù)。要處理好基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系，明確二者的功能定位，積極發(fā)展職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，形成基本保障與補(bǔ)充保障相互配套、互相支持的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。要處理好政府與市場的關(guān)系，政府鼓勵(lì)并多用市場機(jī)制發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步完善補(bǔ)充保險(xiǎn)的稅收政策支持，為多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。針對(duì)人口老齡化特別是高齡少子化的客觀現(xiàn)實(shí)，需要建立高齡老人的基本照料制度。大力發(fā)展以居家養(yǎng)老為主的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，通過發(fā)展社會(huì)工作隊(duì)伍的方式，為失去活動(dòng)能力的老齡人口提供必要的基本照料服務(wù)。江蘇一些地方試點(diǎn)的政府購買家人照料服務(wù)的方式值得重視，有條件的地區(qū)可以試點(diǎn)老年護(hù)理保險(xiǎn)制度，更好地把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與老年照料結(jié)合起來，克服家庭小型化導(dǎo)致的照料缺失問題。抓緊建立社會(huì)服務(wù)指標(biāo)體系，促使老年照料和基本公共服務(wù)的健康發(fā)展。四醫(yī)療保險(xiǎn)深化改革助推“健康中國”建設(shè)2009年以來中國實(shí)施的新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，取得了舉世矚目的輝煌成績。但是，面對(duì)人口老齡化對(duì)衛(wèi)生體系帶來的巨大壓力，目前的醫(yī)療衛(wèi)生體制還存在著諸多方面的不適應(yīng)。衛(wèi)生費(fèi)用的持續(xù)快速上升，對(duì)國家財(cái)政、社?；鸷途用袷杖朐斐闪司薮蟮呢?fù)擔(dān)。如何發(fā)揮好醫(yī)療保險(xiǎn)制度的杠桿作用，對(duì)于深化“十三五”時(shí)期的醫(yī)療衛(wèi)生體制改革、推進(jìn)健康中國建設(shè)具有基礎(chǔ)性引領(lǐng)作用。（一）整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理，逐步實(shí)行職工退休人員醫(yī)保繳費(fèi)參保政策我國大部分地區(qū)的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民分別參保于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度往往由衛(wèi)計(jì)委部門管理，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)則由人力資源與社會(huì)保障部門管理。其實(shí)，兩項(xiàng)制度在繳費(fèi)主體和標(biāo)準(zhǔn)、籌資方式、報(bào)銷辦法、財(cái)務(wù)平衡方式、經(jīng)辦與管理方式等都存在很多相似性。隨著我國各地區(qū)城鎮(zhèn)化的加快，當(dāng)前的城鄉(xiāng)居民分割參保和制度分塊經(jīng)辦管理的模式將越發(fā)制約農(nóng)村勞動(dòng)力的有序流動(dòng)和城鎮(zhèn)化推進(jìn)。這種模式導(dǎo)致地方政府的經(jīng)辦管理成本過高，影響參保信息共享。在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和深化政府管理體制改革的背景下，必須加快推進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理的整合，積極探索城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的銜接與整合，提高醫(yī)保基金管理效率，從制度上消除重復(fù)參?，F(xiàn)象，促進(jìn)勞動(dòng)力跨城鄉(xiāng)和跨地區(qū)間的自由流動(dòng)。在整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中，城鄉(xiāng)老年居民參保制度應(yīng)該向職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度延伸。目前城鎮(zhèn)職工達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照國家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。[5]農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民達(dá)到退休年齡后則依然需要繼續(xù)繳費(fèi)參保。相比而言，城鎮(zhèn)職工退休人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)的保險(xiǎn)性明顯不足。這種繳費(fèi)機(jī)制的差異對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的公平性和制度資金運(yùn)行的可持續(xù)性容易造成負(fù)面影響。2010～2014年，城鎮(zhèn)退休職工參保人數(shù)占城鎮(zhèn)職工總參保人數(shù)的比重分別為25%、24.9%、25%、25.3%、25.6%，呈逐年遞增趨勢；但是城鎮(zhèn)退休職工參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的比重分別為13.7%、13.3%、12.3%、12.2%、12.1%，呈逐年下降趨勢。[6]兩組數(shù)據(jù)表明，隨著城鎮(zhèn)退休人員的不斷增加，職工退休人員在整個(gè)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)中需要占用的醫(yī)療資源份額也將不斷增加。老年人的醫(yī)藥費(fèi)用支出占生活費(fèi)用支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中年勞動(dòng)力人群。因此，研究實(shí)行職工退休人員醫(yī)保繳費(fèi)政策應(yīng)當(dāng)不僅是醫(yī)療保險(xiǎn)走向定型優(yōu)化的內(nèi)在要求，還是增強(qiáng)參保者之間的橫向公平性、制度的保險(xiǎn)性、財(cái)務(wù)的可持續(xù)性的重要舉措。可以在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》有關(guān)條文的修訂，逐步探索實(shí)施離退休職工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)辦法。在過渡期內(nèi)，可以適當(dāng)加大政府專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)個(gè)人參保的力度，通過劃撥國有資產(chǎn)收益等方式解決不適合繳費(fèi)人群參加基本醫(yī)療制度的成本。（二）改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，深化醫(yī)保支付方式改革在社會(huì)保障制度建設(shè)初期，我國基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中設(shè)立了個(gè)人賬戶制度，但隨著時(shí)間的推移，個(gè)人醫(yī)療賬戶制度的功能和作用逐步調(diào)整。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)沒有實(shí)行個(gè)人賬戶；2008年以來，大部分地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度也實(shí)施了門診統(tǒng)籌的試點(diǎn)。目前僅有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度因建立初期就已經(jīng)建立“個(gè)人賬戶”，存在大量的資金沉淀量，在一定程度上制約了患者在一些費(fèi)用較高的慢性病和門診大病方面的報(bào)銷額度，醫(yī)?；鹗褂眯什桓摺！笆濉币?guī)劃建議明確提出改進(jìn)個(gè)人賬戶制度，逐步把個(gè)人賬戶資金納入門診統(tǒng)籌，既可以提高參保人門診看病的報(bào)銷范圍和比例，同時(shí)也可以提高醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性。世界大多數(shù)國家和地區(qū)的醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨財(cái)務(wù)可持續(xù)性不足的問題，醫(yī)保控費(fèi)呼聲很高，我國在人口老齡化趨勢下這個(gè)問題更是備受社會(huì)各界關(guān)注。面對(duì)醫(yī)療費(fèi)用的快速增長，要更好地發(fā)揮醫(yī)療保障的控費(fèi)功能。傳統(tǒng)的醫(yī)療保障主要發(fā)揮醫(yī)療服務(wù)之后補(bǔ)償（報(bào)銷）功能，對(duì)于醫(yī)療的組織、醫(yī)療的模式、醫(yī)療成本的合理性等內(nèi)容不愿意介入。目前我國醫(yī)療費(fèi)的支付由醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療服務(wù)提供機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行結(jié)算，為按項(xiàng)目付費(fèi)為主體的醫(yī)療費(fèi)用后付制，控費(fèi)效果有限。[7]作為醫(yī)療總費(fèi)用的主要來源和組織化的集團(tuán)購買機(jī)制，醫(yī)療保險(xiǎn)基金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長的導(dǎo)向功能。要改革按項(xiàng)目付費(fèi)的后付制，積極推進(jìn)按人頭付費(fèi)、按病種付費(fèi)和總額預(yù)付等多元化、復(fù)合型醫(yī)保付費(fèi)方式，完善醫(yī)保費(fèi)用支付方式的談判機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療服務(wù)行為的全流程監(jiān)管和內(nèi)在約束。要深化以公立醫(yī)院改革為重點(diǎn)的醫(yī)療服務(wù)體制改革，遏制公立醫(yī)院的趨利性。（三）全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，建立多元醫(yī)療保障體系大病保險(xiǎn)制度是對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度功能的拓展和延伸。大病是導(dǎo)致城鄉(xiāng)家庭因病致貧和因病返貧的重要致貧原因之一。尤其是我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民家庭、西部地區(qū)的城鄉(xiāng)居民家庭受生產(chǎn)生活環(huán)境較為惡劣、基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平偏低等的影響，抵御重特大疾病帶來的致貧風(fēng)險(xiǎn)方面的能力很低。由于我國目前各項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的實(shí)際報(bào)銷比例很低，而醫(yī)療救助制度的覆蓋范圍十分有限。因此，構(gòu)建多層次醫(yī)療保障制度來化解城鄉(xiāng)居民遭遇大病后的高額醫(yī)療費(fèi)用支出問題具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)要求。2015年8月，國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，用2～3年時(shí)間建立起比較完善的大病保險(xiǎn)制度，與醫(yī)療救助等制度緊密銜接，共同發(fā)揮托底保障功能，有效防止發(fā)生家庭災(zāi)難性醫(yī)療支出，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的公平性得到顯著提升。[8]目前我國大多數(shù)省份建立了大病保險(xiǎn)制度的框架，但覆蓋面比較窄，籌資規(guī)模較小，作用有限。要抓住實(shí)施“十三五”規(guī)劃的良機(jī)，進(jìn)一步健全大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度的運(yùn)行體制和管理機(jī)制，更好地發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極作用，為大病保險(xiǎn)制度的運(yùn)行提供更多管理支撐?；踞t(yī)療保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度在某種程度上仍屬于政府主導(dǎo)的基本醫(yī)療保障范疇，基本社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的政策補(bǔ)償比雖然高達(dá)70%甚至更高，但實(shí)際補(bǔ)償比只有50%左右。這說明絕大部分參保人員還要自行承擔(dān)相當(dāng)比例的就醫(yī)成本。在完善現(xiàn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)，需要進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)企業(yè)建立補(bǔ)充保障，支持個(gè)人購買補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)，營造商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極有序承保居民健康保險(xiǎn)的社會(huì)氛圍和法制環(huán)境，積極利用市場化解風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)來化解城鄉(xiāng)居民因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的發(fā)展，不僅是對(duì)基本醫(yī)療保障的有益補(bǔ)充，而且可以在經(jīng)辦方面減少政府成本，提供相關(guān)管理技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)?！笆濉睍r(shí)期，一個(gè)重要任務(wù)是提高基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的管理水平和運(yùn)行效率，更好地為參保人員提供服務(wù)。一方面要進(jìn)一步加大縣鄉(xiāng)各級(jí)基層醫(yī)保經(jīng)辦隊(duì)伍的能力建設(shè)，另一方面則可以擴(kuò)大政府購買社會(huì)服務(wù)的方式，充分發(fā)揮資質(zhì)優(yōu)良的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在醫(yī)保經(jīng)辦方面的優(yōu)勢。近年來，我國國有商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和非公有制商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均有了較快發(fā)展，為其參與我國基本社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步完善政府購買商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)服務(wù)的機(jī)制與辦法，使其發(fā)揮更大的作用。（四）深化醫(yī)療保險(xiǎn)管理體制改革，加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)管理經(jīng)辦能力目前我國城鎮(zhèn)職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度分散管理，人為割裂了基本醫(yī)療保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)兩個(gè)制度的內(nèi)在聯(lián)系，需要進(jìn)一步探索兩者整合的新體制。生育保險(xiǎn)待遇包括生育醫(yī)療費(fèi)和生育津貼等內(nèi)容。2014年年末全國參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為17039萬，全年共有613萬人次享受了生育保險(xiǎn)待遇。相比城鎮(zhèn)職工的生育醫(yī)藥費(fèi)需通過生育保險(xiǎn)制度給予補(bǔ)償，參保新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的婦女在生育時(shí)可以直接從醫(yī)療保險(xiǎn)制度中得到報(bào)銷補(bǔ)償。借鑒城鄉(xiāng)居民生育保險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，“十三五”時(shí)期要探索城鎮(zhèn)職工生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的新體制。兩項(xiàng)制度合并可以減輕社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在生育保險(xiǎn)費(fèi)征繳、基金收支監(jiān)管等方面的工作量，節(jié)省經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作成本，提高社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理，降低城鎮(zhèn)職工申領(lǐng)生育醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)償?shù)某杀?。目前我國生育保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余較多，兩項(xiàng)基金合并使用，還可以在增強(qiáng)財(cái)務(wù)可持續(xù)性，提升城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民在生育保障方面的公平性。目前，我國城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度按照屬地管理的原則，統(tǒng)籌層次相對(duì)較低。統(tǒng)籌層次的高低和屬地范圍的大小直接決定了參保人的住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷額度與成本的高低。要逐步提高醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，在條件成熟的地方逐步過渡到地（市）級(jí)統(tǒng)籌，加強(qiáng)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療費(fèi)用省內(nèi)異地結(jié)算信息化管理，逐步探索跨省異地就醫(yī)，特別是對(duì)于離退休職工住院醫(yī)療費(fèi)用逐步嘗試直接結(jié)算，為離退休職工提供更加便捷高效的服務(wù)。主要改革措施包括：提高醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，將基本醫(yī)保制度逐步提升至省級(jí)統(tǒng)籌；整合各省醫(yī)療保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)，搭建國家醫(yī)保信息共享平臺(tái)，為實(shí)施跨區(qū)域異地醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。加強(qiáng)醫(yī)保基金的監(jiān)管，加大對(duì)套取騙保機(jī)構(gòu)、人員的懲罰力度，確?；鸢踩Ｎ甯玫匕l(fā)揮社會(huì)救助制度反貧困的兜底功能社會(huì)救助是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，對(duì)于保障貧困人口和遭受意外事件者的生活發(fā)揮著至關(guān)重要的兜底作用?！笆濉睍r(shí)期是我國全面建成小康社會(huì)的決勝階段，加大扶貧攻堅(jiān)力度、實(shí)現(xiàn)貧困人口和貧困區(qū)域脫貧，是“十三五”規(guī)劃確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧也是全面建成小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)。一方面，要大力實(shí)施扶貧攻堅(jiān)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實(shí)效。另一方面，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的居民實(shí)施兜底性保障政策，實(shí)行低保政策和扶貧政策銜接，對(duì)貧困人口應(yīng)保盡保，更好地發(fā)揮社會(huì)保障特別是最低生活保障等社會(huì)救助制度的兜底功能。（一）做好生存型社會(huì)救助，統(tǒng)籌推進(jìn)發(fā)展型社會(huì)救助保障基本生存是傳統(tǒng)社會(huì)救助的核心目標(biāo)，長期以來我國的社會(huì)救助一直是低水平生存型救助，當(dāng)城鄉(xiāng)居民陷入生存困境時(shí)給予最低水平的生活保障，幫助其渡過難關(guān)，維持其生存。社會(huì)救助保障基本生存的功能不可否認(rèn)，尤其是在社會(huì)救助發(fā)展的初期階段，尤其需要強(qiáng)調(diào)和完善這一功能；但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高和城鄉(xiāng)居民生存需求的升級(jí)，生存型救助的效果受到限制，甚至呈現(xiàn)一些負(fù)面循環(huán)，導(dǎo)致出現(xiàn)“救助陷阱”，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的真正目標(biāo)。因此，未來需要在完善社會(huì)救助“保障生存”功能的同時(shí)，改進(jìn)其救助方式，調(diào)整救助待遇水平設(shè)置，使其在保障生存的同時(shí)越來越突出“促進(jìn)發(fā)展”的功能，通過促進(jìn)人的發(fā)展來提高其收入水平，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。隨著社會(huì)保障體系的日益完善，城鄉(xiāng)居民的生活水平不斷提高，絕對(duì)貧困人口數(shù)量大大減少，相對(duì)貧困問題日益突出。社會(huì)救助不能停留于傳統(tǒng)意義上的生存型救助，而應(yīng)該逐步提高社會(huì)救助的范圍和水平。從生存型救助走向發(fā)展型救助也是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期提升人力資本水平與擴(kuò)大內(nèi)需的需要。經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入新常態(tài)，需要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式，依靠人力資本的提升和擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。一個(gè)國家的人力資本投資不僅僅要靠普通的教育培訓(xùn)，而且還應(yīng)該重點(diǎn)開發(fā)包括貧困者在內(nèi)的一些特殊人群。[9]在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，應(yīng)該積極推進(jìn)人力資本投資，培育促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的力量源泉。發(fā)展型社會(huì)救助有助于提高貧困人口的人力資本水平，切斷貧困的代際循環(huán)，也有利于提高貧困家庭的消費(fèi)能力，擴(kuò)大國內(nèi)需求。除了發(fā)展傳統(tǒng)的生存救助和提高社會(huì)救助的待遇水平外，應(yīng)該越來越重視就業(yè)救助、教育救助和醫(yī)療救助，通過救助改善受救助對(duì)象的健康狀況與勞動(dòng)能力，提升人力資本水平，提高其生活質(zhì)量。發(fā)展型救助不僅是救助內(nèi)容的更新和完善，而且是救助方式的變革。需要改變過去傳統(tǒng)的救助對(duì)象識(shí)別辦法、退出機(jī)制與待遇給付機(jī)制。在救助對(duì)象的識(shí)別方面，應(yīng)該改變過去消極、被動(dòng)的做法，建立積極、主動(dòng)識(shí)別機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)救盡救”“精準(zhǔn)救助”。既要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)救盡救”，也要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”，防止救助依賴與救助陷阱。救助待遇給付水平應(yīng)該遵循需求導(dǎo)向“按需施救”，而不是固定待遇給付。尤其是對(duì)于邊緣救助對(duì)象和易于脫貧的救助對(duì)象，應(yīng)該通過增強(qiáng)社會(huì)救助制度的激勵(lì)性，使其主動(dòng)脫離受救助的隊(duì)伍。（二）統(tǒng)籌推進(jìn)資金救助、實(shí)物救助與服務(wù)救助，發(fā)揮社會(huì)救助體系綜合扶持作用根據(jù)社會(huì)救助對(duì)象的需求差異，社會(huì)救助包括資金救助、實(shí)物救助、服務(wù)救助等類型和項(xiàng)目。隨著社會(huì)救助體系的完善和救助水平的提高，應(yīng)該積極推進(jìn)服務(wù)救助的發(fā)展。社會(huì)救助的對(duì)象往往是一些老年人、殘疾人等貧困人口和弱勢群體，他們不僅需要資金支持和物資提供，也有著迫切的服務(wù)需求。在資金救助和實(shí)物救助的基礎(chǔ)上推進(jìn)服務(wù)救助，有利于提高社會(huì)救助的效果。服務(wù)救助的發(fā)展有助于改善救助對(duì)象的健康狀況與生活質(zhì)量。貧困往往與疾病、健康狀況不佳聯(lián)系在一起，導(dǎo)致惡性循環(huán)。服務(wù)救助有助于貧困人口加強(qiáng)疾病預(yù)防與治療，有助于殘疾人最大限度地恢復(fù)健康與勞動(dòng)能力。服務(wù)救助還可以為救助對(duì)象提供生活便利，改善救助對(duì)象的生活質(zhì)量。服務(wù)救助的具體內(nèi)容和方式，應(yīng)該根據(jù)不同的對(duì)象需求來決定。社會(huì)救助服務(wù)主要包括生活幫扶、心理疏導(dǎo)、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等多樣化、個(gè)性化服務(wù)，可歸納為三種類型：日常照顧型服務(wù)、能力發(fā)展型服務(wù)、支持融合型服務(wù)。[10]由于社會(huì)救助服務(wù)的特殊性和專業(yè)性，應(yīng)該培養(yǎng)大量專業(yè)化的社會(huì)救助服務(wù)人才，提高社會(huì)救助服務(wù)的專業(yè)化水平，改善社會(huì)救助服務(wù)的效果。應(yīng)該整合社會(huì)救助服務(wù)資源，大力發(fā)展社會(huì)工作、志愿服務(wù)、社區(qū)服務(wù)，為不同人員提供不同類型的社會(huì)救助服務(wù)。可以通過政府購買服務(wù)的方式，充分利用民間社會(huì)救助服務(wù)資源，向社會(huì)組織購買救助服務(wù)，完善政府購買社會(huì)救助服務(wù)的體制機(jī)制。（三）統(tǒng)籌考慮有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的生活救助與就業(yè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、扶貧開發(fā)政策的有機(jī)銜接生活救助與就業(yè)救助的統(tǒng)籌發(fā)展是生存型救助與發(fā)展型救助統(tǒng)籌發(fā)展的重要體現(xiàn)。社會(huì)救助的實(shí)施，尤其是救助需求的評(píng)估和救助方式的運(yùn)用需要充分考慮受救助對(duì)象家庭和個(gè)人的實(shí)際情況，以家庭救助為主，家庭救助與個(gè)人救助相結(jié)合。應(yīng)該準(zhǔn)確評(píng)估受救助對(duì)象的生活困難程度與勞動(dòng)能力狀況。在積極保障困難家庭生存需求的同時(shí)，通過各種舉措激勵(lì)和約束有勞動(dòng)能力的受救助對(duì)象積極參加勞動(dòng)，通過勞動(dòng)獲得收入和生活資料。一方面，有利于防止被救助人員出現(xiàn)救助依賴癥，提高最低生活保障和社會(huì)救助資源的使用效率，減輕制度負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)社會(huì)救助制度的公平性與效率性；另一方面，也有助于受救助對(duì)象樹立自尊、自立、自強(qiáng)的精神，提高受救助對(duì)象的生活質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)區(qū)分喪失勞動(dòng)能力和條件、部分擁有勞動(dòng)能力和條件、完全擁有勞動(dòng)能力和條件等不同情況，采取差異化的最低生活保障制度，發(fā)揮最低生活保障制度的最大效用。對(duì)于具備完全勞動(dòng)能力的人，不應(yīng)該讓其坐等救助，打消其依賴思想，應(yīng)該通過勞動(dòng)、就業(yè)來維持個(gè)人和家庭的生存，通過職業(yè)介紹和培訓(xùn)、教育救助等方式幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。即便沒有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，也應(yīng)該以公益勞動(dòng)、以工代賑的形式使受救助對(duì)象履行勞動(dòng)義務(wù)。對(duì)于具備部分勞動(dòng)能力的個(gè)人，應(yīng)該綜合運(yùn)用生活救助與就業(yè)救助，使其以適當(dāng)?shù)男问絽⒓觿趧?dòng)就業(yè)。促進(jìn)有勞動(dòng)能力的受救助對(duì)象積極參與就業(yè)，需